Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы концепций организации полицейской деятельности 15-122
1. Предпосылки становления и развития современных концепций организации полицейской деятельности (социальные, экономические, политические, правовые)
2. Теоретические основы управления полицией 45-84
3. Эволюция концептуальных подходов к организации деятельности полиции 85-122
Глава 2. Основные направления реализации концепций организации полицейской деятельности 123-189
1. Организационные формы и основные направления сотрудничества населения и полиции 123-141
2. Проактивные модели организации борьбы с преступностью 142-173
3. Концепция тотального управления качеством в полициях стран США и Западной Европы 174-189
Заключение 190-191
Литература 192-209
Приложения
- Предпосылки становления и развития современных концепций организации полицейской деятельности (социальные, экономические, политические, правовые)
- Теоретические основы управления полицией
- Организационные формы и основные направления сотрудничества населения и полиции
- Проактивные модели организации борьбы с преступностью
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества связан с коренным преобразованием всех социальных институтов, целью которого является переход к качественно новому состоянию общественных процессов. Речь идет о возвращении России в мировое пространство, выборе новой модели цивилизационного развития, которая повысит конкурентоспособность России на мировой арене, позволит воспроизвести результаты социально-экономического прогресса, достигнутые в западных странах. Это такие реалии, как социально-ориентированный рынок, высокий уровень благосостояния граждан, создание "правового государства", демократизация всех общественных процессов, высокоразвитые общественно-политические институты, эффективные механизмы управления обществом и государством, накопление социальности во всех сферах общественной жизни, развитие личности и гражданского самосознания.
В условиях решения масштабных общенациональных задач российское общество и государство остро нуждаются в четких ориентирах, целостной концепции преобразований, которая может дать ясное видение вектора трансформации общественных процессов и служить основой для разработки реалистических, научно обоснованных программ.
В связи с этим приобретает особую актуальность изучение опыта развития западных стран, позволяющее выявлять факторы, способствующие социальному прогрессу, обнаруживать фундаментальные закономерности развития общества и его отдельных подсистем, формулировать критерии общественно-исторического прогресса, прогнозировать динамику общественных отношений в российском обществе, выявлять наиболее эффективные подходы к преодолению текущих проблем.
Все сказанное в полной мере относится и к сфере деятельности правоохранительных органов вообще, и органов внутренних дел в частности. В условиях осуществления административной реформы необходимо иметь четкое представление не только о насущных потребностях и требованиях общества в данной сфере в переходный период, но и о концептуальных основах деятельности органов милиции в условиях демократического, социального, правового государства и развитых общественно-политических институтов, задающих ориентиры и направления развития системы в долгосрочной перспективе.
Современный, переходный по своей сути этап развития российского общества, характеризующийся слабостью развития гражданско-правовых институтов, пока не позволяет в полной мере формулировать концептуальные положения относительно перспектив развития системы правоохранительных органов вообще и органов внутренних дел в частности. Тем не менее, наличие достаточно развитых моделей, подходов к управлению и организации деятельности полицейских систем в зарубежных странах создает возможности не только видеть магистральный путь совершенствования правоохранительной деятельности в Российской Федерации, но и адаптировать наиболее эффективные организационно-правовые формы в практику управления органами внутренних дел.
Международный опыт полицейской деятельности, представляющий богатый теоретический и эмпирический материал для исследования, всегда вызывал интерес теоретиков и практиков. Его исследование позволяло выявлять основные тенденции развития полицейских систем в современном мире, сравнивать текущую российскую практику профилактики и борьбы с преступностью с передовым международным опытом, определять основные ориентиры развития органов внутренних дел, расширять теоретическую базу управления органами внутренних дел, обогащать ее понятийный аппарат.
Вместе с тем необходимо отметить, что исследования в данной области отличаются определенной фрагментарностью, в основном связаны с изучением частных аспектов опыта управления и организации органов поли ции, характеризуются преобладанием узкоотраслевых методологических подходов, отсутствием комплексного, всестороннего изучения концептуальных основ деятельности и управления полицией. Это приводит к упрощению их смысла, а на стадии практического внедрения инноваций - к преимущественному заимствованию лишь организационно-правовых форм, а не содержания. Например, такая инновация как измерение социальной (субъективной) эффективности, оцениваемой уровнем удовлетворения граждан деятельностью органов внутренних дел, не имеет смысла, если практика организации и управления не опирается на потребности населения в сфере охраны правопорядка. Напротив, в зарубежных полициях "потребности населения" в данной сфере являются базовой категорией, наполняющей конкретным содержанием всю управленческую практику: здесь работают эффективные механизмы выявления, количественного измерения, ранжирования, обобщения таких потребностей и передачи их в обобщенном виде субъекту управления, принимающему решения.
Недостаточная изученность концептуальных основ организации деятельности органов полиции США и стран Западной Европы, необходимость разработки концептуальных основ организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации предопределили выбор темы и обусловили проведение углубленного исследования данной проблемы.
Степень разработанности исследования. Различные аспекты опыта деятельности зарубежных полиций по борьбе с преступностью рассматривались в работах И.П. Антонова, Н.М. Белоусова, Я.М. Бельсона, А.П. Герасимова, В.М. Гиленсена, А.И. Гришина, В.Л. Ильиных, А.В. Губанова, Л.М. Дягтерева, В.П. Зимина, Т.В. Кажарской, Ю.Т. Капустина, В.В. Князева, Б.М. Самохина, В.М. Кукушина, И.Ф. Колонтаевской, А.Н. Костина, Б.С. Крылова, Г.С. Меркурова, Г.И. Мачковского, Н.Г. Хибрикова, А.В. Мелехи-на, А.Р. Попченко, А.Х. Миндагулова, О.Б. Мороза, В.М. Морозова, В.А.
Сергевнина, В.М. Николайчика, А.Б. Сергеева, М.П. Смирнова, Д.Д. Шамя-гина, М.В. Щелкуновой.
Работы названных авторов имеют несомненную теоретическую и практическую значимость. Однако необходимо отметить, что в основном они посвящены исследованию опыта деятельности полиции отдельных стран (ФРГ, США и т.д.), что не предполагает обобщения и выделения общециви-лизационных тенденций и подходов в исследуемой сфере, разделения национальных особенностей управления и организации деятельности полиции, магистральных направлений ее развития, канонических представлений об организации полицейской деятельности западных странах. Многие работы посвящены изучению частных проблем: правовому регулированию полицейской деятельности, деятельности отдельных служб полицейских подразделений, исследованию отдельных функций управления полицией в зарубежных странах. Кроме того, изучались проблемы, связанные с организацией подготовки кадров для правоохранительных органов государств Западной Европы и США, организационно-правовые аспекты прохождения службы женщинами в полиции, рассматривалась полицейская организация в механизме государства.
Наиболее объемно опыт управления и организации деятельности полиции анализировался в работах Б.С. Крылова и В.М. Николайчука. Эти исследования относятся к периоду 1970-1980-х г.г. и потому, во-первых, не избежали ряда идеологических предубеждений и необъективных суждений в отношении зарубежного опыта; во-вторых, за рамками данных исследований осталась современная практика деятельности органов полиции.
Несмотря на многочисленные исследования зарубежного опыта полицейской деятельности остаются неразработанными теоретические основы организации и управления полицией. В основном в отечественных работах представлено одно из методологических направлений теории управления полицией, базирующееся на идеях классической школы менеджмента. Ос таются неизученными отечественными учеными теоретические исследования проблем управления и организации полиции неклассического периода, а также ряд авторских концепций (Г. Голдштейн, Р. Троянович), которые оказали значительное влияние на современную полицейскую деятельность.
В теоретических работах российских авторов также исследуются отдельные фундаментальные, концептуальные положения, касающиеся полиции, однако отсутствует системное рассмотрение ряда вопросов, не раскрывается сущность терминов "концепция", "доктрина" применительно к управлению или организации деятельности органов полиции; не раскрывается их содержание, отсутствует рассмотрение концептуальных основ в аспекте их социально-экономической, политической, идеологической детерминации, не рассматриваются механизмы реализации концепций.
Исходя из вышесказанного можно заключить, что концепции организации полицейской деятельности западных стран остаются в теоретическом плане недостаточно разработанным вопросом, требующим серьезного научно-исследовательского осмысления.
Объектом исследования выступает теория и практика управления полицией США и некоторых стран Западной Европы.
Предметом исследования являются концептуальные основы организации полицейской деятельности в западных странах, определяющие приоритетные направления развития и функционирования полицейских систем на среднесрочную и долгосрочную перспективы.
Целью диссертационного исследования является выявление концептуальных основ организации деятельности полиции США и некоторых стран Западной Европы, повышение на этой базе научной обоснованности практики управления органами внутренних дел РФ, а также прогнозирование развития функциональной и организационной структур органов внутренних дел РФ.
Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие исследовательские задачи:
- разработать авторское определение термина "концепция организации деятельности полиции";
- раскрыть содержание концепций организации полицейской деятельности США и некоторых стран Западной Европы;
- выявить социально-экономические, политические, правовые, идеологические факторы, способствующие формированию целостных концепций организации деятельности полиции;
- рассмотреть теоретические основы управления и организации деятельности органов полиции США и некоторых стран Западной Европы, выявить различные методологические подходы и направления исследования проблем управления и организации полицейской деятельности;
- обосновать возможные направления и формы адаптации концептуальных положений относительно организации деятельности полиции США и некоторых стран Западной Европы в практику управления органами внутренних дел РФ.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет системный метод, позволяющий объективно рассмотреть содержание исследуемой проблемы, обеспечить комплексность анализа проблем, связанных с предметом исследования. Учитывая многоас-пектность и междисциплинарный характер исследования в работе наряду с общенаучными использован ряд частнонаучных методов: конкретно-исторический, анализ документов и публикаций в средствах массовой информации, сравнительно-правовой, системно-структурный, формальнологический.
Теоретическую основу исследования составляют труды по теории управления, социологии управления, менеджменту, относящиеся к пробле матике диссертации. Автором использовались материалы диссертационных исследований, посвященных изучения различных аспектов международного опыта обеспечения охраны правопорядка.
Нормативная база исследования включает в себя Конституции, законы и подзаконные нормативные правовые акты зарубежных стран, а также Российской Федерации, имеющее отношение к рассматриваемым автором проблемам.
Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации впервые на монографическом уровне рассмотрены основополагающие концептуальные основы организации деятельности полиции США и некоторых стран Западной Европы, заключающиеся в относительно гомогенных представлениях на: место и роль полиции как государственно-правового института в системе всех общественных отношений; цели, задачи, функции и методы реализации полицейской деятельности; приоритетное значение общественных потребностей в правоохранительной сфере для выработки и принятия управленческих решений органами управления полицией; оптимальное перераспределение компетенции по управлению полицией между различными уровнями государственного управления; необходимость постоянного мониторинга передового опыта менеджмента в негосударственном и частном секторах и его оперативную адаптацию в управление службами и подразделениями полиции (например, концепция "тотального управления качеством", концепция "проактивного управления" и т.д.).
• Это позволило выйти на новые теоретические, методологические и праксеологические позиции в понимании организационных основ, направлений полицейской деятельности, а также возможных способов адаптации зарубежного опыта организации полицейской деятельности в правоохранительную деятельность органов внутренних дел Российской Федерации. В результате исследования получены следующие результаты, имеющие научную новизну:
- раскрыты основные предпосылки становления и развития современных концепции организации полицейской деятельности в США и некоторых странах Западной Европы - социально-экономические, политические, правовые, культурно-идеологические, что позволило показать относительную схожесть базовых методологических подходов в указанной сфере;
- определены теоретические основания концепций управления и организации полицейской деятельности в рассматриваемых странах, заключающиеся в обосновании основополагающих принципов полицейской деятельности, ее гуманитарной миссии, оптимальной структурно-функциональной организации, технологий выработки и принятия управленческих решений;
- выделены основные направления развития концепций организации деятельности полиции США и некоторых стран Западной Европы, обусловленные тенденциями, связанными с глобализацией, интеграцией западных стран, совершенствованием государственно-управленческих структур и сокращением расходов на их содержание;
- проанализированы организационные формы и основные направления сотрудничества полиции и населения в рассматриваемых странах, позволяющие осуществлять оперативную интеграцию гражданских инициатив в правоохранительную деятельность, поддерживать многоканальную систему ответственности в правоохранительной сфере, преодолевать тенденции к росту узкополицейской корпоративности;
- определены направления реализации концепций организации полицейской деятельности в области процесса принятия решений, совершенствования качества управления полицейской деятельностью, связанные с пониманием необходимости осуществления мониторинга менеджерского опыта в негосударственном и частном секторах и выработки форм его адаптации в сферу полицейского управления;
- определены возможные направления и способы использования передового опыта организации полицейской деятельности в США и странах За падной Европы в сфере управления органами внутренних дел РФ в части уточнения целевых установок, функций органов внутренних дел, перераспределения компетенции между уровнями управления, повышения эффективности выработки управленческих решений. Предложена авторская концепция совершенствования взаимодействия органов внутренних дел с населением на основе передового зарубежного опыта.
Положения, выносимые на защиту:
1. Концепции организации полицейской деятельности - это система официальных взглядов на цели, задачи, функциональные и структурные параметры полицейской системы, условия и факторы, влияющие на осуществление функций полицейской организацией, а также ее перспективные, направления развития, характер и модели деятельности.
2. В отличие от сложившихся в научной литературе представлений на концепции организации деятельности полиции в зарубежных странах, предложено авторское видение последних как совокупности логически связных, основополагающих положений относительно организации полицейской деятельности, которые формируются в определенном социально-экономическом и политическом контексте, соответствуют и служат развитию конкретного общественно-экономического и политического строя. Поэтому они являются составной частью концепций социального и государственного управления стран США и Западной Европы, отвечают их базовым установкам, ориентированы на их адаптацию к деятельности полицейских служб и подразделений.
3. Концепции организации деятельности полиции развитых стран закрепляют социальное предназначение полиции в обществе, ориентированы на поиск и удовлетворение потребностей населения в правоохранительной сфере. В этой связи, формирование социализированной модели организации деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации может учитывать зарубежный опыт в области формирования организационно правовых форм выявления, объективации и реализации в управленческих решениях социальных потребностей и интересов населения в правоохранительной сфере.
4. Формирование концепций деятельности полиции связано с активным научным поиском, направленным на совершенствование моделей ее деятельности, определением ее перспективных форм и способов. Наиболее практически значимыми теориями являются теория проблемно-ориентированной полицейской деятельности (Г. Голдштейн) и теория коммунально-ориентированной полицейской деятельности (Р. Троянович). Западные теории управления и организации деятельности полиции всегда руководствовались текущими общественными проблемами, были ориентированы на их практическое решение. Это важно для отечественной теории управления и организации правоохранительной деятельности, повышения ее праксеологического потенциала.
5. Организация деятельности полиции включает в себя цели, задачи, нормы, систему мотиваций, ресурсного обеспечения, контроля, с помощью которых реализуются задачи эффективного обслуживания населения, долгосрочного сотрудничества населения и полиции, высокоэффективные механизмы многоканальной ответственности, обеспечения высокого качества полицейской деятельности, развития гражданского самосознания населения, проактивные технологии принятия решений. Творческая адаптация указанных технологий и методов в практику управления органами внутренних дел РФ может способствовать повышению эффективности их деятельности, активизации гражданских инициатив в правоохранительной сфере.
6. В западных странах существуют следующие магистральные направления реализации концепций организации полицейской деятельности: активное сотрудничество полиции и населения, предполагающее участие населения в профилактике преступлений, непосредственно в правоохранительной деятельности, в процессах идентификации, планирования и решения
проблем правоохранительной деятельности, оценки эффективности деятельности полиции; использование проактивных технологий принятия решений и реализация концепции тотального управления качеством в деятельности полицейских организаций. Проанализированный опыт может способствовать формированию эффективных механизмов и институтов гражданского контроля за правоохранительной деятельностью органов внутренних дел РФ, повышению качества принимаемых управленческих решений.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в разработке автором понятий, алгоритмов, методик, процедур и правил, которые могут быть использованы: а) в нормотворческой деятельности МВД России по совершенствованию правоотношений в сфере контроля за деятельностью милиции; б) в практической деятельности аппаратов МВД России, ГУВД, УВД, УВДТ при организации взаимодействия с институтами гражданского общества; в) в научно-исследовательской работе при анализе проблем организации деятельности органов охраны правопорядка; г) в преподавании в ВУЗах МВД учебных дисциплин «Теория социального управления», «Организация управления органами внутренних дел», «Стратегическое управление в органах внутренних дел».
Обоснованность и достоверность полученных результатов базируется на использовании обширной информационной базы исследования, в том числе репрезентативных данных, полученных в ходе социологических опросов практических работников ГУВД Москвы, слушателей Академии управления МВД России, теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализе источников, законодательных и ведомственных нормативно-правовых актов и правоохранительной практики за продолжительный период.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения получили апробацию в различных формах:
- научный доклад и обсуждение основных положений диссертации на кафедрах теории и социологии управления органами внутренних дел и управления органами внутренних дел Академии управления МВД России;
- участие в работе научно-практического семинара "Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики" (25 декабря 2002 г., Академия управления МВД России);
- внедрение результатов диссертационного исследования в практическую деятельность УВД ВАО г. Москвы;
- дискуссии о концептуальных основах деятельности органов внутренних дел на семинарских и практических занятиях со слушателями Академии управления МВД России;
- разработка лекции «Доктрины управления зарубежной полицией», которая читается в Академии управления МВД России.
Предпосылки становления и развития современных концепций организации полицейской деятельности (социальные, экономические, политические, правовые)
Концепция в самом широком толковании этого термина представляет собой "систему взглядов на что-нибудь, основную мысль"1. В теории социального управления концепция определяется как "система взглядов, идей, целевых установок, пронизанных единым, определяющим замыслом, ведущей мыслью, содержащей постановку и пути решения выявленных проблем" . В отечественной практике государственного управления под концепцией принято понимать совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления государственного регулирования в определенной сфере. Для наиболее значимых областей государственной политики концепции оформляются в виде единого документа с одноименным названием (например, "Концепция национальной безопасности" ); такие документы разрабатываются органами государственной власти, управления, утверждаются указами Президента России и имеют общеобязательный характер для всех объектов управления, которым документ адресован.
В теории социального управления используется близкий термин -"доктрина", который определяется как более общее понятие, одно из значений которого - "концепция". Например, Е.Ф. Яськов определяет доктрину как "учение, теорию, концепцию, руководящий теоретический или практический принцип"1.
В отечественной практике государственного управления термины "концепция" и "доктрина", по нашему мнению, взаимозаменяемы, поскольку нет различия в смысле, форме и юридической силе одноименных документов ("Концепцию национальной безопасности" можно было бы назвать "Доктриной ...", а "Доктрину информационной безопасности" "Концепцией ..." без ущерба для соответствующей области государственного регулирования).
В сфере обеспечения правопорядка в Российской Федерации (а так же в странах Западной Европы и США) не существует единого нормативно-правового документа, определяющего концептуальные основы организации деятельности органов милиции (полиции). Это вовсе не означает отсутствие базовой идеологии данной деятельности и существование пробела в государственном регулировании, который было бы необходимо заполнять спонтанными действиями бессистемного характера.
Основополагающие положения, составляющие концепцию организации деятельности органов внутренних дел (полиции), представлены в основных (титульных) полицейских нормативно-правовых актах, таких как "За-кон о милиции Российской Федерации" (законы о полиции) и иных правовых документах, регламентирующих деятельность милиции (полиции). Эти документы определяют место полиции в системе государственных органов, возложенные на них задачи, основные направления деятельности, принципы организации и управления и т.д. Основные элементы системы официальных взглядов на организацию деятельности органов охраны правопорядка могут быть представлены в официальных документах, не носящих нормативный характер. Примером таких документов могут быть выступления первых лиц государства перед личным составом министерства, послание министра внутренних дел населению страны, послание шефа полиции населению города.
Определяя концепцию как совокупность официальных взглядов, мы разделяем концепцию в сфере государственного регулирования и научную концепцию, которая может носить спорный и альтернативный характер .
Во-вторых, в отличие от научной концепции, концепция организации полицейской деятельности связана не с теоретическим описанием самой организации как социального явления, а с постановкой целей, задач полицейской деятельности, определением характера, моделей деятельности полиции, заданием функциональных и структурных параметров полицейской системы, выделением перспективных направлений развития, анализом условий, факторов, влияющих на организацию деятельности органов охраны правопорядка. В этом смысле концепции (доктрины) в сфере государственного регулирования носят инструментальный характер, они является средством реализации государственной политики в данной сфере. Научная концепция, по нашему мнению, представляет собой скорее определенный способ систематизации знаний об объекте исследования, способ понимания, толкования различных проявлений объекта или процессов, происходящих в объекте исследования.
Концепции как инструмент государственной политики задают ориентиры и устанавливают границы какой-либо деятельности в самом общем виде. Их дальнейшая детализация приводит к формированию конкретных целей-заданий для объектов управления, принятию и исполнению тех или иных управленческих решений, направленных на реализацию концепции.
Итак, концепцию организации полицейской деятельности можно определить как совокупность официальных основополагающих представлений, относящихся к данной области; своего рода официальную идеологию полицейской деятельности.
Интересы научного анализа любого социального явления требуют исследования комплекса предпосылок его возникновения и развития (экономических, социальных, политических, культурных, правовых и т.д.). Это позволяет представить исследуемое явление как закономерное образование, выявить его сущностные черты, определить его место в системе общественных отношений, спрогнозировать вероятные изменения и перспективы развития.
Теоретические основы управления полицией
Формирование концепций организации полицейской деятельности как совокупности основополагающих представлений, относящихся к данной области, немыслимо без глубокого понимания и научного проникновения в сущность социально-экономических, правовых, культурных и иных происходящих в обществе изменений, а так же процесса управления органами полиции. Научные представления, относящиеся к управлению и организации полиции, к социальным, экономическим, политическим, культурным условиям ее функционирования, на протяжении почти всей истории современных полицейских организаций являлись основой для концептуальных практических решений в данной сфере; теоретические взгляды ученых-полицеистов питали реформаторские усилия, привлекали внимание практиков к решению тех или иных проблем.
Особенностью осмысления явлений управления полицией в западных странах является отсутствие цельной теории управления полицией, как научного знания высшего уровня. Научное знание в области управления органами полиции имеет сложную структуру, оно объединяет различные научные школы и методологические подходы. Традиционно теоретические разработки в этой области относились в проблеме повышения эффективности полицейской деятельности, организации полицейских структур, исследования функций, принципов и методов управления и деятельности полиции. В частности, изучались поведение и личные качества сотрудников полиции, рассматривались вопросы управления кадрами: отбор, обучение, концепция карьерного роста, проводилось исследование взаимодействия полицейских организаций и населения, проблемы деятельности полиции при переходе к новому этапу общественного развития — обществу постмодернизма. Недостаток глубокого теоретико-методологического анализа управления полицейской организацией как социального явления и объекта научного познания (а не просто проблемы повышения эффективности деятельности) позволяет говорить лишь о различных направлениях исследования проблем управления и организации полицейской деятельности. Об этой особенности управленческой мысли в данной сфере высказывается, например, видный современный ученый-полицеист R. Reiner: "большинство исследований полиции - это достаточно узкоотраслевые научные исследования, движимые непосредственным практическим интересом, которые в основном сосредоточены на технических аспектах полицейской организации и управления"1.
Особое значение для развития теоретических основ управления полицией имело интеллектуальное управленческое движение, которое трактовало управление как менеджмент. Большинство исследований полицейской деятельности органически связаны со стадиями и этапами становления различных школ западной теории управления. Они основаны на ее методологическом фундаменте, воспроизводят основополагающие идеи и результаты исследования, преломляя и адаптируя их к особенностям управленческой практики органами полиции, поднимают те же проблемы и инновации, которые несет в себе передовая западная управленческая мысль.
В научной литературе подход к анализу западной теории и практики управления представляется как последовательная смена различных этапов, при этом вновь возникающие новые школы управления преодолевали и восполняли недостатки предыдущих. В монографии Д.М. Гвишиани2., например, рассматривается пять этапов развития западной теории управления: 1) "классическая" школа, 2) доктрина "человеческих отношений", 3) эмпиричеекая школа, 4) школа социальных систем, 5) новая школа научного управления.
Первоначальный период осмысления проблем управления и организации полиции характеризуется сильным влиянием трудов представителей "классической" школы менеджмента. Теоретическую базу прикладных разработок проблем управления полицейскими организациями в русле "классического" направления составляет рационально-технологический подход Ф. Тейлора, концепция идеальной бюрократической организации М. Вебера, работы А. Файоля по принципам организации административной деятельности.
Теоретики классической школы управления полицией - это группа авторов, которые отстаивали рационально-целесообразный тип полицейской организации. Они рассматривают организацию как механический обезличенный агрегат из индивидов, все отношения которых поддаются рационализации. Чем ближе к этому идеалу организация, тем она эффективнее. Разработанные ими принципы находились в центре реформаторского движения полицейских организаций 30-40-х годов XX века. Предложенные ими решения полицейских проблем, по их мнению, предназначались для повышения эффективность деятельности полиции и открывали перспективы для совершенствования полицейской организации, эти решения были представлены в пакетах программ реорганизации полицейских департаментов.
Теоретические разработки авторов этого направления относятся к широкому периоду времени - с 1920-х (Р.Б. Фосдик1) до 1970-х (О. В. Вилсон, Р. Макларен ); они базируются на методологической базе классической школы управления, и по существу их выводы, рекомендации, установки, принципы согласуются друг с другом.
Работа Б. Смита "Полицейская система США"1 вышла в свет в 1940 году и имела огромное влияние на полицейскую реформу в тот период. Автор формулирует концептуальный аппарат, отталкиваясь от "проблем организации и управления"2, которые он обнаруживает в полицейской деятельности и предлагает их решения. К главным проблемы полицейской деятельности в тот период он относит "партизанскую" политику ("partisan politics" — негласное влияние политических партий, лидеров, идеологий на управление и организацию полиции), злоупотребление полицейской властью, неэффективное использование ресурсов полицейской организации в деятельности по контролю над преступностью.
Исцеление от этих проблем полиции кроется в "здоровой организации" и эффективных процедурах внутреннего управления, бдительных и профессионально грамотных управленческих кадрах. Только эффективный дисциплинарный контроль способен решить проблемы деятельности полицейских.
Полицейская система должна быть построена на ясных принципах организации, которые широко и успешно применяются в военных и индустриальных организациях, поэтому их необходимо адаптировать к полицейским структурам.
Организационные формы и основные направления сотрудничества населения и полиции
Центральным элементом современной концепции организации полицейской деятельности является интеграция полиции и населения для достижения целей обеспечения правоохраны. Можно выделить следующие основные направления участия населения в правоохранительной деятельности и управлении полицией: участие в профилактике преступлений; участие непосредственно в правоохранительной деятельности; участие в процессе определения проблем правоохранительной деятельности; участие в планировании и решении проблем правоохранительной деятельности; участие в оценке эффективности деятельности полиции
Профилактика преступности сегодня является одним из приоритетных направлений полицейской деятельности. Основной ресурс превенции сегодня — это активность самих граждан. Полициями западных стран накоплен достаточно большой опыт привлечения населения к профилактике преступлений. Основной организационной формой участия населения в профилактике правонарушений являются различные открытые (т.е. предполагающие и призывающие инициативу самих граждан) целевые программы. Участие полиции в таких программах, как правило, минимально. В основном это инициализация и решение текущих организационных вопросов. Сама же профилактика должна осуществляться силами самих граждан.
Поскольку такие превентивные программы рассчитаны на заинтересованное участие граждан, можно выделить профилактические программы, ориентированные на материальное факторы стимулирования и программы, ориентированные на нематериальные факторы.
К наиболее популярным превентивным программам, которые доказали свою эффективность в Европе и США можно отнести следующие: "Соседский надзор" (neighborhood watch), "Программы профилактики преступности через организацию внешнего окружения (Разбитые окна)" (crime prevention through environment design (broken windows), "Остановим преступность" (crime stoppers), специализированные технические программы, программы безопасности для отдельных социальных групп: детей, подростков, комплексные программы по социально-экономическому развитию территорий (WEEDandSEED, Safety City).
Программа "Соседский надзор" направлена на создание соседских организаций по надзору за состоянием общественного порядка на определенной территории. Такие программы ведут, как правило, коммунальные сотрудники полиции (community police officer). Участие сотрудников полиции ограничивается организацией периодических совместных мероприятий. Формальная сторона участия в программе "соседский надзор" минимальна, главное - это желание способствовать созданию более безопасных условий на данной территории. Основная деятельность "соседей" - доведение любой информации криминального характера до сведения полиции. Иногда эта деятельность включает создание гражданских дружин по патрулированию территории. Сегодня в США насчитывается более 100.000 тысяч таких орга низаций1. Исследователи приравнивают соседское движение по степени общественного воздействия к экологическому движению2.
В США и Западной Европе популярны программы профилактики преступлений через организацию внешнего окружения (в США более известны как программы "разбитые окна"). Целью подобных программ является устранение ряда факторов, которые согласно психофизиологической криминологической концепции "разбитые окна" способствуют совершению преступления. Создателями этой концепции были Дж. К. Вилсон, Г. Келлинг, которые подвели научный фундамент под ряд экспериментов, проведенных психологом П. Зимбардо. Наиболее известный эксперимент следующий: он оставил две одинаковые машины, одну в районе проживания среднего класса, другую - в бедном районе. Машина, которая находилась в бедном районе, не имела никаких внешний повреждений и оставалась нетронутой в течении недели. У машины, которая была оставлена на территории проживания среднего класса были сняты номера и разбито боковое стекло; в этом районе машина превратилась в металлолом в течении нескольких часов3. На основании этого эксперимента Дж. К. Вилсон, Г. Келлинг в ряде статей4 публицистического (не научного) характера описали теорию "разбитых окон", которую кратко обычно приводят в следующей формулировке: "если в здании разбито окно и оно остается не отремонтированным, то скоро в здании будут разбиты все окна, и здание, наконец, развалится, а потом в этом месте преступники организуют притон" .
Иными словами, к важным криминологическим факторам (провоцирующим девиантное поведение) авторы относят отсутствие физического порядка на улицах города. Внешний беспорядок, как-то: разбитые окна, отсутствие электрического света, брошенные машины, мусор на улице, граффити, другие признаки внешней деградации территории есть символы отсутствия социального контроля, безнаказанности, разрушения и безвластия. Символы внешнего разрушения являются опорными сигналами, внушающими в сознание людей, что данная территория находится без надзора и контроля, власть на данной территории отсутствует, поэтому, если одно окно разбито и это никого не беспокоит, значит можно разбить и следующее окно. Эти деструктивные символы, с которыми человек сталкивается на улице, программируют его на девиантное поведение.
Теория "разбитых окон" привела к возникновению и практической реализации нового направления в профилактике преступности — превенция преступности через организацию внешнего пространства (crime prevention through environment design). Концептуально новое направление исходит из предположения, что "правильный дизайн и эффективное использование территории ведут к уменьшению количества преступлений, страха перед преступностью и улучшению качества жизни"2.
Проактивные модели организации борьбы с преступностью
Процесс принятия решений в полицейских организациях является важнейшим инструментарием реализации концепций организации полицейской деятельности. Достижение целей правоохранительной деятельности, реализация принципов правоохранительной политики возможна только через процесс принятия решений. Именно поэтому одними из основных направлений реформирования полицейских организаций являются связанные с совершенствованием процесса принятия решений: проблемно-ориентированный подход и проактивное управление полицейскими организациями.
С описанием и обобщением опыта проактивного управления в полицейских организациях и использования проблемно-ориентированного подхода связан ряд теоретических проблем, которые необходимо сразу прояснить. Требует комментария некоторая терминологическая путаница, которая присутствует в полицейской (и в целом, управленческой) литературе по поводу термина "проактивное управление", взаимосвязь проактивного управления в полиции с проблемно-ориентированным подходом и идеями Планкетта, который впервые употребил термин "проактивное управление".
Проблемно-ориентированный подход и проактивное управление в полиции - два близких и взаимосвязанных направления совершенствования деятельности полиции. Исторически сложилось так, что развитие одного служило толчком к развитию другого. Оба подхода оперируют терминами "проблема" и "проактивность" и проистекают из одной идейной основы. Тем не менее, это самостоятельные направления с собственной спецификой. Проблемно-ориентированный подход связан с совершенствованием содержательной стороны процесса принятия решений и его организационно-технологическим обеспечением. "Проактивность" здесь понимается весьма узко и ограничена рамками выбранной для решения проблемы. Проблем но-ориентированный подход хорошо формализован, легко масштабируется и потому получил широкое распространение в полицейских организациях . Проактивное управление в полиции связано с совершенствованием моделей борьбы с преступностью (как целостного явления организации и управления) на основе различных проблемно-ориентированных аналитических процедур. "Проактивность" здесь понимается как интегральная характеристика управ ления. Это направление менее формализовано, менее изучено и научно опи сано. Проактивное управление в полиции сегодня связано, скорее, с практическими экспериментами и поисками, в рамках "проактивной" пара дигмы, новых моделей борьбы с преступностью. В децентрализованных по лицейских системах (Великобритания, США), где бренд "проактивного управления" наиболее популярен самостоятельные полицейские организации разрабатывают собственные модели, поэтому этот опыт достаточно индиви дуален.
Термин "проактивное управление" впервые был использован Л.Планкеттом и Г. Хейлом в работе "Выработка и принятие управленческих решений"2 для описания "ряда аналитических приемов устранения неопределенностей, с которыми сталкиваются менеджеры"3. В данной работе проактивное (в переводе в отечественном издании "опережающее" - не вполне удачный термин, не отражающий всех смысловых аспектов данного понятия) управление описано как ряд управленческих процессов, связанных с прошедшими, настоящими и будущими событиями (внутренними или внешними для данной организации - не имеет значения). Каждый процесс имеет свои цели и "технологические особенности". Процесс, относящийся к прошлым событиям, нацелен на их оценку (оценку эффективности деятельности организации по решению тех или иных проблемных ситуаций), уяснение причин возникновения этих ситуаций. Этот процесс обращен в прошлое и связан с обретением теоретического и практического опыта для его использования в дальнейшем. Процесс, относящийся к событиям настоящего времени - непрерывный мониторинг (или контроль) событий в сфере интересов организации, целью которого является выявление проблем и принятие управленческого решение. Процесс, относящийся к событиям будущего — прогнозирование проблемных ситуаций и адекватное реагирование на эти проблемы на стадии "слабых сигналов", когда проблема не набрала силу и динамику, т.е. опережение событий (по-видимому, этот аспект и дал основание переводчику использовать термин "опережающее управление"). В идейную "копилку" проактивного управления входят также общие рассуждения о необходимости различения причины, симптома и следствия проблемной ситуации и воздействия не на симптомы и следствия, а на причины для эффективного решения проблемы, а также ряд рекомендаций, проецирующих эти идеи в плоскость конкретных организационных и коммуникационных решений.
Термин "проактивный" есть русская калька с английского "proactive", который означает инициативный, активный1. В управленческой литературе последнего десятилетия сложилась традиция употребления этого термина без перевода2. Проактивное управление поэтому часто интерпретируют (имея ввиду данную этимологическую смысловую нагрузку термина) как управление, оказывающее активное воздействие на события, управление событиями1. В самом деле, для прошедших событий возможно только одно активное действие в их отношении - познание и оценка; для событий настоящего времени - это мониторинг и принятие решений в процессе реагирования на них; для будущих событий возможно их опережение: познание (прогнозирование ситуации) и активное воздействие на них на ранних стадиях развития. В этом смысле становится понятна интерпретация проактив-ного управления как совокупности приемов устранения неопределенности. Внешнее окружение представляет собой некую событийную реальность (или среду), в которой реализуются цели организации (поскольку замкнутых социальных систем-организаций в государственном и реальном секторе не существует). Неопределенностью изначально являются механизмы воздействия на эту реальность для достижения целей организации. Уяснение причин и следствий, выявление закономерностей и случайностей, оценка событий, постоянный анализ внешней среды снимают эту неопределенность (до известной степени). Поэтому существует искушение восприятия проактивно-го управления деятельностью полиции, апеллируя к сказанному выше, как управления, оказывающего активное воздействие на преступность, управление преступностью2. Это утверждение является желаемым, но не априор
