Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ I. Общетеоретическая характеристика юридической отсрочки
Глава 1. Понятие юридической отсрочки 19
Глава 2. Формы реализации юридической отсрочки по российскому законодательству
Глава 3. Роль юридической отсрочки в механизме правового регулирования
РАЗДЕЛ II. Практика реализации юридической отсрочки и пути ее совершенствования
Глава 1. Основные факторы, снижающие эффективность юридической отсрочки .
Глава 2. Пути и средства совершенствования юридической отсрочки
Заключение 185
Библиографический список
- Формы реализации юридической отсрочки по российскому законодательству
- Роль юридической отсрочки в механизме правового регулирования
- Основные факторы, снижающие эффективность юридической отсрочки
- Пути и средства совершенствования юридической отсрочки
Формы реализации юридической отсрочки по российскому законодательству
Понятно и то, что с позиции укрепления законности юридическая отсрочка осуществляться только в правовых формах и исключительно для достижения и закрепления стабильного (экономического, политического, межгосударственного) состояния правовых отношений.
Однако, не углубляясь на данном этапе в сущность вкладываемого нами понимания в прилагательное «юридическая» (сделаем на этом пути отсрочку) обратимся к пониманию термина «отсрочка».
В наиболее общем представлении отсрочка это временная остановка или прекращение чего-либо ранее начатого или отложение начала каких-либо действий, то есть временное бездействие. Это означает, что по прошествии определенного времени действия будут продолжены либо начнутся с начала. Однако отсрочка это не только явление, связывающее, сковывающее какие-либо действия, но и наоборот, отказ от прекращения или отмены каких-либо действий.
Морфемный анализ термина также позволяет сделать вывод, что отсрочка как явление или состояние полностью зависимо от времени. Приставка «от» и корень «сроч» показывают зависимость данного феномена от срока.
Синонимический ряд термина отсрочка включает такие понятия, как «остановка, приостановка, задержка, замедление, заминка, застой, затишье, пауза, передышка, перерыв, антракт, проволочка, отсрочка, запятая, точка; затор; привал, стоянка, дневка, ночевка, этап, бивуак. Временное затишье. Застой в торговле».1 . читаем и как негативный, отрицательного свойства явление. Например, отсрочка как форма злоупотребления мыслима в контекстах таких действий, как медлить, мешкать, возиться, копаться, прохлаждаться, волочить (тянуть, убивать) время; откладывать, отсрочивать, оттягивать; длить (волочить, проволакивать) дело, тянуть канитель, канителить; терпеть, временить, выжидать, годить, колебаться, сомневаться, не решаться; замешкаться, засидеться, застревать, застрянуть. Он мешкает, чтобы выиграть время. Дело затягивается, он затягивает дело.
Поэтому для юридической отсрочки должны закрепляться ограничения и контрольные механизмы. Выход за эти рамки, волюнтаристские попытки достичь «сверхстабильного» положения, реанимация политики стремительного политико-правового рывка («скачка»), создает предпосылки для разрушения в целом государственной системы, приводит к ее дисгармонии в виду отсутствия соответсвия между «желаемым» и «действительным». Отсюда разнообразные злоупотребления отсрочкой. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год (Москва, 17 февраля 2009 г.) «Закон сильнее власти»1 указано на ситуации, когда «в ряде субъектов Российской Федерации существует порочная практика: до достижения детьми, оставшимися без попечения родителей, восемнадцатилетнего возраста их не ставят на учет на получение государственного жилья. В результате к моменту окончания образовательного учреждения у ребенка формально не возникает права, а предоставление жилого помещения в угоду властям оттягивается».
Юридическая отсрочка — формально, чаще законодательно, установленное правомочие, обладающее собственным «набором» элементов для конструкционной фиксации. Юридическая отсрочка многогранный, межотраслевой политико-правовой феномен, который охватывает своим воздействием сферы нормотворчества и правоприменения. Юридическая отсрочка как уникальное, самобытное явление обладает собственной юридической конструкцией. По 27 путно в нашем анализе конструкции затронем субъектный состав.
Юридическая конструкция подразумевает наличие определенной устойчивой взаимосвязи образующих ее элементов. При этом не только количество таких элементов, но и характер их взаимосвязи определяют в конечном итоге и степень сложности всего образования, и уровень прочности конструкции как единого целого. Вполне понятно, что роль структурных элементов неодинакова, в одних случаях выделяются базовые, основополагающие компоненты, без которых существование конструкции немыслимо. Значение других носит факультативно-изменчивый (заменяемый) оттенок, что позволяет при необходимости их исключать либо откладывать в использовании.
Конструкция юридической отсрочки включает в себя, как правило, две базовые субъектные стороны, где одна - управомоченный субъект, которому легальным порядком вменена функция предоставления отсрочки. Вторая сторона - заинтересованный в отсрочке субъект, для которого отсрочка может быть правом (правопритязанием) в случае соблюдения им определенных условий и требований.
Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 года в статье 203 закрепил полномочия по отсрочке исполнения решения суда, изменение способа и порядка исполнения решения суда: «1. Суд, рассмотревший дело, по заявлениям лиц, участвующих в деле, судебного пристава-исполнителя либо исходя из имущественного положения сторон или других обстоятельств вправе отсрочить или рассрочить исполнение решения суда, изменить способ и порядок его исполнения».
Роль юридической отсрочки в механизме правового регулирования
На сумму государственной пошлины, в отношении которой предоставлена отсрочка или рассрочка, проценты не начисляются в течение всего срока, на который предоставлена отсрочка или рассрочка».
Источником юридической отсрочки могут быть фактически все субъекты права, включая отдельных индивидуумов (предприниматели) до государства в целом (во внутрифедеративных и международных отношениях). Но основная роль в реализации юридической отсрочки принадлежит государственным органам и должностным лицам. Именно государство санкционирует, а в определенных случаях и принуждает к реализации юридической отсрочки.
Между тем возможен и трехсторонний состав субъектов, наделенных правом инициировать процедуру предоставления отсрочки. Такой пример содержит Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»1, где статья 37 закрепила предоставление отсрочки или рассрочки исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, изменение способа и порядка их исполнения: «1. Взыскатель, должник, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться с заявлением о предоставлении отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица, а также об изменении способа и порядка его исполнения в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ».
Как уже ранее указывалось юридическая отсрочка универсальный технико-юридический инструмент, который успешно используется во многих областях правотворчества и правопримения, включая судопроизводство. Например, отсрочка как судебное правомочие. вого кодекса Российской Федерации1, которая установила размеры государственной пошлины по делам, рассматриваемым Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации: «3. Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, исходя из имущественного положения плательщика, вправе уменьшить размер государственной пошлины, подлежащей уплате по делам, рассматриваемым указанными судами, либо отсрочить (рассрочить) ее уплату в порядке, предусмотренном статьей 333.41 настоящего Кодекса».
В этой связи обоснованно говорить об институциональной сущности юридической отсрочки, что подтверждается наличием взаимосвязи между ее отдельными формами. Так, наступление одного из видов отсрочки (задержка зарплаты) влечет наступление другой отсрочки - приостановление работы. Статья 142 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ предусматривает ответственность работодателя за нарушение сроков выплаты заработной платы и иных сумм, причитающихся работнику: «Работодатель и (или) уполномоченные им в установленном порядке представители работодателя, допустившие задержку выплаты работникам заработной платы и другие нарушения оплаты труда, несут ответственность в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами.
В случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы».
Следует отметить, что в статье 236 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ1 предусмотрено, что «при нарушении предпринимателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику,
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 32. - Ст. 3340. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (часть I). - Ст. 3. он обязан дополнительно уплатить проценты (денежную компенсацию) в размере не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования ЦБР от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно». Другими словами, материальная ответственность за юридическую отсрочку выражается в выплате работнику определенной денежной компенсации за нарушенные права. При этом нужно иметь в виду, что материальная ответственность может выступать как самостоятельным, так и дополнительным видом ответственности. То есть обязанность выплатить денежную компенсацию не освобождает работодателя от привлечения к другим видам ответствен-ности (например, к уголовной) .
На необходимость правильного учета обстоятельств предоставления юридической отсрочки неоднократно обращал внимание судов общей юрисдикции Конституционный Суд России. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2006 г. № 104-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Хакимова Рустема Райшитовича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 203 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»1 подчеркивается: «Несмотря на то что отсрочка исполнения решения суда предполагает наступление в будущем обстоятельств, способствующих исполнению судебного решения, она отдаляет реальную защиту нарушенных прав или охраняемых законом интересов взыскателя, часто - на неопределенный срок.
Основные факторы, снижающие эффективность юридической отсрочки
Масштабное и неуклонное увеличение объема действующего российского законодательства, иных источников права, расширение сфер общественных отношений, подвергаемых их регулятивному воздействию, вызывают потребность в применении современных методов и средств юридической техники.
Нет нужды специально доказывать, что среди условий повышения эффективности, полезности и востребованности правотворческих новаций одно из ключевых мест занимает учет возможностей соответствующих адресатов, как наличествующих у них на конкретный момент, так и определяемых на перспективу. Понятно и то, что для одних субъектов, исходя из имеющихся ресурсов и опыта, адаптация к модернизации протекает малозаметно, порой «безболезненно» в психологическом восприятии и экономической затратности, не вызывает эмоционального отторжения, внутреннего противоборства. Для значительной же части населения нормотворческие новации порой сопровождаются непониманием их актуальности и целей, а иногда влекут безразличие или резкий негативный отклик в правосознании (реформа образования, ЖКХ).
Как отметил в своем послании Президент России Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года1, «еще древнекитайский мудрец Лао-Цзы говорил о том, что в управлении нужно быть последовательным, в делах нужно исходить из возможностей, а в действиях нужно учитывать время». декабря. примененной. Одно из приоритетных направлений использования юридической отсрочки - снижение остроты и уровня социального напряжения при введении в действие новых законодательных актов либо внесение в них изменений и дополнений {функция социальной адаптации законодательных новаций). На этом пути юридическая отсрочка предупреждает резкое масштабное снижение уровня доверия граждан к государству и проводимым им реформам. Достигается подобное поэтапным (отложенным) введением в действие право-положений законов, что позволяет осуществить подготовку как компенсационно-защитных мер, так и выработку новых моделей правовых отношений. В немалой степени важно и то, что отсрочка позволяет гражданам психологически подготовиться к вводимым юридическим новациям.
Например, федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»1 в статье 1 установил: «Ввести в действие часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - часть первая Кодекса) с 1 января 1995 года, за исключением положений, для которых настоящим Федеральным законом установлены иные сроки введения в действие». В свою очередь статья 13 указывает, что «Нормы главы 17 части первой Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В данном примере следует отметить, что отсрочка дает не только время на подготовку к применению новых гражданско-правовых норм, но и обеспечивает согласование нового кодекса с иными законами. В современных условиях это еще одно из важнейших назначений юридической отсрочки. Сегодня масштабы вносимых в законодательство изменений вызывают обоснованную тревогу, как специалистов, так и обычных граждан . При этом следует заме Собрание законодательства Российской Федерации., что характер вносимых изменений весьма нередко носит слабо согласованный с общей системой нормативных правовых актов характер, что вызывает противоречия и «нестыковки» на практике. На это в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»1 специально указано: «несоответствие вносимых изменений тексту изменяемого закона, неверное указание реквизитов в используемых ссылках на нормативные правовые акты, ошибки в приведенных источниках официального опубликования, несовпадение сроков вступления в юридическую силу взаимозависимых актов, нечеткое формулирование регулирующих норм, грамматические и стилистические ошибки, некорректное формулирование заголовка закона, неопределенность в предмете правового регулирования и субъектах правового воздействия, - вот неполный перечень наиболее распространенных дефектов современного законотворчества, выявленных в процессе мониторинга, наблюдения по результатам проведенных юридико-технических экспертиз».
Заметна для правового пространства стабилизирующая роль юридической отсрочки. Во многих сферах, прежде всего, правового регулирования хозяйственно-экономических отношений, предоставляемая государством отсрочка нацелена не только на достижение, но и на закрепление стабильного состояния хозяйствующих субъектов. Подобная мера позволяет всесторонне проанализировать действующее положение конкретного хозяйствующего субъекта, конструктивно оценить его возможности и то, как эти возможности используются и, соответственно, выйти на плановую основу функционирования. Очевидно, что при дефиците времени такие оценки могут оказаться ошибочными либо вообще невозможными. преобразования. Большинство колхозов и совхозов в соответствии с действующим законодательством реорганизовано. Доля государственного сектора в сельском хозяйстве составляет в настоящее время не более 10%, остальная часть приходится на предприятия, основанные на частной собственности на землю и имущество. Приватизировано более 93% предприятий перерабатывающей промышленности, свыше 87% предприятий хлебопродуктов, около 80% предприятий агросервиса. Сложная современная ситуация не могла не отразиться на агропромышленном комплексе1.
Как отмечает Л. Волкова, «в целях создания необходимых экономических условий для стабилизации агропромышленного производства Правительство Российской Федерации во исполнение ст. 74 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» постановлением от 2.10.98 г. № 1146 «О порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности сельскохозяйственных товаропроизводителей, предприятий и организаций агропромышленного комплекса государственным внебюджетным фондам Российской Федерации» разрешило государственным внебюджетным фондам Российской Федерации предоставлять сельскохозяйственным товаропроизводителям, предприятиям и организациям агропромышленного комплекса на основе заключаемых с государственными внебюджетными фондами Российской Федерации соглашений рассрочку на пять лет погашения задолженности по платежам Пенсионному фонду Российской Федерации, Фонду социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования и Государственному фонду занятости населения Российской Федерации в общей сумме 15 млрд руб.».
Пути и средства совершенствования юридической отсрочки
Одним из следствий дефектной юридической отсрочки является чиновничья волокита с принятием своевременного управленческого или иного решения. Встречаются подобные факты даже в судебной практике.
В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 марта 2009 г. № 54-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»1 отмечено, что «Пусть и с запозданием, но были приняты необходимые изменения в Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 года № 666 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам связи». Эти изменения с 1 марта 2008 года (в интересах монополиста было оттягивать как можно дольше вступление в силу соответствующего пункта постановления) исключали из перечня оказываемых оператором сети связи услуг присоединения услугу обслуживания средств связи, образующих точку присоединения, в течение срока действия договора о присоединении.
Таким образом, главной причиной невыполнения положений нормативных правовых актов по обеспечению НДД на рынок услуг связи (помимо своевольного толкования положений нормативных правовых актов монополистом и замедленной реакции регулятора связи в стране на возникшую проблему) явилась судебная ветвь власти. И хотя техническая сложность понятий и терминов отрасли связи тоже сильно затрудняет работу судей, но традиционное восприятие судьями арбитражного суда основного монополиста в сфере электросвязи - ОАО «Связьинвест» - как государственной структуры (каковой оно не является), а его интересов - как государственных явилось причиной, которая привела к тяжелым последствиям в отрасли. Из-за сложившейся ситуации ра-зорились.многие конкурентоспособные операторы связи».
Широко известно дело гражданина Плаксина, который в 2001 г. адресовал в Пятигорский городской суд исковое заявление к отделению федерального казначейства о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями суда . Истец утверждал, что ущерб возник из-за чрезмерно длительных отсрочек рассмотрения его правового конфликта, ненадлежащей подготовки дела к исследованию фактов и доказательств, необоснованных переносов сроков производства действий и прочих процессуальных нарушений. Городской суд вынес определение об отказе в принятии искового заявления. После чего Ставропольский краевой суд подтвердил правильность сделанного вывода. В связи с этим Плаксин направил жалобу в Европейский Суд, опираясь на ст. 6 и 8 Конвенции, указав на превышение временных границ судебного разбирательства по его делу и на те препятствия, которые не дозволяют ему прибегнуть к правосудию.
Возражая против сведений, изложенных в петиции заявителя, российские власти утверждали, что длительность судебного разбирательства обусловлена необходимостью проведения тщательного, полного и объективного изучения доказательств, а судебные пресекательные определения следовало обжаловать и далее в порядке частного производства. На что страсбургские судьи указали, что Плаксин добросовестно пытался ускорить судебное разбирательство по его делу, подав гражданский иск о присуждении компенсации за задержку процессуальной, деятельности. Другими словами, он хотел воспользоваться одним из эффективных средств правовой защиты, о которых упоминается в ст. 13 Кон Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 10. - Ст. 1172. 2Афанасьев С.Ф. О гражданско-правовой ответственности судей // Российский юридический венции. Но российские власти фактически признали, что судебные требования к казне о компенсации морального вреда, возникшего вследствие незаконных действий Пятигорского суда, бесперспективны, даже если бы Плаксин продолжал настаивать на рассмотрении иска.
Вынося постановление от 29 апреля 2004 г. по делу «Плаксин против Российской Федерации», Европейский Суд пришел к заключению, что имело место нарушение ст. 13 Конвенции ввиду отсутствия средств правовой защиты в национальном праве, на основании которого заявитель мог бы добиться вынесения решения, подтверждающего его право на рассмотрение дела в разумный срок, присудив заявителю 2400 евро в счет компенсации морального вреда, обязав Россию уплатить денежные средства1.
Как отметил В.Казанцев, «ведь гражданам, чьи права и законные интересы были ущемлены, причинен материальный, а иногда и моральный вред... легче не становится. Вред им не возмещался, поскольку за волокиту при рас-смотрении дела судьями обвинительные приговоры не выносят» .
Обратный пример - необоснованная краткость, сжатость сроков отсрочки. Так, апелляционная жалоба на незаконные решений налоговых органов должна быть подана в течение 10 рабочих дней после их вынесения. При этом подача апелляционной жалобы позволяет отсрочить вступление решений в силу до момента рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом. Тем самым налоговые органы не смогут списать доначисленные суммы налогов, штрафов и пени до тех пор, пока вышестоящий налоговый орган не подтвердит правомерность этого решения. Срок рассмотрения апелляционной жалобы составляет 1 месяц со дня ее получения, и указанный срок может быть продлен не более чем на 15 дней.
