Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблемы формирования в Российской Федерации законодательства о реабилитации и системы государственных органов, обеспечивающих его исполнение 16
1.1 Исторические предпосылки и основные этапы принятия органами власти СССР и Российской Федерации нормативных актов о реабилитации 16
1.2 Учреждение специальных подразделений правоохранительных органов по осуществлению реабилитации 54
1.3 Развитие основных понятий и терминов, используемых в организации работы по реабилитации 73
Глава 2. Действия правоохранительных и судебных органов, направленные на исполнение законодательства о реабилитации, и проблемы совершенствования их организации 99
2.1 Правовые основания и условия реабилитации как основа организации действий по исполнению законодательства о реабилитации 99
2.2 Совершенствование организации действий органов предварительного расследования и прокурора по реабилитации 126
2.3 Совершенствование организации судебной деятельности по разрешению вопросов реабилитации 156
Заключение 184
Библиографический список 187
Приложение № 1 Методические рекомендации по применению судами отдельных положений законодательства о реабилитации 213
Приложение № 2 Примерный бланк судебного извещения
- Исторические предпосылки и основные этапы принятия органами власти СССР и Российской Федерации нормативных актов о реабилитации
- Учреждение специальных подразделений правоохранительных органов по осуществлению реабилитации
- Правовые основания и условия реабилитации как основа организации действий по исполнению законодательства о реабилитации
- Совершенствование организации действий органов предварительного расследования и прокурора по реабилитации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Деятельность органов дознания и предварительного следствия по возбуждению и расследованию уголовных дел, прокурорский надзор и отправление правосудия по уголовным делам осуществляются конкретными людьми -дознавателями, следователями, прокурорами, судьями. Как и любые другие виды человеческой деятельности, уголовное преследование и правосудие не исключают возможности ошибок и злоупотреблений, последствия которых могут быть весьма ощутимы для пострадавших.
К сожалению, наша страна вместе с другими республиками бывшего Советского Союза пережила страшную трагедию политических репрессий 30-50-х годов прошлого века, коснувшихся не только миллионов отдельных граждан, но и целых народов, и проводившихся как в административном (внесудебном) порядке, так и в форме уголовного преследования. Только в течение 1989 года в РСФСР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1989 г. «О дополнительных мерах по восстановлению справедливости в отношении жертв политических репрессий, имевших место в период 30-40-х и начала 50-х годов» было реабилитировано более 534 тыс. человек, подвергшихся политическим репрессиям по решениям «троек», коллегий, особых совещаний, а также прокурорских и судебных органов1. За весь период устранения последствий репрессий органами прокуратуры Российской Федерации проверена законность привлечения граждан к уголовной ответственности более чем по 648 тыс. уголовным делам, возбужденным в отношении 918 тыс. человек, из них 649 тыс. человек полностью реабилитированы прокурорами .
1 Реабилитация: Политические процессы 30-50-х годов / Под общ. Ред. А.Н. Яковлева. - М., 1991. - С. 328 -
329.
2 Российская газета. 17 марта 2006 г. № 4020.
Проблема обеспечения законности привлечения граждан к уголовной ответственности продолжает оставаться острой и в настоящее время. По данным судебной статистики, федеральными судами и мировыми судьями в Российской Федерации только по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения ежегодно выносятся оправдательные приговоры в отношении более 5 тыс. подсудимых, прекращается производство в отношении более 2,5 тыс. подсудимых, незаконно или необоснованно подвергнутых уголовному преследованию. В одной только Костромской области, все население которой не превышает 800 тыс. человек, в прошедшем году по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения областным судом, районными и городскими судами оправдано 25 подсудимых, прекращены уголовные дела по реабилитирующим основаниям в отношении 9 обвиняемых и подсудимых, а органами дознания, предварительного следствия и прокурорами прекращено в стадии досудебного производства незаконное уголовное преследование в отношении 11 подозреваемых и обвиняемых, из которых 6 содержались под стражей.
Вместе с тем, основная задача правового государства, по крайней мере, на сегодняшнем этапе развития демократического общества, состоит не в искоренении следственных и судебных ошибок, что пока практически невозможно, а в создании необходимых правовых и организационных условий, позволяющих свести число таких ошибок и злоупотреблений к минимуму, устранять причины, их порождающие, а также в формировании надежного и эффективного механизма восстановления нарушенных прав и свобод граждан, и полного возмещения вреда, причиненного им незаконным уголовным преследованием.
В этой связи выявление проблем правового регулирования и организации деятельности органов, осуществляющих дознание, предварительное следствие по уголовному делу, и прокуратуры, объединенных в настоящей работе общим понятием правоохранительных органов, а также судебных органов (к последним можно отнести не только
5 суды, но и действующие при судах государственные органы, ответственные за организационно-техническое обеспечение их работы и учет ее результатов), по исполнению ими законодательства о реабилитации, и научная разработка мер по совершенствованию структуры указанных органов, правового и организационного обеспечения их деятельности по реабилитации, и повышению ее эффективности представляются весьма актуальными для юридической науки и правоприменительной практики.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в изучении и анализе системы правового регулирования и государственного обеспечения реализации права граждан, ставших жертвами нарушений закона со стороны правоохранительных органов и суда, на реабилитацию, и определении путей их совершенствования.
Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования решались следующие задачи:
- выявление исторических предпосылок принятия органами власти
Союза ССР и Российской Федерации нормативно-правовых актов о
реабилитации;
периодизация данного процесса с определением его основных этапов;
обоснование преемственности и взаимосвязи правового регулирования и практики реабилитации жертв политических репрессий и лиц, пострадавших от незаконного преследования в обычном (так называемом «общеуголовном») порядке;
- определение системы правоохранительных и судебных органов,
осуществляющих реабилитацию;
развитие понятий и терминов, использование которых необходимо для эффективной организации деятельности правоохранительных и судебных органов по реабилитации;
определение правовых оснований и условий данной деятельности;
- разработка определенного регламента (алгоритма) исполнения
правоохранительными органами и судами законодательства о реабилитации,
выявление избыточных звеньев в структуре их реабилитационных действий;
- формулирование на этом основании конкретных предложений и
рекомендаций, направленных на оптимизацию структуры и организации
деятельности правоохранительных и судебных органов по исполнению
законодательства о реабилитации.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является сложившаяся в Российской Федерации государственная система обеспечения реализации права граждан, пострадавших от политических репрессий и незаконного уголовного преследования, на реабилитацию.
Предметом исследования выступают функции, структура, организационные взаимоотношения составляющих данную систему правоохранительных и судебных органов, конкретные формы и направления их организационной деятельности по исполнению законодательства о реабилитации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод научного познания, общенаучные методы исторического, логического и системно-структурного анализа, частнонаучные методы сравнительного правоведения, статистический, формально-юридический, и другие методы, позволившие раскрыть содержание избранной темы.
Нормативно-правовая и эмпирическая база диссертации. Достижение целей и задач проведенной работы было бы невозможно без предпринятого диссертантом всестороннего анализа и обобщения системы норм прокурорско-надзорного, конституционного, уголовно-процессуального, гражданского, гражданского процессуального и ряда других отраслей законодательства, комплексно регулирующих организационно-правовые вопросы реабилитации, а также широкого перечня подзаконных нормативно-
7 правовых актов, детализирующих порядок разрешения указанных вопросов правоохранительными и судебными органами.
В процессе научного исследования были использованы архивные материалы, данные судебной и следственно-прокурорской статистики, 18 постановлений и определений Конституционного Суда РФ, более 40 постановлений и определений Верховного Суда РФ, материалы 290 уголовных и 12 гражданских дел, рассмотренных судами общей юрисдикции Костромской области, в том числе результаты проведенного кафедрой судебной и правоохранительной деятельности юридического факультета Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова, которую представлял диссертант, совместно с Костромским областным судом обобщения судебной практики, складывающейся в Костромской области по применению законодательства, регламентирующего основания и порядок реабилитации граждан, незаконно или необоснованно привлеченных к уголовной ответственности. В соответствии с планом научного исследования и договорами о сотрудничестве между юридическим факультетом и правоохранительными органами, диссертантом проведено изучение структуры и практики организационных взаимоотношений подразделений прокуратуры и УВД Костромской области, занимающихся вопросами реабилитации, что позволило выявить имеющиеся в их работе организационно-структурные проблемы.
Также диссертантом использован собственный 20-летний опыт практической работы в органах прокуратуры и местного самоуправления в качестве помощника межрайонного прокурора, следователя и прокурора транспортной прокуратуры, старшего помощника прокурора Костромской области по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, реабилитации жертв политических репрессий и межнациональных отношениях, депутата городского Совета и ответственного секретаря горисполкома, подготовленные в период работы на указанных должностях материалы предварительного следствия и прокурорских проверок, акты
8 прокурорского реагирования, документы органов местного самоуправления по обеспечению прав реабилитированных, материалы комиссии по правам человека при губернаторе Костромской области, членом которой в настоящее время является диссертант.
Теоретическая основа и научная новизна исследования. При его проведении диссертант опирался на труды Т.А. Алмазовой, Б.Т. Безлепкина, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Е.В. Веретенниковой, З.М. Галазовой, А.Н. Глыбиной, Т.Н. Добровольской, В.В. Зинькевич, Н.В. Илларионовой, Н.В. Ильютченко, О.С. Иоффе, Ч.С. Касумова, П. Константинова, Н.С. Малеина, СВ. Мамичевой, М.И. Пастухова, А.Г. Петрова, И.Л. Петрухина, М.Ф. Поляковой, Л.А. Прокудиной, В.М. Савицкого, А.П. Стуканова, Т.Т. Таджиева, И.Л. Трунова, А.Г. Халиулина, Г.П. Химичевой, О. Химичевой, Н.Я. Шило, А.Г. Эдиляна, A.M. Эрделевского, Ю.К. Якимовича, К.Б. Ярошенко и других ученых и практиков, посвященные правовым и организационным проблемам реабилитации. В анализе организационных взаимоотношений правоохранительных органов и суда в уголовном судопроизводстве использовались работы Е.Р. Ергашева, Ф.М. Кобзарева, В.М. Семенова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова.
Изучены материалы 10 кандидатских диссертаций, защищенных в течение 2004-2006 г.г. А.А. Подопригорой, B.C. Раменской, О.А. Корнеевым, Д.В. Татьяниным, С.А. Бетрозовым, И.Г. Кожиным, В.В. Владимировой, М.В. Максименко, Д.Л. Проказиным, М.В. Орловой. Все перечисленные работы подготовлены в рамках научной специальности 12.00.09 (уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность) и затрагивают преимущественно уголовно-процессуальные проблемы реабилитации. А.Г. Петровым в 2006 году защищена докторская диссертация на тему «Реабилитация жертв политических репрессий (историко-правовой анализ)» в рамках научной специальности 12.00.01 (теория и история права и государства; история учений о праве и государстве), которая полностью посвящена историко-правовому аспекту реабилитации. По ряду проблем,
9 затронутых в перечисленных научных работах и касающихся определения некоторых понятий, необходимых для использования в организационной деятельности по реабилитации, диссертантом высказана своя точка зрения и предложены собственные формулировки, однако в целом организационно-правовые проблемы реабилитации в этих работах не исследовались.
Вместе с тем, за последнее время не представлялись к защите диссертации по проблемам функций, структуры или организации деятельности государственных органов, обеспечивающих исполнение законодательства о реабилитации жертв политических репрессий либо уголовно-процессуального законодательства о реабилитации, и в этом смысле настоящая диссертационная работа обладает новизной. Кроме того, в ней впервые рассматриваются в единстве и взаимосвязи вопросы организации деятельности правоохранительных и судебных органов по реабилитации жертв политических репрессий и реабилитации граждан, подвергнутых незаконному уголовному преследованию в «общеуголовном» порядке.
Научная новизна диссертационного исследования находит свое отражение также в основных положениях, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Реабилитация по уголовному делу представляет собой
процессуальную и организационную деятельность правоохранительных и
судебных органов, направленную на восстановление прав и свобод лица,
незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию, и
возмещение причиненного ему имущественного и морального вреда,
осуществляемую, как правило, по обращению самого лица, пожелавшего
воспользоваться гарантированным законом правом.
2. Исходя из приведенного определения, реабилитацию следует
рассматривать в двух аспектах: правовом и организационном. Правовой
аспект реабилитации включает в себя процессуальную деятельность органов
дознания, предварительного следствия, прокурора и суда, урегулированную
нормами уголовно-процессуального права и связанными с ними нормами
10 гражданского, гражданского процессуального и других отраслей права, содержащимися в федеральных законах и подзаконных актах Российской Федерации, а также не противоречащих им нормативно-правовых актах СССР (вплоть до их полной отмены), а в отношении жертв политических репрессий - специальными законами и подзаконными актами Российской Федерации и СССР, которые устанавливают основания, условия и процедуру признания за лицом права на реабилитацию и реализации им данного права путем восстановления нарушенных прав реабилитируемого и возмещения причиненного ему вреда. Организационный аспект реабилитации, подвергнутый научному исследованию в настоящей диссертационной работе, предполагает направленную на обеспечение вышеуказанной процедуры организационную деятельность перечисленных правоохранительных органов, а также судебных органов, регламентируемую преимущественно подзаконными, в том числе ведомственными, нормативно-правовыми актами, и включающую в себя структурное, кадровое и иное обеспечение данной работы, анализ ее результатов, ведение отчетности, и другие необходимые организационные мероприятия.
3. Право на реабилитацию как гарантированное законом субъективное право лица, подвергнутого незаконному уголовному преследованию, обеспечивается путем исполнения правоохранительными и судебными органами законодательства о реабилитации. Исполнение включает в себя: а) признание права на реабилитацию в процессуальных актах правоохранительных органов и суда; б) разъяснение порядка реабилитации в извещении; в) урегулированный нормами федерального законодательства, подзаконными, в том числе ведомственными, нормативно-правовыми актами порядок реабилитации лица, пожелавшего воспользоваться своим правом; г) собственно реабилитацию как деятельность правоохранительных и судебных органов по реализации субъективного права данного лица, состоящую из реабилитационных действий.
Основанием возникновения права лица на реабилитацию следует признавать не установление его невиновности, а осуществление в отношении лица незаконного уголовного преследования, определяемого отсутствием юридических и фактических оснований для привлечения данного лица к уголовной ответственности; правовыми условиями реабилитации выступают различные процессуальные формы прекращения уголовного преследования за отсутствием события, состава преступления и ввиду других обстоятельств, исключающих производство по уголовному делу, и подтверждающих незаконность преследования. Данные основания и условия являются основой организации деятельности правоохранительных и судебных органов по исполнению законодательства о реабилитации.
Параллельное существование в органах прокуратуры подразделений, рассматривающих вопросы реабилитации жертв политических репрессий, и подразделений, рассматривающих вопросы реабилитации граждан, незаконно привлеченных к уголовной ответственности на стадии предварительного расследования, и в судебных стадиях, уже не отвечает интересам обеспечения законности в уголовном судопроизводстве, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Данная структура нуждается в совершенствовании путем объединения дублирующих друг друга подразделений и перераспределения их функций и полномочий, результатом которых могло бы стать создание в органах прокуратуры субъектов Федерации и Генеральной прокуратуре РФ единых отделов по реабилитации и надзору за исполнением законов о реабилитации. Аналогичные преобразования необходимы в других правоохранительных органах, где предлагается создание единых, для подразделений дознания и предварительного следствия областных и центрального аппаратов указанных органов, отделов по реабилитации.
Исключение из существующего перечня реабилитационных действий обязанности вынесения дознавателем, следователем, судом постановления о производстве выплат в возмещение имущественного вреда и возврате имущества позволит упростить процедуру реабилитации за счет
12 сокращения числа реабилитационных действий, повысить гарантии обеспечения прав реабилитируемого, предоставить ему право сразу обращаться в суд в порядке исполнения приговора с ходатайством о реабилитации и возмещении имущественного вреда, восстановлении иных нарушенных прав, а суду, на основании представленных документов, -произвести расчет ущерба и вынести постановление, подлежащее обязательному исполнению, в том числе финансовыми органами.
7. Проблему соблюдения прокурорами обязанности принесения
официального извинения реабилитируемому предлагается разрешить на
организационном уровне за счет установления в приказе Генерального
прокурора РФ четкой, ясной и несложной процедуры данного действия,
заключающейся в том, что прокурор, осуществлявший надзор за законностью
расследования по уголовному делу, незамедлительно после вынесения
органом предварительного расследования постановления о прекращении
уголовного дела (уголовного преследования), вступления в законную силу
постановления суда о прекращении уголовного дела (уголовного
преследования) по соответствующим основаниям, либо оправдательного
приговора, направляет лицу, имеющему право на реабилитацию,
официальное извинение в письменной форме по установленному
приказом образцу, второй экземпляр которого в обязательном порядке
приобщается к уголовному делу, что позволит вышестоящему прокурору
проконтролировать соблюдение нижестоящим прокурором своей обязанности
в установленный приказом срок.
8. В целях устранения неоправданной волокиты в разрешении судом
вопросов возмещения реабилитируемому причиненного вреда, повышения
ответственности судьи за полноту и обоснованность принимаемого решения,
предлагается исключить из закона (УПК и ГПК РФ) нормы,
предусматривающие рассмотрение требований реабилитируемого о
компенсации морального вреда в порядке гражданского судопроизводства, а
также возможность для него повторного обращения в суд в порядке
13 гражданского судопроизводства в случаях, когда суд в порядке исполнения приговора не удовлетворил требования реабилитируемого либо он с решением суда не согласен. Все требования реабилитируемого, включая компенсацию морального вреда, причиненного незаконным уголовным преследованием, должны разрешаться одним судом в порядке исполнения приговора, что, в свою очередь, также позволит сократить количество реабилитационных действий суда.
9. Поскольку требованиями о возмещении имущественного вреда и восстановлении иных прав реабилитируемого, заявленными в порядке исполнения приговора, и исками о возмещении имущественного и морального вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов, восстановлении нарушенных прав реабилитируемого, предъявляемыми к казне РФ, затрагиваются публичные интересы, вытекающие из ответственности государства перед гражданином, и публичной оценки судом степени этой ответственности, следует обязать прокуроров принимать участие в рассмотрении судом любых ходатайств реабилитируемых в порядке исполнения приговора, а на законодательном уровне (до тех пор, пока не будут реализованы предыдущие предложения) закрепить их обязанность вступать в гражданские дела о реабилитации и давать заключения в порядке ч. 3 ст. 45 ГПК РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты проведенного диссертационного исследования позволяют повысить научную обоснованность продолжающейся в Российской Федерации работы по реформированию правоохранительной системы, обеспечению оптимального соотношения и взаимосвязи функций, структуры и организации деятельности входящих в нее государственных органов, исполняющих законодательство о реабилитации, а также научную обоснованность работы по повышению роли суда в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина и реабилитации граждан, пострадавших от незаконного уголовного преследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения
14 могут иметь значение для дальнейшего развития теории организации правоохранительной, судебной деятельности и прокурорского надзора, совершенствования понятийного аппарата, используемого в данной деятельности, и нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы организации работы правоохранительных и судебных органов по реабилитации. Использование результатов диссертационного исследования в правоприменительной практике может способствовать повышению эффективности обеспечения реализации государственными органами права граждан, пострадавших от политических репрессий и незаконного уголовного преследования, на реабилитацию, оптимизации структуры и организации их деятельности по реабилитации, совершенствованию проводимой ими аналитической работы, учета и отчетности в данной сфере.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре судебной деятельности Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Результаты диссертационного исследования, содержащиеся в работе выводы, предложения и рекомендации легли в основу выступлений диссертанта на различных научно-практических конференциях, в том числе межрегиональной научно-практической конференции «Конституция России как основа развития российского права» (Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова, 2005 г.), всероссийской научно-практической конференции «Конституционные основы совершенствования судебной и правоохранительной системы Российской Федерации» (Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова, 2006 г.), использованы диссертантом при чтении лекций по дисциплинам «Введение в юридическую специальность», «Прокурорский надзор», разработке учебной программы и учебно-методического комплекса по спецкурсу «Защита прав в уголовном процессе», а также используются в разрабатываемом диссертантом в настоящее время учебном пособии «Проблемы применения законодательства о реабилитации» на юридическом факультете Костромского государственного
15 университета им. Н.А. Некрасова, отражены в публикациях в научно-практических изданиях, в том числе журналах, включенных в рекомендованный ВАКом России перечень.
На основе материалов проведенного диссертантом обобщения судебной практики применения норм, регламентирующих основания и порядок реабилитации граждан, подготовлены Методические рекомендации по применению судами отдельных положений законодательства о реабилитации (Приложение № 1 к диссертации), которые утверждены президиумом Костромского областного суда, направлены во все городские и районные суды Костромской области и в настоящее время активно используются судами при рассмотрении дел и исков о реабилитации . Диссертант также разработал для направления в Генеральную прокуратуру РФ и Судебный департамент при Верховном Суде РФ предложения по совершенствованию изданных этими органами нормативно-правовых актов по вопросам организации, учета и отчетности работы по реабилитации.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами научного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
3 Методические рекомендации по применению судами отдельных положений законодательства о реабилитации. Утверждены постановлением президиума Костромского областного суда от 30 июня 2006 г. // Информационный бюллетень Костромского областного суда и управления Судебного департамента в Костромской области. - 2006. № 2. - С. 142-146.
Исторические предпосылки и основные этапы принятия органами власти СССР и Российской Федерации нормативных актов о реабилитации
Законодательство Советского государства длительное время не содержало исчерпывающего решения вопроса об основаниях и пределах ответственности государства перед невиновно пострадавшими в связи с привлечением их к уголовной ответственности, что создавало существенные проблемы для практических работников правоохранительных органов и судов. К примеру, статья 407 ГК РСФСР 1922 года закрепляла следующее положение: «Учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностных лиц признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший не обжаловал своевременно неправильные действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения». Тем самым была строго ограничена обязанность государственного учреждения возмещать вред, причиненный его служащими. Государственный орган мог быть ответственен за деликт только в случаях, специально предусмотренных законом, которые имели чрезвычайно узкое применение4.
Нормы, предусматривающие восстановление имущественного положения лица, невиновно пострадавшего в связи с привлечением к уголовной ответственности, в советском законодательстве впервые появляются после гражданской войны. В 1925 году вышло разъяснение Народного Комиссариата труда РСФСР, содержавшее правило о том, что лицам, находившимся под арестом или отстраненным от работы по постановлению судебно-следственных органов в связи с обвинением в уголовно наказуемом деянии, непосредственно связанном с их работой, и впоследствии признанным невиновными, выплачивалось денежное вознаграждение за счет нанимателя, но не более размера заработной платы по основному окладу за два месяца5. В декабре 1936 года совместным Циркуляром вводится положение, согласно которому если «приговор, осуждающий к исправительно-трудовым работам, отменяется с прекращением дела вследствие отсутствия состава преступления или недостаточности улик, осужденному, уже отбывшему по данному приговору тот или иной срок наказания, полностью возвращаются суммы, удержанные из его заработка в процессе исполнения приговора»6. Однако данное положение, как видно из приведенного текста Циркуляра, касалось только одного вида наказания, отбытого лицом, имеющим право на возмещение вреда, - исправительно-трудовых работ.
В период массовых политических репрессий 30-50-х годов прошлого века развитие законодательства о реабилитации граждан, незаконно привлеченных к уголовной ответственности, и системы государственных органов, обеспечивающих его исполнение, практически не происходило, поскольку те руководители советского государства, которые сами организовывали или поощряли беззаконие в целях уничтожения своих политических оппонентов, объективно не были заинтересованы в обеспечении законности борьбы с преступностью и гарантий прав граждан.
Тем не менее, у репрессий первой половины XX века была не только соответствующая политическая подоплека - борьба за власть различных группировок внутри правящей партийно-государственной элиты, но и правовая основа: нормативные акты, которые принимались высшими органами РСФСР и СССР для законодательного оправдания и процедурной регламентации мер по подавлению отдельных политических противников, их партийных объединений, и целых народов, причем, большинство этих актов имели ограничительные грифы. Благодаря подписанному 23 июня 1992 г. Президентом России Б. Ельциным Указу № 658 «О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий и посягательств на права человека»7, Комиссией Верховного Совета РСФСР по реабилитации жертв политических репрессий был издан один из первых сборников таких нормативных актов, включавший более 120 документов - законодательных актов, решений партийных, правительственных органов, ведомственных актов, послуживших основанием для применения массовых судебных и внесудебных репрессий и посягательств на права советских граждан8.
Процесс реабилитации лиц, подвергшихся политическим репрессиям, начался еще в 1954 году. Специальной комиссией по дополнительному изучению материалов, связанных с репрессиями, реабилитированы тысячи безвинно осужденных; отменены незаконные акты против народов, подвергшихся переселению из родных мест, признаны незаконными решения внесудебных органов ОГПУ - НКВД - МГБ по политическим делам 30-х - 50-х годов, приняты и другие акты по восстановлению в правах жертв произвола.
К примеру, Советом Министров СССР были приняты постановления: от 8 сентября 1955 г. «О трудовом стаже, трудоустройстве и пенсионном обеспечении граждан, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности и впоследствии реабилитированных», действие которого в 1959 году распространено на граждан, необоснованно сосланных в административном порядке либо высланных в административном порядке по политическим мотивам (постановление № 830-370 от 17.07.1959); от 4 октября 1956 г. «О трудовом стаже граждан, которым при пересмотре уголовного дела снижена мера наказания» .
Учреждение специальных подразделений правоохранительных органов по осуществлению реабилитации
Исходя из анализа нормативных актов, регламентирующих основания и процедуру реабилитации жертв политических репрессий, и практики их применения, можно сказать, что к настоящему моменту в нашей стране сложилась определенная система органов, обеспечивающих исполнение законодательства о реабилитации жертв политических репрессий, в которую входят следующие государственные и муниципальные органы: 1) суд (по уголовным делам, рассмотренным судебными органами, а также по гражданским искам репрессированных и приравненных к ним лиц); 2) прокуратура (разрешает заявления в случаях, когда политические репрессии осуществлялись в порядке уголовного судопроизводства по решениям судов и других органов, наделявшихся судебными функциями); 3) органы внутренних дел (разрешают заявления о реабилитации лиц, подвергшихся политическим репрессиям в административном порядке, а также в отношении детей, родившихся в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении); 4) органы ФСБ (в основном оказывают содействие прокуратуре и МВД в разрешении вышеуказанных заявлений); 5) психиатрические лечебные учреждения (в отношении лиц, незаконно подвергнутых принудительному лечению); 6) органы социальной защиты населения; 7) финансовые органы; 8) комиссии по восстановлению прав реабилитированных жертв политических репрессий; 9) архивные учреждения; 10) органы исполнительной власти субъектов Федерации; 11) органы местного самоуправления (администрации городов, районов). Органы, указанные в п.п. 5-11, выполняют отдельные задачи и функции, возложенные на них соответствующими нормативными актами. Для настоящего исследования важно подчеркнуть, что опыт функционирования данной системы имеет большое значение и может быть использован в совершенствовании современной уголовно-процессуальной процедуры и организации реабилитации.
Вместе с тем, из всего перечня перечисленных органов, вопросы реабилитации жертв политических репрессий и лиц, подвергнутых незаконному уголовному преследованию, в настоящее время непосредственно рассматривают лишь правоохранительные органы и суды, а роль других органов носит преимущественно вспомогательный, содействующий характер. В этой связи дальнейшее внимание в диссертации сосредоточено именно на группе правоохранительных (органы внутренних дел, федеральной безопасности, прокуратуры, органы, осуществляющие дознание и предварительного следствие) и судебных органов (суды, учреждения Судебного департамента при Верховном Суде РФ, службы по обеспечению деятельности мировых судей).
Во исполнение законодательных актов о реабилитации жертв политических репрессий в конце 80-х годов в органах прокуратуры, государственной безопасности, внутренних дел были сформированы соответствующие специальные подразделения, группы работников, осуществлявшие практическое применение норм закона в отношении граждан, подвергшихся репрессиям. К примеру, в прокуратуре Костромской области в 1989 г. была создана группа работников, которые пересматривали архивные уголовные дела в отношении лиц, репрессированных по политическим мотивам. Архивно-следственные дела передавались ими в органы государственной безопасности Костромской области. К этим делам приобщались заключения прокуратуры области о реабилитации, справки о реабилитации, либо заключения об отказе в реабилитации. В последующем в Генеральной прокуратуре РФ был создан отдел реабилитации жертв политических репрессий, в Главной военной прокуратуре - управление реабилитации жертв политических репрессий, а в прокуратурах субъектов Федерации введены должности старших помощников по надзору за исполнением законов о реабилитации жертв политических репрессий, деятельность которых продолжается до настоящего времени. Сначала она регламентировалась совместным указанием Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ и Верховного Суда РФ от 13.01.199286 и совместным разъяснением Генпрокуратуры и ФСБ РФ87. Генеральным прокурором РФ приказом от 27.05.93 № 93ш прокуратурам субъектов Федерации была выделена дополнительная штатная и нештатная численность сотрудников для проведения работы по реабилитации, а на следующий день, 28.05.93, издан приказ № 16, регламентирующий надзор органов прокуратуры за исполнением Закона о реабилитации.
В связи с внесением изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» и в целях наиболее полного и оперативного восстановления справедливости в отношении жертв политических репрессий Генеральной прокуратурой РФ было издано Указание от 15 декабря 1993 г. № 40/13, которым усовершенствована организация работы органов прокуратуры по реабилитации . Им предписано в дальнейшем в первоочередном порядке разрешать дела по заявлениям заинтересованных лиц и граждан. Для формирования единой практики определен порядок исполнения некоторых положений Закона.
Существенное изменение в организацию работы правоохранительных органов по реабилитации жертв политических репрессий было внесено Конституционным Судом РФ.
В уже упоминавшемся выше Постановлении от 23 мая 1995 г. Конституционный Суд указал, что содержащиеся в части 1 ст. 2.1 Закона ограничения еще более усугубляются органами, на которые возложено его применение. Прокуратура РФ и МВД РФ в своих инструктивных указаниях, исходя из законодательства, действовавшего в период применения репрессий, учитывают только факт наличия или отсутствия документального подтверждения решений о применении репрессий. При этом определяется, что не могут считаться репрессированными дети, не достигшие 16 лет или не поставленные на учет в местах режимного поселения родителей. Аналогичная норма содержится в статье 1 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. № 419 . Подобное истолкование нормы Закона, по мнению Конституционного Суда РФ, фактически приводит к дискриминации жертв политических репрессий по возрасту, поскольку заведомо лишает определенную возрастную категорию лиц права на реабилитацию.
Правовые основания и условия реабилитации как основа организации действий по исполнению законодательства о реабилитации
Есть необходимость вновь подчеркнуть, что незаконность определяется не только нарушением органами, осуществлявшими уголовное преследование, требований закона, но и правовыми последствиями уголовного преследования. К примеру, уголовное дело было возбуждено в установленном законом порядке, у следствия имелись достаточные данные, позволявшие задержать, а затем заключить под стражу подозреваемого, однако затем в силу недостаточного опыта следователя, противодействия ему со стороны родственников арестованного и иных причин следователь не смог опровергнуть выдвинутое подозреваемым алиби, и уголовное преследование было прекращено за непричастностью подозреваемого к преступлению. В такой ситуации основания к восстановлению прав и возмещению ущерба имеются, хотя нарушений уголовно-процессуального закона допущено не было.
Отсюда можно сделать вывод, что термин «незаконный», содержащийся в ст. 133 УПК, а также в ст. 1070 ГК РФ (далее - ГК), понимается в том смысле, что уголовное преследование, результатом которого явилось признание отсутствия оснований для привлечения лица к уголовной ответственности, всегда нарушает права и законные интересы гражданина. При этом не имеет никакого значения, были ли допущены органом дознания, дознавателем, следователем, прокурором, судьей нарушения закона, поскольку согласно нормам главы 18 УПК ущерб возмещается гражданину независимо от вины должностных лиц. Правда, здесь недопустима и такая чрезмерно широкая трактовка нарушения прав и свобод граждан, какая, например, приводится Р. Куссмаулем. По его мнению, если в процессе расследования даже законными действиями (задержание, арест, обыск и др.) были нарушены права и свободы человека, в отношении которого впоследствии уголовное преследование прекращено по любым основаниям, то эти нарушенные права и свободы подлежат восстановлению. «Значит, -делает свой вывод автор, - отказ в возбуждении уголовного дела или его прекращение предполагают правовую реабилитацию человека, в отношении которого вынесено соответствующее постановление или определение»153. Представляется, что если задержание или обыск нарушают каким-либо образом права и свободы человека и гражданина, то законными они считаться уже не могут. А если по делу, прекращенному впоследствии в силу акта об амнистии, проводились законные задержание или обыск, то сам по себе факт прекращения дела не может выступать основанием или условием для реабилитации.
Закрепление в законах о реабилитации принципа возмещения вреда независимо от вины должностных лиц объясняется представителями науки гражданского права объективными и субъективными причинами, поскольку «с одной стороны, деятельность правоохранительных органов объективно носит вредоносный характер в том смысле, что таит в себе скрытую опасность причинения вреда невиновным лицам, например, в связи с возможностью применения мер принуждения на ранних стадиях дознания и следствия. С другой стороны, учитывается, что в роли деликвента в данном случае выступают правоохранительные и судебные органы, что во многом осложняет проблему доказывания их вины, особенно в тех случаях, когда незаконные действия одновременно или последовательно совершаются должностными лицами нескольких из них»154. В любом случае, при возмещении вреда необходимо тщательно выяснить, результатом каких именно незаконных действий он явился. Так, некоторые государственные органы, например органы дознания, уполномочены на проведение и уголовно-процессуальной, и оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем ущерб, наступивший в ходе оперативно-розыскной деятельности, осуществлявшейся в том числе органами дознания, может быть возмещен только в порядке гражданского судопроизводства.
По мнению И.Л. Трунова, это следствие недоработки законодателя в самом Уголовно-процессуальном кодексе, где содержится исчерпывающий перечень незаконных действий органа дознания, следствия, прокуратуры и суда, совершение которых дает право гражданину требовать возмещения вреда, и «вызывает удивление, почему в указанный перечень не вошел вред, причиненный незаконными действиями в ходе оперативно-розыскных мероприятий, в том числе выполняемых после возбуждения уголовного дела по поручению лица, ведущего расследование, полное или частичное уничтожение имущества, бывшего объектом экспертного исследования»155.
С другой стороны, как отмечает М.В. Орлова, «в некоторых случаях не всякое незаконное уголовное преследование образует основание для реабилитации подозреваемого или обвиняемого. Так, если гражданин задержан или заключен под стражу в порядке применения меры пресечения незаконно, даже заведомо незаконно, но в ходе дальнейшего производства по уголовному делу установлено, что незаконно задержанный или арестованный виновен в совершении инкриминируемого преступления, реабилитации он не подлежит, а факт совершения в отношении него незаконных действий может служить лишь основанием для дисциплинарной или уголовной ответственности виновных должностных лиц правоохранительных органов»156. Приведенный М.В. Орловой пример лишний раз подтверждает вывод о том, что оценка законности уголовного преследования нередко обусловлена его конечными результатами.
По мнению многих ученых, существует коллизия между положениями уголовно-процессуального и гражданского законодательства, определяющими основания возникающего вследствие незаконного уголовного преследования права на возмещение вреда. Они отмечают, что принятый в 1996 г. ГК в ч. 1 ст. 1070 предусмотрел более узкий перечень оснований возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Этот перечень является исчерпывающим и предусматривает в качестве таких оснований: 1) незаконное осуждение; 2) незаконное привлечение к уголовной ответственности; 3) незаконное применение в качестве меры пресечения заключения под стражу и подписки о невыезде. Согласно ст. 1069 ГК, вред, причиненный иными незаконными действиями органов дознания, следователя, прокурора и суда, возмещается на общих основаниях в порядке гражданского судопроизводства. Разрешение имеющейся коллизии видится ученым по-разному.
Совершенствование организации действий органов предварительного расследования и прокурора по реабилитации
Опыт реализации правоохранительных органами норм законодательства о реабилитации свидетельствует о том, что они пока еще малоэффективны в обеспечении субъективного права реабилитируемого на компенсацию вреда. Кроме того, приведенные выше данные по ряду регионов России, включая Костромскую область, о числе лиц, обратившихся в правоохранительные органы с требованиями о возмещении имущественного и морального вреда, и восстановлении нарушенных прав в порядке реабилитации, а также о результатах рассмотрения их обращений, свидетельствуют о несовершенстве не только действующего законодательства, но и практики его применения. Последнее во многом обусловлено ненадлежащей организацией работы по реабилитации во всех правоохранительных органах, на которые возложена данная обязанность, проблемами в организации прокурорского надзора за законностью в этой сфере и координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов, участвующих в осуществлении реабилитации. В этой связи нелишне повторить, что совершенствование правового регулирования реабилитации должно сопровождаться существенным изменением и улучшением организации работы правоохранительных органов и судов по обеспечению прав реабилитируемых.
В комплексе проблем совершенствования организации деятельности органов предварительного расследования (дознания, предварительного следствия) и прокуратуры по исполнению законодательства о реабилитации следует выделить ряд составляющих: 1) проблему определения места реабилитации в системе функций органов предварительного расследования и прокуратуры; 2) проблему совершенствования внутренней структуры вышеуказанных органов, задействованной в решении вопросов реабилитации и обусловленной ее функциональным положением; 3) проблему совершенствования форм и направлений реабилитационных действий, осуществляемых непосредственно органами предварительного расследования и прокуратуры; 4) проблему совершенствования процедуры вступления и участия прокурора в рассмотрении судами вопросов реабилитации в порядке исполнения приговора и порядке гражданского судопроизводства; 5) проблему совершенствования системы отчетности по вопросам реабилитации. 1. Чтобы выяснить место реабилитации в системе функций органов предварительного расследования и прокуратуры, целесообразно возвратиться к законодательному определению функции уголовного преследования (обвинительной функции), выполняемой по каждому уголовному делу органом предварительного расследования и прокурором, как процессуальной деятельности, осуществляемой стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. В первой Главе настоящей диссертации уже отмечалась чрезмерная узость данного определения. Следует также отметить и его односторонность. Если обратиться к назначению уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК), то это не только защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений (которая как раз и предполагает раскрытие преступления, изобличение подозреваемого, обвиняемого в его совершении), но и защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. Уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию.
На недопустимость ограничения функции уголовного преследования лишь обязанностями стороны обвинения по изобличению подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления в последнее время неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Не соглашаясь с доводами группы депутатов Госдумы, оспаривавших конституционность части 2 статьи 15 УПК, согласно которой функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или на одно и то же должностное лицо, - как освобождающей государственные органы и их должностных лиц - прокурора, следователя, дознавателя от выполнения конституционной обязанности по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и тем самым не отвечающей требованиям статьи 2 Конституции РФ, Суд подчеркнул следующее.
Осуществляя от имени государства уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения, прокурор, а также следователь, дознаватель и иные должностные лица, выступающие на стороне обвинения, должны подчиняться предусмотренному УПК порядку уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 1), следуя назначению и принципам уголовного судопроизводства, закрепленным данным Кодексом: они обязаны всеми имеющимися в их распоряжении средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве (ст. 11), исходить в своей профессиональной деятельности из презумпции невиновности (ст. 14), обеспечивать подозреваемому и обвиняемому право на защиту (ст. 16), принимать решения в соответствии с требованиями законности, обоснованности и мотивированности (ст. 7), в силу которых обвинение может быть признано обоснованным только при условии, что все противостоящие ему обстоятельства дела объективно исследованы и опровергнуты стороной обвинения.
Таким образом, рассматриваемая норма не исключает необходимость использования прокурором, следователем, дознавателем в процессе уголовного преследования всего комплекса предусмотренных законом мер по охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, и не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм уголовно-процессуального законодательства содержащиеся в ней положения, как не предполагающие ограничение действия конституционного принципа состязательности, не освобождают должностных лиц государственных органов - участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения от выполнения при расследовании преступлений и судебном разбирательстве уголовных дел конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, иного ограничения прав и свобод .
