Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социальная сущность законотворчества в России ... 13
1. Методологические предпосылки исследования 13
2. Понятие социальных основ законотворчества 31
3. Творчество как основа законодательной деятельности 50
4. Социальные факторы в системе основ законотворчества 67
Глава II. Специфика действия социальных основ в законотворческом процессе 85
1. Социальное обоснование этапа подготовки законопроекта 85
2. Социальное содержание и социальная обусловленность законодательного процесса ... 104
3. Социальная обусловленность обнародования закона 130
Заключение 150
Библиографический список 156
- Методологические предпосылки исследования
- Понятие социальных основ законотворчества
- Социальное обоснование этапа подготовки законопроекта
- Социальное содержание и социальная обусловленность законодательного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях формирования в России правового государства и становления гражданского общества важную роль играет законодательное регулирование общественных отношений. Вместе с тем, как свидетельствует правотворческая практика, многие законы, еще не начав действовать, в определенной мере уже утрачивают свой регулятивный потенциал, вследствие чего в них приходится вносить поправки, а некоторые, недавно принятые, заменять новыми. Как подчеркнул в одном из своих Посланий Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ В.В. Путин, «отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня нам приходится принимать многие законы для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем даже это не может оправдывать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу»1.
Низкую эффективность законотворчества в определенной степени обусловливает его отставание от динамично развивающихся юридически значимых общественных отношений. Это связано с причинами объективного свойства, известным консерватизмом, «утяжеленной» процедурно-процессуальной стороной законодательной деятельности. Кроме того, нельзя не учитывать и другого важного обстоятельства -неготовность современного российского общества в силу специфики его историко-культурного развития адекватно воспринимать внедренную «сверху» западноевропейскую парламентскую модель создания законов.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Стенограмма выступления. М., 2002. С. 17.
В связи с этим особого внимания заслуживает изучение не только собственно юридических аспектов законодательного процесса, но и выяснение путей адаптации его к российским условиям, раскрытие тех возможностей, которые вытекают из национальных особенностей.
В настоящее время отсутствует цельная картина социального механизма законотворчества, содержания и способов его юридического выражения, что жизненно необходимо для разработки и принятия эффективных законов.
Безусловно, успешная реализация этой задачи невозможна без обширных эмпирических исследований, до настоящего времени по данной теме практически не проводившихся. Вместе с тем не следует умалять и значения создания соответствующей теоретической базы, в формирование которой определенный вклад вносит настоящая работа.
Связь правовых норм с общественными отношениями всегда была предметом особенного внимания многих ученых-юристов. Однако, признавая объективную социальную природу права, исследователи ограничивались лишь обоснованием необходимости более тщательного изучения реальной действительности, которую представляли как совокупность многообразных экономических, политических, культурных и других факторов. Комплексное исследование социального основания законотворчества на элементном уровне не проводилось, что во многом определяет гносеологический потенциал диссертации.
Необходимость создания условий для эволюционной гармонизации существующей законодательной процедуры и реальной жизни, усиления воспитательного воздействия процесса создания закона на граждан продиктовала обращение к социальному содержанию законотворчества и тем самым обусловила актуальность исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Исследованием различных сторон законотворчества в разное время занимались представители многих направлений и школ юриспруденции. До революции разработке этой темы уделяли внимание П.Г. Виноградов, Г. Еллинек, Р. Иеринг, Г. Кельзен, М.М. Ковалевский, Н.М. Коркунов, С. А. Муромцев, Е.Н. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич.
В 70 - 80-е гг. XX века проблематика законообразования активно разрабатывалась как на общетеоретическом уровне, так и в юридико-социологическом ключе (Л.И. Антонова, И.Ф. Казьмин, Д.А. Ковачев, Н.П. Колдаева, В.В. Лапаева, А.В. Мицкевич, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко).
Начиная со второй половины 80-х годов прошлого столетия в связи с коренной трансформацией экономической, политической и социальной сфер жизни страны в отечественной юриспруденции заметно усилился интерес к анализу причин низкой эффективности законодательства и поиску путей его совершенствования. В числе ученых, творческие усилия которых внесли значительный вклад в создание отечественной теории законотворчества, следует назвать А.И. Абрамову, В.М. Баранова, Р.Ф.Васильева, В.Н. Карташова, СВ. Поленину, И.Н. Сенякина, Н.В. Силъченко, В.М. Сырых.
В этот же период отдельные проблемы законотворчества стали предметом активного обсуждения при проведении «круглых столов» и международных семинаров \
См.: Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы и перспективы // Государство и право. 1992. № 10. С. 3-25; Закон в переходный период: опыт современной России // Государство и право. 1995. № 10. С. 28-61; Подготовка и принятие законов в правовом государстве: Материалы междунар. семинара. М., 1998; Законодательство России в XXI веке: По материалам науч.-практ. конф. Москва, 17 окт. 2000 г. М., 2002.
Ряд вопросов, в определенной степени связанных с рассматриваемой проблематикой, затрагивался в диссертационных исследованиях A.M. Хачатуряна, К.Н. Дмитриевцева, СВ. Боишо, Е.М. Савельевой, М.Ю. Спирина, СВ. Буянкиной, И.В. Першиной, А.А. Соколовой1.
В то же время источниковедческий анализ свидетельствует об отсутствии специальных работ монографического характера, посвященных комплексному исследованию социальных основ законотворчества.
Объект исследования - правотворчество как многоаспектное сложноорганизованное, противоречивое, динамичное системное социально-юридическое явление.
Предмет исследования - социальные явления и процессы, образующие в комплексе основы законотворчества.
Цель диссертационного исследования - создание концептуальной социальной модели законотворческого процесса в условиях современной России.
Цель и предмет диссертационного исследования предопределили необходимость постановки и решения следующих задач:
- осуществление многоаспектного, комплексного анализа социальных основ законотворчества как ключевого фактора, детерминирующего содержание деятельности по законодательному урегулированию общественных отношений;
См.: Хачатурян А.М. Социальные факторы развития законодательства союзной республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1987; Дмитриевцев КН. Процесс правотворчества в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1994; Бошно СВ. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Савельева КМ. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис' ... канд. юрид. наук. Казань, 2000; Буянкина СВ. Социальная обусловленность законодательной деятельности субъектов РФ (По материалам Республики Мордовия): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; ПершинаИ.В. Интерес в праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2002; Соколова А.А. Социальные аспекты правообразования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Минск, 2003.
определение категориального статуса понятия «социальные основы законотворчества», обоснование его места в понятийном аппарате теории права;
изучение, раскрытие и описание элементов социальных основ;
- выявление форм и характера их действия на различных этапах
законотворческого процесса с учетом специфики современного
российского общества;
- поиск путей достижения социальной адекватности
законодательного процесса.
Методологическую основу составили диалектический метод
научного познания социально-правовой действительности, общенаучные
методы (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия). Использованы
также частнонаучные методы (сравнительно-правовой, конкретно-
социологический, филологический и др.). Системный подход позволил
определить взаимосвязь элементов системы социальных основ; логический
и исторический - дал возможность выявить особенности развития
отечественного законодательного процесса в условиях реформирования
российского общества. Достижению целей исследования и выполнению
поставленных задач способствовало применение принципа
взаимодополняемости различных методологических приемов,
разработанных в рамках разнообразных областей знания, а именно:
социологического, психологического, культурологического и
философского.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
труды философско-правовой направленности, посвященные
гносеологическим и методологическим проблемам общей теории права, которые имеют существенное значение для настоящего исследования (С.С. Алексеев, П.П. Баранов, B.C. Жеребин, В.Б. Исаков, Д.А. Керимов, А.А. Козловский, О.Э. Лейст, П.М. Рабинович, В.П. Сальников, Ю.А. Тихомиров).
Положения и выводы указанных авторов относительно двойственной социально-юридической природы права и законотворчества, обусловленности законотворчества факторами социального характера, генезиса взращивания интереса и его перехода в сознательно-волевую деятельность послужили методологическими ориентирами при анализе социальных основ законотворчества.
Диссертант опирался также на идеи и подходы юридико-социологического характера, представленные в работах отечественных и зарубежных правоведов (А.-Ж. Арио, О.А. Гаврилова, Ю.И. Гревцова, Г.В. Дылънова, Ж. Карбонъе, В.Н. Кудрявцева, К. Кулъчара, В.А. Леванского, В.П. Казимирчука, Е.В. Куманина, А. Нашиц, P.O. Халфиной).
Особо ценными в методологическом и гносеологическом отношении явились результаты исследования социальных факторов законотворчества, ставшие впоследствии основой для разработки метода факторного анализа.
Эмпирическую базу исследования составили нормы российского права, регулирующие законодательный процесс, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации, результаты конкретно-социологических исследований, проведенных автором среди курсантов и слушателей Владимирского юридического института Министерства юстиции Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в избранном соискателем подходе к законотворчеству как относительно самостоятельному социальному процессу, во многом предшествующему законодательной процедуре и детерминирующему ее. Впервые на общетеоретическом уровне произведен комплексный анализ социальных основ законотворчества: сформулирована их авторская дефиниция, определен элементный состав, показана многоаспектность действия. Обоснована возможность применения категории «творчество» к процессу создания законов, выявлена специфика этой разновидности творческой деятельности. Уточнено содержание понятия «социальные факторы
9'
законотворчества»; предпринята попытка дополнения существующих классификаций анализируемого феномена. Описаны формы и характер действия элементов социальных основ на различных этапах законотворческого процесса. Намечены пути достижения оптимального сочетания социального и юридического в процессе создания законов. Основные положения, выносимые на защиту:
Изучение элементов законотворчества с целью гармонизации социальных процессов и юридических процедур в процессе создания закона требует особого «набора» методологических приемов и средств.
Анализ содержания законотворчества как социального процесса показывает, что его нельзя свести исключительно к действию интересов или социальных факторов. Оно более богато по составляющим его элементам, к которым следует отнести, наряду с указанными, также множество взаимодействий субъектов законодательной деятельности.
Авторские дефиниции понятий «социальные основы» и составляющих их элементов.
Создание законов отличается сложным и противоречивым характером. В силу необходимости жёсткой регламентации и ряда других обстоятельств оно не может быть однозначно отнесено к творческому в общепринятом понимании этого слова. Однако комплексный анализ, включающий рассмотрение субъектов взаимодействий, а также результатов их работы, показывает, что на отдельных этапах проявление творческого начала не только возможно, но и необходимо для «снятия» противоречий и ликвидации дефектов. Поэтому творчество выступает в качестве обязательного элемента основ законодательной деятельности.
5. Социальные факторы занимают особое место в законотворчестве.
Они выступают своеобразными стимуляторами, формирующими его путем
оказания воздействия в различных формах. К их существенным признакам
следует отнести внешний характер по отношению к законодательной
деятельности, активность, разнообразие форм воздействия, присутствие на
всех этапах формирования законодательного акта и отражение их в содержании закона.
6. Изменение характера воздействия различных групп социальных
факторов на каждой последующей стадии законотворчества обусловливает
выделение дополнительного комплексного критерия их классификации,
отражающего специфику соответствующего этапа и соотношение
основных (базовых и надстроечных) и обеспечивающих факторов.
7. Характеристика и классификация взаимодействий,
складывающихся в процессе разработки концепции и проекта закона, а
также принятия и обнародования закона, определение тех из них, которые
в силу особой социальной значимости должны быть юридически
регламентированы.
8. Предложение путей обеспечения социальной адекватности
законодательного процесса, в том числе: а) проведение специального
исследования в области психологии профессионализма законодателя; б)
практическая реализация теории факторного анализа; в) реализация
дополнительных мер для повышения эффективности обнародования
законов путем создания органами государственной власти условий
ознакомления и усвоения гражданами правовой информации.
9. В целях обеспечения гармонизации социального и юридического в
законотворчестве необходимо обеспечить адекватную нормативную
фиксацию законодательного процесса (четкую фиксацию стадий и этапов;
выделение в качестве самостоятельных этапов формулирования и
обнародования идеи, разработки концепции закона и подготовки
законопроекта; установление временных рамок издания наиболее
социально значимых законов; закрепление специального общественного
обсуждения наиболее социально значимых законопроектов, в том числе до
внесения их в Государственную Думу в порядке законодательной
инициативы и др.).
10. Обоснование контуров теоретической модели сотрудничества государства и общества в области законотворчества на всех его этапах, начиная с разработки проекта закона и до его обнародования.
Теоретическая значимость работы состоит в обосновании социальных основ законотворчества как нового направления научного исследования.
Впервые выделены и проанализированы социальные явления и процессы, составляющие фундамент и каркас процесса создания законов. Обосновано понятие «социальные основы законотворчества» как системообразующей категории. Описаны сущностные противоречия, характерные для творчества применительно к законодательной деятельности. Выявлены особенности действия элементов социальных основ в ходе законодательного процесса в целом и на отдельных его этапах.
Практическая значимость исследования. Некоторые выводы диссертации могут быть использованы для совершенствования законодательного процесса и повышения эффективности действующего российского законодательства путем улучшения качества нормативной фиксации законотворческих действий и операций. Отдельные положения работы имеют воспитательную направленность, поскольку обосновывают обусловленную низким уровнем отечественной правовой культуры особую потребность в развитии общественно-политической активности граждан, воспитании у них уважения к закону, формировании чувства сопричастности к его созданию.
Дидактическое значение. Ряд выводов диссертации может помочь уяснению социальной сущности правотворчества в Российской Федерации в ходе изучения соответствующей темы курса «Теория государства и права». В учебном процессе анализ проблем законотворчества сквозь призму исследуемой в работе темы наглядно демонстрирует обучающимся творческую, противоречивую природу деятельности по созданию законов,
иллюстрирует ее детерминированность разнообразными социальными факторами. Материал и выводы диссертации могут быть использованы при написании курсовых и дипломных работ, а также для модернизации учебных программ по теории права, конституционному и международному праву.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации неоднократно обсуждались на кафедрах государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Минюста России и Нижегородской академии МВД России, излагались на следующих научно-практических конференциях: «Нравственно-правовое состояние российского общества и современные региональные аспекты» (Владимир, 26 апреля 2000 г.), «Демографические процессы в современном российском обществе: социально-правовые аспекты» (Владимир, 5 декабря 2002 г.), «Актуальные проблемы совершенствования гуманитарной и профессиональной подготовки в вузах Министерства юстиции Российской Федерации» (Иваново, 18 декабря 2003 г.), а также в процессе проведения занятий с курсантами и слушателями во Владимирском юридическом институте Министерства юстиции Российской Федерации.
По теме исследования автором опубликовано 6 работ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
із.
Методологические предпосылки исследования
Предваряя непосредственный анализ социальных основ законотворчества, считаем необходимым обратить внимание на отдельные его теоретические аспекты, выяснение которых послужило бы необходимым методологическим ориентиром нашего исследования. Для этого представляется целесообразным рассмотрение некоторых исторических предпосылок формирования процесса создания законов в России, разграничение понятия «законотворчество» со смежными категориями, выявление принципов, свойственных собственно законотворчеству, и обоснование избранного для анализа угла зрения, при котором социальное в процессе законотворчества рассматривается не в качестве аспекта юридического процесса, а как относительно самостоятельный социальный процесс, в рамках которого осуществляется законодательствование.
Актуальность поисков особого подхода к этому социально-юридическому явлению очевидна, т.к. многочисленные исследования, посвященные совершенствованию законодательного процесса пока не приводят к видимым положительным результатам на практике1. Одной из причин этого является, по нашему мнению, то обстоятельство, что хотя в большинстве указанных работ и обращается внимание на необходимость изучения социального в законотворчестве, дальше этого дело не идет. Нередко ученые-юристы ограничиваются исследованием социального именно как аспекта собственно юридического. Полагаем, что процесс создания закона следует рассматривать не только как фрагмент «правовой материи», жестко привязанный к юридическим нормам, регламентирующим законодательный процесс, но и как отражение окружающих его явлений метаюридического порядка. Поэтому важным представляется исследование не только собственно юридических, и в первую очередь процессуально-процедурных, моментов законотворчества, но и его социального «окружения».
Обращение к социальному аспекту законотворчества не ново. Считается, что начало разработки юридико-социологического факторного подхода к праву было положено в труде Ш. Монтескье «О духе законов», посвященном выявлению и исследованию тех социальных, политических, экономических, исторических, географических и др. факторов, которые влияют на процесс правотворчества, определяют особенности и содержание позитивного права у разных народов в различные эпохи их социально-исторического развития1. Впоследствии большую роль в обосновании социологического изучения права как продукта развития экономических, политических, культурных и других условий жизни общества сыграл марксизм. На рубеже XIX и XX вв. социологическим исследованием правовых явлений занимались представители так называемой социологической юриспруденции, представленной в Западной Европе и США различными течениями (направление «живого права», социально-институационалистское, социолого-психологическое). В России становлению социологического подхода к праву способствовали С.А. Муромцев, M.M. Ковалевский, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий и др.1 В результате постепенно сложилось общее представление о праве как общественном явлении, разделяемое в настоящее время большинством школ и направлений юридической науки.
Однако поскольку это направление возникло в противовес позитивизму, основное внимание уделялось судебной практике, обоснованию требования максимального расширения судейского усмотрения. Само же социальное обоснование законодательного процесса отошло на второй план, т.к. в социологических подходах роль государства и закона в установлении действующего права считалась незначительной. Кроме того, само понятие «социальное основание права» понималось весьма неопределенно.
В последние годы интерес к социальному аспекту законотворчества повысился, что проявилось в появлении ряда монографий и диссертационных исследований . Однако авторы этих работ рассматривают социальную составляющую в качестве одного из аспектов законотворчества, отталкиваясь, главным образом, от юридической стороны его теоретической и нормативной моделей3. Между тем, как представляется, юридически оформленной модели законотворчества генетически и онтологически все же предшествуют процессы, происходящие в обществе, составляющие ее социальную основу.
В силу этого считаем целесообразным конструирование социальной модели законотворчества, основанной на выявлении тех социальных процессов, которые ему предшествуют, его обосновывают и «сопровождают», а также на исследовании соотношения современного законодательного процесса и его социальной базы.
При таком подходе законотворчество можно представить как относительно самостоятельный социальный процесс, не сводимый к юридической процедуре, но проходящий в тесной связи с ним, обусловливающий, направляющий его, оказывающий на него влияние и находящийся под его воздействием. Его содержанием, наряду с элементами собственно-юридическими выступают элементы метаюридического порядка. В силу этого представляется весьма продуктивным выявление социальных основ законотворчества, а также выделение ряда последовательных социально необходимых и социально значимых процессов (действий, операций), находящих отражение в законодательной деятельности, составляющих ее содержание либо оказывающих на нее влияние.
Понятие социальных основ законотворчества
Оперирование понятием «социальные основы законотворчества», прежде всего, требует его дефиниции и характеристики элементного состава. В устной и письменной речи понятие «основы» в различных словосочетаниях используется достаточно часто. При этом, несмотря на частое употребление, авторы многочисленных и разнообразных «основ» в различных областях знаний не поясняют значение данного понятия, видимо, считая его очевидным. Однако такой подход не совсем верен. Поскольку термин «основы» многозначный, то мы считаем необходимым выяснить его основные значения и подробно остановиться на том, в котором он рассматривается как базовое понятие настоящего исследования. Обращение к литературе показывает, что выделяются две основные области его применения. Во-первых, это названия учебных дисциплин и соответствующих учебно-методических пособий. Примерами могут служить «Основы теории государства и права», «Основы врачебно-трудовой экспертизы», «Основы военно-патриотического воспитания», «Основы борьбы с организованной преступностью», «Основы бизнеса», «Основы биохимии», «Основы научных исследований» и т. д. Во-вторых, в области права это понятие чаще всего применяется для обозначения особого вида нормативно-правовых актов - основ законодательства. Например, Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (1961 г.), Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1961 г.), Основы законодательства об охране труда (1993 г.), Основы лесного законодательства (1993 г.) и др. В данном случае логическим путем можно выявить значение понятия «основы» как исходные, главные положения какой-либо отрасли знаний или направления научной деятельности, теории1, что вполне соответствует трактовке «основы» как «исходному, главному положению чего-либо» . Именно этому значению соответствуют названия указанных выше учебных пособий и курсов, что подтверждается их содержанием. Как правило, они определяют предмет, задачи и значение курса (исследования), раскрывают важнейшие методические и организационные принципы, разъясняют основные понятия. Это же значение имеется в виду и в словосочетании «основы законодательства», обозначающем существовавшие до 1993 г. в Российской Федерации законодательные акты, устанавливавшие основные принципы правового регулирования в определенной сфере общественных отношений . Однако указанное выше понимание «основ» не соответствует целям и задачам настоящего исследования, поскольку мы не определяем самые общие принципы и положения теории законотворчества, а пытаемся выяснить, что составляет его социальный фундамент, базу, в том числе то, на чем строится законодательный процесс, понимаемый в узком смысле как формализованный юридический процесс, являющийся одним из этапов законотворчества. Для этого случая более подходит определение, данное в Большом толковом словаре русского языка: «Основы - это часть какого-либо предмета, на которой укрепляются все основные части, то, на чем строится, зиждется, создается что-либо; источник, основание»1. Поскольку основной целью настоящего исследования является рассмотрение законотворчества как социального процесса, а также его социального механизма, то большую смысловую нагрузку несет и определение «социальные», означающее относящееся к обществу, связанное с жизнью и отношениями людей в обществе . Следовательно, речь идет о социальной обусловленности процесса создания закона, о том, что, обладая спецификой, определяемой особенностями правовой реальности, этот процесс в целом является составной частью общественной жизни и поэтому находится под ее влиянием, обосновывается и направляется теми импульсами, которые «посылает» ему общество. Не менее важной задачей является и выяснение конкретного содержания понятия «социальные основы законотворчества», т.е. определение тех элементов, которые собственно и составляют социальную базу, основу, социальный каркас процесса создания закона. В юридической литературе применительно к законотворчеству понятие «социальные основы» применяется крайне редко и понимается очень широко и абстрактно. Так, представители социологической юриспруденции не исследовали данный вопрос, поскольку законодательствование, как правило, не входило в круг их интересов. Более того, дискутируя с позитивистами и считая основным звеном правотворчества судью, они выступали за максимальное расширение судейского усмотрения, умаляя тем самым роль законодательных органов государства в установлении и развитии действующего права, отводя закону второстепенную роль. Относительно того, что следует понимать под социальным основанием права, они высказывали различные мнения, что приводило к неоправданному расширению сферы юридического. Анализ специальной литературы показывает, что нередко круг тех явлений, которые, по нашему мнению, отражаются в понятии «социальные основы», обозначается иными категориями, такими как «социальная природа», «социальная сущность», «социальный аспект». Более того, даже в тех случаях, когда употребляется термин «социальные основы», речь идет о вещах другого порядка. Так, в монографии О.Э. Лейста «Сущность права» есть глава, которая называется «Социальные основы и роль права». Ее содержание, по сути, сводится к рассмотрению причин (оснований) возникновения права, этапов его формирования, его содержания, сущности и источников. При этом не дается четкого определения ключевого понятия «социальные основы», вынесенного в название главы2. Безусловно, в известной степени конфликты между сталкивающимися интересами можно считать основанием для существования права как средства создания «замиренной среды», но в данном контексте более подходящим термином будет все же «причина». К тому же основание и основы, на наш взгляд, разнопорядковые категории.
Социальное обоснование этапа подготовки законопроекта
В процессе законотворчества на определенном его этапе происходит переход от относительно неуправляемого, стихийного формирования проблемной ситуации, требующей законодательного урегулирования, к формализованной юридической процедуре, законодательному процессу. Поскольку законодательный процесс не может быть абсолютно изолирован от той социальной среды, которая и вызвала его к жизни, следует принять и тот факт, что воздействие этой среды в разных степени и формах сказывается на всех этапах создания закона. Следовательно, исследование социальных основ подразумевает и рассмотрение вопроса о том, как конкретно различные социальные процессы и явления формируют законодательный процесс в целом и отдельные его стадии, каково их социальное обоснование и назначение.
В самом общем виде можно предположить, что воздействие социальной среды (основы), в качестве элементов которой нами выделены социальные потребности и интересы, взаимодействия по «переводу» общественных отношений в закон, осуществляемые под влиянием социальных факторов на законотворчество, может находить выражение в следующем: в формах проявления вовне потребностей в законодательном урегулировании; в структурировании законодательной деятельности и ее содержании на отдельных этапах; в ее субъектах, а также мотивах, которыми они руководствуются.
Для начала законодательного процесса недостаточно простой потребности в новых юридических нормах. По справедливому замечанию Е.Н. Трубецкого, необходимо, чтобы «кто-либо указал на необходимость нового законодательного акта, нужен законодательный почин, или инициатива». Только после этого происходит составление текста закона, его обсуждение и принятие. Указанный порядок и количество этапов (стадий), составляющих законодательный процесс, сложились исторически. Источники конца XIX - начала XX в. отмечают, что прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, он должен пройти через четыре стадии: 1) законодательная инициатива, или почин; 2) обсуждение закона; 3) утверждение закона; 4) обнародование закона2. Такой порядок сохраняется и в настоящее время3.
Вместе с тем, уже в начале XX в. отмечалось, что «в сущности, первой стадией следует считать выработку проекта» и что «в большинстве стран эта стадия не имеет официального значения»4. Действительно, в современном законодательном процессе России основной организационно-правовой формой законодательной инициативы является внесение в Государственную Думу законопроекта, из чего следует, что законодательная инициатива как этап законотворчества уже содержит в себе предварительную подготовку проекта закона. Таким образом, этот социально насыщенный этап работы как бы «выпадает» из законодательного процесса, остается за пределами юридической регламентации. Это важное, на наш взгляд, «упущение» можно объяснить тем, что в рамках законодательного процесса особое внимание уделяется формально-процессуальной стороне.
Однако, по нашему мнению, оно в большой степени провоцирует стихийность, бесконтрольность, а в некоторых случаях и недобросовестность в подготовке законопроектов, что, в свою очередь, обусловливает издание неэффективных законов.
Поэтому представляется необходимым законодательно
регламентировать процесс создания законопроекта, в том числе выделение внутри исследуемой стадии отдельных, отличающихся по содержанию и последовательно осуществляемых этапов работы, соответствующие «эволюции» законопроекта: «идея - концепция - законопроект», а также определение круга субъектов, ответственных за подготовку законопроекта и осуществляющих ее на всех этапах.
В связи с этим полагаем целесообразным поддержать мнение Ю.А. Тихомирова, который предлагает четко зафиксировать стадии, этапы законодательного процесса, выражающие последовательность аналитических и иных действий, имеющих наибольшую социальную значимость и юридическое значение, а также выделить в качестве отдельных этапов разработку концепции закона, подготовку законопроекта и специальное общественное обсуждение проекта закона1. Выделить разработку законопроекта в качестве отдельной стадии предлагает и А.Ф. Шебанов2.
Сделать это можно как в результате принятия специального закона, так и в рамках создания единой законодательной основы всего законодательного процесса. В этой связи весьма своевременными представляются предложения о необходимости ускорить принятие закона «О законах и других нормативно-правовых актах», инициативные проекты которого неоднократно публиковались .
Не будучи регламентированной законодательно в качестве первой стадии законодательного процесса, подготовка законопроекта, тем не менее является важной составной частью законотворчества (правотворчества), ее начальным этапом , который создает основу для последующих стадий.
К этому следует добавить, что этап подготовки законопроекта имеет важное социальное назначение. Именно здесь происходит выявление противоречивых интересов, лежащих в основе требующей законодательного урегулирования ситуации, и попытка их «взаимовыгодного» согласования. Этот процесс осуществляется с учетом социальных факторов, воздействующих на формы и методы удовлетворения этих интересов. Результатом становится вызревание и формирование модели законодательного решения об урегулировании определенных общественных отношений, выражающейся в подготовке текста законопроекта. Указанные процессы и лежащие в их основе социальные взаимодействия составляют содержание этапа.
Из этого следует, что социальная необходимость этапа подготовки законопроекта обоснована столкновением интересов и необходимостью их первичного (предварительного) согласования, выступающего необходимой предпосылкой последующего адекватного разрешения проблемной ситуации. СВ. Поленина определяет его содержание следующим образом: «выявление, измерение и учет факторов, согласование отражающих эти факторы интересов участников процесса создания закона и принятие мер к оптимальному сочетанию интересов в устанавливаемых законом нормативных предписаниях» .
Социальное содержание и социальная обусловленность законодательного процесса
Предмет исследования настоящего параграфа - проявление социальных основ законотворчества на его юридически формализованном этапе, т.е. в рамках законодательного процесса. Это обусловливает необходимость обращения не к его процедурно-процессуальной, а к содержательной стороне. В этом смысле традиционно выделяемые стадии законодательного процесса следует рассматривать в совокупности как один из этапов законотворчества, на котором продолжается проявление выделенных элементов социальных основ. Вместе с тем следует отметить, хотя бы в самой общей форме, что социальное содержание и социальное назначение законодательного процесса оказали влияние и на его собственно юридическую сторону, на формирование самих процедур законодательной инициативы, доработки, обсуждения законопроектов и принятия законов. Так, в частности, привлечение к законодательному процессу определенного круга субъектов, его поэтаность, проявляющаяся в нескольких чтениях, и некоторая «утяжеленность» процедуры объясняются той особой важной ролью, которую закон играет в регулировании общественных отношений, необходимостью адекватного отражения в нем объективных потребностей и интересов отдельных групп населения и общества в целом, а также стремлением обеспечить принятие более взвешенного решения и избежать законотворческой ошибки. Особенностью этого этапа законотворчества как социального процесса является сужение поля деятельности различных социальных сил: основные взаимодействия осуществляются, главным образом, в Федеральном Собрании и его палатах, а ключевой фигурой становится законодатель, являющийся выразителем интересов общества. Следует оговориться, что четко отграничить различные проявления интересов на разных стадиях законодательного процесса не представляется возможным вследствие их комплексного и «сквозного» действия на протяжении всего процесса создания закона. Изменениям подвергаются комбинации интересов и их проявлений. Так, правообразующие (законообразующие) интересы, обусловливающие возникновение проблемной ситуации, продолжают действовать на всех этапах создания закона. Однако изменяются их роль, а также соотношение с «новыми» интересами. Объясняется это тем, что в процессе развертывания законотворчества по мере привлечения новых субъектов вступают в действие новые, персонифицируемые ими интересы. Они могут совпадать, либо конкурировать с ранее заявленными, в том числе и с законообразующими. Анализ содержания стадий законодательного процесса показывает, что операции, в ходе которых происходит проявление интересов, на каждой последующей стадии повторяются: это объективация, выявление, согласование, выбор приоритетных интересов, находящий выражение в принятии решения и др. Первым этапом выражения (действия) интересов в процессе законотворчества мы считаем этап подготовки законопроекта, на котором происходит выявление противоречивых интересов, лежащих в основе требующей законодательного урегулирования ситуации, и попытка их первичного взаимовыгодного согласования. Но в отличие от следующей за ним законодательной инициативы этот этап не имеет юридических последствий, хотя и чрезвычайно важен для законотворчества в целом. На стадии законодательной инициативы проявление интересов переходит на качественно новый уровень. Это заключается в том, что в процессе внесения законопроекта вновь осуществляется объективация наиболее социально значимых интересов, нуждающихся в реализации, однако более значимыми становятся заявление о необходимости их юридического признания, придания им юридической значимости, а также актуализация необходимости их реализации в общественном сознании. Кроме того, осуществляется отбор законопроектов, в рамках которых реализуются интересы действительно важные уже не только для носителей индивидуальных и групповых интересов (которыми являются субъекты подготовки законопроекта), но и интересы, представляющие ценность для общества в целом. Именно этим можно объяснить необходимость выделения и законодательного закрепления строго определенных субъектов законодательного процесса и субъектов законодательной инициативы, в частности. Как отмечает М.Ю. Спирин, признак уполномочия на внесение служит своеобразным фильтром, защитным барьером непосредственного субъекта законотворчества от случайных влияний окружающей среды1. Все это и предопределяет специфику первой стадии законодательного процесса - законодательной инициативы, проявляющуюся в том, что она переводит на качественно новый уровень широкий социальный процесс по выявлению потребностей и интересов, реализация которых нуждается в законодательном регулировании, выведению общей воли и подготовке законопроекта в ограниченную строгими рамками юридическую процедуру. Социальное содержание рассматриваемой стадии обусловливает ее социальную значимость, которая проявляется в том, что представителям различных групп населения предоставляются равные шансы для выражения и отстаивания своих специфических интересов. Кроме стадии законодательной инициативы, своеобразным фильтром является также и процедура доработки законопроектов и подготовки их к первому чтению. Здесь происходит проверка общественной полезности, общественной пригодности, общественной целесообразности реализации заявленных интересов. Это осуществляется в процессе соотнесения их со вступившими в действие на этом этапе новыми интересами, носителями которых являются члены ответственного за доработку и подготовку законопроекта к первому чтению комитета и привлекаемые ими к работе участники законодательного процесса. В дальнейшем заявленные субъектом законодательной инициативы интересы соотносятся с интересами, персонифицируемыми отдельными депутатами, их группами, депутатскими фракциями, комитетами и рабочими группами Государственной Думы, законодательными органами субъектов Федерации, членами Совета Федерации и др. Иными словами, каждый раз происходит процесс выявления, отражения, а также соотнесения индивидуальных, групповых, общественных и государственных интересов. При анализе содержательного аспекта отдельных стадий законодательного процесса обращает на себя внимание следующий момент: с началом каждого нового этапа прохождения законопроекта в палатах Федерального Собрания происходит: а) изменение критериев выбора приоритетных интересов; б) сужение круга субъектов, «работающих» с интересами; в) рост полномочий субъектов и соответственно усиление степени ответственности за принятие решения, т.е. за выбор тех или иных интересов в качестве приоритетных.
Похожие диссертации на Социальные основы законотворчества в современной России
