Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы понятий «принципы» и «принципы права» и научно-исторические аспекты возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры 13
1. Теоретические основы понятий «принципы» и «принципы права» 13
2. Научно-исторические аспекты возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры 15
Глава II. Теория принципов организации и деятельности российской прокуратуры и сущность законодательно закрепленных принципов организации и деятельности российской прокуратуры 44
1. Теоретические основы понятия «принципы организации и деятельности
2. Система и классификация принципов организации и деятельности российской прокуратуры 49
3. Сущность законодательно закрепленных принципов организации и деятельности российской прокуратуры 55
Глава III. Сущность принципов организации и деятельности российской прокуратуры, предлагаемых к внесению в Федеральный Закон о прокуратуре, и проблема придания конституционного статуса принципам организации и деятельности российской прокуратуры 72
1. Сущность принципов организации и деятельности российской прокуратуры, предлагаемых к внесению в Федеральный Закон о прокуратуре 72
2. Принцип внепартийности (деполитизации) органов прокуратуры и ее работников 73
3. Принцип равенства всех перед законом и прокуратурой 83
4. Принцип неотвратимости ответственности правонарушителей за совершенные ими правонарушения 87
5. Принцип объективности и непредвзятости прокурора в его деятельности 95
6. Принцип широкого состава (широты состава) поднадзорных субъектов 107
7. Принцип невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов 112
8. Принцип обеспечения соблюдения, защиты и реализации прав лиц, привлекаемых (привлеченных) к ответственности 122
9. Принцип содействия прокурора правосудию и независимости судей 135
10. Принцип обязательности исполнения требований прокурора и следователя следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации 141
11. Проблема придания конституционного статуса принципам организации и деятельности российской прокуратуры 151
Заключение 155
Список литературы 162
- Теоретические основы понятий «принципы» и «принципы права»
- Научно-исторические аспекты возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры
- Система и классификация принципов организации и деятельности российской прокуратуры
- Сущность принципов организации и деятельности российской прокуратуры, предлагаемых к внесению в Федеральный Закон о прокуратуре
Введение к работе
Тема кандидатской диссертации - «Принципы организации и деятельности российской прокуратуры».
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского государства характеризуется повышенным интересом к проблемам деятельности органов государственной власти, в задачи которых входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Организация и деятельность всех государственных органов, в том числе и прокуратуры РФ, строятся в соответствии с определенными идейными основами (принципами), которые выражают особенности правового положения каждого из этих органов и позволяют тем самым индивидуализировать статус каждого из них. Именно на их основе определяется компетенция прокуратуры, полномочия прокурорских работников, развивается законодательство о прокуратуре и прокурорском надзоре. В связи с этим принципы являются основами, фундаментом построения российской прокуратуры и всех направлений ее деятельности.
Необходимость исследования выбранной темы обусловлена также тем, что в последнее время очень остро обсуждается вопрос о нарушении некоторых принципов организации и деятельности российской прокуратуры (прежде всего, принципов единства и централизации) в связи с созданием Следственного комитета, который является, по сути, самостоятельной и независимой системой следственных органов.
Исследование заявленной в диссертации темы представляет существенное значение как для теории, так и для практики прокурорского надзора, поскольку в работе содержится новое решение ряда научно-практических задач, связанных с совершенствованием российского законодательства о прокуратуре.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы научного труда и обуславливают ее выбор.
Степень научной разработанности темы. Принципы организации и деятельности российской прокуратуры не были достаточно разработаны в научном плане.
В дореволюционной России некоторые аспекты, касающиеся исследуемой темы, пытались рассматривать такие известные авторы, как Н. Буцковский, СИ. Викторский, А.Д. Градовский, Ф. Гредингер, В.О. Ключевский, Н.М. Колмаков, А.Ф. Кони, Н.В. Муравьев и другие.
Большой вклад в развитие теоретических основ сущности принципов права вообще и принципов организации и деятельности российской прокуратуры в частности внесли работы таких советских и современных российских ученых -представителей прокурорского надзора и других отраслей права, как С.С. Алексеев, В.Н. Аргунов, В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, Ю.Е. Винокуров, М.А. Гурвич, Е.Р. Ергашев, В.К. Звирбуль, Н.П. Кириллова, О.А. Кожевников, А.Ф. Козлов, Б.В. Коробейников, В.Ф. Крюков, В.Д. Ломовский, Т.И. Отческая, В.М. Простова, В.И. Рохлин, Н.В. Руденко, А.Н. Савенков, В.М. Семенов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, СМ. Соловьев, А.Я. Сухарев, В.И. Туйков, М.С Шалумов, Н.П. Шарыло, Г.Ф. Шершеневич, К.С Юдельсон, В.Ф. Яковлев, В.В. Ярков и др.
Плодотворным оказалось обращение к научным трудам таких современных молодых ученых, как Д.А. Гонибесов, А.А. Ковалев, В.Ю. Шобухин.
Признавая значимость вклада названных выше и иных ученых в разработку рассматриваемой темы, все же нельзя утверждать, что принципы организации и деятельности российской прокуратуры получили к настоящему времени достаточную научную разработку в качестве основных идейных начал, азов, на которых строится вся организация и деятельность российской прокуратуры. Действующий Федеральный Закон о прокуратуре не является совершенным в части, закрепляющей принципы организации и деятельности
прокуратуры: в теории и на практике существует ряд проблем, которые связаны с содержанием и направленностью действия рассматриваемых принципов. Эти содержание и направленность действия принципов, закрепленных в действующем Федеральном Законе о прокуратуре, в отличие от принципов прокуратуры советского периода, покоятся на новой социально-экономической и политической основе, в связи с чем остается много нерешенных вопросов, касающихся этого нового их содержания и новой направленности их действия.
Не до конца остается определенным законодательный статус рассматриваемых принципов: во-первых, принципы организации и деятельности российской прокуратуры в настоящее время до сих пор не закреплены в Конституции Российской Федерации, в которой одна единственная статья 129 посвящена прокуратуре Российской Федерации и помещена в главу 7 "Судебная власть", что создает проблему разграничения принципов организации и деятельности российской прокуратуры с принципами судопроизводства; во-вторых, отсутствует Федеральный конституционный закон "О прокуратуре Российской Федерации", хотя часть 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации предписывает издание таких законов по вопросам, предусмотренным в ней.
В связи с изложенным возникает потребность в более углубленном изучении темы принципов организации и деятельности российской прокуратуры в рамках настоящего научного исследования, которое призвано найти пути решения проблем, связанных с рассматриваемыми принципами, посредством внесения соответствующих законодательных предложений.
Целью диссертационного исследования является выявление новых, по сравнению с периодом советской прокуратуры, содержания и направленности действия принципов организации и деятельности современной российской прокуратуры, формирование теоретических основ совершенствования указанных принципов, а также разработка и внесение конкретных предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре Российской Федерации в части, касающейся данных принципов.
7 Для достижения названной цели в научной работе поставлены и решаются следующие основные задачи:
исследование теоретических понятий «принципы» и «принципы права»;
изучение и анализ истории становления и развития смысла и содержания принципов организации и деятельности российской прокуратуры, которые закреплены в действующем Федеральном Законе о прокуратуре, выявление черт и элементов каждого из указанных принципов в нормативных источниках и в литературе того или иного исторического периода, начиная со времен Петра I и заканчивая началом XX века;
- изучение и анализ многообразия взглядов различных авторов на
определение понятия «принципы организации и деятельности российской
прокуратуры», попытка дать свое собственное определение данному понятию,
наиболее полно и точно отражающее его смысл и содержание;
выявление основных функций (ролей), которые принципы организации и деятельности российской прокуратуры выполняют в отрасли прокурорского надзора;
попытка разграничить рассматриваемые принципы с целями, задачами и функциями прокуратуры;
изучение и анализ многообразия взглядов различных авторов на систему и классификацию принципов организации и деятельности российской прокуратуры, попытка решить проблему отсутствия в науке прокурорского надзора по настоящее время единства мнений авторов по поводу системы данных принципов путем предложения своей системы классифицирования принципов по различным основаниям;
изучение и анализ сущности принципов организации и деятельности российской прокуратуры, закрепленных в действующем Федеральном Законе о прокуратуре, выявление пробелов в законодательстве о прокуратуре, связанных с этими принципами, и выработка предложений по устранению указанных пробелов;
- выявление принципов организации . и деятельности' российской
прокуратуры, прямо не закрепленных в законодательстве о прокуратуре, но
вытекающих из его смысла и содержания, разработка формулировок этих
принципов и предложение к внесению их в указанное законодательство;
- анализ проблемы придания конституционного статуса всем принципам
организации и деятельности российской прокуратуры и выработка
предложений по решению данной проблемы.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации норм законодательства о прокуратуре Российской Федерации, закрепляющих основные руководящие идейные начала (принципы) организации и деятельности российской прокуратуры. -
Предмет исследования составили нормы законодательства о
прокуратуре, конституционного права, уголовно-процессуального права, административного права и иных отраслей права. Также были исследованы ведомственные нормативные акты - приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, а также практика правоприменительных органов по применению указанных норм.
Методология и методика исследования. При решении поставленных задач были использованы важнейшие методы познания, выработанные наукой и практикой. Среди них ведущая роль отведена диалектическому методу, который применялся к раскрытию сущности таких понятий, как "принципы", "принципы права", "принципы организации и деятельности российской прокуратуры" и др. Не менее важную роль играют системно-структурный, исторический, логический, статистический, функциональный, сравнительный и иные методы познания. В частности, например, исторический метод исследования дал возможность проследить историю возникновения, становления и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры. Системно-структурный подход позволил выработать определенную, строгую систему рассматриваемых принципов и
9 классифицировать их по различным основаниям. С помощью логического метода были сформулированы основные предложения по совершенствованию законодательства о прокуратуре.
Использование всех названных методов позволило наиболее полно, целостно и всесторонне исследовать выбранный объект.
Теоретическая и нормативная основа исследования. В процессе подготовки данного научного исследования были изучены и проанализированы научные труды (диссертации, монографии) многих российских и советских ученых, использован значительный объем периодических и иных печатных изданий по науке, теории и практике прокурорского надзора, материалов сети Интернет, в том числе по проблематике принципов организации и деятельности российской прокуратуры, теории государства и права, роли и месте прокуратуры Российской Федерации в государственном механизме, деятельности органов российской прокуратуры по осуществлению прокурорского- надзора и иных направлений ее деятельности, системе науки и отрасли прокурорского надзора.
Нормативная основа исследования складывается из международных договоров Российской Федерации, норм Конституции Российской Федерации и Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, норм иных отраслей российского права. Анализу подверглись также нормы ранее действовавшего законодательства о прокуратуре и прокурорском надзоре и современная судебная практика российских судов.
Эмпирическая база исследования состоит из материалов официально опубликованной судебной практики по уголовным и гражданским делам 1995 -2007 годов, статистики по работе судов, органов прокуратуры и органов предварительного расследования в 2005 - 2007 годах.
Научная новизна исследования предопределена его объектом и предметом, целями и задачами, нормативной и эмпирической базой и объясняется отсутствием углубленных теоретических и научных разработок по
10 рассматриваемой теме. Вопросы формирования принципов организации и деятельности прокуратуры не были достаточно разработаны.
Научная новизна заключается и в том, что содержание и направленность действия принципов организации и деятельности прокуратуры в современной России, в отличие от советской прокуратуры, базируются на новых социально-экономической и политической основах. В связи с этим на основе анализа действующего в РФ законодательства о прокуратуре диссертантом предложено внести в него новые основные начала (принципы) организации и деятельности российской прокуратуры, которые прямо не закреплены в нем, но вытекают из его смысла и содержания.
Научная новизна объясняется также совокупностью основных положений, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обосновывается необходимость и целесообразность выделения группы принципов, которые прямо не закреплены в законодательстве о прокуратуре, но вытекают из его смысла и содержания и должны выступать в качестве самостоятельных принципов организации и деятельности российской прокуратуры. К ним относятся: 1) принцип внепартийности (деполитизации) органов прокуратуры и ее работников; 2) принцип равенства всех перед законом и прокуратурой; 3) принцип неотвратимости ответственности правонарушителей за совершенные ими правонарушения; 4) принцип объективности и непредвзятости прокурора в его деятельности; 5) принцип широкого состава (широты состава) поднадзорных субъектов; 6) принцип невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов; 7) принцип обеспечения соблюдения, защиты и реализации прав лиц, привлекаемых (привлеченных) к ответственности; 8) принцип содействия прокурора правосудию и независимости судей; 9) принцип обязательности исполнения требований прокурора и следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Приведенный перечень остается открытым.
2. По результатам анализа смысла и содержания каждого из
перечисленных принципов выводится его формулировка, которая наиболее
полно отражает его основной смысл и содержание и которая содержит указание
на ответственность должностных лиц органов прокуратуры за его нарушение.
Выдвигаются конкретные предложения по развитию смысла и содержания
названных формулировок в различных статьях Федерального Закона о
прокуратуре.
3. Рассматривается проблема придания основным принципам организации
и деятельности российской прокуратуры конституционного статуса. Статья 129
Конституции Российской Федерации не закрепляет основные принципы
организации и деятельности российской прокуратуры, в то время как их
закрепление в Основном Законе придало бы им конституционный статус и тем
самым способствовало бы возрастанию их роли для всей отрасли
прокурорского надзора и для всей российской прокуратуры в целом.
4. Высказывается необходимость принятия Федерального
Конституционного Закона «О прокуратуре Российской Федерации» взамен
Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку в
соответствии с частью 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации по
вопросам, предусмотренным в ней, издаются федеральные конституционные1
законы.
5. В работе в развитие авторского видения принципов организации и
деятельности российской прокуратуры сформулирован ряд других конкретных
предложений по совершенствованию действующего российского
законодательства о прокуратуре.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение заключается в развитии научных знаний об истории становления и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры, об их сущности и проблематике, связанной с ними.
Практическое значение данного исследования состоит в том, что на основании сделанных в нем выводов были выработаны рекомендации,
12 направленные на совершенствование законодательства о прокуратуре Российской Федерации в части, касающейся содержания и действия основ ее организации и деятельности. Полученные результаты научного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса лекций по прокурорскому надзору, конституционному праву и другим дисциплинам, а также при проведении семинарских занятий, разработке учебно-методических пособий и спецкурсов по названным дисциплинам. Материалы настоящей диссертации могут послужить основой для дальнейших научных исследований, посвященных проблемам реализации принципов организации и деятельности российской прокуратуры в действующем - законодательстве Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии, где была рецензирована, обсуждена и одобрена. Основные положения настоящего исследования, содержащиеся в нем выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства о прокуратуре опубликованы в четырех рецензируемых научно-практических изданиях, в том числе в «Российском юридическом журнале». Отдельные тезисы научной работы были изложены на научно-практических конференциях и семинарах, в том числе на ежегодной научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Права человека: регулирование, реализация, защита» (г. Екатеринбург, УрГЮА, 14 декабря 2007 г.); на конференции «Правовая реформа в России» (г. Екатеринбург, УрГЮА, 21 марта 2008 г.). Результаты исследования были применены автором при проведении теоретических и практических занятий по учебной дисциплине «Прокурорский надзор».
Структуру диссертации обусловили цели и задачи исследования. Работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает в себя несколько параграфов, заключения и библиографического списка.
Теоретические основы понятий «принципы» и «принципы права»
Понятие «принцип» происходит от латинского слова principium — «основоположение», «руководящая идея», «основное правило поведения, деятельности». Отсюда корень «princip», который позаимствовали многие языки романо-германской и англо-саксонской групп для введения в обращение термина «принцип». В словарях, например, по французскому языку понятие «principe» переводится как «начало», «первопричина», «основа», а также «принцип», «основное положение», «научный закон». В английском языке указанный термин звучит как «principle», что в переводе на русский язык означает «принцип», «закон», «первопричина», «основа».
Как видно, общий смысл слова «принцип» в иностранных языках един: принцип - некий фундамент, основа, первопричина чего-либо, основное положение, закон какой-то науки, теории и т.п.
В русском языке в общенаучном смысле принципы - это основные; исходные, руководящие начала, положения теории, мировоззрения, политики, науки и т.д.
Однако, например, В.В. Ярков понимает под принципами исторические категории, выработанные на протяжении длительного развития гражданского процесса.1 В этом аспекте они выступают как элемент человеческой культуры, ценности идеологического порядка (разделение властей, гражданское общество, правовое государство, равенство, независимость и диспозитивность субъектов гражданского общества).
Рассмотрев понятие принципов в общем, перейдем к определению принципов с точки зрения юридической науки, то есть принципов права.
Принципы права - это основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования права. Они выступают как своего рода несущая конструкция, на которую опираются и через которую реализуются не только отдельные нормы права, институты или отрасли права, но и вся система права в целом.1
По общему правилу, основополагающие идеи становятся принципами права с момента их закрепления в нормативно-правовом акте. Но по мнению некоторых авторов, например, Р.Л. Иванова, принципами права являются не только те, которые закреплены в законодательстве и иных источниках правовых норм, но и основополагающие идеи правосознания, получившие общее признание в деятельности органов, правосудия, иных субъектов внутригосударственного и международного права, несмотря на отсутствие их формальной фиксации в объективном праве.
Как представляется, В.М. Семенов справедливо дает следующее определение принципам права: принципы права - это руководящие идеи, закрепленные в праве, которые определяют тип, характер и содержание той или иной отрасли. Говоря, например, о принципах гражданского судопроизводства, он называет их «качественными особенностями гражданского судопроизводства, социально-юридической направленностью отрасли права». Раскрывая тему правосудия, автор формулирует понятие принципов правосудия в частности и права в целом так: принципы — это обусловленные характером национального и исторического развития общества идейные основы права и правосудия. Он отмечает, что они возникают в общественном сознании людей, в науке и в научных теориях, а также в судебной практике, и становятся принципами права и правосудия тогда, когда воспринимаются государством и закрепляются в праве как основы правосудия, когда выражены в самом праве, его содержании и формах. Принципы - это и политические основы права и правосудия, это и нормы права, но не обычные, а руководящие нормы. Они направляют развитие всего права в определенном направлении, а их влияние выходит далеко за пределы формулировки закона. Принципы права не могут существовать вне права, иначе они будут принципами других, неправовых, социальных явлений или принципами правосознания.1 Таким образом, по мнению В.М. Семенова, принципы права - это, прежде всего, идейно-политические и нормативно-руководящие основы права.
Каждая отрасль права строится на основе своих собственных (за исключением общих и межотраслевых), характерных только для нее, специфических правовых принципах, поэтому на практике принципы определяют самостоятельность отрасли наравне с предметом и методом правового регулирования, поэтому они выражают сущность конкретной отрасли права.
Таким образом, принципы права есть закрепленные в праве руководящие идейные начала, основы, на которых строится та или иная отрасль права.
Научно-исторические аспекты возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры
Прежде чем начать рассмотрение принципов организации и деятельности российской прокуратуры, необходимо затронуть научно-исторический аспект возникновения этих принципов и их развития на разных исторических этапах существования Российского государства. Чтобы лучше и правильно понять сущность и назначение принципов организации и деятельности отечественной прокуратуры на современном этапе, а также современные проблемы, связанные с ними, необходимо обязательно обратиться к истории зарождения данных принципов, выявить, исследовать и понять причины, условия и особенности их возникновения, причины и условия их изменения на том или ином этапе истории, особенности понимания людьми разных исторических периодов сущности и назначения этих принципов.
Изучая историю возникновения и развития принципов организации и деятельности российской прокуратуры, мы увидим, что одновременно с этим процессом происходит становление и развитие науки прокурорского надзора, которая проявляет все больший и больший интерес к указанным принципам. Подтверждением этому является появление не только многочисленных нормативно-правовых актов о прокуратуре и прокурорском надзоре, но и множества трудов, литературы, по этому вопросу различных государственных, политических и научных деятелей разных исторических эпох, которые пытаются, каждый со своей точки зрения, определить место и роль прокуратуры и прокурорского надзора в обществе и государстве, их цели, задачи и функции, полномочия работников органов прокуратуры, и решить иные проблемы в этой сфере, в том числе относительно принципов организации и деятельности прокуратуры и прокурорского надзора. Возникают споры вокруг этих проблем, что влечет появление различных точек зрения, взглядов, мнений. Вырабатываются различные концепции, теории, подходы и т.п. относительно становления и развития прокуратуры, прокурорского надзора и принципов, на которых они основываются.
Таким образом, научно-исторический аспект занимает одно из важнейших мест при изучении принципов организации и деятельности российской прокуратуры.
История возникновения принципов организации и деятельности российской прокуратуры берет свое начало со времен царствования Императора Петра I, учредившего в России специализированный государственный орган - прокуратуру, и заложившего основы современного прокурорского надзора. Конечно, это были еще не те принципы, на которых базируется организация и деятельность современной российской прокуратуры, но признаки этих принципов были уже налицо.
В указах Петра I находим, во-первых, черты принципа законности. Так, уже из Указов от 12 января 1722 года о создании прокуратуры, в Российской империи1 и от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал прокурора» следует, что «прокуратура учреждалась с целью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти».2 Также, согласно названному Указу «О должности Генерал-прокурора» Генерал-прокурор в качестве «ока государева» и «стряпчего о делах государственных» осуществлял надзор непосредственно за законностью деятельности высшего государственного органа страны — Сената, который должен был действовать в строгом соответствии со своим регламентом и указами императора. Кроме того, прокуроры должны были осуществлять надзор и за законностью в деятельности других государственных органов: например, вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуроры были вправе опротестовать незаконные решения государственных органов, вносить предложения по устранению иных нарушений законов.
Таким образом, прокуроры преимущественно- осуществляли надзор за законностью в деятельности нескольких государственных органов, в том числе и высшего государственного органа - Сената, а также должностных лиц и издаваемых ими правовых актов.
Осуществляя надзор за законностью в деятельности названных органов и должностных лиц, прокуроры должны были сами действовать на основании законов (указов императора и др.), не нарушать их. Петр I также придавал этому моменту важное значение. 18 января 1722 года Император назначил на эту должность генерал-прокурора Павла Ивановича Ягужинского, а его помощником, обер-прокурором, Григория Григорьевича Скорнякова-Писарева. Представляя Сенату первого генерал-прокурора, Петр I обратил внимание на законность в действиях самого генерал-прокурора: «...А хоть бы вам показалось, что он поступает противно моим государственным выгодам, вы однако ж их выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления».1 В случае, если сами прокуроры нарушали принцип законности, они подлежали суду. В пункте 1 статьи III Указа от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора»2 сказано: «Должен смотреть над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали». И далее - в пункте 2: «А ежели кто в чем преступит, то оных ссудить в Сенате». И в пункте 4: «Таюке, ежели на прокураторов будет доношения, что они званий своих истинно и ревностно не исполняют, то их в суде представлять Сенату ж»
Таким образом, изначально, с момента создания, прокуратура намечалась не столь как орган обвинительный, а главным образом как орган надзора за соблюдением законов. При этом на первом месте стоял принцип законности: с одной стороны, прокуроры надзирали за соблюдением законов Российского государства всеми поднадзорными субъектами, с другой стороны, сами были обязаны соблюдать эти законы в своей деятельности. Следовательно, принцип законности петровского времени имеет все черты принципа законности в современном понимании специалистов в области прокурорского надзора.
Система и классификация принципов организации и деятельности российской прокуратуры
Среди основных положений теории прокурорского надзора едва ли не самое видное место занимают принципы организации и деятельности прокуратуры. Называя эти принципы «принципами прокурорского надзора», Ю:А. Лукичев и А.П. Стуканов отмечают, что «они в концентрированной форме выражают его природу, влияют на содержание правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности», поэтому, по мнению данных авторов, «проблема принципов прокурорского надзора постоянно привлекает внимание исследователей».1 С таким мнением можно согласиться частично, поскольку ошибочно отождествлять понятия «принципы организации и деятельности прокуратуры» и «принципы прокурорского надзора», хотябы потому, что в статье 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года № 2202-1 с последующими изменениями и дополнениями дана совершенно четкая формулировка: «принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации», от которой, надо полагать, отступать нельзя.
Понятию принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации уделяется немало внимания в работах различных авторов, что влечет многообразие определений их понятия.
Так, по мнению Ю.Е. Винокурова и ряда других авторов, принципы организации и деятельности прокуратуры — это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Это принципы, реализуемые в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры - прокурорского надзора.1
Ю.А. Лукичев и А.П. Стуканов называют принципы организации и деятельности прокуратуры «принципами деятельности прокуратуры и прокурорского надзора» и понимают под ними только закрепленные в нормах права положения, которые определяют социальную сущность этого надзора и основные, исходные моменты в его организации и функционировании. Они отмечают, что принципы прокурорского надзора - это основные и наиболее общие положения, закрепленные в соответствующих правовых нормах. Но далеко не каждое, по их мнению, положение, в той или иной степени характеризующее организацию и деятельность прокуратуры, может быть признано принципом. Авторы резонно выделяют несколько критериев, признаков принципов прокурорского надзора. С их точки зрения, чтобы быть принципом прокурорского надзора, соответствующее положение должно: а) быть нормой права, то есть получить свое закрепление в законе, поскольку никакие идеи сами по себе не могут регулировать правовые действия и правовые отношения до тех пор, пока не обретут государственно-властный, а поэтому и общеобязательный характер; б) определять в организации прокуратуры и ее деятельности основные, исходные моменты, из которых следуют нормы более частного характера, поскольку принципами любой правовой деятельности могут быть лишь положения, определяющие основное социальное содержание соответствующих конкретных правовых норм и фактической деятельности, осуществляемой на их основе. Авторы справедливо обозначают роль принципов организации и деятельности российской прокуратуры: по их мнению, поскольку принципы прокурорского надзора закреплены в соответствующих правовых нормах, поэтому они получают возможность стать действительной основой деятельности прокуратуры, организации прокурорского надзора и его осуществления, влиять на содержание и применение всех остальных норм и институтов прокурорского надзора.1
Представляется, что принципы осуществления прокурорского надзора невозможно отделить от принципов организации этой деятельности прокурора, поскольку организация и осуществление прокурорского надзора имеют между собой тесную взаимосвязь и практически нераздельны. Особенно если рассматривать принципы организации и деятельности прокуратуры в системе, то они являются едиными, неделимыми структурными и функциональными началами прокурорского надзора.2
В.И. Басков определяет принципы организации и деятельности прокуратуры как закрепленные в Конституции Российской Федерации и в других законах основополагающие требования, которые выражают политическое и государственное назначение прокуратуры, определяют задачи и полномочия прокуроров, а также содержание и характер правовых средств и методов по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, а также содержат признаки и качества, определяющие отличие органов прокуратуры от иных государственных органов, в том числе и от правоохранительных. С этим последним положением нельзя согласиться, поскольку прокуратура сама по себе является правоохранительным органом, входит в систему правоохранительных органов.
Сущность принципов организации и деятельности российской прокуратуры, предлагаемых к внесению в Федеральный Закон о прокуратуре
Рассмотренными в предыдущем параграфе принципами, безусловно, не исчерпываются все положения организации и деятельности органов прокуратуры. А.Ф. Смирнов, например, указывает: «Существует достаточно много других не менее важных обстоятельств, оказывающих реальное влияние на организацию и деятельность органов прокуратуры. „Например, внепартийность, недопустимость совмещения- службы в прокуратуре с иной оплачиваемой деятельностью и некоторые другие. В то же время- именно названные положения учитываются как принципиальные при организации системы прокурорского надзора, предварительного следствия- и иных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации».1
Ряд авторов при исследовании принципов организации и деятельности прокуратуры (далее - принципы) нередко отмечает, что наряду с принципами, которые законодатель закрепил в Законе о прокуратуре, можно выявить немало и других основополагающих идей, которые хотя прямо и не названы в законодательстве, но вытекают из всего его смысла и содержания.
Многие авторы также отмечают, что из смысла и содержания Конституции Российской Федерации вытекает целый ряд конституционных принципов.
Проанализировав законодательство и литературу о прокуратуре и прокурорском надзоре, следует прийти к выводу, что является необходимым и целесообразным сформулировать и предложить к внесению в Федеральный Закон о прокуратуре принципы, которые вытекают из смысла и содержания законодательства о прокуратуре и могут выступать в качестве самостоятельных основ организации и деятельности российской прокуратуры. Речь идет о следующих принципах: 1) принцип внепартийности (деполитизации) органов прокуратуры и ее работников; 2) принцип равенства всех перед законом и прокуратурой; 3) принцип неотвратимости ответственности правонарушителей за совершенные ими правонарушения; 4) принцип объективности и непредвзятости прокурора в его деятельности; 5) принцип широкого состава (широты состава) поднадзорных субъектов; 6) принцип невмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов; 7) принцип обеспечения соблюдения, защиты и реализации прав лиц, привлекаемых (привлеченных) к ответственности; 8) принцип содействия прокурора правосудию и независимости судей; 9) принцип обязательности исполнения требований прокурора и следователя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
Это далеко не закрытый перечень принципов и его можно постоянно дополнять, однако представляется целесообразным ограничиться именно таким перечнем, поскольку в нем перечислены самые важнейшие, основные принципы, выявленные в ходе анализа специальной литературы и законодательства о прокуратуре.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 действующего в настоящее время Федерального Закона о прокуратуре принцип внепартийности (деполитизации) органов прокуратуры как один из принципов организации и деятельности российской прокуратуры, закрепленных в Законе, включает в себя следующие положения: 1) Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели (например, политических партий, политических союзов и т.п.), и принимать участие в их деятельности. Необходимо признать, что данное положение закреплено в Законе прежде всего с целью не допустить вовлечения прокуратуры в политическую деятельность и тем самым гарантировать ей независимость.
Однако, как считает, например, Н.П. Кириллова, «при принятии данной нормы законодатель исходил из того, что в политических партиях, движениях, общественных объединениях существует партийная и иная дисциплина, а решения руководящих органов партий, движений и объединений являются обязательными для их членов. Решения могут противоречить задачам, стоящим перед органами прокуратуры, поэтому прокурорские работники не должны быть ими связаны».1 Представляется, что в данном случае, конечно, знать наверняка, из чего исходил законодатель при принятии рассматриваемой нормы, невозможно, но можно предположить, что одной из целей- была та, о которой говорит Кириллова. 2) Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Нужно заметить, что данная норма распространяется также на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры и на иных работников органов и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины, поскольку они также являются прокурорскими работниками. 3) Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.
