Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Прокурорский надзор в процессе развития государственности России
1. Сущность и предмет прокурорского надзора в период возникновения и становления органов прокуратуры 14
2. Надзор за законностью правовых актов в советский период 28
3.Прокурорский надзор за законностью правовых актов на современном этапе 35
4. Сравнительный анализ мер реагирования в России и в отдельных зарубежных странах 69
Глава II. Правовые акты - как предмет прокурорского надзора
1. Понятие, виды правовых актов и критерий их конституционности 84
2. Состояние федерального и регионального законодательства и генезис его противоречий 109
Глава III. Оспаривание прокурором правовых актов в суде
1. Основания оспаривания прокурором правовых актов противоречащих федеральному закону 129
2. Особенности рассмотрения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах заявлений прокурора по оспариванию правовых актов 154
3. Актуальные вопросы организации и деятельности административных судов 179
Заключение 191
Библиография 195
- Сущность и предмет прокурорского надзора в период возникновения и становления органов прокуратуры
- Надзор за законностью правовых актов в советский период
- Понятие, виды правовых актов и критерий их конституционности
- Основания оспаривания прокурором правовых актов противоречащих федеральному закону
Введение к работе
За последние годы в России произошла существенная перестройка общественных отношений. Обновление политических и экономических основ жизни российского общества повлекло за собой существенные правовые и социальные изменения. Вслед за экономическими и политическими преобразованиями, произошли закономерные изменения практически во всех сферах общественной жизни, в том числе в законодательстве. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации определила статус субъектов Федерации, их отношения друг с другом и с Федерацией в целом.
Предусмотренная ст. 73 Конституции РФ передача всей полноты власти субъектам РФ, вне пределов совместного ведения и исключительных полномочий Федерации, повлекла за собой законодательную активность субъектов, которая сопровождалась значительными нарушениями в нормотворчестве. В условиях построения в стране новой вертикали исполнительной власти, приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с принципом «центр - регионы» первоочередной задачей является сохранение целостности и управляемости государства, единство правового и экономического пространства.
Прокуратура как многофункциональный государственный орган надзора, независимый от органов власти на местах, имеющий опытный кадровый состав, обладает определенными возможностями влиять на свободное формирование нормотворческой и правоприменительной практики. Как указывает ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система
органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации1, поэтому прокурорский надзор в современных условиях является универсальной формой государственного контроля за соответствием Конституции РФ и федеральным законам правовых актов действующих на территории страны.
Органами прокуратуры делается немало для восстановления единого правового поля в стране. В 2000 году опротестовано около 1000, в 2001 году -3000 незаконных правовых актов, из которых две трети отменены в результате прокурорского вмешательства.
Кроме того, в 2000 году в «соответствие с Конституцией и федеральным законодательством приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 правовых актов»2, а в 2001 году соответственно 66 конституций и уставов субъектов Федерации. Направлено в 2000 году в суды более 7 тыс. заявлений о признании незаконными (в части или полностью) правовых актов субъектов РФ, в 2001 — более 5 тыс. Из 166 материалов, изученных НИИ проблем укрепления законности и правопорядка по данному вопросу, более 240 содержали нарушения федерального законодательства3.
Вместе с тем, если в год принимается около 100 тыс. законов, то проделанную прокуратурой работу нельзя признать достаточной. Одной из причин этого является с одной стороны — несовершенство и противоречивость законодательства, а с другой - отсутствие необходимых полномочий у прокурора для решения поставленных перед ним задач.
Поэтому одной из задач, поставленных перед органами прокуратуры на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, проводившейся 11-12 февраля 2002 года, является обеспечение последовательности и принципиальности в надзоре за законностью правовых актов органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом обращено особое внимание прокуроров на соответствие требованиям Конституции РФ и федеральным законам договоров разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами.
Актуальность избранной темы исследования обусловлена также изменениями роли прокурора в гражданском судопроизводстве, новыми формами и функциями реализации прокурором своих полномочий. Роль прокурора в гражданском процессе, как усматривается из проекта ГПК РФ4, значительно сужается, что в итоге негативно отразится на его правозащитной функции, выполнении задач поставленных перед ним ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Научная новизна исследования Диссертация является комплексным научным исследованием проблем прокурорского надзора за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству в современных условиях. Новизна проведенного исследования обусловлена меняющимися условиями практики и поставленными перед прокуратурой задачами — обеспечения единого конституционного правового пространства в стране.
В работе впервые исследован вопрос реализации прокурором права запроса в конституционные (уставные) суды о соответствии правовых актов
представительных и исполнительных органов субъекта, органов местного самоуправления Основному закону субъекта Российской Федерации.
Анализ развития прокурорского надзора за законностью и участия прокурора в гражданском процессе, по делам, возникающим из административных правоотношений, сделан в работе от времен Петра I до настоящего времени, а также произведен сравнительный анализ деятельности прокуратуры Российской Федерации и некоторых зарубежных стран по данной категории дел. Это комплексное исследование позволило впервые обосновать необходимость создания самостоятельной административной юрисдикции с передачей в ее подсудность всех дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Цель її задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является определение роли и компетенции прокурора при осуществлении надзора за соответствием правовых актов, издаваемых представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству, исследование причин нарушений в нормотворчестве и возможных путей их устранения.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи исследования:
•проследить историю становления и развития прокуратуры;
•проанализировать законодательство, регламентирующее механизм прокурорского надзора на различных этапах развития государственности России;
•проанализировать полномочия прокурора по обеспечению надзора за законностью правовых актов издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ;
•раскрыть содержание прокурорского надзора за соответствием правовых актов субъектов Федерации федеральному закону и Конституции;
•проанализировать причины и условия принятия правовых актов противоречащих федеральному законодательству;
•определить основания обращения прокурора в суд по оспариванию правовых актов, противоречащих закону и проблемы подсудности;
•выработать предложения по дополнению и изменению законодательства, регулирующего полномочия прокурора в исследуемой сфере;
Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации прокурором своих полномочий по обеспечению законности правовых актов издаваемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования является прокурорский надзор за соответствием правовых актов, издаваемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, а также проблемы, возникающие в процессе осуществления этого надзора.
Теоретической основой диссертационного исследования вопросов реализации прокурорского надзора за соответствием правовых актов издаваемых законодательными (представительными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральному закону и проблем возникающих при этом, явились труды: В.И. Баскова, С. Г. Березовской, А.Д.Бойкова, А.Д. Берензона, В. Г. Бессарабова С. И., И.Ф. Демидова, А.А. Власова, И.С. Викторова, Р.Е. Гукасяна, СИ. Герасимова, В.З. Гущина, А.Д. Добровольского, В.К. Звирбуля, А.Б. Карлина, Д. Ф. Козлова, А. Ф. Клейнмана, В. Г. Мелкумова, М.Ю. Рагинского, В. И. Рохлина, В. П. Рябцева, А.Б. Соловьева, А.Я. Сухарева, К.Ф. Скворцова, М.С Шакарян, В.Н. Щеглова, Д.М. Чечота, Н.Д. Чечиной, Б.С Эбзеева, В. Б. Ястребова и др.
Научной базой для исследования проблем создания административных судов, послужили также работы последних лет, в частности: В.В. Бойцовой, В.Я. Бойцова, В.М. Жуйкова, Г.А. Жилина, Ю.М. Козлова, М.Я. Масленникова, Г.И. Никерова, СВ. Никитиной, Ю.А. Поповой, Ю.Н. Старилова, Н.Г. Салищевой, Н.В. Сухаревой, М. Ю. Тихомирова, Л.В. Тумановой, Н.Ю. Хаманевой и др.
При рассмотрении исторических вопросов в основу исследования положены труды Н.А. Буцковского, В.О. Ключевского, Н.В. Муравьева, В.М. Гессена, В. Я. Фукса и др.
Методологию и методику исследования составили современные методы и технологии научного познания соответственно объекту и предмету исследования. При сборе, изучении и обработке собранных материалов и эмпирических данных применялись исторический, логический, статистический и сравнительно-правовой методы, а также анализ нормативных и служебных материалов, изучение специальной литературы, обобщение данных.
Нормативной и законодательной основой для исследования являются Конституция Российской Федерации, Указы Президента РФ, Законы «О прокуратуре Российской Федерации», ГПК РСФСР, АПК РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иные нормативные акты. Проанализированы обзоры законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 1995 —2001 годы.
Эмпирическую базу исследования составил выборочный анализ практики рассмотрения правовых актов судами в 1999-2001гг. по инициативе прокуроров Москвы, Московской области и Республики Адыгея. Автором исследованы 168 гражданских дел, рассмотренных судами г. Москвы и Московской области, возникших из административно-правовых правоотношений, материалы практики прокурорского надзора, а также статистические отчеты за 1999 - 2001 годы органов прокуратуры и судов указанных регионов и в целом по стране. В диссертационной работе автором использован личный опыт работы в качестве судьи Московского областного суда.
Теоретическое и практическое значение работы заключается в том, что она дополняет уже имеющиеся исследования по прокурорскому надзору за законностью правовых актов с учетом тех задач, которые встают перед государством для построения в стране новой вертикали исполнительной власти и таким образом, устраняет пробелы, имеющиеся в теории
прокурорского надзора за соответствием законов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству.
Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения, могут быть использованы в процессе продолжения разработки исследований по данной проблематике, а также при разработке новых законопроектов и иных нормативных актов, в том числе и тех, на необходимость принятия, изменения и дополнения которых указывается в диссертационной работе, а также в учебном процессе по курсу прокурорского надзора, гражданского и арбитражного процессуального права. Работа может быть использована в разработке методических рекомендаций в помощь прокурорам.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Поскольку основные Законы субъектов Российской Федерации предусматривают возможность обращения прокуроров в Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, Уставные палаты с запросом о толковании Конституций и Уставов и соответствия им нормативных правовых актов субъекта РФ, предлагается данный вид деятельности прокурора законодательно закрепить в п. 6 ст. 35 Закона «О прокуратуре Российской Федерации».
2. Обоснована необходимость законодательного урегулирования вопроса подсудности оспаривания прокурором нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, поскольку в содержании п. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ», предусматривающим возможность обжалования актов Правительства РФ и содержании п. 6 ст. 35 и п. 3 ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ», регулирующих право реагирования и оспаривания Генеральным прокурором
РФ правовых актов Правительства РФ не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам имеется несогласованность.
3. Аргументирована необходимость сохранения статуса прокурора в гражданском судопроизводстве с обеими формами участия по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
4. В связи с тем, что Генеральный прокурор РФ ограничен в случаях обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности правового акта по конкретному делу, предлагается расширить его полномочия и предоставить подобное право на обращение вне зависимости от конкретных дел.
5. Обоснована необходимость введения административной ответственности должностных лиц и государственных органов за несвоевременное исполнение решений суда по обращениям прокуроров в связи с признанием противоречащих федеральному законодательству правовых актов недействительными либо недействующими.
6. Поскольку образовавшийся законодательный массив нуждается в объединении, укрупнении, более четком упорядочении и систематизации, предлагается принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах» и Свода законов. Так, Свод законов позволит избавиться от устаревших или практически не применяемых законов, выявить законы, регулирующие одни и те же отношения, а закон о нормативных правовых актах определит требования, необходимые при нормотворчестве на будущее.
7. Нормоконтроль суда должен состоять в изучении и оценке всего оспариваемого нормативного правового акта, вне зависимости от объема заявленных требований и признание незаконным в части, противоречащей Конституции РФ, федеральному закону, даже если превышает заявленные э требования, что будет способствовать приведению в соответствие с Конституцией РФ большего количества правовых актов и созданию единого правового поля в стране. Апробация. Концептуальные идеи и конкретные предложения были реализованы при проведении исследований по плану научно-исследовательских работ НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ «Участие прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о признании правовых актов противоречащими действующему законодательству», освещались в выступлениях перед судьями Московского областного суда.
Положения диссертации отражены в четырех публикациях автора.
Структура и объем работы определены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка научной литературы.
Сущность и предмет прокурорского надзора в период возникновения и становления органов прокуратуры
Первым законодательным актом о прокуратуре был царский Указ от 12 января 1722 года, который гласил: «быть при Сенате генерал-прокурору». Уже 18 января учреждается должность прокуроров при надворных судах (апелляционная инстанция в судебных округах)5, в функции которых входило следить за правильностью судопроизводства. Но «стряпчем от государя и от государства», поставившим в прямое подчинение императору и над Сенатом, прокурор становится в силу Указа «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года.
Как следует из текста «Должности», прокурорам вменены были следующие обязанности: «Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная притчина ко отправлению ему помешает, что все записывать повинен в свой юрнал»6. Прокуроры стали как «взыскателями наказания», так и одновременно «защитниками невинности», что выражалось в основном в принесении протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Протест прокурора, по мнению некоторых авторов, приостанавливал рассмотрение и приведение решений в исполнение7.
Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись» . Таким образом, обязанности прокурора еще в XYIII веке приобрели форму общего надзора. Главное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.
«Воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо его Сенатом», писал в официальном акте «Правде воли монаршей» по поручению Петра I Феофан Прокопович9. «Монарх являлся источником всей исполнительной власти...верховным судьей и источником всей судебной власти»10. Вместе с тем, законодательная работа на тот период шла довольно активно. В год в среднем издавалось до двухсот нормативных актов. За период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов, из которых около полутора тысяч актов имели силу закона. Исполнение правовых актов следовало контролировать и, эту роль выполняла прокуратура.
Не сразу удалось Генерал-прокурору занять ключевое место в государственном управлении. Русский историк В.О. Ключевский писал: «Генерал-прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако; настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседания, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо...»11. Все фискалы были подчинены прокурору.
Уже тогда определилось вертикальное строение прокуратуры, что было закреплено в п. 3 Указа «О должности Генерального прокурора».
«Подобно тому, как Генерал-прокурор был «оком» государя, так и все подчиненные чины прокурорского надзора были «оком» Генерал-прокурора», писал прокурор Московской судебной палаты Н. Муравьев.
Прокуроры при коллегиях, надворных судах, других учреждениях были независимы друг от друга, действовали от имени Генерал-прокурора, от него получали распоряжения и наставления, к нему обращались со своими протестами и «доношениями». Прокуроры при центральных и местных учреждениях наблюдали и контролировали деятельность последних, донося Генерал - прокурору о всех замеченных упущениях и недостатках, обращая внимание буквально на все: нарушение закона, волокиту и т. д.
Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а в случае невыполнения - использовал право принесения протеста в орган нарушивший закон. Таким образом, уже тогда прокурорами использовалась форма обращения, действующая в настоящее время, как протест. Протест мог «утвердиться», либо мог быть не принят. В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в коллегию по принадлежности или в Сенат вместе с протестом прокурора объяснение причин своего несогласия. Протест прокурора приостанавливал исполнение того действия или постановления, в котором было усмотрено нарушение. Получив «доношение» своего подчиненного, вышестоящий прокурор обязан был принять меры к быстрому и правильному его рассмотрению.
В круг ведения прокуроров, помимо наблюдения за ходом расследования дел, «попечения» об арестантских делах, входили также фискальные и финансовые дела, контроль за правильным сбором казенных доходов, за производством по подрядам и откупам и многое другое. Гражданские дела рассматривались на основании Указа «О форме суда» принятом в 1723 году, впервые наметившем поворот к состязательной форме судебного процесса. «Закон как источник прав и обязанностей становится доминирующим, а традиционные и обычные нормы отходят на второй план»13. Гражданско-процессуальное законодательство тех времен, наделяло прокурора функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губернии и в Сенате. Обер-прокурор гражданского кассационного департамента давал заключения в Сенате после доклада сенатора по всем вопросам.
Надзор заключался в основном в просмотре журналов поднадзорных государственных органов и уведомлении о нарушениях Министерства юстиции и губернского начальства, наблюдении прокуроров за исполнением присутственными местами и должностными лицами законов и регламентов, за быстрым и правильным решением дел. Прокурор имел право принесения протеста на любое дело, независимо от того, надлежало ли оно обжалованию сторон или нет.
Историки отмечают, что в эпоху Петра I деятельность органов прокуратуры в установлении режима законности в Российской империи была эффективной14. Император неустанно требовал от прокуроров всех рангов неукоснительного исполнения своих обязанностей по «наблюдению» за «соблюдением» законов, в борьбе с поборами, взяточничеством и казнокрадством.
Надзор за законностью правовых актов в советский период
Советский период прокуратуры исследован в юридической науке и литературе достаточно полно, и полагаем достаточным остановиться на нем кратко, осветив по мере возможности, роль прокурора в надзоре за исполнением законов в сфере административно-правовых отношений.
Прокуратура была учреждена в составе Народного Комиссариата Юстиции 28 мая 1922 года. Положение о прокурорском надзоре вводилось с 1 августа 1922 г. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и прокурором Республики, образуя структурное единство. Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени .
Основное внимание прокуратуры, в соответствии с Положением, должно было уделяться защите трудящихся. Положение закрепляло четыре группы полномочий, которые сохранились с некоторыми изменениями до настоящего времени, в числе которых, осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц. Еще в начальном периоде становления прокуратуры были созданы все условия, для осуществления ими надзора от имени государства за исполнением законов с целью обеспечения единообразного понимания и применения их. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1923 года предусматривал возможность участия прокурора во всех стадиях процесса.
В Положении «О Прокуратуре» и в Положении о судоустройстве РСФСР содержались аналогичные нормы, где указывалось, что прокурор должен принимать «участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся»31. Как видим, возложенные государством на прокурора обязанности по защите интересов государства и граждан еще в двадцатые годы прошлого столетия корреспондируются с теми, что имеются у прокуратуры на сегодня. Однако способы и методы их исполнения значительно разнятся. К тому арсеналу квалифицированных работников, знаний, отработанных методов реагирования, стройной, централизованной системы, чем располагает прокуратура в настоящее время, она шла долгие годы и не всегда плавно и успешно.
Образовавшаяся в 1929 году прокуратура Верховного Суда СССР стала входить в судебную систему. Прокурору Верховного Суда СССР предоставлялось право истребовать через прокуроров союзных республик судебные акты Верховных судов, подлежащие опротестованию и вносить их на рассмотрение в порядке надзора. У него имелось право опротестования и решений Верховного Суда СССР. Прокуратурой СССР осуществлялось лишь «общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик». «Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства. Таким образом, процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 году» . На Генерального прокурора СССР был возложен высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, учреждениями, должностными лицами и гражданами. Осуществлялся он, разумеется, через подчиненных ему прокуроров. Предвоенные и послевоенные годы корректировали роль, и функции прокурора сообразно насущным требованиям того времени. Лишь с 1954 года, Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР 14 августа 1954 года, были расширены и конкретизированы полномочия органов прокуратуры, определены задачи, четко определены формы и особенности актов прокурорского реагирования.
В эти годы многие ученые пытались теоретически обосновать необходимость административной юстиции, разрабатывались формы обжалования неправомерных действий и актов органов управления, предлагалось учреждение административной юстиции, однако она не получила поддержки 33.
Впервые граждане получили право обжалования в суды общей юрисдикции постановления о наложении штрафа в 1961 году. Несколько расширилось это право в 1968 г., в результате чего стало возможным обжалование лишений водительских прав.
Конституция СССР 1977 года, посвятив самостоятельную главу прокуратуре, усилила централизацию и единство прокурорского надзора, закрепила независимость ее от местных влияний, право Генерального прокурора на законодательную инициативу и непосредственную подотчетность его Верховному Совету СССР (между сессиями — Президиуму), возложила обязанность осуществления высшего надзора за единообразным пониманием и исполнением законов в стране. А Закон «О прокуратуре СССР», принятый в 1979 г., закрепил принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, расширил пределы прокурорского надзора. Это позволяло более активно выявлять и устранять нарушения закона, выяснять причины и условия, способствовавшие им, что было необходимо для охраны прав и законных интересов граждан.
Право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные органами государственного управления, их должностными лицами было закреплено Основами законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и Кодексом об административных правонарушениях РСФСР.
Принятие в 1987 году Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», стало значительным событием в развитии административной юрисдикции. Рассмотрение дел производилось в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством.
В том же году, в Закон «О прокуратуре СССР» были внесены изменения, расширившие полномочия прокуроров в сфере общего надзора, усилившие охрану прав и законных интересов граждан. Однако в силу разных причин, будь это концентрация всей власти в руках Коммунистической партии или сильное чиновничество, но «возник и до сих пор существует достаточно определенный разрыв между провозглашенными законом правами и обязанностями прокуроров и их реальными возможностями. Общий надзор прокуратуры часто демонстрировал свое бессилие»34. Из содержания ст. 164 Конституции, определяющей компетенцию прокуратуры, можно сделать вывод о том, что в СССР прокурорский надзор, все же носил ограниченные формы. Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществлялся Генеральным прокурором и его подчиненными прокурорами.
Вместе с тем, нормативные акты, регулировавшие деятельность прокуратуры в тот период не содержат указаний относительно надзора за исполнением подзаконных актов, хотя они издавались во исполнение или развитие законов. Именно подзаконные акты являются актами применения норм права, которые доводят волю, выраженную в законе до конкретных лиц. Прокуроры контролировали в сфере актов применения небольшой участок — исполнение судебных постановлений. Таким образом, большой блок нормативных актов оставался вне поля зрения прокуратуры. Между тем, в тот период, прокурорский надзор не распространялся на выявление правовых актов издаваемых органами власти за соответствием их Основному закону страны.
Обеспечение прав граждан является основным показателем правового государства. Оно возможно в том государстве, где контролироваться могут все нормативные акты, регулирующие правоотношения гражданина и государства, граждан между собой, и где любой не согласный с каким-либо нормативным актом гражданин может его оспорить.
Понятие, виды правовых актов и критерий их конституционности
Конституция РФ, установив суверенитет РФ на всей территории и разграничив сферы совместной и исключительной законодательной компетенции (ст.ст. 72, 73, 76), в то же время определила верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны (ст.4). Из этого следует, что правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации находятся в определенной системной зависимости, имеют общие принципы правотворчества.
Вся правовая система в целом выражает волю государства по организации общественной жизни страны, соблюдению прав и свобод человека и гражданина, по экономическому развитию страны и развитию правоотношений как между государством в целом и субъектами Федерации, так и в международных отношениях.
Изучением сущности и структуры правовой системы занимались многие ученые . Подход к определению правовой системы различен. Ряд ученых: Д. А. Керимов, Ю. А. Тихомиров, В.Н. Кудрявцев и др. считают таковой взаимосвязь норм права и правоотношений, образующуюся на их основе. Немного отличается трактовка данного понятия, даваемая другими авторами, рассматривающими ее как принципы законодательства в совокупности с практикой его применения. Так, Н. И. Матузов видит в этом просто совокупность правовых актов и правовых норм. «С широких теоретических позиций правовая система — сложное собирательное многоплановое понятие, отражающее всю совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении. Трудно себе представить какие-то существенные компоненты реальной правовой действительности вне рамок правовой системы общества, вне его правовой сферы» .
Правовая система, как определяет А.В. Малько, является отраслевым видом общетеоретического понятия «правовой жизни», в которую входят также понятия «правовая форма», «правовая культура», «правовая политика» и другие84. Только правовая система оказывает организующее, регулирующее и стабилизирующее воздействие на общественную жизнь, на сознание и поведение субъектов. От совершенства этой системы во многом зависит успех правовой и экономической реформы в стране.
Анализируя данные определения, можно сделать вывод, что кардинальных расхождений во взглядах ученых не усматривается. Они отражают, в общем-то, разные элементы одного предмета. Наиболее логичной представляется понятие правовой системы, которую дает Н.И. Матузов: «В итоге - подчеркивает он, - правовую систему можно определить как совокупность внутренне согласованных, взаимосвязанных, социально однородных юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое нормативное воздействие на общественные отношения (закрепление, регулирование, охрана, защита)»85. На наш взгляд, правовая система представляет собой совокупность правил и требований, позволяющих создать по общим принципам правотворчества взаимосвязанные между собой по вертикали и горизонтали, группу правовых актов, представляющее собой одно целое.
Основными элементами правовой системы являются правовые акты. Правовые акты РФ и субъектов РФ по своему назначению являются той наиболее реальной и действенной формой, в которой должны находить выражение воля и интерес населения, проживающего на территории. Правотворчество - это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению, отмене юридических норм. Именно с помощью правовых актов государственные органы реализуют суверенитет национальных и административных территориальных образований, решают вопросы их жизнеобеспечения, взаимоотношения, регулируются экономические, политические, правовые отношения. Поэтому, важнейшим является правильный подход к определению содержания понятия правового акта, точности характеристики этого понятия.
Так, А.В. Малько считает, что термин «правовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): 1) правомерные, совершаемые с намерением создать, изменить, прекратить конкретные правоотношения; 2) противоправное (обобщенно - юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые последствия). к правовым актам следует отнести результаты как правомерных, так и противоправных действий. К правомерным актам относятся также, воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприменительных актах, договорах и иных документах;86 под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внешнее словесно-документальное оформленное выражение воли, выражающее первое или второе. Правомерный акт-документ - это надлежащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц87. Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой: С.С. Алексеевд Ю.А. Тихомирове Д. А. Керимов И.В. Котелевскг4, Р.Ф. Васильев Б.В. Лазарев . В. Копеичиковаи др. содержится некоторое различие на определение понятия «правовой акт»88. Но, в основе своей они содержат одни и те же основные положения. Нельзя не согласиться с коротким, но четким определением понятия правового акта, которое дает С.С. Алексеев: «Правовой акт — это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтом прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властное веление и направленный на регулирование общественных отношений»89.
Правовые акты имеют большое юридическое и практическое значение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют различную сферу влияния, различную внешнюю форму и разное конкретное внутреннее содержание.
На наш взгляд, под правовыми актами следует понимать документы, принятые компетентными органами государства, устанавливающие изменяющие или отменяющие правила поведения различных субъектов правоотношения.
Основания оспаривания прокурором правовых актов противоречащих федеральному закону
Осуществление правовой реформы, укрепление самостоятельности и независимости судебной власти в Российской Федерации привели к расширению сферы судебного контроля за соблюдением законности, прав и свобод граждан. Конституция РФ провозгласила, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений могут быть обжалованы в суд (ст. ст. 18, 46). Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор и выполняя правозащитные функции, обращается в суд с целью устранения противоречий закону, допущенных представительными и исполнительными органами государственной власти. В процессе исполнения требований Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» за последние годы деятельность прокуроров активизировалась в сфере гражданского судопроизводства. Изменилась и структура гражданских дел. Появились совершенно новые категории дел: о защите избирательных прав, об обжаловании нормативных актов, любых действий и решений, нарушающих права и свободы граждан и организаций, то есть, дела, возникающие из административно-правовых отношений, которые рассматриваются судами общей юрисдикции и арбитражными судам.
В соответствии со ст. 25 ГПК РСФСР, определяющей подведомственность гражданских дел, дела, возникающие из административно-правовых отношений (ст. 231), подведомственны судам общей юрисдикции. Судам подведомственны дела, на которые распространяется прокурорский надзор, в том числе, и заявлениям
прокуроров о признании противоречащими правовых актов субъектов Федерации федеральному закону. Указанные действия прокурора регулируются ст. 41 ГПК РСФСР и п. 2 ст. 1., п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в той части, в которой они признаны не противоречащими Конституции РФ Постановлением Конституционного суда РФ от 11 апреля 2000 года).
Действующее законодательство устанавливает две формы участия прокурора в исковом производстве: возбуждение производства и дача заключения по делу.
Предоставление прокурору полномочий по обращению в суд с заявлениями о признании противоречащими закону правовых (нормативных и ненормативных) актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, является эффективным способом устранения противоречий в действующем законодательстве, выполнения правозащитных функций. Воздействуя, таким образом, на специфического правонарушителя - органы государственной власти и местного самоуправления, прокурор способствует прекращению несоответствующих Конституции и федеральным законам правовых актов, нарушающих права граждан, юридических лиц, общественных объединений.
Право обращения в суд с оспариванием нормативных актов, не соответствующих закону, предоставлено также организациям, учреждениям и объединениям. Нередко граждане и организации, не предъявляя сами иски в суд, обращаются в прокуратуру с вопросом о несоответствии того или иного нормативного акта закону. В таких случаях, прокурор обращается в суд в интересах указанных лиц, выполняя правозащитные функции и одновременно - исполняя задачи, возложенные на него ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации».
В соответствии со ст. 41 ГПК РСФСР, прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Суды общей юрисдикции рассматривают заявления о признании нормативных правовых актов противоречащими закону по общим правилам ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами РФ для дел, возникающих из административно-правовых отношений.
По действующему гражданско-процессуальному законодательству, споров о процессуальном положении прокурора при предъявлении заявления в суд в интересах конкретного лица либо организации, практически не возникает. Однако процессуальное положение прокурора, обращающегося с заявлением (иском) в интересах государства, а таковым следует считать и оспаривание прокурором нормативного правового акта, в гражданском процессуальном праве вызывало много споров и публикаций. Имеются общетеоретические разработки о положении прокурора, обращающегося в суд за защитой интересов государства или граждан, но и здесь нет единства во взглядах на эту проблему, как 20-30 лет назад, так и сейчас. Учеными высказываются кардинально противоположные точки зрения или же с различными интерпретациями.
Так, одни ученые сводят участие прокурора в гражданском процессе к положению стороны, поскольку он участвует в разбирательстве дела, представляет суду доказательства, добивается признания правильности своих требований136. Похоже, с принятием нового ГПК РФ, эта точка зрения возобладает над другими. Иного мнения придерживается вторая группа ученых: «прокурор в гражданском процессе — лишь только в редком случае, когда предъявляет иски о признании сделок недействительными, действует как сторона»137. Есть и промежуточное мнение: «прокурор в гражданском процессе ставит себя в положение стороны, но не отождествляется с ней» . Но существует и совершенно иной взгляд на положение прокурора в процессе: прокурор - представитель государства всегда и имеет государственную заинтересованность, а не гражданско-правовую, при защите интересов других лиц решение распространяется не на прокурора, а на иных лиц. Прокурор освобождается от уплаты государственной пошлины и на него не может быть возложена материальная ответственность»139.
Затихшие было споры о роли прокурора и положении его в процессе, вспыхнули с новой силой в связи с судебной реформой, изменении его статуса в концептуальных положениях законопроектов. Некоторые считают, что надзор за законностью судебных постановлений заменен на участие в рассмотрении дел судами 4 . Возражая против такого суждения, другие указывают на неправильное отражение роли прокурора, поскольку участие прокурора в процессе, это всего лишь один из этапов надзорной функции и является частью контроля за законностью судебных постановлений141.
