Содержание к диссертации
Введение 5
Глава 1. Прокуратура в структуре российского государства 19
1.1. Разделение и взаимодействие властей как основа формирования
правового государства и функционирования прокуратуры в
Российской Федерации 19
Законодательная, исполнительная, судебная ветви государственной власти и прокуратура 33
Место и роль прокуратуры в механизме обеспечения
разделения и взаимодействия властей 54
1.4. Конституционный статус прокуратуры в Российской Федерации 70
Глава 2. Система функций прокуратуры 83
2.1. Понятие функций и направлений деятельности
прокуратуры 83
Российская прокуратура как многофункциональный орган 94
Признаки системности функционирования прокуратуры 104
Глава 3. Надзор за исполнением законов - основная функция
прокуратуры в формирующемся правовом государстве 109
3.1. Понятие государственного надзора за исполнением законов,
его объект, предмет, пределы и отрасли 109
Соотношение прокурорского надзора с государственным вневедомственным контролем за исполнением законов 132
Прокурорский надзор и судебный контроль за законностью, соблюдением прав и законных интересов граждан,
общества и государства 148
Особенности прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля за законностью оперативно- розыскной деятельности, возбуждения и расследования уголовных дел 163
Роль прокурора и Уполномоченного по правам человека
в обеспечении прав и свобод человека и гражданина 190
Глава 4. Производные от надзора функции прокуратуры 207
4.1. Разграничение прокурорского надзора и уголовного преследования
в качестве самостоятельной функции прокуратуры 207
4.2. Координация деятельности по борьбе с преступностью
в системе функций прокуратуры 236
4.3. Участие прокурора в обеспечении законности судебных
постановлений по гражданским, арбитражным, административным
делам и в конституционном судопроизводстве 257
4.4. Предупреждение прокуратурой нарушений законов 279
Глава 5. Перспективы развития и изменения функций
прокуратуры в Российской Федерации 291
Предпосылки реформирования сложившейся системы функций российской прокуратуры 291
Объективная необходимость сохранения и пути развития общего прокурорского надзора за исполнением законов 309
Совершенствование прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, предварительного следствия, и иных функций в сфере борьбы с преступностью 329
Проблемы оптимизации содержания прокурорской функции
защиты публичных интересов в судопроизводстве 349
5.5. Развитие конституционного статуса прокуратуры и условия
формирования ее новой функции участия в правотворчестве 361
Заключение 372
Список использованной литературы 376
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие ушедшего века явилось для России временем кардинальных преобразований в политике, экономике, общественном строе, государственном механизме. Принятая 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования Конституция Российской Федерации провозгласила ее демократическим правовым государством. Тогда данная норма воспринималась лишь как цель, к которой обществу предстояло проложить путь. Сегодня важнейшими вехами пройденного пути можно назвать судебную и правовую реформы, в результате которых в стране сформирована самостоятельная и независимая судебная власть, образованы такие ее новые структуры, как Конституционный Суд, система арбитражных судов, мировые суды и суды присяжных в системе судов общей юрисдикции, созданы условия для учреждения административных судов. Введен судебный контроль за законностью предварительного расследования преступлений, приняты новые уголовно-процессуальный кодекс, кодекс об административных правонарушениях и другие важные федеральные законы. Существенно реформированы структуры законодательной и исполнительной власти. В то же время для всех очевидно, что дальнейшее движение вперед невозможно без изменения тех правовых механизмов, с помощью которых реализуется феномен демократического государства. Прокуратура, несомненно, выступает одним из них.
Выступая на совещании прокуроров, Президент Российской Федерации В.В. Путин обратил внимание на то, что Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. «К сожалению, -подчеркнул Президент, - действующий закон о прокуратуре не восполняет этот пробел в полном объеме. Действующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы»1. Изложенное подтверждает, что российской прокуратуре как никогда прежде необходима научно обоснованная, учитывающая прогрессивный отечественный и международный опыт концепция дальнейшего реформирования, которая позволила бы в законодательном и организационном плане стабилизировать ее деятельность на долговременный период, определить ее роль как инструмента демократического государства в новых политических и социально-экономических условиях, существенно повысить конституционный статус. Разработанная учеными и одобренная коллегией Генеральной прокуратуры РФ в 1993-1994 г.г. «Концепция развития на переходный период» в основном выполнила свои задачи, внеся огромный положительный вклад в процесс совершенствования правового регулирования и практики деятельности органов прокуратуры, и на нынешнем этапе исчерпала себя. Предпринимаемые же с 1998 года неоднократные попытки разработки и реализации новой концепции оказались безуспешными, поскольку наряду с отдельными положительными
Быть прокурором в наши дни непросто. Российская газета. 13 января 2001 г.
моментами все же не только не повлекли за собой серьезных прогрессивных изменений или хотя закрепления существующего правового статуса прокуратуры, но и способствовала внесению в законодательство, регламентирующее деятельность прокуратуры, ряда положений, которые под предлогом укрепления законности вернули российскую прокуратуру в ее недавнее прошлое. Речь идет о необоснованном расширении объекта прокурорского надзора за исполнением законов, прокурорских полномочий, подследственности органов прокуратуры и некоторых других «новациях».
Все это дало сторонникам радикальной реорганизации российской прокуратуры лишний повод заявить о стремлении прокуратуры сохранить за собой право неограниченного вмешательства во все сферы общественной жизни и нежелании перестраивать свою деятельность в интересах демократического правового государства. Над прокуратурой вновь нависла угроза превращения ее в узкофункционирующий орган обвинительной власти, утраты универсального характера прокурорского надзора. Противостоять данной угрозе невозможно без глубокого научного анализа сущности прокурорской деятельности как особого вида государственно-властной деятельности. Необходимость такого анализа и предопределила выбор темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработки проблемы. Функции прокуратуры как важнейшего государственно-правового института всегда были в центре внимания юридической науки, особенно таких ее отраслей, как
государствоведение и прокурорский надзор. При проведении исследования диссертант опирался на богатое наследие российской, советской и зарубежной теоретической мысли, труды ученых прошлого, не утративших своей актуальности и в наши дни. Среди тех, кто внес значительный вклад в разработку и развитие теории функционирования советской и российской прокуратуры, особо следует отметить В.И. Баскова, А.А. Белкина, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, В.В. Гаврилова, А.П. Глебова, Л.М. Давыденко, В.Г. Даева, В.В. Долежана, В.К. Звирбуля, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, В.Д. Ломовского, Т.Л. Маркелова, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, А.Я. Мыцыкова, Л.А. Николаеву, В.Г. Розенфельда, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, А.Г. Халиулина, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова.
Проблемы развития функций прокуратуры, ее места и роли в современном государстве, затрагивались в работах А. Алексеева, В.Б. Алексеева, В.Н. Аргунова, Д.М. Бакаева, В.В. Бойцовой, И. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А. Власова, СИ. Герасимова, И.Д. Демидова, Ф.Ш. Измайловой, А.Х. Казариной, Ф.М. Кобзарева, О.А. Кожевникова, Н.А. Колоколова, Ю.В. Кореневского, О.Н. Коршуновой, В.В. Кравчука, И.Э. Мартыненко, Н.В. Мельникова, С.Н. Назарова, В.Н. Осипкина, С.А. Осипяна, С.А. Пашина, И.Л. Петрухина, В. Похмелкина, А.Л. Протопопова, В.М. Семенова, А.П. Стуканова, М.Е. Токаревой, В.Н. Точиловского, Н.В. Федорова, Н.Ю.
Хаманевой, Н.П. Шарыло, Ю.Л. Шульженко, Н.А. Якубович и многих других ученых. Теоретическому и практическому опыту функционирования органов прокуратуры государств СНГ дан подробный анализ в трудах И.Ж. Бахтыбаева, И. Бородина, С.Г. Казиняна, Н.В. Руденко, Л.М. Давыденко.
Многие положения диссертации основываются на материалах, разработанных великими учеными прошлого (Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, И. Кант), государственными деятелями дореволюционной России (А.Ф. Кони, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин), известными специалистами в области политологии и государствоведения (М.И. Байтин, A.M. Барнашов, И.В. Котелевская, М.И. Кукушкин, А.Ф. Малый, B.C. Нерсесянц, Л.А. Окуньков, И.А. Полянский, Б.А. Страшун, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин).
Определенную сложность вызвало то, что значительная часть научных работ, посвященных изучению проблем функционирования прокуратуры, осуществления ею надзора за законностью, места прокуратуры среди других государственных органов, проводилась в период существования союзного государства, системы прокуратуры СССР, наличия в политическом устройстве Российской Федерации элементов парламентской республики и унитарного государства. Изучение взаимоотношений прокуратуры с органами законодательной, исполнительной и судебной власти затруднялось отсутствием в современной юридической науке целостного представления о структуре государства, основанного на принципе разделения властей, его
системах и подсистемах, способствующих нормальному функционированию власти.
Тем не менее, имеющаяся теоретическая база использовалась в качестве отправной точки для дальнейшей разработки проблем развития системы и содержания функций российской прокуратуры, обоснования сохранения или изменения тех или иных действующих функций, закрепления новых, конституционного и иного законодательного определения места прокуратуры в механизме разделения властей.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является научное обоснование функциональной модели современной российской прокуратуры применительно к условиям демократического правового государства, выявление проблем, препятствующих формированию такой модели, и предложение путей и средств их преодоления.
С учетом поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
1) исследовать механизм современного российского государства,
основанного на разделении властей, его системы и подсистемы, деятельность
которых должна гарантировать функционирование всех ветвей власти как
единой государственной власти;
2) с новых научных позиций переосмыслить и теоретически обосновать
место и роль прокуратуры в этом механизме;
3) определить правовой и конституционный статус прокуратуры,
вытекающий из ее положения в структуре демократического государства;
сформулировать общее понятие функции прокуратуры, понятие и содержание каждой прокурорской функции исходя из специфики решаемых в ходе ее реализации задач, выполняемых обязанностей и используемых полномочий;
показать системность прокурорских функций и их обусловленность объективными потребностями государственного и общественного развития, а не желанием тех или иных политических сил;
обосновать оптимальный выбор направлений и этапов реформирования системы функций прокуратуры в условиях формирования в России демократического правового государства.
Методология и методика исследования. В процессе диссертационного исследования ее методологической основой выступила материалистическая диалектика, позволившая изучить отечественный и мировой опыт строительства государства и его правовых институтов с точки зрения исторической эволюции, объективных закономерностей общественного развития. Раскрытие содержания обязанностей прокуратуры в правовом государстве, несущей на себе общегосударственную функцию и выполняющей роль важнейшего элемента системы гарантий нормального функционирования власти, разделенной на самостоятельные ветви, было бы невозможно без системного анализа. Помимо общенаучных методов, активно
использовались диссертантом и частнонаучные методы познания, и в первую
очередь, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и
статистический.
Проблемы определения места и роли прокуратуры в правовой системе российского государства диссертант начал изучать с начала 90-х годов, активно участвуя в процессе совершенствования сначала союзных, а затем российский законодательных актов о прокуратуре, уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, в дискуссиях о путях развития прокуратуры и повышения эффективности прокурорской деятельности, проводившихся в период обучения в институтах повышения квалификации прокурорско-следственных работников (1986 г., Ленинград) и руководящих кадров органов прокуратуры (1993 и 2000 г.г., Москва), широко использовал результаты изучения мнений практических прокурорских работников.
В качестве методологической и методической базы исследования автор опирался на собственный 20-летний опыт работы в органах прокуратуры в должностях следователя межрайонной прокуратуры, межрайонного прокурора, заместителя прокурора области - начальника следственного управления, и, одновременно, ответственного секретаря областного координационного совещания руководителей правоохранительных органов, председателя методического совета при прокуратуре области, заместителя руководителя рабочей группы при главе администрации области по
разработке региональных целевых программ по борьбе с преступностью, а также определенный опыт аналитической работы в аппарате областного суда. Научная новизна работы проявляется в том, что:
- она посвящена проблемам развития и совершенствования прокурорской
деятельности в новых для российской прокуратуры исторических,
политических и социально-экономических условиях;
в ней рассматриваются место и роль прокуратуры в современном российском государстве, формирующемся на новых системообразующих конституционных принципах, и прежде всего, разделении властей и федерализме;
показан механизм разделения властей применительно к президентской форме республиканского правления, учрежденной Конституцией РФ 1993 года, и обновленному федеративному устройству России;
дано целостное представление о входящей в этот механизм системе гарантий нормального функционирования власти, включающей наряду с взаимным контролем разделенных властей иные сдержки и противовесы, а также меры обеспечения их взаимодействия;
исходя из новых теоретических установок, доказывается, что прокуратура является неотъемлемым элементом данной системы, специальным органом государства, не относящимся ни к одной из традиционных ветвей власти, и не претендующим на роль самостоятельной ветви власти, но в то же время выполняющим важные функции и полномочия; впервые в теории
прокурорской деятельности предпринята попытка разграничить функции и полномочия прокуратуры в качестве средств сдерживания разделенных властей в конституционных рамках, и средств обеспечения их согласованного функционирования и взаимодействия;
- разработаны собственные определения правового и конституционного
статуса прокуратуры, понятий функций прокуратуры, направлений
прокурорской деятельности;
нетрадиционно для юридической науки представлена система прокурорских функций, раскрыто содержание каждой функции, определены перспективы их развития, изменения и совершенствования;
- вопреки консервативным и радикальным позициям, отстаивается идея
серьезного реформирования прокуратуры, которое, в то же время, должно
осуществляться поэтапно, в интересах укрепления законности и
правопорядка в стране; предлагаются конкретные направления и средства
преобразований.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается тем, что:
- все выводы и предложения делаются с учетом общепризнанных
закономерностей государственного и общественного развития, требующих,
чтобы функции государственных органов и любые их изменения
определялись объективными потребностями этого развития;
они опираются на основательную научную и нормативную базу, практику реализации органами прокуратуры своих функций в разные периоды существования российского государства; проверенный десятилетиями и даже столетиями зарубежный опыт правоохранительной деятельности;
имеется возможность их проверки в процессе применения прокуратурой своих полномочий в рамках нового уголовно-процессуального, административно-процессуального, гражданско-процессуального и иного законодательства;
- полученные результаты подтверждаются тем выбором путей и средств
дальнейших государственных преобразований, направлений
совершенствования законодательства Российской Федерации, который
определен в Посланиях Президента Федеральному Собранию и других
важнейших программных документах.
Научная и практическая значимость диссертации. Ее можно рассматривать как целостную завершенную программу или теоретическую основу для подготовки концепции реформирования российской прокуратуры, повышения ее правового статуса и стабилизации деятельности в условиях формирования демократического правового государства. Сформулированные в работе положения концептуального характера могут быть учтены законодателем в ходе продолжающейся правовой реформы при обновлении Конституции РФ, совершенствовании федерального законодательства. Результаты исследования вносят определенный вклад в развитие теории
государства и права, государственного и конституционного права, теории прокурорской деятельности, их использование возможно для совершенствования соответствующих разделов данных отраслей науки, в учебном процессе и при повышении квалификации работников правовых и иных государственных органов.
Ряд рекомендаций направлен на повышение эффективности
прокурорской деятельности, практического применения закрепленных
законом полномочий, и может представлять интерес для работников
прокуратуры, других правоохранительных органов, судей.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации
изложены в монографии «Прокуратура в современном Российском
государстве» (2001 г., Кострома), 28 научных статьях, опубликованных в
ведущих юридических журналах и специальных научных сборниках. Кроме
того, результаты исследования проблемы совершенствования прокурорского
надзора за законностью предварительного следствия апробированы
диссертантом в методическом пособии для прокуроров и следователей
«Программа расследования преступных нарушений правил
электробезопасности», изданном в 1997 г. НИИ Генеральной прокуратуры РФ.
Отдельные вопросы, относящиеся к предмету диссертационного исследования, затрагивались автором в сообщениях и докладах на научно-практических конференциях и семинарах по проблемам совершенствования
прокурорской деятельности в Ленинградском институте повышения квалификации прокурорско-следственных работников (1990 г.), Московском институте повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (1993 г., 2000 г.), в Ивановском и Ярославском государственных университетах (1999-2000 г.г.), институте права и гуманитарного образования Московского государственного университета экономики, статистики и информатики - МЭСИ (2000-2001 г.г.), Костромском открытом институте непрерывного образования областной организации общества «Знание» России - региональном центре МЭСИ (2001-2002 г.г.), и др.
Результаты исследования апробированы диссертантом в процессе своей практической деятельности, в том числе в организации работы возглавляемых им Буйской межрайонной прокуратуры Костромской области (1986-1996 г. г.), следственного управления прокуратуры Костромской области (1996-2001 г. г.), координационных совещаний руководителей правоохранительных органов г. Буя и руководителей правоохранительных органов Костромской области, методического совета при прокуратуре области, при подготовке перечисленными органами организационно-распорядительных и методических документов (приказов, указаний, обзоров, информационных писем, постановлений, методических рекомендаций и пособий), в процессе разработки рабочей группой при главе администрации (губернаторе) области региональных программ
«Правопорядок-2000», «Правопорядок-2002», и контроля за их выполнением, в учебном процессе при чтении лекционных курсов и подготовке методических пособий по уголовному процессу и прокурорскому надзору в Костромском региональном центре МЭСИ, а в последнее время также в работе на должности помощника председателя Костромского областного суда при подготовке различных организационных, аналитических и информационно-справочных документов, касающихся актуальных вопросов функционирования судебной власти и ее взаимоотношений с органами прокуратуры.
Ряд предложений, касающихся осуществления прокурором функций уголовного преследования и надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, был направлен автором в рабочую группу Государственной Думы ФС РФ по подготовке нового УПК РФ и учтен в окончательном варианте проекта кодекса, принятым Думой.
