Содержание к диссертации
Введение
Глава 1- Этапы возникновения и развитии прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте .
1 . Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте н дореволюционный период {1864-1917 г.г.) с. 14-28
2. Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте в советский период (1917-1991 г.г.) с.28-41
3. Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте в современный период (в годы реформ) с.41-71
Глава 2. Актуальные проблемы прокурорского надзора за законностью расследовании преступлении на транспорте и возможные нуги их решения»
1. Анализ состояния преступности и предварительного расследования преступлений на транспорте как информационная основа аналитической деятельности прокурора при осуществлении надзора за законностью расследования преступлений на транспорте с,71-99
2. Факторы, снижающие эффективность расследования и прокурорского надзора за законностью расследования преступлений на транспорте с,99-154
3. Актуальные проблемы методики прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте с,154-185
Заключение
Приложение
Список использованной литературы
- Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте н дореволюционный период {1864-1917 г.г.)
- Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте в советский период (1917-1991 г.г.)
- Анализ состояния преступности и предварительного расследования преступлений на транспорте как информационная основа аналитической деятельности прокурора при осуществлении надзора за законностью расследования преступлений на транспорте
- Факторы, снижающие эффективность расследования и прокурорского надзора за законностью расследования преступлений на транспорте
Введение к работе
Одна из приоритетных задач российского государства - обеспечение
безопасности и борьба с преступлениями на транспорте. Ее выполнение
невозможно без эффективного расследования преступлений данной
категории, важнейшей гарантией законности которого является прокурорский надзор.
Актуальность проблем прокурорского надзора за расследованием преступлений на транспорте обусловливается целым рядом обстоятельств.
Роль транспорта в любой стране трудно переоценить. В России же с учетом ее огромной территории и особенно в переходный к рыночной экономике период транспорт — ключевое звено не только для экономической, но и - социальной сферы. Значение транспорта в условиях глобализации и интеграции национальных экономик многократно возрастает.
Вместе с тем, транспорт становится средой «хозяйственной» деятельности не только российских, но нередко и международных криминальных группировок, объектом нападений с целью захвата грузов, транспортных средств, а иногда и людей в качестве заложников. Как показывают события последних лет, усиливается опасность террористической угрозы именно на транспорте (два террористических акта на воздушном транспорте в 2004 г. унесли 90 человеческих жизней). В этой связи повышается актуальность проблем борьбы с терроризмом и обеспечения безопасности на транспорте. Свидетельством тому являются четыре международные научно-практические конференции, проведенные в 2002 - 2005 гг. Научно-исследовательским институтом проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ по вышеуказанной тематике.
Отмечается тенденция увеличения числа нарушений правил безопасности и эксплуатации на транспорте, которые влекут аварии и катастрофы с многочисленными человеческими жертвами, уничтожением
транспортных средств и грузов, причинением невосполнимого вреда природе. Этот процесс обусловлен физическим и моральным старением транспорта, беспощадной его эксплуатацией без финансовых отчислений на ремонт и модернизацию, снижением надежности транспортных средств. В условиях погони за прибылью растет количество нарушений норм трудового законодательства, регламентирующего время труда и отдыха работников транспорта; случаев превышения допустимых норм загрузки транспортных средств, что создает условия для аварий и катастроф. Нельзя не отметить и рост перевозок на транспорте опасных грузов (на различных видах транспорта удельный вес этих перевозок составляет от 30 до 80 %).' Аварии и катастрофы при таких перевозках приводят к наиболее опасным последствиям.
Хищения грузов, незаконный оборот наркотиков - наиболее распространенные преступления на транспорте. Кроме того, наблюдается тенденция роста количества преступлений, связанных с незаконной приватизацией и использованием государственной собственности. Следует учесть, что радикальное реформирование всех отраслей транспорта, начатое в начале 90-х годов 20 века, еще не закончено, продолжается крупномасштабная приватизация на железнодорожном транспорте, который, как известно, занимает ведущее место в структуре транспортной системы России. Ряд транспортных объектов, относящихся к стратегическим, продолжает оставаться в государственной собственности. Таким образом, борьба с указанными преступлениями на транспорте по-прежнему актуальна.
Транспорт - это и объекты естественной монополии. Поэтому здесь имеют место нарушения законодательства об этих монополиях, коррупционные проявления. Высокий уровень коррупции на транспорте обусловлен необходимостью получения различного рода лицензий,
1 Е.Ф.Косиченко. Современное состояние транспорта и проблемы экономической безопасности. Материалы региональной научно-практической конференции. Якутск.2001 г., с.46.
6 разрешений (например, на допуск к перевозкам, использование техники с просроченными ресурсами и т.д.).
Кроме того, контрабанда и незаконный оборот наркотиков, оружия, алкогольной продукции невозможен без использования транспорта.
Отмеченная тенденция роста преступности на транспорте требует оптимизации расследования соответствующих уголовных дел и прокурорского надзора за его законностью.
Расследование преступлений на транспорте, например, таких как нарушения правил безопасности движения и эксплуатации транспорта, терроризм, хищения грузов, угоны транспортных средств, повреждение путей сообщения и транспортных средств и, соответственно, прокурорский надзор за их расследованием имеют значительную специфику и особую сложность. На практике допускаются многочисленные нарушения норм материального и процессуального права при расследовании преступлений, что требует повышенного внимания прокуроров. Вместе с тем, имеются и серьезные недостатки прокурорского надзора.
Актуальность выбранной темы связана и с изменениями в
транспортном законодательстве, административной реформой,
существенным образом затронувшей транспортную сферу, в т.ч. систему ведомственного транспортного контроля, реформой системы транспортных прокуратур. В диссертации проанализировано влияние этих процессов на состояние прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте. Именно экстерриториальным принципом построения транспортной системы, а также системы органов внутренних дел на транспорте обусловлена специфика организации работы органов прокуратуры, что очень важно в связи с рассмотрением проекта нового закона о прокуратуре.
Практика показывает, что изменение уголовно-процессуального законодательства создало ряд проблем при осуществлении прокурорского надзора за предварительным расследованием и его законностью, в том числе
на транспорте. Соответственно анализ современной правоприменительной практики, проблем прокурорского надзора, разработка предложений по его совершенствованию имеют важнейшее значение для повышения эффективности расследования преступлений и в целом борьбы с преступностью на транспорте.
Научная новизна работы определяется тем, что впервые на диссертационном уровне проведено комплексное исследование организационного, методического и тактического аспектов прокурорского надзора за законностью расследования преступлений на транспорте в современных условиях с учетом исторических тенденций.
Объект исследования — система правоотношений, возникающих при осуществлении прокурором надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте.
Предмет исследования - это правовая регламентация деятельности по осуществлению прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте, круг полномочий и деятельность прокурора в рамках указанных правоотношений, включая средства, методы организации этой деятельности.
Целью исследования является разработка научных основ прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте, определение путей и средств его дальнейшего совершенствования и повышения эффективности осуществления прокурорских полномочий.
Задачи исследования:
проанализировать ранее действовавшее и современное отечественное законодательство, регламентирующее прокурорский надзор за законностью расследования преступлений на транспорте;
определить место и роль прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса, а также выявить специфику прокурорского надзора за
расследованием преступлений на транспорте, в том числе, в аспекте его организации;
проанализировать состояние преступности и состояние предварительного расследования преступлений на транспорте, а также прокурорского надзора в указанной сфере;
проанализировать основные проблемы методики прокурорского надзора за расследованием отдельных категорий преступлений на транспорте и сформулировать научные рекомендации по их совершенствованию;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы предварительного расследования уголовных дел о преступлениях на транспорте.
Методологической основой исследования явились общенаучные
методы познания общественных явлений: историко-правовой, системный,
сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-
логический, структурно-логический и статистический метод, метод наблюдения, анализ и синтез полученных результатов, индуктивный и дедуктивный, другие частно-научные методы познания.
Теоретической основой исследования являются фундаментальные труды по философии, истории и теории государства и права, прокурорскому надзору и уголовному процессу.
При подготовке данного исследования были использованы работы А.И. Алексеева, Ф.Н. Багаутдинова, В.И. Баскова, Д.И. Беднякова, А.В. Белоусова, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, JT.A. Быкова, А.А. Власова, СИ. Герасимова, Ю.В. Гончаровой, Т.А. Дикановой, А.И. Долговой, В.Г.Даева, И.Ф. Демидова, Е.А. Доли, А.Т. Дугина, И.М.Егорова, СП.Желтобрюхова, Н.В. Жогина, М.П. Кан, Н.И. Капинуса, В.В. Клочкова, М.А. Ковалева, Ф.М. Кобзарева, Н.А. Колоколова, Ю.В. Кореневского, СМ. Кургиняна, A.M. Ларина, А.Н. Ларькова, А.А. Леви, В.Н. Лопатина, П.А. Лупинской, В.Н. Махова, А.И. Михайлова, В.А. Морозова, Р.С. Мулукаева, А.Д. Назарова, Е.А. Никитина, Т.Г. Николаевой, В.Н. Осипкина, А.В. Поливцева, М.Ю.
Рагинского, В.И. Рохлина, В.Н. Рябова, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, Г.И. Скаредова, А.Ф. Смирнова, А.Б.Соловьева, М.С. Строговича, А.Я. Сухарева, Х.С. Таджиева, М.Е. Токаревой, Н.С. Трубина, А.Г. Халиулина, СП. Щербы, П.С. Элькинд, Н.П. Яблокова, Н.Л.Якубович, Г.М. Ясинского, В.Б. Ястребова, Р.Х. Якупова и др.
Нормативная и эмпирическая база исследования.
Данное исследование базируется на положениях Конституции Российской Федерации, а также на анализе нового законодательства, регламентирующего транспортную сферу (новые транспортные уставы и кодексы), уголовного, уголовно-процессуального, об административных правонарушениях. Особое внимание уделено анализу новелл законодательства, связанного с регламентацией прокурорского надзора, нормативным актам Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД РФ, а также проекту нового Федерального Закона «О прокуратуре РФ».
Эмпирической базой исследования являются данные статистической отчетности, материалы коллегий Генеральной прокуратуры РФ, обобщений, анализов, прокурорских проверок законности предварительного расследования преступлений на транспорте, проведенных Генеральной прокуратурой РФ, а также прокуратурами г. Москвы, Московской и Владимирской областей за период 2000-2005 гг., результаты опросов 100 следователей, дознавателей органов внутренних дел на транспорте, прокуроров; изучение 200 уголовных дел о преступлениях на транспорте, 1000 материалов об отказе в возбуждении уголовных дел.
Автор использовал свой почти 20 летний опыт работы в органах прокуратуры: 10 лет на следственной работе, остальные - в должности заместителя Владимирского транспортного прокурора.
Основные положения, выносимые автором на защиту:
1. Анализ истории прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте позволяет в соответствии с принципом специализации, понимаемом как сочетание
организационного и предметного факторов, выделить три основных ее этапа. Первый этап — дореволюционный, в который специализация затронула, в основном, лишь организацию расследования преступлений на транспорте (1864-1917 гг.); второй - советский период (1917-1991 гг.), завершившийся построением единой централизованной системы транспортных прокуратур, важнейшей функцией которых являлся надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте; третий этап - современный период (с 1991 г. по настоящее время), когда произошла ликвидация централизованной системы транспортных прокуратур, передача полномочий, в том числе в части надзора за расследованием преступлений на транспорте, территориальным прокурорам, за исключением транспортных прокуратур на правах районных.
Ограничение специализации, проявившееся, прежде всего, в упразднении специализированного Управления Генеральной прокуратуры РФ и транспортных прокуратур на правах областных, построенных по принципу экстерриториальности, лежащему в основе построения транспортной системы и системы органов внутренних дел на транспорте, привело к снижению эффективности прокурорского надзора за законностью предварительного расследования.
В качестве наиболее эффективного варианта организации прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте предлагается осуществление этого надзора в рамках единой централизованной системы транспортных прокуратур, отличительными чертами которой являются; оптимальное сочетание относительной «замкнутости», тесная обратная связь специального управления Генеральной прокуратуры РФ, транспортных прокуратур на правах областных с транспортными прокуратурами «на местах», с одной стороны; транспортных и территориальных прокуратур, с другой; выделение специализированных приоритетных направлений надзора, несколько отличных от основных направлений надзора за законностью расследования,
11 осуществляемого территориальными прокуратурами; так называемый «сквозной» принцип организации надзора, когда все направления надзора связаны с транспортной спецификой и между собой.
Альтернативный вариант —это передача соответствующих полномочий прокуратурам федеральных округов, построенных по экстерриториальному принципу.
4. К объектам надзора транспортных прокуратур предлагается отнести
организации, предприятия и учреждения трубопроводного, автомобильного
транспорта и рыболовецкого флота, при условии распространения на них
юрисдикционной деятельности органов внутренних дел на транспорте, а
также принимая во внимание ряд общих принципов построения систем
различных видов транспорта, ведомственного контроля за их деятельностью,
в т.ч. в части ведомственного расследования нарушений правил безопасности
движения и эксплуатации транспорта, возможности использования общих
подходов к организации предварительного расследования и прокурорского
надзора.
5. Обосновывается вывод о том, что расследование отдельных
категорий преступлений, совершаемых на транспорте (это - уголовные дела
о нарушениях правил безопасности движения и эксплуатации транспорта,
терроризме на транспорте, посягательствах на грузы, незаконном обороте
наркотиков), а также надзор за законностью производства этого
расследования имеют существенные особенности, которые выражаются в
том, что имеются специфические источники информации о преступлениях,
особый перечень объектов оперативного обслуживания, исключения из
общего порядка определения подследственности и необходимость
производства ведомственного (служебного) расследования наряду с
предварительным.
6. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства:
- о безопасности на различных видах транспорта: принять федеральные законы о транспортной безопасности, о безопасности на различных видах
транспорта, о ведомственном (служебном) расследовании транспортных происшествий;
уголовно-процессуального: предусмотреть проведение дознания по факту совершения преступления и продление прокурором срока производства дознания еще на один месяц; в главу 12 УПК РФ включить в перечень субъектов, полномочных осуществлять задержание, начальника следственного отдела; дать законодательное определение понятия мотивов задержания; увеличить его сроки до 72 часов (внеся соответствующие изменения в Конституцию РФ); исчерпывающим образом определить перечень оснований освобождения задержанного; в ч. 1 ст. 152 УПК РФ предусмотреть возможность проведения расследования по месту обнаружения преступления; в ст. 179 и 195 УПК РФ - освидетельствования и назначения судебной экспертизы до возбуждения уголовного дела; дополнить ч. 1 ст. 157 УПК РФ перечнем неотложных следственных действий, к которым отнести; осмотр, обыск, выемку, освидетельствование, назначение экспертизы, допросы подозреваемых, потерпевших, свидетелей, а также иные следственные действия, необходимые для закрепления доказательств; определить в ст. 179 УПК РФ порядок направления лица на рентгеноскопию, процедуру извлечения контейнеров с наркотиками из внутренних полостей человека; в ст. 476 УПК РФ предусмотреть бланк постановления прокурора о направлении уголовного дела по подследственности и - указания прокурора в порядке ч. 4 ст. 150 УПК РФ;
включить в ст. 11 ФЗ «О прокуратуре РФ» «Система органов прокуратуры Российской Федерации» транспортные прокуратуры; в раздел о прокурорском надзоре - главу «Надзор за законностью процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия»; в этой главе дать новую редакцию понятия предмета надзора, определить его задачи и полномочия прокуроров.
7. Обосновывается предложение о необходимости издания
нормативных правовых актов (приказа Генерального прокурора РФ о мерах
по повышению эффективности прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте, Инструкции о порядке взаимодействия заинтересованных органов при поступлении информации об угрозе террористического акта или его совершения, о создании в структуре Минтранса РФ специального экспертного подразделения (учреждения) и др.); о приведении некоторых актов в соответствие с УПК РФ; о рассмотрении Пленумом Верховного Суда РФ вопросов применения отдельных уголовно-процессуальных норм (прежде всего, ст.146 УПК РФ).
Теоретическая значимость исследования. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора, касающийся, в частности, полномочий прокурора, организационных форм и методов прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте.
Диссертационное исследование имеет практическую значимость, поскольку направлено на совершенствование практики расследования и прокурорского надзора. Выводы и предложения, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию УПК РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ», при подготовке приказов Генерального прокурора РФ и других нормативных правовых актов, в организационно-методической работе управлений (отделов) прокуратур по осуществлению надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия, в учебном процессе при изучении дисциплин «Прокурорский надзор» и «Уголовный процесс».
Апробация результатов исследования.
Автором опубликованы 7 статей по исследуемой теме1; выводы диссертации изложены автором на семинаре транспортных прокуроров в
1 A.M. Наумов. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности в процессе сопровождения уголовных дел, связанных с незаконным оборотом
Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ в сентябре 2005 года; отдельные положения и выводы диссертационного исследования использовались при подготовке отделом проблем прокурорского надзора за законностью деятельности транспортных и таможенных органов НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ материалов о состоянии законности (раздел анализ состояния законности на транспорте) в 2002-2004 гг., а также в практической работе диссертанта в должности заместителя Владимирского транспортного прокуратура при осущестзлении надзора за расследованием преступлений на транспорте, проведении совещаний по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью на транспорте, лекциях и семинарах для работников органов внутренних дел на транспорте.
Предлагаемое исследование состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и списка использованной литературы.
Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте н дореволюционный период {1864-1917 г.г.)
Анализ истории возникновения и развития прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте позволяет в соответствии с принципом спегщализации, понимаемом как сочетание двух факторов (организационного и предметного) .выделить три основных этапа в этом процессе.
В основу данной периодизации может быть положен принцип специализации в деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений на транспорте, и в деятельности надзирающих за законностью органов прокуратуры.
Этот принцип понимается нами как сочетание двух факторов. Первый фактор — организационный - заключается в том, что система органов, осуществляющих предварительное расследование преступлений на транспорте, организационно построена также как и система данного вида транспорта. Поскольку основу транспортной системы страны составляет такой вид транспорта как железнодорожный, построенный по линейному, экстерриториальному принципу, то и система ОВД на транспорте также строится по данному принципу. Экстерриториальный принцип построения означает независимость от местных властей и подчинение лишь по вертикали специализированной структуре.
Второй фактор — предметный - заключается в том, что в силу специфики деятельности того или иного вида транспорта, обуславливающей весьма специфичную систему организационных, производственных и других видов связей между участниками этой деятельности, - имеется большая специфика расследования того или иного вида преступлений на транспорте.
С учетом развития принципа специализации можно выделить три этапа возникновения и развития прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте.
Первый этап - это этап становления прокурорского надзора за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте в дореволюционный период (1864-1917 г.г.), когда с появлением железнодорожного транспорта в России формируются специализированные подразделения жандармерии и полиции, на которые возлагаются функции, близкие к функциям современных органов ОВД на транспорте, в том числе проведение дознания о преступлениях на транспорте. Специфика их организации определялась спецификой системы управления транспортом.
Специализации прокурорского надзора за расследованием преступлений на транспорте исторически предшествовала специализация самого этого расследования, проводимого органами внутренних дел на транспорте, а этой специализации, в свою очередь, - специализация деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности и порядка на транспорте.
Так, с появлением железнодорожного транспорта в России, первых преступлений на этом транспорте, в т.ч. террористического характера, формируются специализированные подразделения жандармерии и полиции, на которые возлагаются функции, близкие к функциям современных органов внутренних дел на транспорте по обеспечению безопасности и порядка на железных дорогах.
В юридической литературе моментом создания органов внутренних дел на транспорте считается 27 июня 1861 года1. В этот день Императором Александром Вторым было утверждено «Положение о жандармских полицейских управлениях на Санкт-Петербургско-Варшавской и Московско-Нижегородской железных дорогах». Необходимо отметить по-своему уникальное правовое положение железнодорожной жандармерии. Первоначально она находилась в ведении Министерства путей сообщения и была подчинена инспекторам соответствующих дорог. Но в 1866 г. все полицейские управления железных дорог были изъяты из ведения Министерства путей сообщения и полностью подчинены шефу жандармов. По утвержденному 16 марта 1867г. «Порядку учреждения жандармского надзора на вновь проводимых железных дорогах» в ведение жандармского полицейского управления железных дорог включался участок дороги протяженностью 2000 верст. Это расстояние делилось на участки в 200 верст каждый, находившийся в ведении отделений. Отдельный корпус жандармов, как полиция политическая, организационно представлял собой войсковую часть и состоял на бюджете военного ведомства. Таким образом, жандармская железнодорожная полиция была частью политической полиции, организованной на военный лад и выполняющей функции общей полиции. Такая организация жандармских полицейских управлений железных дорог предусматривала их привязку к участкам железных дорог, наличие четко очерченной своей зоны оперативного обслуживания, строгую централизацию и независимость от местных властей. Она и положила начало экстерриториальному (линейному) принципу в организации и деятельности ОВД на транспорте
Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте в советский период (1917-1991 г.г.)
В первые годы советской власти были сформированы новые советские органы внутренних дел на транспорте в виде рабоче-крестьянской железнодорожной милиции и рабоче-крестьянской речной милиции. Надзор за их процессуальной деятельностью в форме дознания осуществлял теперь уже не прокурор, а суд (согласно ст.6 Декрета ВЦИК от 30 ноября 1918 г. «О народном суде РСФСР (Положение))».1
Сначала (с октября 1917 г. по февраль 1919 г.) выполнение некоторых функций, впоследствии возложенных на транспортную милицию, осуществляли специально созданные на транспорте комиссии вневедомственной охраны. Так, на железной дороге была создана чрезвычайная межведомственная Всероссийская комиссия по охране дорог, а 26.03.1918 г. был принят декрет СНК «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозимоспособности». Устанавливалась строгая централизация управления железными дорогами (в силу их экстерриториальности). Охрана дорог передавалась в Народный комиссариат путей сообщения (НКГТС). Межведомственная комиссия перешла в подчинение НКПС. Для поддержания общественного порядка на железных дорогах учреждалась военная охрана из отрядов, организовывавшихся преимущественно из железнодорожников.
Аналогичными функциями на водном транспорте занималось Главное управление водного транспорта при ВСНХ (Главвоз). В системе Главвоза была организована особая охрана, которая была призвана обеспечивать общественный порядок на транспорте.
С февраля 1919 г. по декабрь 1921 г. поддержание общественного порядка на транспорте перешло в ведение НКВД. Был создан специальный аппарат транспортной (железнодорожной и водной) милиции. Основным нормативным актом, предусматривавшим создание рабоче-крестьянской железнодорожной милиции, было постановление ВЦИК от 18 февраля 1919 г «Об организации железнодорожной милиции и железнодорожной охраны»1, а вместе с ним Положение «О рабоче-крестьянской железнодорожной милиции». День опубликования постановления - 21 февраля 1919 г. -считается Днем рождения транспортной милиции. Основными документами, учреждающими советскую речную милицию, были Декрет СНК от 25 июня 1918 г. «Об учреждении речной милиции» и принятый 23 апреля 1919 г.
Декрет ВЦИК «О речной Советской рабоче-крестьянской милш{ии (Положен не) ». Права и обязанности железнодорожной и речной милиции, согласно данным документам, можно подразделить на две группы . Это — полномочия, которыми была наделена общая милиция, указанные в общих инструкциях3. Прежде всего, это Инструкция НКВД и ШСЮ РСФСР от 12 октября 1918 г. «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» , согласно которой на милицию были возложены обязанности по осуществлению процессуальной деятельности в форме дознания по уголовным преступлениям и проступкам и содействия исполнению судебных приговоров. Кроме того, имелись и «специальные обязанности по охране революционного порядка и безопасности», которые вызывались «особенностями жизни в районе железных дорог» и «особенностями жизни судоходного надзора». К ним относились: охрана порядка при скоплении публики на вокзалах и в поездах, на пристанях и в пассажирских пароходах; надзор за очисткой пути и уборкой подвижного состава, надзор за судами и охрана их во время следования по водным путям и во время зимних стоянок; оказание помощи при крушении и продолжительных остановках поездов; привлечение населения для очистки и исправления пути в случае снежных заносов, наводнений, крушений и т.п., оповещение населения прибрежных поселков при разливах рек в целях предупреждения несчастных случаев; принятие своевременных мер для тушения возникших пожаров на набережных рек, пристанях и водных сооружениях, элеваторах, продовольственных складах, а также при пожарах на продовольственных и пассажирских судах; борьба с кражами, продовольственной спекуляцией, хищениями железнодорожного имущества, имущества водного транспорта и наркомата продовольствия1 и другими преступлениями на станциях, пристанях и в пути.
Как отмечает Р.С. Мулукаев, специальные обязанности как раз и обусловливали необходимость создания транспортной милиции, и этот круг обязанностей выдержал испытание временем, сохранился (хотя, естественно, был изменен и дополнен) до наших дней.2
В отличие от органов внутренних дел на транспорте дореволюционного периода, созданные рабоче-крестьянская железнодорожная и речная милиция были построены сначала по территориальному принципу, то есть были подчинены местным властям по всей властной вертикали (центр — губерния уезд). Однако, как отмечается в юридической литературе, территориальный принцип построения транспортной милиции себя не оправдал. Главный его недостаток заключался в том, что при таком построении железнодорожная милиция не могла работать в тесном контакте с железнодорожной администрацией.3 Это в равной степени относилось и к речной милиции. Поэтому территориальный принцип построения транспортной милиции был заменен линейным.
На каждой железной дороге было учреждено линейное управление железнодорожной милиции. Ему подчинялись районные и участковые управления железнодорожной милиции. Аналогичным образом была построена и речная милиция. Она стала организовываться по бассейнам и получила название водной милиции.4
Анализ состояния преступности и предварительного расследования преступлений на транспорте как информационная основа аналитической деятельности прокурора при осуществлении надзора за законностью расследования преступлений на транспорте
Организация надзора за предварительным расследованием преступлений на транспорте основывается на аналитической работе прокурора, которая важна, прежде всего, для планирования надзора, выбора его приоритетных направлений, вопросов общепадзорпых проверок, объектов, на которых следует провести проверку,
Прокурором анализируется состояние преступности, самого расследования, а также прокурорского надзора за этим расследованием. Для этого используются статистическая отчетность, материалы проверок, уголовных дел, административных производств и другие источники информации.
Из статистической отчетности используется не только уголовная статистика, но и "Отчет о работе прокурора" (форма П), который составляется отдельно "по транспорту", т.е. о работе транспортных прокуроров - в масштабе всей России и регионов. Должна использоваться и статистическая отчетность транспортных органов: о нарушениях правил безопасности движения и эксплуатации транспорта, повреждениях транспортных средств, путей сообщения, несохранности грузов (количество нарушений по их различным видам, в т.ч. хищениям, размер ущерба и пр.), об экологических правонарушениях на транспорте и др. На транспорте имеются книги (альбомы) форм статистической и оперативной отчетности, которые составляются отдельно по каждому виду транспорта. Из этих книг прокурор может выбрать те формы, с которыми считает необходимым ознакомиться. Имеется специальная статистическая отчетность, отражающая данные об административных правонарушениях на транспорте и административно-юрисдикционной деятельности транспортных органов, с которой также обязательно нужно знакомиться прокурору, поскольку административные правонарушения нередко перерастают в уголовные, являются обстоятельствами, способствующими преступлениям.
При анализе состояния преступности на транспорте прокурор должен учитывать показатели объемов грузоперевозок. Например, увеличение аварий и катастроф может произойти по причине роста объемов перевозок. Возможна иная ситуация; объем перевозок уменьшился, а уровень нарушений остался прежним. Это значит, что состояние законности на транспорте в целом ухудшилось. Например, за период 1992-1998 г,г, объемы перевозок разными вилами транспорта снижались в 3-4 раза. Соответственно, относительно стабильные показатели преступности на транспорте в это время, такие как преступные посягательства на грузы, нарушения правил безопасности движения и эксплуатации транспорта и др. вовсе не свидетельствовали об улучшении ситуации с преступностью на транспорте. С 1999 г, объем перевозок стал возрастать. Эта тенденция сохраняется по настоящее время. Например, за 10 мес, 2004 г, в 2 раза выросли объемы грузоперевозок по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. На железнодорожном транспорте в последние годы этот рост составляет 10-12%. Увеличился объем перевозки нефти и нефтепродуктов, угля? цемента, зерна, леса и удобрений. Первое место в структуре перевозимых грузов, как и прежде, занимает нефть и нефтепродукты, на долю которых приходится практически 25 % от всего объема перевезенных грузов.
При анализе следует принимать во внимание и соотношение объемов перевозок на отдельных видах транспорта. Например, значительное число правонарушений, в т.ч. преступлений на железнодорожном транспорте объясняется тем, что объем перевозок грузов этим транспортом весьма значителен; он на втором месте после трубопроводного, В 2003 г. показатель объемов грузоперевозок трубопроводным транспортом 1787,4 млрд. тонно-километров (это объясняется увеличением экспорта газа и нефти), железнодорожным - 1329,0 млрд. тонно-километров. Железнодорожный транспорт занимает первое место по объему перевозок пассажиров» Кроме того, до последнего времени в связи с монополией государства на этом транспорте действовала эффективная система ведомственного контроля, обеспечивающая своевременное выявление правонарушений, от чего в значительной степени зависит уровень выявленных преступлений. Далее по объемам перевозок следует автомобильный транспорт. Роль различных видов транспорта отличается в зависимости от того, какие осуществляются перевозки: международные или внутренние. В международных перевозках грузов лидирует морской, воздушный, внутренний водный транспорт. Нужно учитывать, что в настоящее время основной объем российских грузов перевозят не национальные, а иностранные перевозчики, и нередко в их деятельности не меньше правонарушений, чем у российских, причем эти нарушения отличаются спецификой (среди них наибольшее распространение имеют контрабандное перемещение грузов, уклонение от уплаты таможенных платежей, нарушение правил безопасности движения и эксплуатации транспорта и пр.).
При анализе преступности нужно получать данные об экономическом положении транспортных организаций, техническом состоянии транспорта. Так, высокому уровню нарушений правил безопасности движения и эксплуатации транспорта способствует резкое старение национального транспорта, убыточное состояние транспортных организаций. В целом на транспорте убыточных около 50% организаций, особенно на автомобильном, воздушном, далее идет - железнодорожный транспорт (40% организаций)1. Парк подвижного состава, находящегося в эксплуатации, имеет средний возраст 10-30 и более лет. По электровозам этот показатель - около 90%, морским судам - 79%, воздушным - 36,%%. Хотя в мире средний возраст, например, воздушных судов составляет всего около 10 лет , Практически все виды транспорта находятся у черты так называемой экономической безопасности. Транспортные средства в массовом порядке списываются, и объем перевозок национальным транспортом сокращается, этот рынок захватывают иностранные перевозчики. Старение транспорта значительно увеличивает риск аварий, террористических акций, поскольку достаточно действия некоторых факторов, чтобы вызвать необратимые последствия.
Факторы, снижающие эффективность расследования и прокурорского надзора за законностью расследования преступлений на транспорте
При осуществлении надзора за расследованием преступлений на транспорте прокурор сталкивается также с рядом проблем правового обеспечения. Они вызваны принятием нового УПК РФ. Кодекс изобилует противоречиями. С сожалением приходится констатировать, что уровень законодательной техники нынешнего Уголовно-процессуального кодекса гораздо ниже, чем предыдущей кодификации. В связи с принятием УПК РФ возникла необходимость приведения в соответствия с ним Федерального закона «О прокуратуре РФ».
Проведенное исследование позволило выявить ряд факторов, снижающих эффективность расследования и прокурорского надзора за законностью расследования преступлений на транспорте. Многие из них связаны с новеллами УПК РФ, которые обсуждались в юридической литературе , в ходе дискуссий на круглых столах и конференциях2. В основном» они касаются первоначального этапа предварительного расследования.
Среди новелл УПК РФ введение новой формы предварительного расследования в виде дознания, осуществляемого в порядке гл.32 УПК РФ (ст.ст.223-226), - одна из наиболее заметных.
На практике нормы данных статей породили ряд проблем, а в теории вызвали целую дискуссию на тему, насколько вообще эффективна данная форма расследования Что произошло на практике в деятельности подразделений дознания в ОВД на транспорте после введения новой формы дознания, с 1.07» 2002 г.?
Анализ статистических данных говорит о том, что дознавателями ОВДТ во втором полугодии 2002 года было окончено на 3605 уголовных дел меньше, чем в первом полугодии. Одновременно ими было передано через прокурора для производства предварительного следствия 3873 уголовных дела, что составило 18,5 % от числа всех оконченных дознанием за 2002 г. уголовных дел или 62,4 % от числа оконченных дознанием за второе полугодие 2004 г. уголовных дел.
Эта негативная тенденция сохранилась и в последующие годы. Так, в 2003 г. количество уголовных дел, направленных прокурору для передачи в следствие возросло почти вдвое по сравнению с 2002 г. и составило 7618 уголовных дел (или 44,7 % от числа всех оконченных дел). По итогам первой половины 2004 г. мы имеем 3115 дел (или 34,2 %).
Надо сказать, что на уровне основного рабочего звена - ЛОВДТ - эти цифры еще больше. Так, например, в поднадзорном диссертанту Владимирском ЛОВДТ ситуация после введения в действие нового УПК РФ сложилась следующая, В 2002 г. количество переданных из дознания в следствие составляло 31,5 % от числа оконченных дознанием дел. В 2003 г, произошел резкий рост до 153,6 %, то есть окончено дознавателями было в 1,5 раза меньше уголовных дел, чем передано в следствие.
Только по итогам 2004 г. ситуацию удалось несколько исправить. Впервые после введения в действие нового УПК РФ дознавателями стало оканчиваться дел больше, чем направляться в следствие. В 2004 г. количество переданных в следствие дел снизилось до 45,5 % от числа всех оконченных дознанием дел.
Но такое положение, безусловно, нельзя считать нормальным. Это свидетельствует о низкой эффективности такой формы расследования как дознание (в порядке гл.32 УПК РФ).
Из-за чего же это происходит? Для ответа на этот вопрос надо посмотреть, что же из себя представляет эта форма расследования, в чем ее отличия от дознания, предусмотренного прежним УПК РСФСР (1960 г.).
О. Зайцев и Ф. Абдулаев отмечают следующие основные различия. Раньше дознание проводилось также по неочевидным преступлениям, когда лицо, их совершившее, органам расследования известно не было. По новому УПК РФ: дознание проводится в том случае, когда лицо, совершившее преступление, известно до или в момент возбуждения уголовного дела; - к числу субъектов дознания добавился следователь; - изменились сроки дознания. В отличие от прежнего порядка дознание производится в течение 20 суток со дня возбуждения уголовного дела. Этот срок может быть продлен прокурором, но не более чем на 10 суток (ч.2 ст.223 УПК РФ). При возвращении уголовного дела для пересоставления обвинительного акта прокурор может продлить срок дознания, но не более чем на 3 суток (п. 2 ч.1 ст. 226 УПК РФ), При возвращении прокурором уголовного дела для производства дополнительного дознания срок расследования продляется до 10 суток; - упразднены изъятия, установленные при производстве прежнего дознания, связанные с порядком ознакомления некоторых участников уголовного судопроизводства с материалами оконченного расследованием уголовного дела, а также невозможностью обжалования указаний прокурора. В частности, потерпевшему или его представителю по его ходатайству могут быть представлены для ознакомления обвинительный акт и материалы уголовного дела (ч.З ст. 225 УПК РФ). Дознаватель вправе обжаловать указания прокурора вышестоящему прокурору ( чА ст. 41 УПК РФ); - не регламентировано, как прежде, предъявление обвинения и допрос обвиняемого; -расследование заканчивается составлением обвинительного акта в порядке ст. 225 УПК РФ, а не обвинительного заключения,1
А. Б. Соловьев и 1VL Е. Токарева оценивают введение новой формы дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, в качестве альтернативы протокольной формы2.
По мнению диссертанта, дознание с составлением обвинительного акта по ст. 225 УПК РФ - некий гибрид печально известной протокольной формы с прежней формой дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, а обвинительный акт очень похож на протокол, составляемый в соответствии со ст. 415 УПК РСФСР (1960 г.).
Похожие диссертации на Прокурорский надзор за законностью предварительного расследования преступлений на транспорте
