Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и структура организации работы районной прокуратуры
1. Понятие, цели и задачи организации работы районной прокуратуры 14
2. Принципы организации и деятельности прокуратуры, их реализация в районном звене системы 36
3. Функции районной прокуратуры 51
4. Подбор кадров работников районной и приравненной к ней прокуратуры 57
ГЛАВА II. Организация надзорной и иной функциональной деятельности районной прокуратуры
1. Организация работы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина 68
2. Организация работы по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия 90
3. Организация работы по обеспечению участия прокурора в рассмотрении дел судами 121
4. Организация координационной деятельности районной прокуратуры по борьбе с преступностью 151
Заключение 169
Список использованных нормативно-правовых актов и литературы 171
Приложения
- Понятие, цели и задачи организации работы районной прокуратуры
- Принципы организации и деятельности прокуратуры, их реализация в районном звене системы
- Организация работы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
- Организация работы по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный период развития России характеризуется многочисленными изменениями, происходящими в экономической, политической и социальной сферах жизни общества. Это обусловило проведение в стране государственно-правовой, административной и судебной реформ, которые затронули практически все стороны организации и деятельности правоохранительных органов, повлеки обновление практически всего законодательства.
Наиболее значимым и существенным для укрепления законности и правопорядка явилось принятие Государственной Думой 22 ноября 2001 года Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, который введен в действие с 1 июля 2002 года. Законодатель наделил в нем прокуратуру ведущей ролью в осуществлении уголовного преследования, обеспечении законности и защите прав граждан, ввел новые процедуры уголовного судопроизводства. Получили развитие властно-распорядительные полномочия прокурора в досудебном производстве. Прокурор наделен дополнительными полномочиями, такими, как дача согласия на возбуждение уголовного дела, на возбуждение ходатайств перед судом об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, продлении срока содержания под стражей, применении иных мер процессуального принуждения и производства следственных действий.
Наряду с этим существенно изменены полномочия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве.
Значительное развитие получила функция международно-правового сотрудничества прокуратуры в обеспечении законности, защите прав и свобод граждан, усиливается роль и значение иных видов деятельности прокуратуры.
Все это требует принятия адекватных мер по корректировке организации работы прокуратуры и особенно ее районного звена, являющегося основой всей прокурорской системы. Назрела необходимость пересмотра и развития
функций, а также полномочий прокуратуры, внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Актуализирует исследование вопросов организации работы прокуратуры района также весьма сложное состояние законности и правопорядка в стране. В 2003 г. в Российской Федерации учтено 2.756.398 преступлений, в 2004 г.-2.893.810, или на 5% больше, а в 2005г. число зарегистрированных преступлений возросло почти на четверть и достигло 3,5 миллиона.
Кроме того, в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина выявлено нарушений законов: в 2003 г. - 1.145.274, в 2004 г. - 1.689.781, а в 2005 г.-2.470.401.
Учитывая, что в системе прокуратуры Российской Федерации районные прокуратуры составляют самое многочисленное звено, от того насколько рационально организована в нем работа, в значительной степени зависит успешное решение задач по укреплению законности всей прокуратурой Российской Федерации.
Несмотря на признаваемую учеными и практическими работниками роль районных прокуратур в укреплении законности и правопорядка, обеспечении верховенства закона и единства законности, защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, вопросам организационного обеспечения этого звена прокуратуры в юридической литературе уделяется явно недостаточно внимания. А с учетом существенных изменений в законодательстве, в организационных отношениях с правоохранительными и другими органами, имевшими место в последние годы, многие аспекты этой научной проблемы не разрабатывались вовсе, что и предопределило выбор темы диссертации и характеризует ее актуальность.
Целью предпринятой работы является выявление, познание и формулировка объективных условий и закономерностей организации работы районной прокуратуры в условиях государственно-правовой, судебной и иных реформ, действий нового законодательства, в том числе Уголовно процессуального и других кодексов РФ. Познание таких закономерностей позволяет ориентировать прокуроров на наиболее эффективное осуществление своих полномочий, максимально полное использование средств прокурорского надзора в борьбе с преступностью и укреплением законности в современных условиях.
Для достижения указанной цели поставлены и решены следующие задачи:
- исследованы понятие, цели и задачи организации работы прокуратуры;
- рассмотрены особенности действия принципов организации и деятельности исследуемого звена;
- проанализированы проблемы организации государственной службы работниками районных и приравненных к ним прокуратур и их воздействие на осуществление их функциональной деятельности;
- выделены вопросы организации работы районной прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- выработаны и обоснованы предложения по совершенствованию организации работы районной, городской прокуратуры по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия в современных условиях;
- разработаны рекомендации по организации работы прокуратуры района, города по обеспечению участия прокурора в рассмотрении дел судами;
- сформулированы предложения по совершенствованию организации координационной деятельности районной прокуратуры по борьбе с преступностью.
Методология и методика исследования.
Методологической основой исследования явились общенаучный системный подход, а также философские методы и средства, позволившие изучить организацию и деятельность районной (городской) прокуратуры в их взаимосвязи и обусловленности.
Диссертационное исследование основано на методах исторического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При сборе, обработке, изучении и использовании собранных материалов и эмпирических данных, диссертант стремился использовать методы диалектического познания, системный и логический подходы. В исследовании организационно-управленческих проблем применялись также структурно-функциональный, конкретно-социологический и иные частно-научные методы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы таких ученых, как А. И. Алексеев, В, Б. Алексеев, В. И. Басков, А. Д. Бе-рензон, С. Г. Березовская, В. Г. Бессарабов, А. Д. Бойков, А. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров, А. А. Власов, В. В. Гаврилов, С. И. Герасимов, К. Ф. Гу-ценко, В. 3. Гущин, В. Г. Даев, О. В. Дамаскин, И. Ф. Демидов, В. В. Доле-жан, Н. В.Жогин, А. Г.Залужный, В. К. Звирбуль, А. X. Казарина, Н. И. Ка-пинус, В. В. Клочков, М. А. Ковалев, Ф. М. Кобзарев, А. Ф. Козусев, Ю. В. Кореневский, А. А.Леви, П. А. Лупинская, В. Г. Мелкумов, А. И. Михайлов, Л. А. Николаева, М. Ю. Рагинский, В. И. Рохлин, В. П. Рябцев, В. М. Савицкий, А. П. Сафонов, К. Ф. Скворцов, Ю. И. Скуратов, А. Ф. Смирнов, А. Б. Соловьев, А. Я. Сухарев, М. Е. Токарева, А. Г. Халиулин, А. А. Чувилев, В. И. Шинд, С. П. Щерба, Н. А. Якубович, В. Б. Ястребов и др.
Тема и содержание диссертации обусловили необходимость изучения и использования также работ по философии, конституционному праву, административному праву, уголовному процессу, гражданскому и арбитражному процессу, трудовому праву.
Нормативная и эмпирическая база. Данное исследование базируется на положениях Конституции Российской Федерации, международно-правовых актах, институтах и нормах уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Указах Президента РФ, касающихся деятельности прокуратуры, постановлениях Конституционного Суда РФ, Правительства
РФ, разъяснениях Пленума Верховного Суда РФ, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечена данными анализа нормативных и организационно-методических материалов и иных документов прокурорской практики органов прокуратуры городов Москвы в соотнесении с соответствующими материалами прокуратур Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской, Тульской, Владимирской, Костромской, Ярославской, Свердловской, Самарской, Нижегородской, Новосибирской, Орловской, Курской, Челябинской областей, Республики Татарстан за период 2001-2005 годов, а также результатами социологических исследований (опрошено 262 работника прокуратуры).
При изучении материалов практики и определении приоритетных аспектов проблемы использовались результаты изучения планов работы прокуратуры г. Москвы, прокуратур административных округов и районов, планы по координации деятельности правоохранительных органов прокуратур административных округов и г. Москвы. Использован личный опыт работы автора в органах прокуратуры в течение 20 лет, в том числе в должности начальника организационно - контрольного управления прокуратуры г. Москвы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является комплекс отношений, возникающих в ходе организации работы прокуратуры города (района), приравненной к ней прокуратуры в условиях государственно-правовой реформы, в т. ч. действия нового уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и иного законодательства Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты организации работы, ее принципов, целей и задач в процессе осуществления надзорной и иной деятельности прокуратуры района, города, особенности государственной службы в этом звене.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что оно является одним из первых монографических исследований проблем организации деятельности районной прокуратуры в условиях осуществления административно-правовой реформы.
Автор исследовал комплекс проблем, связанных с организацией работы районных прокуратур на различных направлениях и приоритезации их деятельности, выявил типичные недостатки, обосновал пути их устранения.
С учетом изменения в предметах и объектах надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры, существенно повлиявших не только на ее содержание, но и на характер организации работы прокуратуры, включая ее базовое, районное звено, в диссертации решены теоретические и практические вопросы, связанные с совершенствованием работы районных прокуратур в современных условиях, обосновываются и вносятся предложения по повышению эффективности ее организации как средства улучшения деятельности. Даны авторская интерпретация понятия организации работы прокуратуры в современных условиях, предложения по совершенствованию подбора кадров, улучшению правовых основ работы прокуроров по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Раскрывается значение и личная роль прокурора района в совершенствовании организации работы прокуратуры по реализации её функций.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторская интерпретация понятия организации работы прокуратуры в современных условиях как устойчивого и динамичного по содержанию комплекса взаимосвязанных, скоординированных между собой действий работников прокуратуры по осуществлению информационной работы, планирования, прогнозирования, контроля, основывающихся на законах и иных нормативных актах, а также организационно-распорядительных документах, иерархии их служебного положения и распределения труда, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации ее целей и задач.
2. Определение основных элементов структуры организации работы прокуратуры и направлений ее совершенствования по реализации функций её органов, включая надлежащее информационное обеспечение, анализ, прогнозирование и планирование работы, координацию оперативного состава и взаимодействие с иными органами, осуществление контроля за реализацией намеченных мероприятий, использование научных рекомендаций, апробированных приемов и методов работы, технических средств, применение передового опыта, создание необходимых условий для ритмичной и непрерывной работы, повышение квалификации прокурорско-следственных работников и ряд иных.
3. Положение о том, что в общей структуре деятельности прокурора- руководителя управление играет все более возрастающую роль в плане достижения в конкретных условиях наиболее высокого уровня эффективности результатов надзорной и иной функциональной деятельности по укреплению законности.
Прокурор выступает и как основной организатор работы, и как управляющий (руководитель) всем коллективом, и как лицо, осуществляющее надзорные полномочия. Повышение организационного уровня управления подчиненными, его этики и культуры положительно влияет на организацию и процесс их функциональной работы. От уровня профессиональной подготовки, умения руководить подчиненными и правильно организовать работу зависит эффективность всей деятельности органов прокуратуры.
4. Предложения по совершенствованию подбора кадров работников прокуратур районов и приравненных к ним прокуратур:
- введение квалификационного экзамена и стажировки;
- при переходе на двухуровневую систему высшего образования прием на работу только лиц, имеющих степень магистра права;
- расширение прав прокуроров городов и районов по подбору и назначению на должность помощников прокурора и следователей прокуратуры;
- введение для кандидатов на должности прокуроров районов целевого специализированного обучения по программе профессиональной переподготовки в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, что позволит не только дать кандидату на должность прокурора района знания, необходимые для руководителя, но и более глубоко изучить его деловые и личные качества, выдать ему рекомендации для дальнейшего совершенствования своей деятельности.
5. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов должен быть организован исходя из системы приоритетных направлений деятельности, в сочетании с полномочиями прокурора в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве; при этом прокурору не следует подменять контролирующие органы, а необходимо осуществлять надзор за исполнением законов в их деятельности.
6. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие предполагает следующее:
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность (МВД, Федеральная служба наркоконтроля, ФТС) должен организовываться, как правило, на плановой основе. Внеплановые проверки могут проводиться в соответствии с заданиями Генпрокуратуры РФ и прокуратуры субъекта РФ, а также при поступлении жалоб и заявлений, свидетельствующих о нарушении требований федерального закона;
- процессуальная сущность деятельности органов дознания и предварительного следствия предполагает осуществление за ними надзора непрерывно и в предмет его должно входить не только соблюдение прав и свобод отдельного конкретного человека и гражданина, но и юридических лиц.
7. Система организационных мероприятий прокуратуры района по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении дел судами, наряду с другими вопросами, должна включать:
- обеспечение оптимального количества работников прокуратуры, спе циализирующихся на участии в рассмотрении судами уголовных дел. С учетом опыта работы и результатов опроса прокуроров их количество должно быть не менее количества федеральных и мировых судей, рассматривающих уголовные дела в соответствующем судебном округе;
- при организации работы государственных обвинителей в суде руководителям прокуратуры следует поручать прокурорам выполнение этих функций, как правило, не позднее направления уголовного дела в суд, с тем, чтобы имелась возможность заранее изучить дело и выработать тактику;
- обеспечение организационного взаимодействия с судами таким образом, чтобы прокурор своевременно получал сообщения о назначении к слушанию гражданских дел, возбужденных по заявлениям прокурора и дел, указанных в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, а также о назначении судебных заседаний без предварительного слушания, в том числе и в тех случаях, когда необходимо решить вопрос об оставлении в отношении обвиняемого прежней меры пресечения- заключения под стражу, либо о назначении предварительных слушаний по уголовным делам, направленным в суд.
8. В целях совершенствования правовых основ организации прокуратурой координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, необходимостью профилактики преступных проявлений закрепить в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» нормы, регламентирующие следующее:
- прокуратура Российской Федерации должна осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и иными правонарушениями;
- необходимо подробно регламентировать в Законе координационный статус органов прокуратуры и основные вопросы координации, включая порядок и критерии формирования персонального состава координационного совещания.
В иных организационно - распорядительных документах Генеральной прокуратуры предусмотреть введение в наиболее крупном звене, в том числе
район (город), должности прокурора-криминолога в целях совершенствования организации координационной деятельности правоохранительных органов, повышения уровня информационно-аналитической работы в органах прокуратуры; передать в компетенцию прокуроров субъектов Российской Федерации решение вопроса о структуре прокуратур районов и городов с тем, чтобы оперативно решать штатные и кадровые проблемы, вызванные состоянием дел на местах.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором трех научных работах, в том числе в одной монографии, неоднократно обсуждались на заседании отдела НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
Результаты исследований неоднократно докладывались на заседаниях коллегии прокуратуры г. Москвы, на Координационных совещаниях правоохранительных органов г. Москвы, используются в деятельности правоохранительных органов, а также в учебном процессе Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова.
Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора.
Положения, предложения и выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы при:
- совершенствовании норм УПК РФ, ГПК РФ и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;
- проведении дальнейших исследований по проблемам организации работы прокуратуры района и приравненной к ней прокуратуры;
- разработке научных основ методики осуществления надзорной и иной деятельности органов прокуратуры в современных условиях;
- в учебном процессе образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и повышение квалификации прокуроров.
Структура работы. Структура диссертации предопределяется целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, две главы, заключение и список использованной литературы.
Понятие, цели и задачи организации работы районной прокуратуры
В соответствии со ст. 129 Конституции Российской Федерации и ст. 1 Закона о прокуратуре России, прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняющих и иные функции, установленные федеральными законами.
«Система органов прокуратуры по настоящему уникальна. Это - единственная государственная структура обеспечительного механизма действия федеральных законов, основной принцип и условия функционирования которой - централизация и подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, независимость от местной власти» . Прокуратура не являются органом исполнительной, законодательной или судебной власти. Её компетенция по надзору за соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные органы государственной власти, осуществляющие правоприменение, и на органы местного самоуправления, а также органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.
Вся система органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней). Высшим (руководящим) звеном является Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором России. Второе звено образуют прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры. Низовое звено, т.е. третий уровень, составляют прокуратуры районов и городов, которые выполняют значительный, превосходящий по масштабам нагрузку прокуратур вышестоящих уровней, объем надзорной деятельности, расследования преступлений, участия в судебном рассмотрении уголовных и гражданских дел, осуществление других функций. В этих прокуратурах работает основная часть прокурорских работников. Общая численность оперативных сотрудников районных прокуратур также значительно превосходит аппараты прокуратур субъектов Российской Федерации. Так, в штатах аппарата прокуратуры г. Москвы по состоянию на 2006 год предусмотрено 362 должности оперативных работников, а в 49 нижестоящих прокуратурах - более 1200. Результаты работы районных прокуратур во многом предопределяют результат работы всей прокуратуры Российской Федерации.
Согласно ст. 16 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов - следователей по особо важным делам) и их помощников.
В этой же статье Закона указывается, что отделы в прокуратурах районов и городов образуются по решению Генерального прокурора Российской Федерации. На наш взгляд, решение данного вопроса целесообразно передать в компетенцию прокуроров субъектов Федерации, которые непосредственно руководят нижестоящими прокурорами, анализируют их работу, знают ее объем и в состоянии более оперативно решать штатные, кадровые проблемы.
Эффективность деятельности низового звена прокурорской системы, как и всех остальных, зависит, прежде всего, от организации ее деятельности.
Как обоснованно указывает СИ. Герасимов: «Большая часть ошибок и просчетов, отмечающихся в работе конкретных прокуратур, имеет в своей основе недооценку их руководителями значения использования современных методов ее организации. Игнорирование вопросов организационного обеспечения влечет ослабление правозащитного потенциала прокуратуры, отрицательно отражается на состоянии законности в стране» . И не случайно Генеральный прокурор России постоянно обращает на это обстоятельство внимание всех прокуроров.
Например, в приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 5 от 5 февраля 1996 года «О результатах проверки организации работы прокуратуры Хабаровского края по укреплению законности и борьбе с преступностью», внимание прокурора и коллегии прокуратуры края обращено, прежде всего, на серьезные недостатки в организации работы по укреплению законности и борьбе с преступностью и необходимость принятия решительных мер по их устранению.
В приказе Генерального прокурора РФ № 28 от 21 мая 1996 года «О серьезных недостатках в работе прокуратуры Московской области по организации надзора за расследованием и раскрытием преступлений» указывается, что в данной прокуратуре недостаточное внимание уделялось организационной работе прокуроров городов и районов, в частности, вопросам планирования, качества подготавливаемых документов прокурорского реагирования, совершенствования форм и методов координационной деятельности, организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних; в условиях сложной криминогенной обстановки не были приняты меры по укреплению исполнительской дисциплины, повышению ответственности работников аппарата областной прокуратуры, прокуроров городов и работников за надлежащее выполнение служебных обязанностей, не обеспечивался четкий контроль за исполнением принимаемых решений, фактическим устранением недостатков и нарушений.
Принципы организации и деятельности прокуратуры, их реализация в районном звене системы
Сущность организации и деятельности прокуратуры, в том числе и районной, невозможно понять без тщательного и глубокого изучения ее принципов, которые предопределяют все основные свойства и особенности данного вида государственной деятельности, отвечают на вопрос, какой должна быть прокуратура, чтобы соответствовать своему названию.
Не вдаваясь в детали научных концепций формирования общих принципов организации и деятельности прокуратуры, приведем лишь толкование этих понятий из различных источников, отдельными авторами.
Так, в первом в СССР учебнике «Прокурорский надзор», изданном в 1966 году, принципы организации и деятельности прокуратуры определяются как «основные начала, определяющие организацию и деятельность прокуратуры»1. В. И. Басков считал, что это «основополагающие требования, которые выражают политику и государственное назначение прокуратуры»2. A. Ф. Козлов определял принципы прокурорского надзора как руково дящие начала, взятые законодателем за основу правового регулирования ор ганизации и деятельности прокуратуры3. B. И. Рохлин - как основные и наиболее общие положения, закреплен- ные в соответствующих правовых актах. По мнению профессора В. П. Рябцева - это основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.5 Б. В. Ястребов называет их «устойчивой самостоятельной общностью... базовых положений».6
Неоднозначно теоретики прокурорского надзора подходят и к классификации названных принципов, хотя все в основном, соглашаются с выводом о том, что основные принципы организации и деятельности прокуратуры определены в ст. 129 Конституции Российской Федерации и в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Сводя воедино все существенные признаки и трактовку названных принципов, О. А. Галустьян дает им следующее определение: «принципы прокурорского права (прокурорского надзора) - это господствующие, общие правовые начала, предназначенные для регулирования конкурирующих правовых норм прокурорского права».1 В. И. Басков, Ю. Е. Винокуров, Б. В. Коробейников, В. И. Рохлин в своих трудах приводят единую классификацию принципов, не подразделяя ее на какие-либо составные части. A. Ф. Козлов подразделяет принципы на три группы: общеорганизаци онные, специфические и отраслевые. B. П. Рябцев делит принципы на две группы: общие принципы организа ции и деятельности прокуратуры, и внутриорганизационные принципы дея тельности органов прокуратуры. В. Б. Ястребов усматривает наличие конституционных принципов и принципов, установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».2
Рассмотрение названных подходов к определению понятий и системы принципов организации и деятельности прокуратуры, анализ положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет выделить следующие принципы, которые, на наш взгляд, определяют наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Это: - принцип единства и централизации; - принцип независимости; - принцип гласности; - принцип политической независимости (внепартийности); - принцип законности. А) Принцип единства и централизации.
Самым низшим звеном в прокурорской системе являются районные прокуратуры. В г. Москве они называются межрайонными, поскольку территории не совпадают с муниципальными районами, но соответствуют территориям, закрепленным за судами (судебными районами).
Помимо этого функционируют еще прокуратуры на правах межрайонных: 4 транспортные, 1 специализированная (по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах), прокуратура Московского метрополитена и природоохранная прокуратура.
Кроме того, в системе прокуратуры Москвы, в соответствии с территориальным делением, действуют еще прокуратуры административных округов.
Руководит и организовывает работу всех этих прокуратур аппарат прокуратуры г. Москвы (прокуратура субъекта РФ), которая подчинена Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Таким образом, в столице сформировалась трехзвенная система работы прокуратуры. В целом прокуратура г. Москвы представляет собой единую систему, в которую входят 39 прокуратур, действующих на правах районных, 10 прокуратур административных округов и аппарат прокуратуры города.
Принцип единства означает, что все 49 межрайонных, окружных, транспортных и специализированная прокуратуры вместе с прокуратурой г. Москвы и Генеральной прокуратурой РФ входят в единую федеральную централизованную систему органов, в которой четко соблюдается принцип подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Прокуроры выполняют свои обязанности на соответствующей территории, либо осуществляют функции в определенной сфере правоотношений. Закон ставит перед всеми органами прокуратуры общие, единые цели и задачи. При этом каждый прокурор выполняет свои обязанности от имени Российской Федерации в целом как часть единой федеральной системы.
Несмотря на различные объекты и предметы ведения, прокуроры всех уровней наделены едиными (одинаковыми) полномочиями и правовыми средствами их реализации и любой прокурор, от районного до Генерального прокурора Российской, Федерации, вправе и обязан реагировать на нарушения законности. Для устранения выявленных нарушений все прокуроры используют одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления, предостережения, возбуждение уголовного дела и др. Все эти акты прокурорского реагирования имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат безусловному исполнению соответствующими органами и должностными лицами.
Организация работы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Надзор от имени Российской Федерации за соблюдением конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, - главная функция прокуратуры России.1 Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, непосредственно связан с надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поэтому оба эти направления в диссертации рассматриваются в одном разделе.
Действенность надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, эффективность использования при этом предоставленных прокурору полномочий, как и результативность любой деятельности, во многом зависит от того, как организована эта работа, насколько она связана с ее методическим и тактическим обеспечением. Научные исследования свидетельствуют, что именно организация работы, уровень и качество ее методического и тактического обеспечения, позволяют находить оптимальные варианты деятельности, исходя из многопланового комплекса субъективных и объективных факторов, влияющих на состояние законности и практику надзора в рассматриваемой области.
Как обоснованно отмечает В.Б. Ястребов, четкая и продуманная организация работы может быть обеспечена при условии хорошей методической подготовки прокуроров. В свою очередь, методические рекомендации могут быть реализованы наилучшим образом и дать зримые результаты лишь в условиях надлежащей организации работы.1
Развивая данную мысль в другой работе, он обоснованно, на наш взгляд, делает вывод о том, что в рамках общей методики может быть плодотворно осуществлена разработка тактических основ надзорной деятельности. Общая методика обязана также внести вклад в разработку рекомендаций по организации проверок, выбору предприятий, учреждений и организаций, на которых предполагается проверка, указаний по привлечению специалистов к прокурорским проверкам и др.2
Среди ученых сложилось мнение: методика прокурорского надзора показывает, что надо делать прокурору, а тактика - как надо делать, при этом, методика и тактика тесно связаны между собой. «Если методика показывает, что должен сделать прокурор (изучить законодательство, получить информацию о проверяемом объекте, провести проверку и т.д.), то тактика подсказывает, как эти действия наилучшим образом могут быть выполнены, выступает своего рода регулятором применения правовых средств осуществления общего надзора».3
Применительно к рассматриваемой теме деятельность прокуратуры района содержит три самостоятельные направления: надзор за исполнением законов соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными органами и должностными лицами.
Правовой основой осуществления прокурорского надзора на всех трех названных направлениях являются, прежде всего, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и приказы Генерального прокурора РФ: от 22.05.1996 № 30 «Об организации надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 19.06. 2000 № 103/7 «О дополнительных мерах по усилению прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Конечно же, организация работы по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина - составная часть организации деятельности прокуратуры по осуществлению надзора в целом. Ей присущи общие черты, формы и методы. И в тоже время, организация каждого направления имеет свои специфические черты, свои особенности. Прежде всего, следует учитывать, что каждое названное направление надзора имеет свой предмет, четко обозначенный в ст.ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; для выполнения отдельных функций прокурор наделен соответствующими полномочиями (ст.ст. 22, 27, 30 и 33 Закона).
Работа прокурора на данном направлении должна быть организована таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все наиболее актуальные вопросы обеспечения законности, чтобы она осуществлялась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры, обеспечивала всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях надзорной деятельности с охватом мер по выявлению и устранению условий и обстоятельств, способствовавших совершению правонарушений. Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление за данным участком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку.
Организация работы по надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия
При этом предмет прокурорского надзора следует понимать шире, чем законность проведения отдельных оперативно-розыскных мероприятий или законность отдельных решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Предметом прокурорского надзора является законность оперативно-розыскных мероприятий в целом, как вид государственной правоохранительной деятельности. В связи с этим, на наш взгляд, можно поддержать позицию А.Ф.Козусева, считающего необходимым именовать это направление деятельности прокуратуры как «прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности».1
В ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» дано определение оперативно-розыскной деятельности как вида деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Ст. 2 этого же закона определены задачи оперативно-розыскной деятельности. К ним относится: выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
Перечень государственных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, содержится в ст. 13 Федерального закона. К ним отнесены оперативные подразделения: 1) органов внутренних дел Российской Федерации; 2) органов Федеральной службы безопасности; 3) органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; 4) федеральных органов государственной охраны; 5) таможенных органов Российской Федерации; 6) Службы внешней разведки Российской Федерации; 7) Федеральной службы исполнения наказаний.
В ст.ст. 14 и 15 Закона определены права и обязанности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, т.е. их правовой статус.
В ст. 6 Закона приведен перечень мероприятий, которые могут проводится и проводятся при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Таких мероприятий названо 14 видов, в том числе: опрос граждан; наблюдение, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи и т.д. Определены в Законе основания и условия их проведения (ст. 7 и 8).
Согласно ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», прокурорский надзор за исполнением законов органами, ее осуществляющими, возложен на Генерального прокурора Российской Федерации и уполномоченных им прокуроров. Порядок организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью определен приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» № 56 от 20.04.2000. Этим приказом установлен и порядок назначения уполномоченных прокуроров, которые вправе осуществлять надзор за исполнением законов органами ОРД.
В городских и районных прокуратурах надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности осуществляют, как правило, горраипрокуроры, а при необходимости - их заместители или помощники. Если в прокуратуре эту работу осуществляют несколько работников, то горрайпрокурор распределяет обязанности между ними, руководит их работой и контролирует ее, принимает личное участие в проводимых проверках, аналитической работе. Все уполномоченные прокуроры должны иметь допуск для работы с документами, содержащими государственную тайну. Определяются (назначаются) они приказами соответствующих руководителей прокуратур. Список уполномоченных прокуроров направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, имеет существенные особенности. Это связано, во-первых, со спецификой деятельности оперативных подразделений, входящих в состав различных органов. Во-вторых, ст. 3 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в качестве принципов этой деятельности называет, в том числе, конспирацию, сочетание гласных и негласных методов и средств, что также необходимо учитывать при организации прокурорского надзора.
Необходимо отметить, что надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» возлагается, как правило, на тех же прокуроров, которые осуществляют надзор за исполнением законов при расследовании преступлений органами дознания и предварительного следствия соответствующих правоохранительных ведомств и их подразделений.
Кроме уполномоченных прокуроров в каждой прокуратуре, в том числе городской и районной, определяются лица, на которых возлагается обязанность ведения делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности. При организации делопроизводства необходимо, чтобы не были разглашены секретные сведения. Данное делопроизводство ведется в соответствии с требования инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности. Инструкция утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 56 от 25.04.2000. Предложенная в приложении к Инструкции примерная номенклатура нарядов позволяет систематизировать имеющиеся документы, создавать накопительную базу информации, необходимую для эффективного надзора.1
