Содержание к диссертации
Введение
Глава-1 Исторические и теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления в контексте развития и реформирования российской государственности
1. Эволюция российской государственности и права как источник современной правовой реформы
2. Теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления
Глава-2 Становление российской государственности и системы публичного управления в условиях абсолютной монархии XVIII века
1. Эволюция системы публичного управления в контексте формирования имперской государственности и абсолютизма власти
2. Государственно-правовые реформы публичного управления во второй половине XVIII века
Глава 3 Развитие российской государственности и проблемы реформирования системы публичного управления XIX века
1. Становление и правовое оформление министерской системы публичного управления в России в первой половине XIX века
2. Проблемы правового регулирования реформ и контрреформ системы публичного управления в России во второй половине XIX века
Заключение
Список литературы и источников
- Эволюция российской государственности и права как источник современной правовой реформы
- Теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления
- Эволюция системы публичного управления в контексте формирования имперской государственности и абсолютизма власти
- Становление и правовое оформление министерской системы публичного управления в России в первой половине XIX века
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью выбора стратегических и тактических решений социально-политического, экономического, правового, идеологического характера, обеспечивающих необратимость процесса строительства в России демократического, свободного и справедливого общества и государства.
В начале 90-х гг. XX в. децентрализацию государственного управления в Российской Федерации многие ученые, публицисты и общественные деятели считали одним из основных условий создания в стране демократического гражданского общества, основанного на частной собственности, при этом реформа системы публичного управления выступала важнейшей составляющей этого процесса. Но при этом упускали из виду, что перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти в России сопровождалась ростом сепаратизма и ослаблением государственной власти. Для решения задачи сохранения и упрочения российской государственности, совершенствования системы публичного управления при одновременном росте влияния местного самоуправления необходим научно обоснованный, всеобъемлющий анализ природы публичного управления, прав государства и местных сообществ.
Основная проблема на пути решения этой задачи - не в признании или отрицании теоретической и практической ценности идей демократии, социальной справедливости, правовой государственности, эффективной системы государственного управления, формирования институтов гражданского общества, а* в нередко диаметрально противоположенных предложениях о путях и средствах ее практического решения. Реалии современного этапа политического и социально-экономического развития страны свидетельствуют о том, что забвение исторических и национальных традиций формирования* и развития многовековой российской государственности, опыта публичного управления, не менее опасны, чем их идеализация.
Попытки перенести в современную практику государственно-правового строительства России архаичный груз старых представлений и псевдопатриотических предложений, будь-то предложения о реанимации полицейского права или возрождении «державносте государства Российского» на основе реанимации имперских амбиций.
Современное российское общество, взяв курс на построение правового, демократического государства, провозгласило приверженность принципам международного права, которое не позволило включить в Конституцию Европейского Союза даже упоминание о христианских корнях европейской культуры. Европейский пример объединения национальных систем права в единую систему права базируется на идее общности исторических судеб народов, населяющих Европу. Следовательно, Россия свою объединительную идею должна искать в своей реальной истории и в своем национально-географическом пространстве, которое со временем может стать единым евразийским правовым пространством, т.к. на нем российская самобытность пользуется заслуженным признанием.
Попытки объявить, что с каждым очередным переворотом наступает
новая эпоха, приводят к тому, что корабль российской государственности,
слегка качнувшись, снова возвращается на избранный курс, и основные
характеристики национального правосознания, испытывая
правопреемственность, постепенно обогащаются новым содержанием, исходящим, как от внутренних, так и от внешних факторов селективного освоения общечеловеческих ценностей. Тем самым история Российского государства и права показывает, что в основе объединительной идеи лежат ценности, выработанные на протяжении всей истории и сублимированные в конкретное время и для конкретных задач.
В этой связи осмысление современных процессов публичного управления, целесообразности использование тех или иных западных моделей его централизации и децентрализации должно опираться на ретроспективный анализ отечественного опыта - как позитивного, так и негативного. Это
5 необходимо для того, чтобы избежать повторение ошибок прошлого и не утратить то положительное, что было достигнуто в политико-правовой мысли и юридической практике.
Степень научной разработанности темы, теоретическая основа и круг используемых^ источников. Различным этапам исторического периода развития российской государственности, определяющим хронологические рамки исследования, посвящено значительное число работ выдающихся отечественных ученых - историков, философов, юристов, анализирующих его с позиций соответствующих отраслей научного знания. Это обстоятельство предопределило необходимость обращения- к широкому кругу научных источников, относящихся к различным периодам формирования отечественной исторической, философской и правовой мысли.
Формируя авторскую позицию по тем или иным вопросам «проблемного поля» исследования, диссертант опирался на анализ процессов формирования новой системы управления в дореволюционной России, представленный в специальных работах, посвященных становлению сословно-представительных учреждений в России, местного управления и самоуправления, формирования служилой бюрократии, реформирования системы публичного управления в эпоху Петра Великого и Екатерины II, государственно-правового строительства России в XVIII-XIX вв., рассмотренных в трудах крупнейших дореволюционных (В.О. Ключевский, А.Е. Пресняков, Н.П. Лихачев и др.) и советских (М.Н. Тихомиров, СБ. Веселовский, Н.П. Ерошкин, Н.Ф. Демидова, A.M. Сахаров и др.) историков, работах авторитетных ученых-государствоведов дореволюционной России, в частности, А.А. Алексеева, А.С. Алексеева, И.Е. Андреевского, В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошина, С.А. Котляровского, Н.М. Коркунова, В.Н. Пешкова, Н.И. Палиенко, И.Т. Тарасова, Н.И. Лазаревского, С.А. Муромцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Ященко и др..
Первостепенное значение для формулируемых выводов и предложений
б имели дореволюционные и современные трактовки государственности, государственного управления, политико-территориального устройства, содержащиеся в фундаментальных исследованиях российских и зарубежных правоведов, в частности, Н.Н.Алексеев, С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, А.Я. Антоновича, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, С.Н. Бабурина, Э.Н. Берендтса, И. Блюнчли, Ж.-Л. Бержеля, Г.Дж. Бермана, A.M. Величко, А.Б. Венгерова, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, Ю.И. Гревцова, СБ. Глушаченко, Э.П. Григониса, Р.Давида, К. Жоффре-Спинози, А.В. Зиновьева, Н.М. Золотухиной, Д.А. Керимова, А.Ф. Кистяковского, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, Н.М. Коркунова, О.Е. Кутафина, О.В.Мартышина^ B.C. Нерсесянца, В.Т. Пашуто, Р.А. Ромашова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Г. Хабибуллина, Т.Я. Хабриевой, Н.А. Халфина, СМ. Шахрая, Г.Ф. Шершеневича, Л.Штейна, М.М. Шпилевскиого, В.М. Чибинёва, Б.Н. Чичерина, В.Е. Чиркина, И.О. Чистякова, Б.Д. Чичерина и др.
Отмечая высокую степень разработанности общей проблематики диссертационного исследования, следует признать, что многие важные вопросы рассмотрены фрагментарно, не снята дискуссионность в освещении ряда фундаментальных фактов отечественной политико-правовой истории. Далеко не всегда в имеющихся работах историко-правового характера прослеживается «связь времен», в силу чего формулируемые выводы не могут быть востребованы современной практикой государственного строительства России.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект и предмет исследования, его цели и задачи, внутреннюю логику систематизации и анализа эмпирического материала.
Объектом исследования является феномен публичного управления, понимаемый, как распределение и реализация публично-властных функций и полномочий между управляющими субъектами различных иерархических уровней, рассмотренный в единстве его сущностных проявлений и диалектической взаимосвязи с юридико-доктринальной категорией «форма государства» в единстве ее трех измерений: формы правления,
7 государственного устройства и государственного (политического) режима.
Хронологические рамки объекта исследования охватывают период с XVIII по XIX века.
Предметом исследования являются исторические факты и процессы, обусловливающие генезис содержания и форм публичного управления на различных этапах формирования и реформирования российской государственности, включая социально-исторические, политико-правовые, этнические и геополитические факторы, сыгравшие роль предпосылок формирования моделей государственного устройства России на различных этапах ее исторического развития; тенденции и перспективные направления оптимизации государственного строительства России в различные исторические перриоды.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в-выявлении, систематизации и анализе закономерностей развития и трансформации публичного управления, складывающихся под влиянием факторов полито- и правогенеза российской государственности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
— обосновать теоретико-методологическое значение категории-
«публичное управление», его объяснительные, аксиологические и
идентифицирующие функций применительно к характеристике
государственности и государства;
- исследовать основные политико-правовые, экономические,
геополитические, социальные факторы, лежащие в основе эволюции
публичного управления в контексте формирования и развития российской
государственности;
- исследовать социально-правовые предпосылки реформ Петра I,
раскрыть основные черты формирования системы публичного управления;
— исследовать эволюцию и особенности государственного управления и
государственного строительства в после Петровский период политико-
правовой истории России;
— охарактеризовать общее и особенное в проведении реформ и контрреформ государственного устройства России во второй половине XIX века;
Методологическая основа исследования. В основу исследования автором были положены принципы познания социальных явлений, в том числе политико-правовых идей, теорий, концепций в их историческом развитии и, вместе с тем, во взаимосвязи, взаимообусловленности-, с точки зрения теории и практики, истории и современности.
Кроме того, методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и практикой: метод обобщения, исторический и логический методы, методы индукции и дедукции, аналитический и синтетический методы, метод абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, метод-аналогии и др. Из специальных методов в ходе- исследования, применялись метод сравнительно-исторического анализа, а также социологический» и психологический методы.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых в области теории и истории права и государства, истории правовых учений и других отраслей юридической науки: С.С. Алексеева, Д.Н. Альшица, СВ. Бахрушина, П.И. Беляева, Ж.-Л. Бержеля, Г.Дж. Бермана, И.Н. Болтина, Г.В. Вернадского, СБ. Веселовского, СН. Викторовского, М.Ф. Владимирского-Буданова, Ю.И. Гревцова, Б.Д. Грекова, В.И. Горемыкина, Л.Н. Гумилева, Н.Ф. Демидова, СЕ. Десницкого, М.В. Довнар-Запольского, М.А.Дьяконова, В.Л. Егорова, Н.П. Ерошкина, С В: Жильцова, А.А.Зимина, М.В. Зызыкина, Д.И: Иловайского, И.А. Исаева, К.Д. Кавелина, СМ. Казанцева, Н.М. Карамзина, А.Ф. Кистяковского, В.О. Ключевского, В.Б. Кобрина, Н.М. Коркунова, Г.К. Котошихина, В.А. Кучкина, В.Н. Латкина, А.И. Леонтьева, Н.П. Лихачева, Е.Г. Лукьяновой, А.П. Льянкова, В.В. Мавродина, П. Милюкова, А.С. Насонова, А.И. Новосельцева, Т.Е. Новицкой, Н.П. Павлова-Сил ьванского, И. Пересветова, В.Я. Петрухина, СФ. Платонова, М.Н.
9 Покровского, А.В. Полякова, А.Е. Преснякова, В.Н. Протасова, В.И. Равдоникаса, Б.А. Рыбакова, Е.А. Рябинина, A.M. Сахарова, В.М. Савицкого, Д.Л. Самоквасова, В.П. Сальникова, М.Б. Свердлова, Р.Г. Скрынникова, А.В. Смирнова, СМ. Соловьева, Л.И. Спиридонова, Н.С Таганцева, Д.Г. Тальберга, В.Н. Татищева, Ю.А Тихомирова, Г.Ф. Федорова-Давыдова, И.Я. Фойницкого, О.И. Фроянова, Р.Л. Хачатурова, Л.В. Черепнина, И.О. Чистякова, Б.Д. Чичерина, А.А. Шахматова, СО. Шмидта, Ю.М. Эскина, СВ. Юшкова, Л.С Явича и др.
Эмпирическая база исследования включает в себя широкий комплекс различных историографических, архивных и научно-правовых актов, материалами Полного собрания,, законов* Российской' империи, в частности, Указами и распоряжениями высочайшей власти, специальными, административно-правовыми актами, инструктивными указаниями и распоряжениями министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления территориями Российской Империи.
Научная новизна исследования вытекает из характера поставленных исследовательских задач, которые обусловлены-противоречивостью трактовок различных исторических этапов формирования и реформирования российской государственности.
В диссертации обоснован и реализован авторский подход к рассмотрению историко-правовых аспектов формирования российской государственности с позиций эволюции системы публичного управления, что позволило проследить социодинамику изменений в распределении и осуществлении публичной политической власти, взаимодействия центра и регионов в период оформления «просвещенного абсолютизма» и самодержавия. Зарождение и становление государственного управления и местного самоуправления рассматривается в контексте цивилизационного (культурно-исторического) подхода на основе генезиса права, геоэтнокультурогенеза, духовных процессов и геополитических факторов, определявших развитие отечественной государственности в условиях феодального общества и зарождающихся капиталистических отношений.
10 На защиту выносятся^ следующие основные положения, в которых отражена научная новизна исследования, содержатся новые концептуальные подходы и выводы:
1. Предложение отказаться от государственного суверенитета
сторонниками глобализации, равносильно отказу от принципа территориальной
целостности государства. Никакие глобальные интересы, на наш взгляд, не
могут вести к отрицанию верховенства государственной власти на своей
территории. Международное сообщество не может переступать грани
государственного суверенитета. Лишь само государство может добровольно
принять на себя обязательства определенного рода, и это вытекает из
суверенного-права государства как члена международного сообщества:. И-то в
тех случаях, когда неизбежно силовое вмешательство отдельных государств,
обладающих экономическим и политическим могуществом, в дела других стран
(как это имеет место в отношении Ирака).
2. Понятие «публичное управление» в категориальном аппарате теории
государства и права способно выполнять ряд объяснительных, аксиологических
и идентифицирующих функций, раскрывая генезис и эволюцию комплекса
элементов, структур, институтов публичной власти, организация и формы
функционирования которых на различных этапах развития социума
обуславливают социодинамику процесса развития государственности в
направлении формирования суверенного государства и его институтов.
3. Аристократический консерватизм изменил идейную основу
имперского управления. Если московские цари считали власть и управление
служением Богу и державе, что отразилось и в царской символике, то
идеологией императорской власти, особенно во второй половине XVIII в., стало
обеспечение самовластия абсолютного монарха, интересов дворянства,
объявленного благородным сословием, ставшего руководящим в
государственном управлении.
4. Екатериной II губернатор объявлен представителем императорской
особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии. Он получал
огромную власть ему подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления — все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения. Губернская реформа усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала бы любые проявления недовольства и оградила бы империю от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских учреждений, подобия правового государства и гражданского общества. Институт наместников, усовершенствованный в XIX в., был своеобразно возрожден в конце XX в.-Указом «О полномочном представителе Президента Российской Федерации» (13.05.2000) учреждено 7 федеральных округов. Полпреды главы государства наделяются в соответствии с Указом Президента РФ беспрецедентными «генерал-губернаторскими» полномочиями, становятся «фактически его наместниками».
Дворянство представлялось Екатерине II воплощением подвластного ей послушного российского народа. При абсолютизации власти и управления в XVIII в. российское дворянство пережило «золотое время» своей истории. Но абсолютная монархия подготовила деградацию и в последующем гибель служилого сословия, ибо устранена была зависимость между корпоративными интересами дворянства и его государственными функциями. Понижалась способность дворянского сословия руководить обществом, и оно быстро превращалось в «историческую ненужность»
Усилия самодержцев России в сфере публичного управления носили ярко выраженный, охранительно-традиционалистский характер: укрепляли феодальные устои, консерватизм системы государственного управления; создавали предпосылки для дальнейшего отставания страны, неадекватно
12 отражали назревавшие объективные потребности; отдаляли Россию от Запада, где реформистскими и революционными способами распространялись и утверждались демократические процессы. Преследовалось свободомыслие, были сурово наказаны российские просветители, активизирован полицейский сыск, ужесточены наказания за преступления. Усилен бесчеловечный характер абсолютистского управления. Именно данные просчёты в публичном управлении и стали основной причиной последующих революций и свержения самодержавия (неспособность власти провести реформы «сверху» адекватные сложившимся социально-экономическим и политико-правовым условиям, являются основой свержения самодержавия).
7. В связи с поражением в Крымской войне в общественном сознании
XIX века утвердилась идея безотлагательности радикальных преобразований
основных сфер общества и публичного управления. Александр II вынужденг
был признать не только необходимость утверждения, но и целесообразность
«совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская,
судебная, военная, университетская и другие реформы 60-70-х гг. стали
уступкой ради сохранения, как короны, так и инициативы преобразований
сверху, предотвращения их снизу, имели характер вынужденного компромисса'
охранительного консерватизма и консервативного либерализма, укрепили
предпосылки для реформирования самодержавной системы государственного
управления.
Радикальные идеи, предложения демократизации всех звеньев управления сверху донизу на принципах конституционализма, выборности, широкого всесословного представительства, самоуправления публиковались на страницах «Колокола», «Полярной звезды» А.И. Герцена, «Современника» в статьях Н. Г. Чернышевского, Н.А. Добролюбова, других революционных демократов, сторонников российского крестьянского социализма.
8. Организация российского центрального управления качественно
отличалась в худшую сторону от европейского. В европейских странах
действовали кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объеди-
13 нявшие исполнительную власть, органы центрального управления. Они формировались, как итог функционирования парламентской системы, на прочной конституционной основе, чему упорно и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запада, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформенное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и различных структур внутри них.
Теоретическая и. практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают ряд разделов теории и истории права* и государства, истории политических и правовых учений, государственного и муниципального права.
Диссертационный материал может быть использован в законотворческой и правореализационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при регулировании федеративных отношений на современном этапе; при принятии политико-юридических решений, касающихся административной' и судебной реформ; в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и-истории государства и права, конституционного и муниципального права, истории правовых учений, теории социального и государственного управления.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права факультета права и экономической безопасности Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Эволюция российской государственности и права как источник современной правовой реформы
История российского государства и права развивалась в тесной связи с общеевропейскими традициями правовой культуры и поэтому содержит в себе значительный потенциал для современной правовой реформы. Отрицать это — значит отрицать и преемственность в теории права, корни и источники отечественной правовой традиции. «Настоящее поколение пользуется всем прошедшим, под условием сбережения и развития всего настоящего для будущности. Мера его прав и обязанностей может быть объяснена и понята только в истории, из истории, посредством истории». Анализируя древнерусские памятники права, видно, что уже в то время на Руси существовали развитое материальное право и эффективные методы его регулирования, а также меры защиты, направленные на его реализацию в судебной практике. Достаточно высокий уровень правосознания и юридической техники позволял отличать допроцессуальное состояние права от процессуального. В древнейших северорусских уставных грамотах самосуд рассматривался как самостоятельное преступление. Например, в Двинской уставной грамоте ст. 6 гласит: «А самосуд то, кто, изымав татя с поличным, да отпустит, и себе посул возмет, а наместники доведаются до заповеди, ино то самосуд, а опричь того самосуда нет». В Русской Правде также запрещается самовольное наказание вора (ст. 40): «...если же вора додержат живым до рассвета, то надо отвести его на княжеский двор. Если же вора убьют, а сторонние люди видели его связанным, то платить за то 12 гривен продажи». Запрещение самосуда вызвано развитием уголовных понятий и сознанием государственного и общественного вреда преступлений. По мнению известного историка древнерусского права Н. Дювернуа, укрепление государственности с «призванием князя было первым шагом к выделению государственного права из той безразличной массы прав, которой обладателем до этого чувствовал себя всякий свободный» . Для русского государства, выходящего из недр русской общины, это было знаковым явлением на пути перехода от варварства к цивилизации. Впоследствии в правовой культуре России сложился некоторый правовой нигилизм. С одной стороны, за счет этического максимализма, а с другой — за счет того, как отмечал А.И. Герцен, что «правовая необеспеченность, неравенство перед судом убило в нем (русском народе) всякое уважение к законности»3. Такое отношение неудивительно, если вспомнить, что за всю историю публичная власть делала много такого, что собственный народ считал ее несправедливой и не заслуживающей доверия: бюрократизм, казнокрадство, лицемерие, использование служебного положения и т.д., что в качестве социальных пережитков сохраняется и в настоящее время. Современная правовая система содержит немало юридических норм, направленных на искоренение этих антигосударственных и антисоциальных явлений, хотя, как свидетельствует практика, эти усилия неадекватны результатам. Причина заключается в том, что в современном демократическом государстве прямое властное волеизъявление народа весьма ограничено, при одновременном укреплении вертикали власти, т.е. усилении бюрократизации государства. Мы с большим пониманием должны относиться к противоречивым моментам эволюции правовой системы Древнерусского государства, если примем во внимание, что даже в современной демократической России не прекращаются попытки присвоить власть, принадлежащую народу, узкой бюрократической верхушкой. При этом как-то не замечают, что совершаются взаимоисключающие действия, когда укрепление бюрократии идет за счет демократии. Лозунг 90-х годов прошлого века: «больше выборов, больше демократии» неожиданно стал подвергаться сомнению, а демократия все чаще объявляется формой, не свойственной российскому менталитету. Правда, все это относится к сфере политических технологий и в основном призвано служить интересам отдельных партий для завоевания государственной власти. К счастью, современная Конституция РФ не дает возможности сиюминутным настроениям реализоваться в текущую законодательную практику, что является основой стабильности российской национальной правовой идеи. В предисловии к книге Н. Дювернуа «Источники права и суд в Древней Руси» А.В. Коновалов пишет, что «центральной идеей, издревле характеризовавшей российское правосознание, выступает идея справедливости законотворчества и правоприменения. В древнем обществе эта идея существовала в рамках христианского мировоззрения, исповедуемого всей нацией, и поэтому была способна объединить такие декларировано противопоставленные друг другу социальные группы, как аристократия, духовенство, военное сословие, и даже рабов»4, т.е. существовали общепризнанные ценности, понятные и доступные каждому, в равенстве всех перед Богом, «все под Богом ходим», - резюмировала суть равенства народная мудрость. Это явилось своеобразным «категорическим императивом» русского-народа, его житейской максимой. Во многих случаях формальное равенство перед Богом выступало и как формальное равенство «рабов божьих». В теории права к вопросу о юстиции, как «искусстве добра и справедливости» ( лат. Jus est ars boni aequi), существуют два подхода: - первый полагает, что право первоначально и сразу получило потенциал справедливости и законности; - второй, - что право вырастает из развития материальной и духовной жизни общества, являясь их отражением. С нашей точки зрения, к ним можно добавить то, что право есть историческая форма закрепления прав и равенства в отношениях людей, то есть селективное закрепление добра в истории, и если не сейчас, то непременно в будущем, а справедливость - это равенство, закрепленное в законе. То, что завоевывается правом, становится золотым фондом цивилизации и прогресса. Эту мысль можно проследить на примере истории развития древнерусского права.
Теоретико-правовые подходы к пониманию системы публичного управления
Западная юриспруденция и социология уже достаточно давно оценивают минувший XX век как век «великого кризиса государства», предпочитая говорить о его регрессе и разложении, поскольку, по словам английского социолога М. Гинсберга, «до сих пор не были обнаружены законы общественного развития, - следовательно законы прогресса»16. В основе таких суждений лежат специфически оцениваемые реалии современной цивилизации, испытывающей глобальные потрясения. Действительно, разгул терроризма, транснациональной и национальной преступности, этнические, религиозные и территориальные конфликты не вселяют уверенность в способность государства! обеспечить мир и покой граждан и общества, делая в известной мере понятным скепсис, например, криминологических теорий, предрекающих необходимость приспособления государства к господству криминальных структур, ибо сама социальная реальность девиантна .
Совершенно очевидно, что процессы глобализации приобретают всеохватывающий и необратимый характер. Это обусловлено тем, что в мире на первый план выдвигаются проблемы, имеющие значение для всего мирового сообщества, всех государств и народов, которые не могут быть решены одним государством. Это - проблемы общественной безопасности, борьбы с международным терроризмом, наркобизнесом, решение экологических вопросов, защита общечеловеческих ценностей, в. том числе прав и свобод человека и гражданина.
Более того, бесспорным фактом является процесс интернационализации материального производства, углубление международного разделения труда, что активизирует обменные процессы, экономическое, финансовое и торговое сотрудничество государств. Интеграционным процессам способствует и глобальная научно-техническая революция, создание общепланетарного информационного пространства, обмен культурными и социальными достижениями.
Таким образом, можно заключить, что указанные объективные процессы не оставляют выбора практически ни одному государству, кроме посильного участия в решении глобальных проблем, в.укреплении мирового правопорядка.
Однако глобализация несет в себе не только блага, в ней немало и негативных черт. Наиболее ощутимы эти черты в сфере экономики, что весьма образно и глубоко показал известный американский экономист Джозеф Стиглиц в книге «Глобализация и ее разочарования».
Резкий контраст между быстро растущими капиталами американских предпринимателей и ухудшением экономического положения в государствах «третьего мира», в том числе в посткоммунистических странах, послужило причиной для довольно мощного антиглобалистского движения во многих странах.
И хотя ряд экономистов и политиков объясняют негативные последствия глобализации чисто субъективными факторами (например, ошибками в деятельности Международного валютного фонда), думается, что рыночная экономика с ее механизмом конкуренции, стремлением приобрести наибольшую прибыль, соперничеством отдельных корпораций и стран, наличием взаимоисключающих интересов и т.п. превращает такие требования политики глобализации, как скоординированное воздействие на мировую экономику, прозрачность экономической деятельности государств, а также деятельности Международного валютного фонда и Всемирного банка, доступность их для внешних проверок и независимых экспертных оценок, в утопические проекты и изыскания. Об этом свидетельствует, в частности, политика США, которые заставляют «третьи страны» открыть свои рынки, а затем с помощью антидемпинговых средств препятствуют экспорту их товаров в США. Здесь, как представляется, справедливой скоординированности нет и не может быть.
Другая проблема - тезис о том, что перед лицом глобальных проблем «отступает суверенитет отдельного государства». Утверждается также, что существует самостоятельная категория «международно-правовой суверенитет». Думается, что подобные утверждения - одно из негативных проявлений глобализации.
Предложение отказаться от государственного суверенитета равносильно отказу от принципа территориальной целостности государства. Никакие глобальные интересы, на мой взгляд, не могут вести к отрицанию верховенства государственной власти на своей территории. Другое дело, что само государство, исходя из общечеловеческих, общепланетарных интересов, добровольно идет на самоограничение своих прерогатив. Иначе неизбежно силовое вмешательство отдельных государств, обладающих экономическим- и политическим могуществом, в дела других стран, как это имеет место в-, отношении Ирака.
Представляется, что государственный суверенитет не архаизм прошлых эпох, а актуальная юридическая и политическая, категория нынешнего времени. И нельзя не считаться с желанием народа жить по своим обычаям, своим законам, религиозным и иным нормам, выбирать свое государственное устройство, свой политический режим. В противном случае это будет означать навязывание своего образа жизни, своих ценностей, своего восприятия мира другим народам. Если те или иные ценности действительно имеют общечеловеческое значение, то они будут добровольно восприняты конкретными народами, как это происходит в Японии, Южной Корее и-др.
В этом плане следует сослаться на документы Всемирной- конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в июне 1993 г., которая констатировала: «демократия основывается на свободно выраженной воле народа определять свои собственные политическую, экономическую, социальную и культурную системы и на его полном участии во всех аспектах своей жизни».
Эволюция системы публичного управления в контексте формирования имперской государственности и абсолютизма власти
Преобразования Петра I коснулись всех областей системы публичного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Изменениям структуре государственного-аппарата наметились еще в XVII в. Предпосылки дальнейшей централизации управления первой четверти XVIII в. состояли в следующем: 1. В XVII в. уменьшилась экономическая разобщенность отдельных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и других отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. На этой основе стал складываться всероссийский рынок, росли торговля и промышленность, купечество. Однако Россия отставала от стран Запада, поэтому Петр I и стал, проводить экономическую политику меркантилизма и протекционизма . 2. Московское государство восприняло некоторые черты адми нистративного управления, используемого монголо-татарами: порядок налогообложения (Петр I перешел от подворного к подушному налогообложению, формированию ямской транспортной службы, организации войска и финансово-казенного ведомства). Деспотическое влияние монголо-татар на государственное управление проявилось в смене вассалитета Древней. Руси подданством. Остатки вассалитета, при котором не ущемлялась личная свобода вассала, находившегося под покровительством сеньора, постепенно исчезли в XV-XVI вв. К XVI в. на Руси утверждается господство отношений типа «государь-холоп» в самой жесткой форме (т.е. договорные отношения вассалитета сменились отношениями подданства). 3. В XVII в. государственная собственность на землю сохранялась в Новгородской земле. В Замосковном крае преобладала вотчина. Общество постепенно стало освобождаться от груза государственной земельной собственности, который оказался непосильным для страны. Разрушение казенной собственности не сводилось к сокращению поместного фонда земель. Уступая требованиям дворян, власти разрешили обмен поместий на вотчины, расширили права наследования поместья и пр. Кризис московского дворянства подготовил почву для реформ начала XVIII в. Петр I создал русскую регулярную армию, что привело к упразднению дворянского поместного ополчения. Крушение старой военно-служилой системы делало ненужным существование всеобъемлющей государственной земельной собственности. По указу о единонаследии 1714 г. Петр I закрепил за дворянами поместья, приравняв их к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной поместной земельной собственности. В реальной жизни процесс превращения поместья в частное владение дворян был близок к своему завершению в конце XVII в. Таким образом, упразднение государственной собственности имело соответствующие предпосылки, стало действительно одной из крупнейших реформ петровского времени. 4. По мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских соборов. Во второй половине XVII в. они постепенно прекратили свое существование. Уменьшилась и роль Боярской думы. В 1704 г. в источниках последний раз встречается упоминание о ней. 5. До преобразований Петра I была начата реорганизация вооруженных сил. Так, в 30-е гг. XVII в. солдатские, рейтарские и драгунские полки являлись ближайшими предшественниками регулярной армии, окончательно сформированной в петровское время. 6. Реформ государственного управления требовала и многолетняя. Северная война (1700-1721 гг.), являвшаяся испытанием отечественной государственности. Академик С.Ф. Платонов отмечал: «... под давлением военных нужд Петр спешно совершил ряд нововведений, которые разрушали по частям старые московские порядки». 7. Окончательно оформилось крепостное право (Соборное уложение 1649 г.), нарастал социальный протест масс (крестьянская война под предводительством С. Разина в 1670-1671 гг., городские восстания). Старый государственный, аппарат с трудом осуществлял карательные функции. Дворянство требовало изменения форм правления путем усиления абсолютист ских начал и перестройки армии. 8. Российская церковь претендовала на власть, и ее позиция были подорваны царизмом задолго до правления Петра I. Патриарх Никон (1605- 1681 гг.) вмешивался в политику государства под лозунгом «священство выше царства», что привело к разрыву царя с патриархом. Светской власти понадобилось 8 лет, чтобы осуществить низложение Никона. Церковный собор 1666 г. вынес решение, угодное царю: патриарх Никон был сослан простым монахом в монастырь. Такова предпосылка церковной реформы Петра I. 9. Сословно-представительная монархия с ее громоздкой приказной системой с трудом справлялась с управлением гигантскими территориями России. В XVII в. территория Российского государства заметно расширилась. Потерянные в результате интервенции и захвата в начале XVII в. земли были почти полностью возвращены, за исключением прибалтийских и карельских земель. В состав России вошли Левобережная Украина с Киевом и. область Запорожья, осуществлялось продвижение в Сибирь, где Россия достигла берегов Тихого океана. В XVII в. пределы России подошли вплотную к Крымскому ханству, Северному Кавказу и Казахстану. К концу XVII в. в России насчитывалось более 10 млн. человек .
Становление и правовое оформление министерской системы публичного управления в России в первой половине XIX века
Революционное новаторство европейского управления откликалось в России. Самодержцы стремились отгородить Россию от революционных бурь, государственно-управленческих новаций Запада, сохранить средневековые политические и иные институты, укрепить самодержавные фундаментальные основы абсолютизма.
Состояние, методы управления отразили качество российской государственности, в условиях нестабильности которой окончательно утвердились на романовском престоле представители немецкой голштинскои династической линии , стали возможны трагедии смены императоров. Павел I свергнут и убит в результате кровавого дворцового переворота 11 марта 1801 г. с участием сына-наследника. Тень убиенного отца преследовала всю жизнь. Александра I . При восшествии на престол его брат Николай учинил невиданный доселе расстрел гвардейских полков - участников выступления 14 декабря 1825г., связанного с движением декабризма, с нарушением императорской фамилией традиций престолонаследия. Эта расправа и другие жестокие акции Николая I по отношению к народу России сказались на режиме его управления страной, оставив ему в российской истории звание «Николая Палкина». Тяжелым грузом на систему управления давили массовые репрессии против прогрессивно мыслящих дворян, участников, солдатских и других народных выступлений.
Состояние государственного управления и историческую ситуацию в целом обостряли многочисленные войны: с Францией, Турцией, Ираном, Швецией, развязанная Александром I в 1816- г. колониальная изнурительная многолетняя Кавказская война, продолжавшаяся до 1864 г. Россия испытала в этих войнах и горечь поражения, и триумф побед. Россия играла, роль «жандарма Европы», разгромила польское освободительное движение 1830 — 1831 гг., Венгерскую революцию 1847 —1850 гг. Войны, карательные европейские экспедиции усилили напряженность в деятельности органов государственного управления вплоть до административного- ужесточения и чрезвычайных методов, сказались на социально-политической жизни \ российского общества.
Все заметнее становится диссонанс, противоречие между качеством государственного управления и духовным, культурным подъемом, ростом национального самосознания, формированием новых идейных и политических ценностей в российском обществе.
Внутреннее и международное положение Российской империи, очевидный развал ее административной системы, круговая безответственность, взяточничество, казнокрадство, беззаконие в органах центрального и местного управления обострили потребность радикальной реорганизации системы власти и управления в целом, побудили к поискам более эффективного ее устройства. Обстановка, в которой они происходили, характеризовалась столкновением консервативной, либерально-модернистской и радикально-модернистской концепций относительно судьбы управления. Эти поиски отразили формировавшиеся и все явственнее обозначавшиеся тогда три основных идейных общественно-политических направления, предлагавших варианты путей дальнейшего существования России .
Многочисленные проекты преобразования системы управления, ее отдельных отраслей и звеньев, государственного строя создавались в строго секретной обстановке, в тайных кружках и обществах либерально и радикально настроенных дворянских кругов, по поручению императора . Разные по характеру и целям проекты воплотили новый уровень государственного мышления, осознанную жгучую потребность в новой организации власти и. управления, адекватной новой исторической ситуации.
Концептуальностью, четкой системой предложений отличались проекты М.М. Сперанского , Н.Н. Новосильцева, П. А. Вяземского, декабристов П.И. Пестеля , Н.М. Муравьева. Общим для них являлись признание несоответствия системы власти и управления новому времени, неэффективности самодержавного управления, несостоятельности его феодально-крепостнических устоев, необходимости введения конституционных основ, всеобъемлющего упорядочения законности, функционального разделения органов законодательной, исполнительной, судебной власти, создания всесословных представительных учреждений в центре и на местах, ведомственной системы по всей вертикали исполнительной власти, реорганизации устаревшей и пораженной пороками сферы управления, наделения сословий политическими и гражданскими правами.
Статс-секретарь М.М. Сперанский вручил Александру I в октябре 1809 г.
«Введение к уложению государственных законов» , содержащее вместе с другими примыкавшими к нему документами общий план государственных преобразований России, построенный концептуально в соответствии с определенной теорией исторического процесса. Предлагалось перестроить государственную систему на основании принципов законности, конституционности, разделения и сочетания функций законодательных, исполнительных, судебных органов власти, выборности представительных многосословных учреждений снизу доверху и чиновников, ответственных перед народом.
Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план конституции», «определить разум коренных государственных законов» , права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный характер.
