Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические подходы к исследованию организованных групп интересов 18
1.1. Понятие, типология и ресурсы влияния групп интересов 18
1.2. Модели, формы и способы лоббистской деятельности групп интересов 38
Глава 2 Особенности представительства интересов бизнеса в современной России 72
2.1. Особенности возникновения и структура российского бизнеса 72
2.2. Институциональное представительство интересов бизнеса 93
2.3. Механизм функционирования лоббистской деятельности в политических института современной России 120
Заключение
- Понятие, типология и ресурсы влияния групп интересов
- Модели, формы и способы лоббистской деятельности групп интересов
- Особенности возникновения и структура российского бизнеса
- Институциональное представительство интересов бизнеса
Введение к работе
Актуальность работы. Система представительства интересов является неотъемлемой частью современных демократических государств, важнейшим элементом механизма взаимодействия гражданского общества и государства. Наличие механизмов доведения до органов государственной власти интересов отдельных социальных групп обеспечивает демократичность, прозрачность и адекватность процесса принятия политических решений.
Сегодня лоббистскую деятельность в развитых демократических странах активно осуществляют группы давления бизнеса. Объективный процесс расширения государственного регулирования в экономической сфере привел к самоорганизации групп интересов бизнеса. Обладая широкими ресурсами влияния, бизнес-сообщество создает группы давления различных типов для воздействия на политический процесс на всех уровнях с тем, чтобы потребности бизнеса находили свое отражение в принимаемых политических решениях.
Представительство интересов бизнеса осуществляется через весь спектр институтов представительства - группы интересов, группы давления и политические партии. Структура и специфика механизма представительства интересов в каждой конкретной стране обусловлены особенностями экономики, уровнем развития демократии, типом политической культуры и другими факторами.
Система представительства интересов бизнеса в России начала складываться в конце 80-х годов XX века. Однако специфика российских демократических реформ наложила отпечаток на сложившуюся структуру лоббистской деятельности групп давления российского бизнеса. За годы демократического транзита в России не произошло появления широкой группы мелких и средних собственников, как следствие сегодня в стране отсутствует развитое гражданское общество, не создана система доведения
4 до органов власти интересов всех социальных групп, а существующие институциональные механизмы представительства интересов не выполняют своих функций» Это приводит к тому, что в системе представительства интересов бизнеса доминируют группы давления крупного предпринимательства, а сама лоббистская деятельность осуществляется в ходе теневых, непубличных взаимодействий. Как следствие, среди российской политической и экономической элиты широко распространена коррупция. В то же время в развитых демократических государствах лоббизм представляет собой формальный или неформальный политический институт, важнейший механизм приведения интересов гражданского общества и государства к балансу.
Мелкий и средний бизнес, являющийся основой гражданского общества и активным субъектом политического процесса в западных странах, в России практически не развивается, в то время как количество предприятий крупного бизнеса растет. Занятый вопросами собственного выживания, мелкий и средний бизнес не может выполнять функцию структурирования гражданского общества на основе общих интересов, он является фактически выключенным из системы представительства интересов. В то же время собственники крупного бизнеса не являются, по мнению россиян, легитимной группой интересов. Так, по данным ФОМ, 71% жителей России считает, что заработать большие деньги честным путем в нашей стране невозможно, а треть населения страны отрицательно относится к представителям крупного бизнеса .
Между тем, в государстве созданы благоприятные условия не только для развития крупного бизнеса, но и для широкого воздействия крупных предприятий на процесс принятия политических решений в государстве. О необходимости развития крупного бизнеса говорится в заявлениях
Крупный бизнес и ситуация в стране// www. fomm 2006,13 апреля.
5 высокопоставленных российских чиновников2, а проблема развития малого и среднего бизнеса постепенно отодвигается на второй план,
В результате этих тенденций в системе представительства интересов бизнеса доминируют группы давления крупных предприятий, а лоббизм осуществляется преимущественно в ходе теневых, непубличных взаимодействий. Как следствие среди российской политической и экономической элиты широко распространенна коррупция.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что на фоне незавершенности демократических преобразований в России возникает потребность научного осмысления динамики и перспектив различных составляющих этих тенденций, выявления особенностей функционирования механизма взаимодействия гражданского общества и государства, определяемых спецификой российского транзита.
Очевидная актуальность темы определяется также фактическим отсутствием работ, объектом которых выступали бы организованные группы интересов российского бизнеса как активного субъекта политического процесса.
Несомненно, что лоббизм представляет собой чрезвычайно трудное для исследования явление. В первую очередь это связано с тем, что большая часть лоббистских тактик носит неформальный характер. Кроме того, отсутствие закона, регулирующего лоббистскую деятельность и, как следствие, отсутствие практики регистрации лоббистов приводит к тому, что действия лоббистов никак не отражаются в официальных документах. Подчас, единственным доступным источником для анализа становятся публикации в СМИ, но и в этом случае необходимо быть крайне осторожными в выборе источников, т.к. часть публикаций носит откровенно заказной характер.
Степень разработанности проблемы. Теория групп интересов разрабатывается западными политологами с начала XX века, когда
2 С\vi , нііпр.: Экономику поднимут кирпирацип .'/ Независимая газета, 2007 2 февраля.
американский исследователь А.Бентли, а затем и Д.Труман в своих работах заложили основы группового подхода к изучению политики, представив ее как сферу соперничества разнообразных групп интересов3. В середине 50-х годов, в том числе благодаря работам ученых Чикагской школы, групповой подход получил широкое распространение в западной политической науке, и по данной проблеме проводились широкомасштабные теоретические и эмпирические исследования4.
Особый пласт литературы на Западе составляют специальные исследования групп интересов бизнеса. Западные ученые активно анализировали воздействие групп давления бизнеса на политический процесс в США, Великобритании, Италии, Франции5,
Отечественные ученые обратились к изучению проблематики групп интересов и их воздействия на политический процесс только в 90-е годы на фоне процессов демократизации России. Первые публикации по этой проблеме были посвящены изучению механизмов взаимодействия гражданского общества и государства в западных демократиях, анализу механизма лоббирования в законодательных, исполнительных и судебных органах власти США, а также анализу законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность , Изучая особенности системы функционального представительства в Европе и США, авторы предпринимали попытки найти
Bctitly A, The process of Government. A study of social pressures- Boston, I 90S; Truman D. The Governmental Process, Public interests and public opinion- NY. 1951,
л См., напр.: Interest group politics. Washington, 1991; Garson G, Group theories of politics- L, 1978; Hague Rr, llarrop M, Comparative government and politics, L,t 1992; Mtfbrath LM. The Washington Jobbysh. Chicago, 1963; Olson M. The Logic of Collective Action. Public goods and the theory of groups- Cambridge. 1965; Potter A. American government and politics. L., 1955; Potter A. Organized group in British national politics. L-, 1961; Richardson J-Jb The policy-making process. NY., 1969; The challenge of democracy. Government in America, Boston, 1995;TrumanD. The Governmental Process. NY. 1951.
5 Cm,, Hanp-:Wilson G. Business and politics. A comparative introduction, L., 1990; Wyn G. Business interests,
organizational development and private interest government. NY., 1987.
6 См.; Зяблюк HT Комитеты политического действия // Бизнес и политика. 1995. №б; Зяблюк НТ.
Политический плюрализм; контуры американском модели // США - Канала; экономика, политика, культура.
№5; Зяблюк ЇІ.Г, Лоббизм и судебная система США //США -Канала: экономика, политика, культура-
№7; Корявіш Л. «Третья палата» конгресса кцк действуют лоббисты в США // Российская федерация, 1995. №24; Хочеряп СА, Лоббизм в Соединенных штатах // Законодательный процесс в США. М., 1990; Перегудов СП- Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Политические исследования. 1993. № 3; Семененко КС. Еврокорпоративизм или европлюрализм? // МЭиМО. 1992. №7; Семененко И-С. Новая модель политической системы? К вопросу об уровнях власти и управления в ЕС в свете российских проблем //Политические институты на рубеже тысячелетий, Ы.г 200L; Семененко И.С- Группы интересов на Западе и в России- Концепции и практика. М, 2001.
7 оптимальную модель системы представительства интересов для российского общества. Однако группы интересов российского бизнеса рассматривались в таких работах лишь как один из субъектов политической активности, а специальных исследований организованных групп интересов российского бизнеса не проводилось.
Большое количество публикаций, в которых анализируется система функционального представительства на Западе, появилось также в журнале «Бизнес и политика», посвященном исследованию теоретических и практических аспектов лоббистской деятельности7.
Осознание того, что в России группы интересов активно воздействуют на политический процесс различными методами, подчас не вполне законными, поставило вопрос о необходимости законодательного регулирования этого процесса, И хотя проблема законодательного регулирования лоббизма до сих пор является открытой, в научных кругах дискуссия о необходимости принятия закона «О лоббизме» получила широкий резонанс .
Российские ученые предпринимают попытки общетеоретических исследований системы представительства интересов. В этих работах авторы анализируют содержание понятий «группа интересов», «группа давления», «лоббизм», исследуют теоретические положения концепции групп интересов,
7 См,: Белов В. Вяткин К, Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика, 1995. №4; Исаев Н, Скандинавская модель взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества // Бизнес и полигика. 1995. №4; Кинебас Р, Группы интересов в политической жизни США // Бизнес и политика. 1995. №3; Прохода Н. Лоббшм: как это делается во Франции .7 Бизнес и политика. 1995. №8; Семененко И.С. Лоббизм и представительство интересов в Европейском союзе К Бизнес и политика- 1995, №2; Хомич А. Лоббизм в странах АСЕАН//Бизнес и политика. ).
в См.: Лапаева В.В, О концепции закона <(0 регулировании лоббистской деятельности» // Законодательство и экономика. 1995. Вып. 7/8; Лепехин В. Лоббизм в России и проблемы его законодательного регулирования // Политические исследования, 1998. №4; Любимов А.П. Политическое право и практика лоббизма: (Антикоррупционный аспект), М,, 2001; Любимов Л.П. Проблемы прнвоиот формирования лоббизма // Государа во и право, 1999. №7; Павлов В. Лоббистскую деятельность в рамки закона // Российская юсгипмн. 1998. Xl9; Смирнов ВІЗ, Зотои С.ІІ. Лоббизм в России: полити ко-правовые проблемы // Государство и мрыю 1996. XdI; Субочен ЕЗ В. Формы и методы лоббистской деятельности в правовой действичелыидли российского государства // Правовая политика и правовая жтппь. 2002. №4.
в поисках такой модели представительства, которая наиболее полно отразила бы специфику российской действительности9.
Имеется ряд работ, в которых анализируется процесс становления лоббизма как социально-политического института в современной России, выявляются его этапы, специфика и отличительные черты10. Однако за исключением монографии С Л. Перегудова, Н.Ю. Лапиной и И.С. Семененко большая часть таких исследований носит скорее публицистический, чем научно-исследовательский характер,
С середины 90-х годов отмечается активный интерес российских политологов к изучению предпринимателей как новой социальной группы в структуре российского общества. Молодой российский бизнес акіивно включился в политический процесс с целью продвижения демократических реформ в стране, и это явление не могло не вызвать интерес научного сообщества. В этих работах рассматривается процесс становления предпринимательства как особой группы интересов, институционализация объединений предпринимателей, формы и способы их лоббистской деятельности, политические партии, созданные предпринимателями, проблемы участия бизнесменов в выборах .
4 Ьакун Л. Группы r политике: к истории развития американских теорий II Политические исследования. [999- ЛМ; Гаман - Голутвина О. Группы интересов; ретроспектива // Полития, 2000/2001, №4; Гуща АЛ, Природа групп интересов // Объединенный научный журнал- 2002, Ж*; Золотарева Е, Группы интересов в политике // Вестник Российского Университета Дружбы Народов. Серия Политология. 1999- №(; Лепехин В. Лоббизм, М., 1995; Кинякин А.А. Заинтересованные группы интересов как скрытая составляющая политического процесса // Актуальные проблемы политики и политологии в России. М, 2003; Сатпаев Д. Заинтересованные группы, группы давления и категория «лоббизм» в политической науке // Евразийское сообщество: экономика, политика, безопасность. 1999. №1; Сюткина А.П, Место и роль корпоративной системы представительства интересов в процессе принятия политических решений в современной России // Власіьи общество в постсоветской России: новые практики и институты. М. 1999.
10 См.: Баранов С.Д. Популизм и лоббизм: две стороны парламентской деятельности в России // Вестник МП'. Серия 18. Социология и политология. 1999. Дні; Гражданское общество r России: структуры и сознание. М., 1998; Заславский СЕ,, Нефедова ТИ, Лоббизм в России; исторический опыт и современные проблемы /У Право и политика. 2000. №2; Лоббизм в России: этапы большого пути // Социологические иеследовагшя 1996. №3: Лоббизм и отношения с властными структурами // Бизнес и поли гика. 1997. №1; Лоббичч сегодня // Власть, 1995. №3; Любимов А.П, История лоббизма в России. М., 1995; Любимов А. Лоббизм как конституционно - правовой институт- М, T99S; Малько А. Лоббизм // Общественные науки и современность- 1995, Хз4; Макаренко В, Групповые интересы и властно - управленческий аппарат: к методологии исследования У/ Социологические исследования. 1996 №11; Перегудов СП,, Лапина М.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство- М., 1999; Семененко И,С Лоббизм в политической системе России // МЭиМО. 1996. №9; Перегудов СП. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства, 1998. №1,
" См.: Автономов А. Лоббизм и политические партии II Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, )995. №3; Зудин А. Бизнес и политика в президентской кампании 1996 года II Pro et contra.
Особый пласт литературы посвящен анализу влияния на политический процесс в России так называемой олигархии 2 и исследованиям крупного бизнеса13.
Отдельные корпорации или отрасли промышленности так же становятся объектом внимания ученых, К сожалению, такие case study пока не получили широкого распространения и посвящены только нефтяной отрасли российской экономики, а также российским банкам14.
Новым явлением в российской политологии стал ряд публикаций, в которых лоббизм рассматривается не как самостоятельный механизм продвижения требований групп интересов, а как часть технологии PR. Такое понимание характерно для некоторых западных специалистов15, и теперь активно заимствуется российскими исследователями16.
1996 Том 1; Зудин А, Государство и бизнес в посткомму нистическо и России //Политические исследования. 1994. №!; Зудин А. Неокорпоративизм в России? Государство и бизнес при Владимире Пугине // Pro et contra. 2001, №ri; Зудин А. Россия; бизнес и политика // МЭиМО. 1996- ХйЗ-5; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства, М., 2000; Ильичева Л.Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполни гельпой власти // Государственная служба. 2002, № 2 (16). ; Лашша H. Бизнес и политика в современной России, М., 1998; Лепехин В, Предприниматели и власть в современной России // Власть, 1993, № 4; Кисовская 11. Политическая активность предпринимательства в постсоветский период // МэиМО. 2000. Аґ2; Кисовская H. Предприниматели и основные политические партии // МЭиМО. 1997. ЛаЗ; Пашп Я.Ш. От парламента отраслей к беспристрастной госбюрократии // Россия. 1996. №10; Папиэ Л.ІІГ Отраслевые лобби в правительстве России // Pro et contra. 1996. Том 1; Перегудов СП. Новый российский корпоративизм: олигархический или демократический? // Полития. 1998. №2 (8); Перегудов СП. Организованные интересы и государство: смена парадигм // Политические исследования. 1994, № 2; Перегудов С Л, Корпоративный капитал в российской политике // Политические исследования. 2000. № 4; Перегудов СП, Корпоративный капитал и институты власти; кто в доме хозяин? // Политические исследования. 2002.J4a5; Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. К, 1997.
12 Зудин А,Ю. Олигархия как политическая проблема российского пост коммунизма // Общественные науки и современность. 1999- №1; Лепехин В. От административно-полити чес ной диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. №1; Мухин А. «Особая папка» Владимира Путина. М, 2004; Мухин Аг Кремлевское дзюдо под ковром. М.. 2004; Мухин А,, Козлов П. «Семейные» тайны или неофициальный лоббизм в России, М., 2003; Паяггэ Я.Ш, Олигархи: экономическая хроника 1992 -2000. М.,2000.
ь Колганоп А. К вопросу о власти кланово-корпоративиых групп в России // Вопросы экономики 2000. №6; Кондрачук LJ.B. Политическая роль крупного бизнеса п современной России, М., 2003; Разуваев В. Крупный бизнес вне сферы видимости // Pro et contra. 1999. ТА №1; Федоров ТО. Экономические «группы интересов» и внешняя политика России//Международная жизнь. 1998. №9.
См.: Василенко А, Российские нефтяные компании и политики в переходный период. М., 1997; Василенко А. Пиар крупных российских корпораций. М., 2002; Перегудов СП. Корпорации, общество, государство. Эволюция взаимоотношений- М„2003; Перегудов СП. Крупная российская корпорация как социально -политический институт, М., 2000; Пузырев И,Р., Пуэырев Р.Ф. Российские банки в сфере политики и власти. Иваново, 1999.
iS См,, напр; Блэк С. Паблик рилейшинэ. Что это такое? М, 1992; Катлиб СМ., Сентер А,Х.Т Брум Г.М, Паблик рилейшинз. Теория и практика. М, 2000.
'6 См,, напр.: Алешина И. Паблик рилейшинз для менеджеров и мар кеч о логов. М, 1997; Бинецкий А,Э. Лоббиш в современном мире. М., 2004; Тихомирова Е.Б. Лоббизм как специфическая форма коммуникации с общественностью// Вестник МГУ. Серия 18- Социология и политология. 2002. №3.
Существуют и публикации сугубо прикладного характера. Примером моїут служить работы АЛ Любимова, признанного эксперта - практика в области технологии лоббирования в российских органах власти, а также других авторов17.
Практический интерес к проблематике групп давления и лоббизму как неотъемлемому институту современного демократического общества не угасает. Об этом свидетельствует тот факт, что практически ежегодно в России проходят конференции и круглые столы по проблемам лоббизма. Первая такая конференция международного масштаба состоялась в Москве в 1993 году и называлась «Лоббизм и его место в общественно - политической жизни». Целая серия мероприятий состоялась в 1995 - 1997 годах на фоне внесения в Государственную Думу законопроекта «О регулировании лоббистской деятельности» . Так» в 1995 и 1996 голах в Государственной Думе прошли парламентские слушания, посвященные обсуждению закона «О регулировании лоббистской деятельности»1 . На этих слушаниях предлагались различные способы регулирования лоббизма. В 1995 Фонд развития парламентаризма и Государственная Дума при содействии Российского союза промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленной палаты России организовали конференцию «Лоббизм в России: проблемы законодательного регулирования», а в 1997 году автор законопроекта о лоббистской деятельности В.А, Лепехин стал одним из организаторов круглого стола в Торгово-промышленной палате, а также в Московской высшей школе социальных и экономических наук . В 2000 году
'' См., напр,; Антономоп Д.С. Лібука лоббирования. М, 2004; Любимов А. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан, М. 1998; Любимов А. Профессиональный лоббизм. Технологии лоббировании. М, 1998; Королева В. Государственная Дума: технология лоббирования хозяйствующих субъектов U Представительная власть: мониторинг, анализ, информация, 1997. №2 - 3; Цветнов А, Управление социально-политическими процессами. М, 1995.
18 Проект ФЗ «О регулировании лоббистской деятельности и федеральных органах государственной власти»
// Государство и право. 1998. Леї.
19 См.: Материалы парламентских слушаний ^Проблемы правового регулирования лоббистской
деятельносіи в федеральных органах государственной власти» // Думский вестник, 1995. №5; Материалы
парламентских слушаний «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах
госуларствеиной власти». Думский вестник, 1996, 10.
2" См.: Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России (материалы «круглого стола»)//Государство и право. 1998. №1,
И в Москве в «Экспоцентре» состоялась конференция «Лоббизм в России: 10 лет теории и практики». Конференция была организована Ассоциацией российских лоббистов, а в ее работе приняли участие политики, политологи, экономисты. По ее итогам был издан сборник научных работ21. 27 мая 2003 года в Москве состоялась научно-практическая конференция «Проблемы взаимодействия государства и бизнеса (перспективы развития лоббистской деятельности в России)». В ее работе приняли участие политики, предприниматели, научные деятели России. Основным вопросом, вызвавшим горячие споры участников конференции, был вопрос о целесообразности принятия закона о лоббистской деятельности. Мнения сторон по этому вопросу разделились, в частности, даже высказывались идеи о том, что лоббизм как способ представительства интересов предпринимательства в скором времени отомрет, и, следовательно, нет необходимости принятия
закона, регулирующего лоббистскую деятельность .
Проблематика групп давления и лоббизма как способа влияния на процесс принятия политических решений стала объектом анализа для целого ряда диссертаций. Интерес исследователей вызывает изучение моделей взаимоотношения государства и гражданского общества23. Часть работ посвящена исследованию места бизнес-элиты в политическом процессе вообще. В этих работах лоббизм рассматривается лишь как одна из составляющих процесса принятия политических решений24. Другие авторы акцентируют внимание именно на лоббистской деятельности групп давления, но при этом группы давления бизнеса не рассматриваются как отдельный самостоятельный актор23. Существенно меньше работ, посвященных анализу
21 Лоббизм в России: 10 лет теории и практики. Научно-практическая конференция. М„ 2000.
12 См,; Научно-практическая конференция «Проблемы взаимодействия государства и бизнеса (перспективы
развития)» // .
23 См., напр.: Балан А. Корпоративная модель взаимоотношения государства и гражданского общества:
теория и практика- Автореф. лис.,. канд.. полит, наук. Екатеринбург, 2001; Горлова Н.В. Система
корпоративного представите л ьсгва интересов в современной России. Ашориф. дис,.„ канд. полит, наук. М,
2003.
1А См., напр.: Проскудин О, Бизнес-элита в структуре современной российской политики. Автореф, дне,,,.
канд. полит, наук. М, 1997.
25 См, напр.: Абрадушкина НЛО. Группы давления в трансформации политической власти в России.
Автореф. дне... канд. полит, наук, М, 2000; Баранов СП. Группы давления в политическом процессе
лоббистской деятельности экономических субъектов 6, Объектом изучения диссертантов становятся и правовые аспекты регулирования лоббистской деятельности в России 7.
Несмотря на существование большого количества публикаций по проблемам группового подхода в политике, очевидна недостаточная научная разработанность проблематики лоббистской деятельности групп давления российского бизнеса. Все доступные на данный момент источники по данной проблематике датируются 1995 - 1999 годами и анализируют олигархическую модель взаимодействия государства и общества. Совершенно очевидно, что олигархическая модель согласования интересов в том виде, в котором она существовала в 1997 - 1999 годах, ушла в прошлое, уступив место новым механизмам лоббирования. Устарели и публикации по технологиям лоббирования. Политический процесс развивается, меняются политические реалии, и методы лоббистской деятельности также претерпеваю! изменения.
Отсутствуют научные публикации, посвященные таким важнейшим проблемам, как лоббистская деятельность групп давления иностранного бизнеса, а также лоббистская деятельность российского бизнеса на внешнеполитической арене.
Прикладные исследования групп давления проводятся эпизодически и носят сугубо прагматический характер, являясь своеобразным руководством к действию для лоббистов.
современной России. Авторсф. дис..„ канд. полит, наук. М„ 199В; Зотов СВ. Лоббизм как институт представительства интересов в современной России. Автореф. дис... канд. полит, наук. М., 1997; Лихой А.В- Лоббизм как феномен политической жизни современного российского общества. Автореф, дне,,., канд. полит, наук, М., 2003; Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституииоино-правовое исследование. Автореф. дне,,,, докт. юр. наук; Семененко И,С. Группы интересов на Западе и в России. Концепции и практика. Автореф. дне.,., докт. полит, наук. М., 2001; Торков А. Деятельность групп интересов и лоббизм в парламенте. Автореф, лис,,., канд. философ, наук. М., 2001. 16 См., напр.; Василенко А.Б. Российские нефтяные компании в политических процессах переходного периода. Лв'їиреф, дне... докт. поли г. наук, М5 1997; Васильев "1,В. Экономический лоббизм в политическом процессе современной России. Автореф. дис... кайл, полит, наук. М.. 2004; Григор Г.Э. Использование лоббиша в реализации экономических интересов предприятия, Авторсф. дис..,, канд. эк. наук М.,2004.
"7 См., напр.: К\черов ДА. Правовое рсіулиронанис лоббисіской деятельности в РФ, Автореф. дис... канд. юр. наук, М„ 1998.
Объектом исследования являются организованные группы интересов российского бизнеса. Под организованными группами интересов бизнеса понимаются структурированные группы и организации, которые для достижения своих интересов могут вступать во взаимодействие с органами государственной власти с целью воздействия на процесс принятия политических решений.
Предметом исследования являются формы и способы лоббистской деятельности организованных групп интересов российского бизнеса.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы
является исследование организованных групп интересов российского
бизнеса и механизма их лоббистской деятельности в органах
государственной власти. Достижение поставленной цели сопряжено с решением ряда исследовательских задач, важнейшими из которых являются;
анализ теоретических подходов к исследованию организованных групп интересов;
исследование особенностей возникновения российского бизнеса;
анализ структуры российского бизнеса;
изучение форм и способов представительства интересов бизнеса в федеральных органах государственной власти современной России;
исследование специфики лоббистской деятельности в региональных органах власти современной России;
комплексный анализ механизма лоббистской деятельности российского бизнеса в политических институтах страны.
Научная новизна работьк В рамках исследования были получены следующие результаты, обладающие научной новизной:
дано скорректированное понятие групп интересов, проанализирована
типология, формы, способы и методы лоббистской деятельности групп
давления бизнеса. Доказано, что выбор форм, способов и методов
лоббистской деятельности групп давления бизнеса зависит от специфики
той группы интересов (группы интересов малого, среднего или крупного
14 бизнеса), которая создает группу давления для лоббирования своих интересов;
сделан вывод о том, что в механизме лоббистской деятельности групп давления российского бизнеса доминируют группы давления, созданные организованными группами интересов крупного бизнеса. Эта ситуация уникальна, поскольку абсолютное большинство россиян считает, что крупный бизнес появился в России незаконным путем, следовательно, он не легитимен и не может выполнять функцию согласования интересов экономической и политической сферы . Малый и средний бизнес фактически выключен из системы представительства интересов на федеральном уровне, поскольку институциональные механизмы лоббирования интересов не выполняют своих функций. Малый и средний бизнес взаимодействует с органами государственной власти на региональном и местном уровне, однако и в этом случае не происходит лоббирования соответствующих решений, способных в корне изменить принципы ведения экономической деятельности в России и привести К расширению слоя мелких и средних собственников;
показано, что лоббистская деятельность групп давления, созданных организованными группами интересов крупного бизнеса, осуществляется преимущественно в скрытых формах неформальными методами. Это приводит к тому5 что лоббизм в России приобретает полукриминальные, коррупционные черты;
сделан вывод о том, что в стране происходит постоянный процесс конвертирования властных ресурсов в финансовые и наоборот; происходит сращивание экономической и политической элиты;
в научный оборот введен ряд иностранных источников, представляющих определенный интерес с точки зрения теории и методологии исследования групп интересов и групп давления бизнеса.
а Крупный бизнес в России ffwwwSom.ru. 2006. 13 апреля.
15 Положения^ выносимые на защиту.
В ходе реформ в России не был сформирован эффективный и независимый малый и средний бизнес. В результате не сформировался средний класс как социальная группа, являющаяся источником становления развитого гражданского общества. Гражданское и правовое общество в России находятся в незрелом состоянии, количество малых и средних предприятий увеличивается очень медленными темпами. Возможности использования для отстаивания своих интересов этой частью бизнеса ассоциаций и объединений предпринимателей также ограничены. В системе представительства интересов доминируют группы давления крупного бизнеса. Наличие широких ресурсов влияния позволяет группам интересов крупного бизнеса быть динамичными в организации эффективных групп давления, а высокая зависимость экономики страны от крупных предприятий, являющихся экспортерами сырья - главной статьи российского экспорта, является фактором, способствующим повышению эффективности лоббистской деятельности групп давления российского бизнеса.
Группы интересов малого и среднего бизнеса не имеют достаточных ресурсов, чтобы непосредственно самостоятельно организовывать группы давления, способные воздействовать на процесс принятия политических решений напрямую. В то же время группы интересов крупного бизнеса активно используют специально организуемые группы давления для обеспечения собственных интересов.
Лоббистская деятельность организованных групп интересов российского бизнеса не является механизмом согласования интересов гражданского общества и государства. Фактическое отсутствие в России зрелого гражданского общества, легитимных механизмов воздействия на политический процесс и специального законодательства, регулирующего лоббистскую деятельность, создает объективные предпосылки коррупционализации и криминализации механизма лоббистской
деятельности. Очень часто лоббистскую деятельность в интересах крупного бизнеса осуществляют встроенные группы давления, состоящие из чиновников и депутатов, «купленных» группой интересов. Поскольку такие группы вписаны в процесс принятия политических решений, они могут контролировать его изнутри. Лоббизм имеет тенденцию превращения в средство обогащения узкой группы людей. Разработка комплексного законодательства в области регулирования лоббистской деятельности, организация институциональных каналов воздействия на власть групп давления малого и среднего бизнеса могут быть рассмотрены как возможные способы придания лоббистской деятельности цивилизованных черт.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой исследования являются труды российских И зарубежных ученых в области политологии и социологии, касающиеся различных аспектов функционирования политических систем, механизмов взаимодействия гражданского общества и государства, становления гражданского общества в странах, переживающих эпохи транзитных процессов.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных подходов в изучении проблем политики, власти, гражданского общества, политических систем, государственного управления, В рамках социологического и политологического подходов в работе использованы методы системного, структурно-функционального и сравнительного анализа. При подготовке работы бьтл использован комплекс прикладных методов: классический контент-анализ научных публикаций, а также публикаций в СМИ, статистический анализ с использованием программы SPSS, вторичный анализ результатов рейтинговых опросов, экспертные интервью с представителями законодательной, исполнительной власти,
17 политологами, работниками отделов по связям с органами государственной власти при крупных компаниях25.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы вносят существенный вклад в изучение механизма взаимодействия гражданского общества и государства в современной России, Материалы исследования могут быть использованы при чтении лекционных курсов по дисциплинам политологического и социологического циклов, в научно-исследовательской работе.
Выводы исследования также могут быть использованы при разработке нормативных документов по проблемам лоббистской деятельности в России,
Апробация работы. Диссертация обсуждалась на заседании кафедры политологии и социологии политических процессов социологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Основное содержание работы отражено в докладах автора на конференциях: «Гражданское общество в России» (Москва, МГУ, 2004), «Ломоносов - 2004» (Москва, МГУ, 2004), «Ломоносов - 2005» (Москва, МГУ, 2005), «Ломоносов - 2006» (Москва, МГУ, 2006), III Всероссийском социологическом конгрессе (Москва, МГУ, 2006), а также в статьях в реферируемых журналах.
Структура работы включает в себя введение, две главы, состоящие из 5 параграфов, заключение, библиографию и приложения.
В 2004 году автором был проведен ряд экспертных интервью. Их целью было выяснение особенностей сиегемы представительства интересов бизнеса в современной России, Респондентами выступили представители законодательной и исполнительной власти, которые, в соответствии с занимаемыми ими должностями сталкиваются с лоббистской деятельностью групп давления бизнеса. Кроме того, были проведены интервью с руководителями департамент но связям с государственными и общественными организациями одной из крупных компаний. Наконец, в исследовании принял участие руководитель одной ю консалтинговых компаний, занимающейся исследованием становления и организации системы функционального представительства в России и руко подите ль аппарата Российского Союза Промышленников и Предпринимателей. Для каждого респондента был составлен свой перечень вопросов, а полученные данные включены в текст работы в качестве иллюстрации для отдельных положений.
Понятие, типология и ресурсы влияния групп интересов
Появление в обществе групп интересов обусловлено несколькими причинами. В первую очередь, возникновение групп интересов связано с расширением социальной среды политической системы, т.е. гражданского общества как сферы относительно свободных от контроля и регулирования государством социальных и политических взаимодействий граждан" , Среди других причин можно назвать: усложнение социальной организации современных обществ, введение принципа разделения властей и конкуренции в политическом процессе, относительную открытость и прозрачность принятия политических решений. Появлению групп интересов способствует и развитие малого и среднего бизнеса, что ведет за собой появление среднего класса с присущими ему характеристиками: толерантностью, свободой мысли, стремлением защищать свои права, в том числе, путем воздействия на политический процесс.
В этих условиях, политическая система, представляя собой комплекс взаимодействий, посредством которых ценности авторитарно распределяются в обществе31, испытывает постоянное давление со стороны социальной среды. Требования гражданского общества артикулируются и агрегируются институтами опосредования, к которым относятся группы интересов, политические партии и группы давления.
Группа интересов может быть определена как относительно независимый самоорганизующийся социальный институт гражданского общества, объединяющий граждан на основе общих целей, выполняющий функцию артикуляции интересов своих членов, вступающий во взаимодействие с другими группами интересов и с институтами государства. Согласно групповому подходу к исследованию процесса взаимодействия политической системы и гражданского общества, все общество есть «совокупность различных групп интересов, причем количество групп ограничивается лишь одним показателем - интересом ради которых они созданы и действуют» . По своим выполняемым функциям группы интересов являются социальными институтами опосредования; посредством групп происходит структурирование гражданского общества на основе общих интересов и взаимодействие социальной среды с институтами государства. Через институты опосредования мобилизуется общественная поддержка или общественное недовольство той или иной значимой проблемой.
Само понятие «группа интересов» было введено в научный оборот родоначальником теории групп в политике А, Бентли в 1908 году в книге і? «Процесс управления. Исследование социальных давлений»" . Американский исследователь одним из первых предложил перенести объект научного анализа с макроинститутов, к которым относятся государство в целом и органы государственной власти, на более низкий уровень - изучение групп, выступающих с политическими требованиями. Так, в классической теории демократии считалось, что власть является функцией государства, и правом осуществления политической власти обладают институты государства. Институт выборов считался эффективным механизмом контроля гражданского общества за функционированием политической системы. А. Бентли предположил, что в условиях усложнения социальной структуры институт выборов не позволяет адекватно отражать интересы всех іраждан. Он заявил, что общество состоит из групп разного рода, некоторые из которых ищут пути влияния на институты государственной власти с тем, чюбы их интересы более полно учитывались в процессе принятия политических решений. «Жизнь общества на любой его стадии может быть представлена в виде взаимодействующих ірупп людей, и такое представление об обществе является единственно правильным для политического анализа»34.
В. КеЙ, последователь А. Бентли, считал бурный рост экономики главным фактором образования групп интересов в обществе. Этот процесс обуславливает, во-первых, повышение регулирующей функции государства, а, во-вторых, диверсификацию общества, выделение в нем множества социальных групп, каждая из которых обладает своим интересом. Как следствие, посредством исключительно института территориального представительства интересы всех социальных групп не могут быть реализованы в процессе принятия политических решений. Так появляется необходимость воздействия отдельных групп на политический процесс с тем, чтобы их интересы более полно реализовывались в принимаемых политических решениях35.
Д, Труман, помимо групп интересов, специально выделил политические группы интересов и группы давления. Согласно концепции ДТрумана, группы интересов - это любые группы, объединенные на основе общих целей, и предъявляющие требования другим группам, существующим в обществе. Особенностью политических групп интересов является предъявление требований органам государственной власти. Группа давления характеризуется использованием метода давления на органы политической власти как средства достижения поставленных целей .
Модели, формы и способы лоббистской деятельности групп интересов
Расширение социальной среды политики и увеличение интенсивности воздействий на политическую систему со стороны гражданского общества обусловили появление в политологии нового подхода к анализу процесса государственною управления. В рамках этого подхода процесс принятия политических решений может быть представлен как результат взаимодействий акторов на двух уровнях: формально-юридическом и неформальном. Такое разделение процесса государственного управления позволяет учитывать роль лоббизма в этом процессе.
Формально-юридический уровень процесса управления охватывает принятие решений органами госу дарствен но и власти, следуя формальным процедурам с соблюдением правил субординации и иерархии. Уровень неформальных согласований объединяет взаимодействия между институтами государственной власти и различными социально-политическими акторами, прежде всего, группами давления. В результате, политическое решение «определяется не рациональным и агрегированным выбором.,.а, в первую очередь, результатами торга между самостоятельными игроками, преследующими собственные цели и задачи, которые занимают различные (а то и противоположные) позиции и выражают собственные интересы» . В этом процессе обмена и торга группы давления подключаются к процессу принятия политических решений и влияют на него посредством лоббистской деятельности. Готовое политическое решение содержит в себе «формулу интересов»58, отражающую реальную расстановку социально-политических сил в стране.
Лоббизм как форма продвижения и отстаивания группами своих интересов в органах государственной власти в той или иной степени присутствует во всех политических системах. Объектами лоббистской деятельности могут выступать органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. В некоторых политических системах, например, в США, лоббизм также существует на уровне судебной власти. Можно утверждать, что в современном мире сложилось несколько моделей лоббирования.
По национально-территориальному признаку можно выделить англосаксонскую и кончи не нтальную модель лоббистской деятельности. Англосаксонская модель характерна для США и Канады. В рамках этой модели предполагается обязательная процедура государственной регистрации групп давления, осуществляющих лоббистскую деятельность в органах власти.
Континентальная модель характерна для стран Западной Европы и предполагает участие групп давления в работе специально созданных совещательных структур.
С точки зрения механизмов лоббистской деятельности, можно выделить плюралистическую и корпоративисткую модель согласования интересов.
Плюралистическая модель предполагает наличие в обществе большого количества организованных и неорганизованных групп интересов, любая из которых может обладать ресурсами, достаточными для того, чтобы организовать группу давления и отстаивать свои требования в органах государственной власти посредством лоббистской деятельности. Плюрализм подразумевает жесткую конкуренцию групп, борющихся за обладание ресурсами влияния. При этом фактическая природа интереса группы и сегмент общества, который она представляет, не играет существенной роли в механизме лоббистской деятельности. Каждая группа давления обладает равными возможностями получить доступ к ресурсам для организации давления на процесс принятия политических решений.
В плюралистической модели лоббистская деятельность осуществляется целой системой форм, способов и методов, а органы государственной власти отбирают те интересы, которые, с их точки зрения, наиболее полно отвечают представлению об общественном благе . Поскольку ресурсы распределены в обществе неравномерно, и их баланс меняется в течение времени, то ни одна группа не обладает монополией на ресурсы. Это является гарантией того, что никакие группы не будут доминировать в процессе принятия политических решений,
Корпоратшистская модель характеризуется как «специфический социально-политический процесс, в ходе которого организации, представляющие агрегированные функциональные интересы, вступают во взаимодействие с органами государства в целях выработки и принятия политических решений и последующей их реализации»60. Корпоративизм предполагает, что группы интересов сформированы по функциональному принципу, и являются формальными ассоциированными институтами. Поскольку группы объединены по функциональному признаку, то количество групп давления, претендующих на оказание влияния на процесс государственного управления, оказывается существенно меньше, чем в модели плюрализма. По сути, можно утверждать, что при корпоративизме отсутствует конкуренция фупп в лоббистской деятельности, поскольку каждая іруппа давления представляет определенный сегмент общества и выражает консолидированную позицию своих членов. Конкуренция происходит не в процессе лоббизма, а в процессах внутренних коммуникаций и согласований между членами группы.
Особенности возникновения и структура российского бизнеса
Рассмотрение особенностей возникновения и структуры российского бизнеса необходимо для выполнения поставленных исследовательских задач. Такой анализ позволит выявить особенности современной структуры групп давления российского бизнеса и их роль в механизме иг аимодеЙствия гражданского общества и государства.
В литературе существует несколько подходов к периодизации истории становления российского бизнеса1 1. В данной работе в основу выделения этапов становления российского бизнеса положен комплексный критерий. Он включает в себя рассмотрение: нормативного вектора - динамики нормативной базы, регулирующей отношения в экономической сфере, что особенно важно для начальных этапов становления бизнеса; экономического вектора - изменений экономической конъюнктуры, например, существенное влияние на современную структуру российского бизнеса оказал экономический кризис 1998 года; политического вектора - тех изменений в структуре политической элиты России, которые оказали воздействие на экономическую сферу.
Такой подход позволяет не просто проследить историю возникновения бизнеса Б реформируемой России, но и выделить особенности структуры представительства его интересов, специфичные для каждого этапа.
Процесс становления бизнеса в России условно можно разделить на четыре этапа;
Первый этап охватывает период, примерно, с середины 1980-х годов до 1992 года, когда в стране началась массовая ваучерная приватизация. Одной из первых социальных групп, включившихся в процесс частной экономической деятельности, стали функционеры комсомола- В 1986 году было принято постановление о структуре и основных органах системы научно-технического творчества молодежи (НТТМ). По сути дела таким центрам разрешалось заниматься экономической деятельностью, в частности, выпускать товары народного потребления и осуществлять внешнеэкономическую деятельность. До 1990 года структуры НТТМ пользовались налоговыми и другими льготами, что открывало путь функционерам комсомола к получению сверхприбылей.
Поскольку на первом этапе становления российского бизнеса в процесс организации частных предприятий активно включились представители партийной и комсомольской элиты, то в стране произошел процесс латентной приватизации , или «приватизации государства государством» . Суть этого процесса состояла в том, что партийные и номенклатурные работники, занимавшие управленческие позиции в структуре министерств или непосредственно на предприятиях, получили реальный контроль над производственными мощностями на правах собственности. Крупные министерства, разветвленная сеть государственных банков (Промстройбанк, Агропромбанк и Жилсоцбанк), отдельные предприятия были преобразованы в государственные концерны и акционерные общества. При этом контрольный пакет акций переходил, как правило, к бывшему руководству нового концерна, а директором становился один из заместителей бывшего министра. Именно по такому сценарию были созданы такие крупные компании, как Газпром, РАО «ЕЭС
России», РАО «Норильский никель». На базе нефтяного сектора советской экономики образовалось сразу несколько крупных компаний; ЛУКОЙЛ, ТНК, Сибнефть и ряд других104.
На первом этапе становления российского бизнеса были акционированы такие крупные предприятия, как Балтийское морское пароходство, Саратовский авиационный завод, КамАЗ.
В процессе латентной приватизации произошла фактическая смена собственников экономических субъектов. При этом материально-техническая база, кадровый состав и система управления оставались неизменными.
Поскольку комплексная нормативная база приватизации на первом этапе становления российского бизнеса отсутствовала, то для того, чтобы государственное предприятие было преобразовано в акционерное общество, достаточно было постановления правительства. Партийные, комсомольские и номенклатурные работники активно лоббировали такие постановления и становились новыми хозяевами предприятий, вкладывая при этом минимальные средства. Остальное население страны оказалось выключено из процесса латентной приватизации.
Если номенклатурные и партийные работники присваивали уже существующие предприятия, то предприимчивые рядовые граждане стали образовывать новые предприятия. В 1986 году выходит закон «Об индивидуальной трудовой деятельности», в 1987 году - закон «О кооперации». Именно эти нормативные документы положили начало процессу организации частного бизнеса на легитимной основе. В стране начал появляться малый бизнес - основа становления гражданского общества и появления в стране среднего класса собственников.
Институциональное представительство интересов бизнеса
На современном этапе развития бизнеса представительство интересов осуществляется через весь спектр институтов опосредования: политические партии, группы интересов, классические и встроенные группы давления. Сложившаяся структура институционального представительства интересов стала результатом особенностей становления и структуры российского бизнеса, влияния экономических и политических факторов.
Сегодня политические партии остаются для групп интересов бизнеса актуальным институтом опосредования интересов. Хотя количество партий, непосредственно созданных бизнесменами для представительства собственных интересов, существенно уменьшилось по сравнению с начальными этапами становления бизнеса. Если в 1999 году существовало 6 партий, претендующих на выражение интересов бизнес сообщества152, то в 2004 - только З153. На выборах в Государственную Думу 2003 года партия «Развитие предпринимательства» получила 0,36% голосов избирателей; АПР - 3,64%- РОПП самостоятельно в выборах не участвовала. В 2003 году она объединилась с партией «Единая Россия» и провела несколько своих кандидатов по одномандатным округам. Уменьшение количества партий, создаваемых непосредственно для представительства интересов предпринимателей связано с осознанием бизнес-сообществом бесперспективности подобных проектов в силу узости их социальной базы.
Эффективным способом воздействия на законодательный процесс является организация встроенных групп давления путем финансирования уже существующих политический партий или покупка мест в партийных списках
В политическом процессе современной России широкий размах получила практика установления бизнесменами тесных связей со всем спектром политических партий страны. Эта стратегия предполагает различные способы деятельности. Предприниматели могут оказывать спонсорскую помощь политическим партиям. Российское законодательство разрешает политическим партиям получать пожертвования от частных лиц и компаний, не имеющих доли государственной собственности. Поступления в бюджет партий могут осуществляться через цепочку подставных фирм, поэтому установить реальный источник финансирования довольно трудно. Группы интересов, финансирующие избирательные кампании политических партий, стремятся обременить их системой обязательств по выполнению лоббистских услуг. Однако в реальносчи политические партии не всегда выполняют такие неофициальные договоренности. Это связано с тем, что партии получают финансирование из различных источников. Так, аналитики оценивают їгредвьіборньїй бюджет партии «Единая Россия» в 2003 году в 0.5 млрд. долларов. Спонсорами партии стали компании, являющиеся носителем разнообразных интересов: Газпром, Межпромбанк, ЛУКОЙЛ, Интеррос, ЮКОС. В финансировании КПРФ принимали участие Норильский никель и ТІЖ. Блок Родина финансировали Базовый элемент и Русский алюминий154.
Можно отметить, что не существует однозначных зависимостей между финансированием избирательной кампании и осуществлением лоббистской деятельности. Для групп давления финансирование избирательных кампаний может рассматриваться как инвестиция в будущее. Посредством такой деятельности группы давления устанавливают контакты с политическими партиями, получают реальные точки доступа к законотворческому процессу. При попадании в политическую повестку актуального для группы давления вопроса, политическая партия, которой была оказана спонсорская помощь, может стать площадкой для лоббирования.
Как правило, группы давления не ограничиваются поддержкой только одной партии, а предпочитают делать ставки на разных игроков. Это вполне оправданно, поскольку, с одной стороны, исход выборов для большинства партий трудно прогнозируем, а с другой - нет никаких гарантий, что после победы на выборах партия не «забудет» своих спонсоров. Как уже отмечалось выше, одной и той же партии финансовую поддержку могут оказывать различные группы давления, обладающие разнонаправленными интересами. Поэтому нередко условием оказания спонсорской помощи является включение представителей групп давления в партийные списки на заведомо проходные места, Так, в Федеральном собрании работают 32 долларовых миллиардера155.
Возможен и другой способ действий - выборы по одномандатным округам. Например, в 1999 году компания ЛУКОЙЛ финансировала избирательные кампании нескольких политических партий (Отечество - Вся Россия, Наш Дом Россия, Единство, СПС), а также поддержала 90 одномандатников, более 60 из которых получили депутатские мандаты156. В настоящий момент произошел переход к формированию всего состава Государственной Думы на основе пропорциональной избирательной системы, что, конечно, уменьшит влияние корпораций на избирательный процесс.
Традиционно позиции отдельных корпораций в регионах намного сильнее, чем на федеральном уровне. Например, компании ТЭК ь rex регионах, в которых они разрабатывают месторождения, имеют устойчивые связи с исполнительной властью (часто глава региона является ставленником корпорации или даже ее бывшим менеджером), что позволяет использовать в проведении кампании административный ресурс.
