Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. 24
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ИЗУЧЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО ЛОББИЗМА.
1. Методология исследования и основные подход. 26
2. Организованные интересы в политике. 38
3. Стратегии представления интересов. Лоббирование. 58
Глава 2. 78
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО ИНТЕРЕСОВ В АСПЕКТЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ ГЕРМАНИИ И РОССИИ.
1. Правовые основы участия организованных интересов в политике. 78
2. Характеристики немецкой и российской политических систем: предпосылки деятельности групп интересов.
3. Влияние политической культуры на модель представительства интересов.
4. Практика реализации организованных интересов в политике. 99
Глава 3. 122
ЛОББИЗМ В ПАРЛАМЕНТЕ - ОПЫТ НЕМЕЦКОГО БУНДЕСТАГА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФС РФ.
1. Факторы лоббирования в парламенте. 123
2. Деятельность парламента и возможности для участия групп интересов в законотворчестве.
3. Формы и механизмы парламентского лоббизма. 146
4. Вопросы регулирования лоббистской деятельности в парламенте. 169
Заключение 183
Приложение 191
Библиография 192
- Методология исследования и основные подход.
- Правовые основы участия организованных интересов в политике.
- Факторы лоббирования в парламенте.
Введение к работе
1. Актуальность темы исследования
В процессе политической модернизации российского общества и его трансформации в направлении плюралистической системы возникли новые субъекты экономической и политической жизни. Они обладают специфическими интересами и стремятся реализовать их через влияние на принятие решений в государственных органах власти. Это вызывает потребность в целенаправленном формировании эффективных отношений между государственными органами, с одной стороны, и обществом, отдельными социальными группами - с другой.
Различные интересы существуют в любом обществе, причем выражают они определенные потребности и устремлены на конкретные цели людей и их групп. Как показывает опыт стран с устойчивыми демократическими институтами, наряду с системами политического и географического представительства в них была создана и достаточно отработанная система функционального представительства интересов. Проблема создания адекватного представительства организованных интересов вообще и в парламенте в особенности является сегодня в России одной из наиболее неотложных.
В этих условиях политическая и экономическая реформы в нашей стране сталкиваются с новыми проявлениями политического института лоббизма -представительства интересов определенных групп в органах власти и управления. В условиях формирования гражданского общества и его демократизации лоббизм де-факто стал неотъемлемым атрибутом российской политической системы, а также одной из актуальных проблем современной России.
Институты представительства интересов и лоббизм как наиболее распространенный и, по мнению многих наблюдателей, наиболее эффективный из этих институтов, является одним из базовых элементов демократического политического устройства. Плюрализм интересов, перманентно воздействующих на органы власти, обеспечивает обратную связь между властью и гражданами и служит важным дополнением к системе электорального представительства интересов.
Высокая значимость такого компонента практической политики, как лоббистская деятельность, порождает необходимость адекватного описания и анализа данного феномена.
Сегодня одним из основных институтов государства, где наиболее ярко проявляется такая специфическая форма отстаивания интересов, как лоббизм, является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации -нижняя палата парламента России (далее по тексту - Государственная Дума). Законотворчество как функция государственной власти является для организованных интересов одной из наиболее привлекательных возможностей преобразовывать требования в предпочтительные для себя альтернативы политики. Парламент, как представительный и законодательный орган власти, является важнейшим инструментом согласования множества интересов, реализуя их волю в законодательных актах. Поэтому исследование механизмов и конкретных форм представительства организованных интересов в стенах российской Государственной Думы видится весьма важным шагом на пути построения целостной картины деятельности групп интересов в России.
Вместе с тем, влияние лоббизма во многом определяет, а в ряде случаев значительно усиливает негативные последствия политической модернизации, что существенно сказывается на процессе демократической консолидации социально-политических институтов гражданского общества. Фактически лоббизм и связанный с этим понятием феномен давления на законодателей превратился в основной инструмент отстаивания группами интересов своих целей в парламентской политике, причем субъектами лоббирования в большинстве случаев выступают группы или отдельные лица, располагающие значительными материальными и организационными ресурсами. Теневой, закрытый от общественности а потому неконтролируемый лоббизм служит почвой для разного рода злоупотреблений и коррупции органов власти, а значит, и для игнорирования принципов демократии в государстве. Именно поэтому требуется внимательное изучение методов деятельности групп интересов в парламенте также и для предупреждения подобных нарушений.
В научных и общественных кругах высказываются диаметрально противоположные оценки лоббизма. Одни считают его сугубо негативным
5 явлением, другие видят в нем единственно возможную технологию власти. И в том, и в другом случае мы имеем дело с крайностями, порождаемыми незнанием реальной роли лоббизма в российском обществе, политических последствий его деятельности.
Необходимость исследования лоббистской деятельности вызвана не только академической, но и практической потребностью. И лоббист, и депутат, который по роду своей деятельности часто сталкивается с проявлениями лоббизма, нуждаются в обобщенном знании мирового и российского опыта в этой сфере, что позволит скорректировать существующую практику лоббирования.
Воздействие лоббистов на государственные органы с целью продвижения частных, специфических групповых интересов может приводить к ущемлению интересов других индивидов и социальных групп, а также препятствовать достижению общезначимых государственных интересов. Одним из серьезных препятствий на пути демократической трансформации видится недостаточное общественное участие в принятии политических решений, отсутствие эффективных механизмов интеграции интересов широких социальных групп в государственную политику. В данной ситуации возникает насущная общественная потребность в регулировании отношений, возникающих в процессе представительства интересов в парламенте. Уже достаточно долгое время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект закона «О регулировании лоббистской деятельности», принятие которого откладывается во многом в силу неадекватного представления о положительных и отрицательных сторонах предмета регулирования. Это также определяет актуальность темы исследования, поскольку эффективность данного закона прямо зависит от полноты и точности знания законодателем и обществом специфики функционировании лоббизма в современной России и за рубежом. Для удовлетворения данной потребности также крайне полезным видится привлечение зарубежного опыта нормативного регулирования лоббистской деятельности в парламенте.
Однако не менее актуальным при изучении становящейся политической системы в России остается вопрос сопоставления российской практики с опытом развитых демократических институтов за рубежом. Сравнение позволяет придать исследованию объяснительный характер и включить его в более широкий контекст.
Расширяя сферу наблюдения, мы стремимся определить социальные закономерности и выявить главные причины анализируемого явления лоббизма в парламенте. Именно для этого в настоящей работе проводится сравнение феномена лоббизма в Государственной Думе с аналогами в парламенте ФРГ - Немецком Бундестаге (далее по тексту - Бундестаг). Выбор Германии как адекватного объекта для компаративного анализа обоснован рядом сходных с российской политической практикой черт, а главное - элементами, могущими иметь перспективное значение как для научного объяснения отечественных реалий, так и для использования накопленного в Германии опыта на практике. Относительно мягкий вариант регулирования (по сути дела, сводимый к требованию открытости) деятельности заинтересованных групп в Бундестаге делает его одной из наиболее приемлемых моделей для применения в отношении деятельности групп интересов в Государственной Думе.
2. Степень научной разработанности проблемы
Отечественные исследования
В отечественной политической науке доперестроечного периода изучение каких бы то ни было групп в политике советского государства было табуировано. В литературе того времени встречаются отдельные работы, в которых содержится краткая характеристика деятельности групп интересов в капиталистическом обществе, преимущественно на примере США (в монографиях ряда авторов можно найти описание механизмов лоббирования некоторых частных интересов в органах государственной власти США). Более общая проблематика, связанная, например, с понятием интереса в его социально-философских и политических аспектах, достаточно хорошо разработана как в исследованиях советского времени2, так и в современной литературе"3. Кроме того, определенное отражение получили вопросы устройства и функционирования парламентов4.
1 См., например: Четвериков СБ. Кто и как делает политику США. М.,1974. Исчерпывающий анализ
представительства организованных интересов в американской политической системе впервые осуществил
Н.Г. Зяблюк в работе "США: Лоббизм и политика". М.: Мысль, 1976, 220 с.
2 См: Здравомыслов А.Г. Потребности, интересы, ценности. М., 1986; Ханипов А.Т. Интересы как форма
общественных отношений. Новосибирск, 1987 и др.
3 См.: Шаулова Т.В. Место политических интересов в детерминации политической жизни. -СПб: Изд-во
СпбГУ ,1992; Андреев С.С. Политические интересы и политические отношения // Теория политической
деятельности. - М.,1995; Рябов А.В. Частные интересы и препятствия на пути создания гражданского
В современный период среди исследователей наблюдается значительный интерес прежде всего к зарубежным принципам и формам активности групп интересов в органах власти. В работах российских политологов на примере США и европейских стран и анализируются особенности взаимодействия общества и государства в устоявшихся политических системах, описываются конкретные механизмы оказания влияния на органы власти и зарубежный опыт лоббизма 5. Непосредственное внимание к опыту лоббизма в Германии проявилось в российских политологических кругах лишь относительно недавно.6
Перед отечественными учеными возникают серьезные препятствия для исследования групп интересов в России. Наряду с проблемой доступа к эмпирическому материалу, обусловленной объектом исследования, главные трудности заключены в методологии. В этих условиях политологами, по словам М.Бри, «воспринимаются и берутся на вооружение прежде всего такие теории и методы, которые описывают и исследуют институты и организации, абстрактно ориентируясь на высокоразвитые общества Западной Европы и США. Это порождает пессимизм, так как не видны возможности их «правильного» развития в России» . Зарубежные теории и подходы, как это часто бывает в ситуации становления новой области политологии, служат и основой для сравнительного анализа, и, что более важно, источником новых понятий и методологических принципов. Однако необходимо отметить принципиальную невозможность полной экстраполяции опыта других стран на российскую почву.
Исследование российской модели парламентского лоббизма - относительно новое направление в отечественной политологии. Во время деятельности Верховного Совета РСФСР - РФ (1990-93 г.г.) данная проблематика не являлась актуальной и не получила отражения ни в научных исследованиях, ни в
общества в современной России // Становление институтов гражданского общества: Россия и международный опыт. - М., 1995.
4 См.: Амеллер М. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных
учреждений 55 стран мира. - М., 1967; Парламенты мира. Советско-американский фонд «Культурная
инициатива». - М.:Высшая школа ,1991; Котелевская И.В. Современный парламент// Государство и право-
1997.-№3;
5 См., например: Исаев М. Скандинавский корпоративизм // Бизнес и политика. - 1995. - № 1; Корявин Л.
"Третья палата" конгресса: как действуют лоббисты в США // Рос. Федерация. - 1995. - № 24. - с. 51-53;
Прохода Н. Лоббизм по-французски // Деловой мир. - 1994. -2 июня. - с.7.
6 См. в частности: Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. - 1995. -
№ 4; Смирнов В.В., Зотов СВ. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы //
Государство и право. - 1996. -№ 1.-е. 112-120.;
7 Бри М. Самопознание общества: российские социальные науки в процессе перемен. / Социальные
исследования в России. Немецко-российский мониторинг/Пер. с нем. - Берлин - М.:Полис, 1998. - с. 17.
публицистике. Лишь с начала 1993г. в научной литературе начинают появляться публикации, так или иначе затрагивающие тему представительства интересов в законодательных органах.
Всплеск научного интереса к данной проблематике достаточно четко коррелирует с процессом разработки, обсуждения и принятия проекта закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", который активно проходил на протяжении 1994-1995 годов. Именно в это время в отечественной литературе появилась значительное число исследований лоббизма как на академическом уровне, так и в публицистике, в которых анализировался и зарубежный, и н^вый российский опыт.
В большинстве работ, посвященных общей оценке зарождающегося в новых условиях в России взаимодействия государства и организованных интересов (в первую очередь экономических), можно встретить упоминания о деятельности групп интересов в органах представительной власти, но без подробного анализа такой деятельности. Необходимо констатировать, что количество, да и качество исследований в данной области явно непропорционально мало и не соответствует значимости для парламентской политики такого явления, как лоббизм. Большая часть работ носит описательный характер, что соответствует этапу начального накопления фактических сведений о лоббизме и выявлению основных подходов к возможному анализу данного понятия на российской почве.
В самые последние годы появилось несколько диссертационных исследований, освещающих различные аспекты деятельности организованных интересов в современной российской политике, что говорит о возрастающем стремлении к теоретическому осмыслению данной проблематики.
Попытки дать целостное, концептуальное объяснение отечественной практике лоббизма в пост-советский периоды предприняты, например, в следующих работах: Перегудов С. Организованные интересы и российское государство: смена парадигм // Полис, 1994, №2, 5; Зудин А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Ч. 1-2, М., Центр политических технологий, 1995; Лепехин В. Лоббизм. (Анализ деятельности лоббистских групп в контексте общеполитической ситуации в России. Проблемы законодательного регулирования лоббизма. Проект закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти"). - М.: Российский юридический издательский дом, 1995; Лоббизм в России: этапы большого пути. / Российский союз промышленников и предпринимателей; Экспертный институт. - М, 1995.
9 См, например: Зотов СВ. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России: Автореф.дис.канд.полит.наук. - М., 1997; Кучеров А.Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Российской Федерации: Автореф.дис.канд.юр.наук. - М, 1998; Виноградова Т.Н. Лоббирование в процессе принятия политических решений: Автореф.дис.канд.полит.наук. - СПб, 1999; Абрадушкина Н.Ю. Группы давления в трансформации политической власти в России: Автореф.дис. канд.полит.наук. - М., 2000.
Анализ литературы позволяет сделать следующие выводы. В работах отечественных авторов весьма подробно рассмотрены механизмы представительства организованных интересов предпринимателей, бизнеса, т.е. групп экономических интересов. Это вполне обоснованно высокой активностью этих субъектов на почве продвижения в органах власти своих частных требований, подкрепленных материальными ресурсами. Преобладающее влияние экономических субъектов на процесс принятия решений во всем мире делает их основным предметом политологического анализа групп интересов. Однако на периферии внимания российских исследователей групп интересов остаются общественные группы интересов, представленные различными некоммерческими, общественными организациями. Этот тип заинтересованных субъектов начинает, пусть пока медленно, включаться в политику интересов и выступать одним из партнеров бизнеса и власти в процессе отстаивания интересов социальной направленности. Этот сегмент поля организованных интересов требует дополнительного освещения. Например, в немецких источниках подавляющее большинство исследований охватывают деятельность общественных союзов и благотворительных ассоциаций как важных инструментов представительства интересов широких социальных групп.
По институциональному признаку в литературе наблюдается явное смещение акцентов в сторону институтов исполнительной власти (правительства и президентской вертикали). Среди немногочисленных исследований именно парламентских форм лоббизма выделим работу А.П.Любимова, который рассматривает деятельность групп интересов в Государственной Думе с позиций возможностей для лоббирования, предоставляемых действующим законодательством.10 В большинстве работ российских авторов недостаточное внимание к парламентской специфике проявляется в следующем: проблематика групп интересов в парламенте либо вовсе не подвергается отдельному анализу (т.е. деятельность заинтересованных структур полагается одинаковой независимо от конкретного органа власти), либо об особенностях участия организованных интересов в законотворчестве упоминается лишь вскользь, без детального рассмотрения. Это относится и к ряду появившихся в самое последнее время
Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. - М.: 1998.
10 отечественных монографий, которые достаточно глубоко и всесторонне анализируют проблематику политической активности групп интересов в России." Исключение составляет, пожалуй, лишь коллективная монография «Психология парламентаризма» ", в которой, иаряду с обширным материалом о различных аспектах деятельности Государственной Думы, содержится описание специфически российских форм представительства интересов в законотворчестве и практики лоббирования в стенах парламента.
Касаясь компаративного подхода, необходимо отметить, что сравнительный анализ деятельности групп интересов в России и за рубежом можно встретить в упоминавшихся трудах С.П.Перегудова, а также Л.В.Сморгунова13, Василенко И.А.'4 и др., однако сравнительное изучение лоббистских практик именно в парламенте отечественными исследователями практически не проводится. Немногочисленные работы, затрагивающие вопросы функционирования зарубежных парламентов,15 не содержат сравнительной перспективы, и к тому же не уделяют должного внимания такому важному явлению, как активность различных заинтересованных групп в законотворческом процессе. Элементы сравнения фигурируют в ряде работ, посвященных зарубежному парламентскому опыту в качестве иллюстраций по отдельным вопросам деятельности интересов в политике.16 Системного и глубоко сравнительного анализа данной проблематики в отечественной политологии до сих пор не проводилось.
Немецкие исследования
Изучение немецкой литературы, посвященных проблематике группового представительства интересов в органах власти вообще и в парламенте в частности по теме «группы интересов в парламенте» убеждает, что эта тема является для политологов одной из приоритетных. Количество публикаций по ней, по
1 Перегудов СП., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство- М.: Эдториал УРСС, 1999; Ильичева Л.Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000; 12 Герасимов В.М., Деркач А.А., Косопкин А.С., Нефедова Т.И. - М.: «Статус-Кво97», 1999.
J Сморгунов Л.В. Сравнительная политология: Теория и методология измерения демократии-СПб; Изд-во Санкт-Петербургского университета , 1999 г.
14 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательская корпорация "Логос", 2000.
5 Керимов А.Д. Национальное собрание Франции: вопросы организации и функционирования. - М.: Сериал, 1995.
16 См., например: краткий сравнительный обзор одного из аспектов темы - правового регулирования лоббизма за рубежом: Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. - М.: Издание Института Европы, 1999; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы- М: «АИА-Принт», 1996.
приблизительным оценкам, исчисляется сотнями. Достаточно полно проработаны самые различные аспекты представительства интересов в Бундестаге - парламенте ФРГ - начиная от публичного участия союзов в выборах и партийной политике, до теневых методов реализации организованных интересов и коррупции среди депутатского корпуса. Накоплена значительная база фактического материала о деятельности Бундестага и групп интересов, ряд крупных исследований основывается на экспертных опросах среди депутатов и функционеров групп интересов. Основные вопросы, которые интересуют немецких исследователей, заключаются в следующем:
каковы механизмы участия интересов в политике и насколько соответствует демократической процедуре участие организованных интересов в законотворчестве?
как способствует участие союзов в законотворчестве повышению легитимности и эффективности государственных решений?
как избежать негативных последствий включения экономических интересов в процесс принятия законов?
Что касается опыта сравнительного анализа деятельности организованных интересов в парламентах разных стран, то здесь немецкая политология идет двумя различными путями - в направлении «парламентоведения» (Parlamentslehre) и в направлении изучения групп интересов как политического института.
С одной стороны, в рамках сравнения законодательных органов есть образцы хорошо фундированных исследований лоббистской активности в парламентах различных государств. Наиболее ценными для настоящей работы являются применяемые в них методология и подходы к сопоставительному изучению групп интересов именно с позиций внутренней структуры и механизмов законотворчества в легислатурах. С другой стороны, в последние годы в немецкой политической науке активно развивается такое направление, как сравнительные исследования групп интересов в разных странах. В работах целого ряда авторов сопоставляется практика участия организованных интересов в политике и, в частности, затрагиваются отдельные вопросы, связанные с
17 См. об этом: Amerikanischer Kongress und Deutscher Bundestag - ein Vergleich- Opladen: Vestdeutscher Verlag, 1979
12 парламентской спецификой;18 рассматривается роль групп интересов в процессах трансформации в странах Восточной Европы и России.19
Таким образом, проблема лоббирования интересов в парламенте в отечественной науке является недостаточно разработанной, при этом зарубежный (в частности, немецкий) опыт не находит должного практического применения в России.
Большинство авторов ограничивается описанием совокупности фактов из практики лоббизма в Государственной Думе, что далеко не всегда позволяет понять сущностные основы феномена. Для содержательной оценки формирующегося политического института весьма информативным и плодотворным представляется компаративный подход к такому явлению, как лоббизм. Поэтому в данной работе представляется целесообразным рассмотреть основные теоретические концепции и модели зарубежных, в первую очередь немецких исследователей, и сопоставить их с российской практикой, чтобы задать масштаб для оценки деятельности отечественных групп интересов в парламенте.
3. Цели и задачи
В данной диссертационной работе ставится следующая цель: выявить основные закономерности функционирования системы представительства интересов в Государственной Думе и тенденции развития данной системы и на этой основе выработать рекомендации по возможным формам институционализации лоббизма и его нормативному регулированию в Государственной Думе.
Для достижения данной цели предусматривается решение следующих основных задач:
- проанализировать особенности участия организованных интересов в политическом процессе в России и Германии, определить общее и особенное в механизмах реализации интересов;
18 См., например сборник работ: Alemann, Ulrich von/WeGels, Bemhard (Hrsg.) Verbande in verleichender
Perspektive. Berlin, 1997.
19 Wollmann, Helmut/Wiesenthal, Helmut/Bonker, Frank (Hrsg.) Transformation sozialistischer Gesellschaften:
Am Ende des Anfangs. - Opladen, 1995.
провести сравнительный анализ лоббизма как политического явления на основе изучения опыта деятельности организованных интересов в парламентах России и Германии;
исследовать взаимосвязь типа представительства интересов с институциональным устройством политической системы (распределение полномочий между органами власти, роль партий и структур гражданского общества), а также с основными элементами политической культуры;
изучить конкретные практики представительства интересов в законотворчестве двух стран и специфику парламентского лоббизма как одну из стратегий представительства организованных интересов;
выявить факторы, определяющие отличия и сходства в типах представительства интересов в парламентах Германии и России: системные, культурные, институциональные;
проанализировать основные проблемы (политические, правовые, этические), связанные с практикой представительства интересов в Государственной Думе, и наметить возможные пути их решения;
разработать рекомендации по регламентации лоббистской деятельности в Государственной Думе РФ для соблюдения требований легальности, легитимности и прозрачности при реализации различных интересов.
Методология исследования и основные подход
Как и бихевиоризм, структурный функционализм пришел в политическую науку из социологии.3 Основу структурно-функционального метода в политологии заложил Дэвид Истон, который в своей работе «Подход к анализу политических систем» попытался ответить на вопрос - существует ли набор функций, которыми должна располагать любая политическая система, стремящаяся как к выживанию, так и к эффективности?
Д.Истон определил политическую систему как «взаимодействия, посредством которых в обществе авторитетно распределяются ценности»7. Для анализа условий выживания системы он полагал, что необходимо рассматривать четыре основные категории: собственно политическую систему, окружающую ее среду, реакцию и обратную связь. Политический процесс Истон описал в терминах системного анализа вход - выход - обратная связь, итогом его является сохранение системы через изменение.
Под требованиями на входе, как пишет Г.Голосов, подразумевается обращенное к органам власти мнение по поводу желательного или нежелательного распределения ценностей в обществе. Поддержка обеспечивает относительную стабильность органов власти и дает им возможность преобразовывать требования среды в соответствующие решения. «Привратники» - политические партии и группы интересов - осуществляют на входе функцию отбора, так что далеко не все требования достигают политической системы. Наконец, властные решения, воздействуя на окружающую среду, вызывают к жизни новые требования на входе, так реализуется обратная связь.
Использовать категории «входа» и «выхода» в системе полезно для того, чтобы адекватно описать следующие элементы процесса: виды требований организованных интересов и стратегии их представления, ответная реакция на эти требования акторов в парламенте, механизм преобразования требований в решения (законы).
Смысл применения структурно-функционального метода при проведении сравнительного исследования состоит в том, что данный метод не оперирует понятиями институтов, формально участвующих в политическом процессе, а опирается на набор функций, присущих каждой системе. Таким образом, сравнение позволяет выявить соответствие функций или их отсутствие, а не формальных институтов.
Структурно-функциональный подход к анализу политических институтов и процессов, предложенный Д.Истоном, применительно к сравнительным исследованиям был развит Г.Алмондом и Г.Пауэллом. В своей работе «Сравнительная политика: развивающий подход» в 1966 году Алмонд и Пауэлл заложили основы структурно-функциональной компаративистики. Ими предложена комплексная теория политической системы, которая определяется структурой и политической культурой, а с точки зрения активности индивидуумов, вовлеченных в политический процесс - различными ролями. Таким образом, политическая система состоит из взаимодействующих ролей, структур и подсистем, а определяет их взаимодействие политическая культура.9 Функции системы могут быть рассмотрены на различных уровнях.
1. Во-первых, следует выделить возможности системы, под которыми понимаются следующие функции: регуляция, извлечение ресурсов, распределение и реагирование.
2. Анализ процессов преобразования в системе, как называл их Алмонд, будет наиболее важным для целей данной работы. Для проведения такого анализа необходимо ответить на шесть главных вопросов:
1) каким образом формулируются требования (артикуляция интересов),
2) как требования комбинируются в виде альтернативных предложений (агрегация интересов),
3) как формулируются авторитетные правила (создание правил, т.е. законов),
4) как эти правила, т.е. законы применяются и соблюдаются,
5) как эти правила подвергаются обсуждению (в т.ч. через судебные решения) в конкретных случаях, наконец,
6) как все эти виды активности взаимодействуют между собой в системе и с системным окружением.
3.Третий уровень составляют функции поддержания и адаптации системы Политические системы и подсистемы могут сравниваться по тому, как выполняются и взаимодействуют между собой три перечисленные группы функций. За основу компаративного подхода к группам интересов в двух разных странах мы принимаем функцию преобразования в системе, выполнение которой решающим образом зависит от деятельности организованных интересов.
В дальнейшем мы будем для целей данной работы при анализе роли организованных интересов в политике использовать следующий перечень основных функций групп интересов:
- агрегация
- артикуляция
- рекрутирование - социализация (установление правил игры в системе - в Германии союзы называют школой демократии, а в России чаще приходится слышать обвинения в адрес организованных интересов в антидемократических методах политики)
- поддержание равновесия в системе
- интеграция, подразумевающая 1 Легитимацию интересов через интеграцию в государственные решения; 2)обеспечение со стороны населения участия в принятии решений, коммуникации и поддержки действий государственной власти.
Правовые основы участия организованных интересов в политике
В Конституции ФРГ основополагающей для деятельности групп интересов является ст.9 (п. 1.) «Все немцы имеют право создавать объединения и общества». Данная статья гарантирует право существования основного субъекта лоббистской деятельности. Важное значение для последней имеет ст. 17: «Каждый имеет право самостоятельно или в сообществе с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и в парламент». Как пишут Смирнов и Зотов, подобное право является основанием для лоббизма и в США, поскольку оно трактуется как право союзов требовать участия в законодательном процессе и в управлении государством. Конституционная практика ФРГ ограничивает это право, поскольку в рассмотрении петиций их составители не могут участвовать (в отличие от американской практики, где такой механизм открывает группам интересов реальные возможности влияния на парламентариев). Вследствие этого петиционное право остается малоэффективным для групп интересов, так как они не могут настаивать на своем участии в рассмотрении прошений. Невозможность публичного обсуждения предлагаемых альтернатив политики толкает заинтересованные субъекты в теневую область неформального согласования своих интересов с лицами, принимающими решения. В этом аспекте опыт Германии и России во-многом сходится, поскольку в наших условиях легальные механизмы влияния граждан и их объединений на принятие решений через обращения просто отсутствуют."
Рассматривая законотворческий процесс в его целостности, нельзя обойти те возможности для союзов в Германии участвовать в принятии решений, которые предоставляет им законодательство не только в самом парламенте, но и на предпарламентской стадии - в правительстве и министерствах. Формой такого участия служат весьма распространенные министерские консультации, их особая значимость проистекает из того обстоятельства, что более двух третей законопроектов, вносимых в Бундестаг, составляются в структурах правительства. В Регламенте федерального правительства ФРГ закреплены следующие институциональные возможности для союзов отразить свою точку зрения в разрабатываемых законопроектах: ст. 10 - министры могут принимать делегации для проведения консультаций ст.23 - министерства должны сотрудничать только с союзами федерального уровня, кроме того, при проведении консультаций предпочтение должно отдаваться т.н. «головным союзам» (что и происходит реально на практике). Как следствие происходит укрупнение ландшафта ассоциаций, концентрация вокруг головных союзов более мелких объединений. При том, что консультации вошли в обиход при принятии всех важных решений и даже фактически являются обязательными, государственные органы, безусловно, сохраняют автономию от чрезмерного влияния союзов. Во всех регламентах зафиксировано право чиновников и депутатов по своему усмотрению устанавливать правила и порядок приглашения представителей заинтересованных групп. Т.о., налицо структурирующая роль государства в Германии по отношению к организованным интересам, которая закрепляется в правовых формах.
Что касается отечественной специфики, то в Конституции Российской Федерации права общества на взаимоотношения с государственной властью определены в статьях 3, 32, 33, где соответственно говорится: народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Гарантии правомерности существования главного субъекта лоббизма - групп интересов содержатся в п.1 ст.ЗО Конституции РФ: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Таким образом, деятельность по представительству интересов в органах власти в России имеет конституционные гарантии.
Дополняет и развивает эти положения ст.27 ФЗ «Об общественных объединениях»: общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, ... представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях. Суммируя общий смысл норм Конституции РФ в затрагиваемой сфере, можно заключить, что гражданин в нашей стране вправе использовать все виды и способы защиты своих прав путем обращения в органы власти, к общественности, вступления в общественное объединение, политическую партию, используя средства массовой информации. Данные права по сути шире аналогичных прав граждан по Конституции ФРГ, однако степень их применения существенно отличается в двух странах. В Германии политическая практика постоянно несет на себе отпечаток реализации гражданами права доводить свое мнение до органов власти через объединения, что является отражением партиципаторной политической культуры. В России же данный перечень прав и свобод остается в большей степени списком нереализуемых (объективно и субъективно) возможностей.
Факторы лоббирования в парламенте
Для анализа возможностей участия лоббирующих субъектов в законотворческом процессе мы воспользуемся концепцией «точек доступа» в системе, изложенной в работе Н. Зяблюка "США: лоббизм и политика". Общим показателем интенсивности и результативности лоббистской деятельности являются разрешающие способности политической системы, под каковыми понимаются прежде всего количество и качество имеющихся в ней точек доступа и каналов доступа, воспользовавшись которыми группы давления могут включиться в процесс принятия решений органами государственной власти. Точкой доступа считается любой элемент политической системы, который обладает качествами, делающими его способным в совокупности с несколькими другими элементами или даже самостоятельно сыграть существенную, а то и решающую роль в процессе рассмотрения законопроекта или административного акта. Понятие "точка доступа" делает акцент на статической, стабильной стороне процесса воздействия и подразумевает орган, его подразделение, либо персоналий, выполняющих определенные функции в системе. К точкам доступа добавляются каналы доступа, как некий динамический и изменяющийся в зависимости от обстоятельств элемент, обозначает процедуры, полномочия и взаимосвязи в системе. Применительно к лоббизму в парламенте (здесь и далее мы будем говорить только о российской Государственной Думе) каналами доступа, по которым происходит оказание воздействия на законодателей, выступают: выборы депутатов; юрисдикция, полномочия (Государственной Думы в целом или ее структурного подразделения); механизм прохождения и принятия законопроектов.
Точками доступа являются (в порядке возрастания политического веса): депутат; депутатское объединение - партийная фракция или группа; комитет; Совет Государственной Думы, объединяющий руководство нижней палаты парламента.
К этому перечню на всех уровнях добавляются дополнительные ряды точек доступа: 1) аппарат, формально занимающийся техническим обеспечением работы соответствующих звеньев - от уровня депутата (персональные помощники) до комитета; 2) аналитические службы (консультанты, эксперты), которыми также располагают как отдельные депутаты, так и все структурные единицы законодательного органа. На деле аппараты и аналитические службы подразделений парламента (и в первую очередь их руководители) часто играют важную политическую роль и являются определяющими точками доступа. Наблюдатели даже высказывают мнение, что в Государственной Думе произошла узурпация аппарата парламентских комитетов руководителями этих комитетов. В некоторых комитетах депутаты добились того, что они не являются подчиненными председателя комитета - тогда в комитете идет диалог на горизонтали. Но большинство депутатов, входящих в комитеты, соглашаются считать себя подчиненными председателя, что абсолютно противоречит духу закона "О статусе депутата" да и самому духу парламентаризма. Естественно, что при таком подходе и аппараты комитетов работают персонально на председателя как на политического деятеля. Оказалось достаточным завоевать ту или иную должность, получить пост в думской иерархии, чтобы использовать аппарат парламента в своих личных целях. Приблизительно такого же рода работа ведется и для Председателя Думы.
Условия для лоббистской деятельности тем благоприятнее, чем больше точек и каналов доступа в политической системе или подсистеме, каковой можно считать Государственную Думу в целом. А их число прямо зависит от анатомии этой системы. Чем количественно богаче и качественно сложнее структурирована она, тем больше в ней не только постоянно существующих, но и потенциально возможных точек и каналов доступа, поскольку сложно структурированная система предполагает большое разнообразие вариантов взаимодействия составляющих ее элементов. Этим характеристикам в наибольшей степени отвечают политические системы развитых стран плюралистической демократии, в частности ФРГ. Поэтому отнюдь не случайно, что именно там в силу исключительно благоприятных условий лоббизм достиг уровня относительно самостоятельного политического института.
