Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние теоретической разработки основ социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы, их понятийная характеристика
1.1. Социальная защита персонала уголовно-исполнительной системы 14
1.2. Правовая защита персонала уголовно-исполнительной системы 49
Глава 2. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы
2.1. Характеристика организационного и правового механизма социальной и правовой защиты персонала пенитенциарной системы России до 1993 года 73
2.2. Современное состояние социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы 123
Глава 3. Совершенствование системы правовой и социальной защиты персонала уголовно-исполнительной системы
3.1. Механизм социально-правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы и основные направления его совершенствования ... 159
3.2. Деятельность субъектов управления уголовно-исполнительной системы по обеспечению социально-правовой защиты персонала 180
Заключение 197
Список использованной литературы 210
Приложения
- Социальная защита персонала уголовно-исполнительной системы
- Правовая защита персонала уголовно-исполнительной системы
- Характеристика организационного и правового механизма социальной и правовой защиты персонала пенитенциарной системы России до 1993 года
- Механизм социально-правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы и основные направления его совершенствования
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Уголовно-исполнительная система является составной частью правоохранительных органов Российской Федерации, представляющей собой полифункциональную систему организации, включающую в себя учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания и иные меры воздействия. Учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, персонал их структурных подразделений решают задачи широкого социального плана, связанные с исправлением осужденных, охраной их жизни и здоровья, обучением, организацией их деятельности, социальной реабилитации освободившихся из мест лишения свободы.
Достичь эффективных результатов в реализации всех функций деятельности уголовно-исполнительной системы невозможно без совершенной системы кадрового обеспечения, воспитания сотрудников новой формации, повышения престижа их профессиональной деятельности и социального статуса.
Требуется также разрешить проблемы, связанные с созданием оптимального механизма социально-экономических гарантий персонала, способствующего достижению эффективных результатов деятельности уголовно-исполнительной системы. К этим гарантиям относятся: обеспечение персонала жильем; достойной заработной платой, пенсией; создание гибкой системы социального страхования на случай заболевания и увечья, предоставление льгот и компенсаций на получение кредитов на индивидуальное жилищное строительство. В совершенствовании нуждается система дифференцированной оплаты труда различных категорий сотрудников в зависимости от условий служебной деятельности, квалификации, образования; медицинского и санаторно-курортного обеспечения сотрудников и членов их семей, ветера нов учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; обеспечения безопасности персонала и членов их семей.
Перечисленные и ряд других проблем являются актуальными, поэтому исследование и разрешение теоретических, организационных и правовых аспектов социально-правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы позволит повысить эффективность ее функционирования. Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования, его объект, предмет, цель, задачи и положения, выносимые для публичной защиты.
Степень разработанности темы исследования. Исследуя проблемы социально-правовой защиты персонала, теоретические, организационные и правовые основы их разрешения, автор проанализировал различные подходы в сфере социально-правовой защиты персонала пенитенциарной системы. В историко-правовом аспекте разрабатываемая проблема затрагивалась в работах А.Я. Малыгина, В.М. Петрожицкого, И.А. Уварова, В.В. Черникова, В.М. Шамарова. Состояние социально-правовой защищенности сотрудников органов внутренних дел исследовали В.Н. Бойко, А.В. Буданов, П.П. Глущен-ко, М.М. Дикажев, С.Ф. Зыбин, Р.У. Концелидзе, А.В. Коровников, СМ. Крупно, А.А. Магомедов, Г.М. Мякишев, С.Д. Порощук, Г.А. Собур, Ю.П. Соловей, А.В. Стремоухов, И.И. Шубина и ряд других авторов.
Проблемы социальной и правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации в 90-х годах XX в. частично рассмотрены в научных трудах В.М. Анисимкова, Н.П. Барабанова, М.Г. Деткова, А.С. Мордовца, Н.И. Петренко, С.Х. Шамсунова.
Однако комплексного исследования проблем социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования не проводилось. Применительно к особенностям деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы явно недостаточно разработаны: понятийная характеристика социально-правовой защиты; факторы, обусловливающие совершенствование социально-правовой защищенности со трудников уголовно-исполнительной системы; правовые и организационные основы их социальной защиты; комплексная система социально-правовой защиты сотрудников; механизм социально-правовой защиты и вопросы его совершенствования.
Кроме того, ранее недостаточно полно определялись оценочные показатели степени социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы, их характеристика, отсутствовала комплексная междисциплинарная теоретическая разработка проблем социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы Российской Федерации. В данной сфере не определены требуемые для повышения эффективности уголовно-исполнительной деятельности параметры социальной и правовой защиты персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; нет оптимального механизма организации деятельности субъектов управления уголовно-исполнительной системы по обеспечению социальной и правовой защиты персонала, реализации принимаемых в данной области решений.
Объектом диссертационного исследования являются проблемы в сфере организации социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
Предметом - теоретические, организационные и правовые основы социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
Цель исследования - разработка комплексной системы теоретических, организационных и правовых основ разрешения проблем социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
Для достижения данной цели исследования диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:
1. Исследовано состояние теоретической разработки проблем социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
2. Осуществлено научное формулирование определений понятий «социальная защита», «правовая защита» персонала уголовно-исполнительной системы, дана их теоретическая, организационная и правовая характеристика.
3. Исследован правовой механизм организации социальной и правовой защиты персонала пенитенциарной системы России в историческом аспекте.
4. Исследованы организационные и правовые проблемы состояния социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования.
5. Предложена разработанная диссертантом система совершенствования социальной и правовой защиты персонала, включающая основные направления организационного и правового механизма, а также деятельность субъектов управления уголовно-исполнительной системы по реализации решений в данной области.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составили общенаучный диалектический метод, комплексное использование методов исторического, системного и сравнительного анализа, статистический метод, методы конкретно-социологических исследований. Диссертантом были изучены соответствующие законы и иные нормативные правовые акты об организации социально-правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы; проведены статистический анализ данных, отражающих результаты деятельности уголовно-исполнительной системы в области социальной и правовой защиты персонала, опрос (анкетирование) сотрудников уголовно-исполнительной системы (277 человек), экспертный опрос начальников территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний (13 человек).
Юридическую базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации, международно-правовые акты и обязательства, принятые на себя Россией, действующее законодательство Российской Федерации по вопросам социального обеспечения сотрудников уголовно исполнительной системы и государственных служащих, подзаконные нормативные акты по рассматриваемой проблеме, правовые акты, относящиеся к периоду XVI-XIX вв.
Для достижения цели совершенствования теоретических, организационных и правовых основ в процессе исследования проблем социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы Российской Федерации диссертантом на основе междисциплинарного подхода был осуществлен комплексный анализ научных трудов по философии, социологии, истории пенитенциарной системы России, общей теории права, уголовно-исполнительному праву, государственной службе в Российской Федерации, управлению в сфере правоохранительной деятельности таких ученых, как А.А. Аксенов, С.С. Алексеев, Н.П. Барабанов, Д.А. Брыков, Л.Ш. Берека-швили, К.И. Варламов, М.Н. Гернет, М.Г. Детков, С.Ф.Зыбин, Б.Б. Казак, М.В. Кибакин, Б.П. Кондрашев, А.В. Коровников, СМ. Крупно, СИ. Кузьмин, В.А. Кучинский В.В. Лазарев, В.И. Лукьяненко, Г.М. Мякишев, В.И. Новоселов, В.И. Огородников, Н.И. Петренко, В.М. Петрожицкий, С.Д. Поро-щук, Г.А. Собур, СД. Соловьева, Ю.Н. Старилов, А.В. Стремоухов, П.П. Сергун, В.Г. Тимофеев, В.М. Шамаров, СХ. Шамсунов, Е.Г. Ширвиндт, И.И. Шубина и др.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что монографических работ по проблемам социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования не было.
Исследование осуществлено с учетом изменений законодательства в области организации деятельности уголовно-исполнительной системы: закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и при знании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденное указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314.
Новизну диссертации составляют исследованные и разработанные диссертантом проблемы, имеющие существенное значение для повышения эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы: состояние теоретической разработки проблем, научное формулирование определений, система критериев, по которым оценивается уровень социально-правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы, организационный и правовой механизм, система совершенствования социальной и правовой защиты персонала, методическое обеспечение организации деятельности субъектов управления по вопросам социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Результаты анализа состояния разработки теоретических, организационных и правовых основ социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
Социальная и правовая защита персонала уголовно-исполнительной системы является сферой научных исследований, имеющих целью создание эффективных мер по ее реализации. В настоящий момент отсутствуют четкие теоретические и законодательно закрепленные определения в сфере социально-правовой защиты персонала, а также научные исследования, относящиеся
к организации деятельности структурных подразделений уголовно-исполнительной системы в данной области.
2. Теоретическая, организационная и правовая характеристика разработанных автором критериев, по которым определяется уровень социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы.
К таким критериям диссертант относит: признание обществом и государством социальной значимости пенитенциарной системы, различных видов профессиональной деятельности персонала исправительных учреждений и следственных изоляторов; уровень совершенства функционально-организационной структуры учреждений и органов пенитенциарной системы в зависимости от объекта управляющего воздействия; наполняемость мест лишения свободы и следственных изоляторов; степень совершенства организационных основ создания учреждений, входящих в пенитенциарную систему, физических условий содержания осужденных; совершенство методик организации деятельности различных категорий сотрудников учреждений, входящих в пенитенциарную систему; уровень ресурсного обеспечения организации деятельности сотрудников учреждений, входящих в пенитенциарную систему; систему взаимодействия с региональными органами власти; наличие организационных и правовых реально реализуемых гарантий защищенности сотрудников.
3. Результаты исследования организационного и правового механизма социальной и правовой защиты персонала пенитенциарной системы России с XVI в. до начала 90-х годов двадцатого столетия.
Состоянию социальной и правовой защиты персонала пенитенциарной системы России XVI-XX вв. уделялось недостаточно внимания. Практически на протяжении всего рассматриваемого периода в решении вопросов социального и правового характера применялся остаточный принцип.
4. Характеристика состояния и проблем социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования.
Социально-правовая защита персонала уголовно-исполнительной системы в период ее реформирования является актуальной проблемой. От совершенства ее правового обеспечения, материального подкрепления и научной организации зависит эффективность деятельности всей системы. Проблемы социально-правовой защиты персонала приводят к снижению качества кадрового состава и дезорганизационным процессам в осуществлении исполнения наказаний, препятствуют реформированию уголовно-исполнительной системы.
5. Меры по совершенствованию системы социальной и правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы, включающей ее основные направления и деятельность субъектов управления по обеспечению реализации социальных и правовых механизмов защиты сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Функциональный механизм социально-правовой защиты должен включать в себя организацию и осуществление функций по социальной и правовой защите персонала сотрудниками всех структурных подразделений уголовно-исполнительной системы, реализующих данное направление.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены его методикой и эмпирической базой, которая опирается на обширный теоретический и практический материал, собранный с 2002 по 2004 год.
В качестве респондентов выступили 277 сотрудников исправительных учреждений и территориальных органов Брянской, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Курской, Липецкой, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Оренбургской, Рязанской, Ростовской, Самарской, Сахалинской, Тверской, Тульской, Читинской областей, Алтайского, Краснодарского, Приморского краев, республик Башкортостан, Северная Осе
тия-Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Чеченской, Чувашской. Проведен экспертный опрос начальников 13 территориальных органов Астраханской, Белгородской, Калужской, Курганской, Новгородской, Псковской, Томской, Ярославской областей, Ханты-Мансийского автономного округа, республик Алтай, Адыгея, Кабардино-Балкарской, Карелия и 10 начальников следственных изоляторов и тюрем ФСИН России по Краснодарскому, Приморскому краям, республики Татарстан, Чеченской республики, Владимирской, Иркутской, Курской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Сахалинской, Тульской областей.
В процессе проведения диссертационного исследования автором проанализированы нормативно-правовые акты и междисциплинарные научные труды.
Автор также проанализировал собственный 6-летний практический опыт и личное участие в разрешении рассматриваемых в диссертации проблем.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена объектом, предметом, реализованными задачами, достигнутой целью, а также положениями, выносимыми на защиту, имеющими теоретическую и эмпирическую стороны их раскрытия в трех главах диссертации.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что в ней осуществлен анализ научных разработок в сфере социальной и правовой защиты граждан, персонала уголовно-исполнительной системы России; сделаны теоретические выводы относительно критериев определения уровня социально-правовой защиты сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; даны определения понятий, относящихся к сфере социальной и правовой защиты.
Для совершенствования теоретических, организационных и правовых основ социальной и правовой защиты персонала особый интерес представляет проанализированный исторический аспект ее обеспечения в различные периоды функционирования пенитенциарной системы России.
Теоретическое и практическое значение имеют научно обоснованные выводы по исследованным проблемам социальной и правовой защиты персонала, предложения по ее организационному и правовому обеспечению, совершенствованию организационной функции субъектов управления по реализации решений в указанной сфере как средству достижения эффективных результатов деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы, выносимые на защиту, получили апробацию в различных формах. Диссертантом опубликованы 4 научные статьи. Диссертационное исследование было обсуждено на кафедре управления органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний и на его основе разработаны вопросы контрольно-проверочного занятия по дисциплине «Управление персоналом» для слушателей академии; подготовлена фондовая лекция по дисциплине «Основы управления в УИС» для слушателей 4-го курса экономического факультета на тему: «Системы материального и нематериального стимулирования персонала уголовно-исполнительной системы»; разработано методическое пособие по дисциплине «Основы государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации» для слушателей факультета управления. Результаты диссертационного исследования докладывались на ежегодной научной конференции курсантов, слушателей и адъюнктов Академии ФСИН России в 2004 г. и на научно-теоретической конференции, посвященной 60-летию Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг., в апреле 2005 г.
По результатам диссертационного исследования разработаны методические рекомендации, которые внедрены в учебный процесс Академии ФСИН России, практическую деятельность Федеральной службы исполнения наказаний (приложение 3).
Тема диссертационного исследования утверждена на заседании ученого совета Академии права и управления Федеральной службы исполнения наказаний 29 декабря 2003 г. (протокол № 4).
Структура и объем работы. Структура диссертации и ее содержание обусловлены объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Социальная защита персонала уголовно-исполнительной системы
Современный период в России сопряжен с экономической нестабильностью, усилением расслоения общества, ростом преступности. В этих условиях очень остро встала проблема защиты граждан.
Толкование содержания понятия «защита» можно встретить в различных словарях русского языка. Так, В. Даль под защитой понимает — «заступничество, покровительство»1, в том числе, очевидно, и со стороны государства. По мнению СИ. Ожегова, защита - это «то, что защищает, служит обороной» .
Таким образом, в первом случае защита - это деятельность каких-либо субъектов, а во втором - все то, что служит охране и обороне: действия, предметы, орудия, механизмы. В своем словаре СИ. Ожегов толкует содержание глагола «защищать» - то есть «охраняя, оградить от посягательств, от вредных действий, от опасности; предохранить, обезопасить от чего-нибудь»3.
СФ. Зыбиным и А.В. Стремоуховым в монографии «Научные основы организационно-правовой работы с кадрами» был проведен анализ содержания понятий «защита» и «защищать». Они утверждают, что «в понятии "социальная (правовая) защита" термин "защита" должен означать деятельность каких-то субъектов с использованием каких-то средств по охране и защите чего-то, кого-то. Другими словами, защита - это такой процесс, в ходе которого взаимодействует охраняющий субъект, охраняемый объект и охранные механизмы (средства)»1.
В соответствии с этим толкованием у слова «защита» имеется, как минимум, два значения: 1) действие, деятельность каких-либо субъектов - заступничество, покровительство; 2) то, что защищает - предмет, мера, средство.
Определение термина «защита» можно встретить и в работах ученых-процессуалистов применительно к гражданскому или уголовному процессу. Так, А.М. Ларин дает следующее определение этого понятия: «В наиболее общем смысле защита есть противодействие незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности, предупреждение этих нарушений и ограничений, а также возмещение причиненного вреда в случае, если предупредить или отразить нарушения и ограничения не удалось» . В этом определении термин «защита» понимается как деятельность субъекта защиты, причем деятельность различных видов в зависимости от степени нарушения: предупреждение в случае угрозы нарушения, противодействие в случае наличествующего нарушения и возмещение вреда в случае оконченного нарушающего действия.
Проанализировав работы ряда ученых: Н.Е. Автаевой, С.С. Алексеева, Н.П. Волошина, СЕ. Донцова, Р.У. Концелидзе, П.П. Сергуна, С.А. Черны-шева, В.И. Новоселова , рассматривающих «защиту», можно выделить признаки данного понятия.
Защита - это деятельность определенных субъектов - государственных органов, общественных организаций, физических лиц, которая охватывает: восстановление нарушенного субъективного права; устранение опасности нарушения субъективного права; обеспечение исполнения юридической обязанности; обеспечение возможности осуществления субъективного права.
В зависимости от включения в определение того или иного сочетания направлений деятельности встречается различное по объему понимание термина «защита». Защита всегда реализуется по отношению к правам и свободам конкретных граждан1. Для применения мер защиты необходима подробная юридическая регламентация процессуальных форм их осуществления .
Различное по содержанию понимание термина «защита» можно встретить в нормативно-правовых актах. Так, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» определяются направления пограничной деятельности, это: «защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Правовая защита персонала уголовно-исполнительной системы
В юридической литературе последних пятнадцати лет понятие «правовая защита» исследовалось некоторыми авторами в рамках как общей теории права, так и отраслевых правовых наук, При этом единого подхода к сущности и содержанию этого термина пока не выработано. Были предприняты многочисленные попытки сформулировать определение понятия «правовая защита», «правовая защищенность», «социально-правовая защита», «социально-правовая защищенность», анализируя которые, можно выделить признаки правовой защиты.
Ю.П. Соловей определяет правовую защищенность (применительно к сотрудникам милиции) как «наличие юридических возможностей для уверенного и инициативного, вопреки возникающим препятствиям и опасностям, исполнения милицией возложенных на нее обязанностей. Функционирование милиции в подобном режиме обеспечивается системой гарантий ее правовой защищенности, представляющих собой соответствующие юридические средства, механизмы, презумпции и процедуры»1. В этом определении под правовой защищенностью понимается система законодательных установлений, а не состояние - результат деятельности субъекта защиты. Следовательно, сама правовая защита ограничивается рамками формирования и общего действия правовых норм, не включая в себя другие стадии правового регулирования: стадию возникновения на основе юридических фактов у конкретных субъектов права прав и обязанностей - правоотношения и стадию реализации прав и обязанностей. В определении отсутствует указание на субъект защиты, а также отражен лишь один из ее аспектов, связанный с осуществлением милицией правоохранительной функции, то есть деятельности, направленной на взаимодействие системы (как организации) с внешней средой. В то же время данная дефиниция позволяет выделить следующие признаки правовой защиты: одну из ее задач - обеспечение уверенного и инициативного исполнения милицией возложенных на нее обязанностей; правотворчество - одну из форм защитительной деятельности; отдельные виды гарантий - юридические средства, механизмы, презумпции и процедуры.
Еще одна попытка сформулировать понятие правовой защищенности (применительно к сотрудникам органов внутренних дел) была предпринята А.А. Магомедовым, который утверждал, что «правовая защищенность сотрудников органов внутренних дел - это гарантированное нормами права эффективное и оперативное ограждение от противоправных посягательств, обеспечение законом права на защиту и самозащиту от неправомерных воздействий на их права и интересы со стороны различных государственных, общественных учреждений и организаций, а также граждан»1. Автор также ограничился лишь правотворческой деятельностью субъекта защиты. Причем термин «защита» понимается им лишь в узком смысле, он не включает в него обеспечение всего правового статуса лица, ограничиваясь лишь защитой прав.
Правовую защиту как деятельность только правотворческую рассматривают наряду с указанными авторами А.В. Буданов, П.В. Коровников, Г.А. Собур и др.2
Однако содержание правозащитной деятельности не может ограничиться правотворчеством3, в него входит также правоприменение. Такой позиции придерживаются Р.У. Концелидзе, В.М. Шамаров, С.Д. Порощук, С.Ф. Зыбин, А.В. Стремоухов и ряд иных авторов. Так, Р.У. Концелидзе указывает, что в содержание правовой защиты входит правовая форма деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, а также результаты, наступившие после этой деятельности. Этими результатами могут быть как принятые законодателем правовые нормы, содержащие гарантии правовой защиты (абстрактная правовая защита), так и непосредственное применение таких норм на практике и принятие по ним акта применения права (конкретная, реальная защита). Эти же результаты (принятые правотворческим органом нормы права или решения правоприменительных органов по конкретным делам) составляют содержание правовой защищенности, которая обеспечивает состояние гарантированности объекта защиты1. Таким образом, в качестве одного из признаков правовой защиты, также как и государственной защиты, выступает правотворческая и правоприменительная деятельность управомоченного субъекта.
А.В. Стремоухов наряду с этими двумя видами правовой деятельности в содержание правовой защиты включает правоисполнительную деятель-ность . В данном случае речь идет об одной из форм реализации права - исполнении норм права, то есть исполнении субъектом возложенной на него юридической обязанности. Однако, описывая формы правовой защиты, автор раскрывает также такие формы реализации права, как соблюдение норм права и их использование. Он указывает: «...правовая защита как правовое поведение - это такое пользование субъектами правозащитных отношений своими правами, которое по существу означает саморегуляцию, т. е. согласование ими собственного поведения с существующими нормами права и индивидуальными правовыми решениями. Средствами правовой защиты как правового поведения могут быть реализация права на правовую защиту, а также самозащита» . В этом утверждении явно просматриваются такие формы реализации права, как использование норм права, то есть осуществление права субъектом по своему усмотрению, желанию, а также соблюдение норм права. Под соблюдением норм права как формой его реализации понимается воздержание от совершения действий, запрещенных правом1. Соблюдение норм права - важнейшее условие правомерности самозащиты права. Это вытекает из понимания термина «самозащита прав», как предусмотренных законом действий фактического порядка и юридических средств, применяемых управомо-ченным лицом для принудительного пресечения посягательств на свои права или их восстановления в случае нарушения последних без обращения к компетентным органам. В качестве разновидностей самозащиты права А.В. Стре-моухов рассматривает необходимую оборону, действия в состоянии крайней необходимости и меры оперативного воздействия . Как известно, условием правомерности необходимой обороны является непревышение ее пределов (соблюдение правовых запретов). Поэтому непонятно выделение автором пра-воисполнительной деятельности и включение ее в содержание правовой защиты, а также невключение в него таких форм правореализующей деятельности, как соблюдение и использование норм права.
Характеристика организационного и правового механизма социальной и правовой защиты персонала пенитенциарной системы России до 1993 года
В настоящее время идет процесс формирования нормативной базы по социальной и правовой защите персонала уголовно-исполнительной системы и членов их семей. Однако принятие целого комплекса нормативно-правовых документов не исключило из сознания многих сотрудников и пенсионеров чувства неудовлетворенности своим социальным статусом. Декларированные правовые гарантии не подкреплены необходимыми механизмами и процедурами их реализации, реальными санкциями за нарушение действующих законоположений.
Кроме того, социально-экономические права оказались недостаточно обеспечены материальными возможностями переживающего кризис общества. Вследствие этого денежное содержание, льготы и компенсации не адекватны количеству и качеству затраченного труда, уровню подготовки и степени профессионального риска конкретного сотрудника; они не являются барьером для коррупции и не всегда побуждают к активному личному труду. К тому же ряд льгот и компенсаций выплачиваются не регулярно.
В этой связи возникает необходимость в изучении и анализе исторического опыта формирования правовой базы и практической деятельности учреждений и органов пенитенциарной системы по правовой и социальной защите персонала, который представляет не только научный, но и практический интерес.
Обобщение и анализ истории создают серьезные предпосылки для оптимизации поиска новых идей, позволяют глубже уяснить сущность иссле дуемой проблемы, учесть ошибки, допущенные в прошлом и уточнить важные задачи социальной и правовой защиты персонала. 1. Царская тюремная система Впервые в российском праве тюремное заключение как элемент уголовной репрессии вводится Судебником 1550 г. Статья 21 этого документа в качестве санкции предусматривала тюремное заключение.
Активизация уголовной преступности к первой половине XVI в. и ее массовость вынуждают государство предпринимать меры по совершенствованию карательной политики, прежде всего в сфере тюремного заключения. Укрепляется также аппарат власти на местах, проводятся губернские реформы.
К концу XVI в. тюремная система государства сложилась окончательно и включала в себя довольно многочисленные местные губные тюрьмы, государственные места заключения и все более активно используемые в этих целях отдельные монастыри. Места заключения в большей или меньшей степени были подчинены центральной власти.
Однако, несмотря на масштабность применения тюремного заключения, оно еще продолжает оставаться «привилегией» имущих и знатных, прежде всего в силу его дороговизны.
Эволюция экономического, социального и политического строя страны, подчиненная логике трансформации феодальных общественно-политических систем, неизбежно приближала переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму. В первой половине XVII в. значительно возрастает законотворческая деятельность, усиливается стремление центра подвергнуть правовой регламентации как можно больше сторон и явлений общественной и государственной жизни. Логическим итогом этих процессов явилось создание Соборного уложения 1649 г.
Издавалось довольно много нормативных актов, регламентирующих процедуру тюремного заключения. Так, проект Екатерины II об устройстве тюрем включал в себя три раздела: 1) о строении тюрем разного наименова ния для заключенных разных групп; 2) содержании заключенных; 3) тюремной администрации.
В соответствии с проектом тюремная администрация в губернии возглавлялась надзирателем тюрьмы с окладом в 151 руб. в год, который являлся предшественником губернского тюремного инспектора. Возглавлять администрацию каждой губернской тюрьмы должно было должностное лицо, получившее в проекте официальное название тюремщика. Хотя это официальное наименование и не было в последствии признано, но оно твердо укрепилось в разговорной речи для обозначения высших и низших служителей тюрьмы как представителей насилия, гнета и жестокости во всех ее формах. У главного тюремщика предусматривалось по три помощника (по одному в каждой из трех составных частей тюрьмы: 1) подстражная; 2) приговорная; 3) для осужденных. Содержание тюремщика согласно проекту составляло 126 руб. в год, трех его помощников - по 24 руб. Под начальством отдельного тюремщика проектировалось поставить по одному старшему сторожу (с окладом 15 руб. в год) и по два сменяющих один другого младших сторожа . Для сравнения жалование приписных крестьян на государственных предприятиях с 1779 года составляло 10 коп. в день пешему крестьянину и до 20 - лошадному летом, до 8 и 12 соответственно зимой2.
Однако статьи проекта о тюремных штатах не были осуществлены. «Тюремное законодательство второй половины XVII века приводит к выводам, что за эти десятилетия по вопросу о тюрьме было больше говорено, чем сделано, а то, что было говорено, не было серьезно, так как не шло дальше неопределенных фраз, лишенных практического значения»3.
Механизм социально-правовой защиты персонала уголовно-исполнительной системы и основные направления его совершенствования
Деятельность государственных органов и их должностных лиц, направленная на достижение состояния социальной и правовой защищенности, в значительной степени носит управленческий характер. Поэтому смоделировать механизм социальной и правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы можно, используя разработанное в науке управления понятие механизма управления.
Категория «механизм управления» в общеуправленческой литературе представлена с различных точек зрения. Так, В.Г. Афанасьев в одних случаях рассматривает механизм управления как часть управления, в других фактически отождествляет их, выделяя два типа механизма управления - стихийный и сознательный1. Э.А. Смирнов считает, что методология и процесс управления формируют управленческую деятельность, структура и техника управления - механизм управления2. В некоторых случаях вместо термина «механизм управления» используется «механизм функционирования структур». Например, авторы учебного пособия «Социальный менеджмент» пишут, что механизм функционирования структур социального менеджмента связан с принципами их построения, учитывает социальные связи и отношения, в которых индивиды находятся друг с другом в конкретных условиях мест и времени. Социальные процессы имеют место в различных сферах и на различных уровнях общественной организации. Механизм функционирования структур социального менеджмента исходит из того, что объектами управления выступают: индивид, группа, организация, социальные процессы1. А.А. Чистяков, исследуя механизм формирования основания уголовной ответственности, указывает, что этот термин употребляется в правоведении довольно часто и в самых различных значениях и интерпретациях: «механизм уголовно-правового регулирования», «механизм правотворчества», «механизм исправительно-трудового воздействия», «юридический механизм управления», «механизм формирования гражданско-правовой активности» и т. д. При этом под механизмом понимают либо способ функционирования явления, либо совокупность этапов, стадий воздействия одних элементов на другие, конечной целью которого является получение определенного результата. В то же время понятие «механизм» используется и в несколько ином значении, а именно: под механизмом понимают устройство, структуру, построение, конструкцию, архитектонику некой совокупности элементов. Следовательно, термин «механизм» может быть использован не только в значении «способ функционирования» или «система средств воздействия», но и в значении «устройство», «структура». Таким образом, механизм правового регулирования есть система правовых средств, производящая результативное правовое воздействие на общественные отношения. Общим является то, что термин «механизм» понимается всеми как способ функционирования, система средств воздействия2.
В представлении Ю.А. Тихомирова механизм управления слагается из следующих элементов: «Во-первых, из системы управления, которая характеризует, с одной стороны, сложный субъект управления и организацию взаимодействия более простых субъектов, с другой - сочетание демократии и управления, выражающееся в характере и формах участия трудящихся в осуществлении функций управления. Во-вторых, из социальных и в особенности правовых норм, с помощью которых обеспечиваются содержательность воздействия и связи в управлении. В третьих, из способов определения целей на основе познания управляемых процессов. В-четвертых, из управленческого процесса как цикла последовательно сменяющих друг друга действий управляющей системы по достижению целей, завершающегося оценкой эффективности управленческого воздействия»1.
И.И. Шубина исследовала механизм правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, который, по ее мнению, представляет2: а) моделирование его конструкции; б) анализ норм права, содержащих меры правовой защиты; в) изучение деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляющих меры правовой защиты сотрудников ОВД; г) изучение социальных институтов, специализирующихся на правовой защите личности в плане взаимодействия с ними соответствующих государ ственных органов и должностных лиц; д) определение форм и процедур разрешения юридических коллизий; е) определение субъектов, форм и методов контроля и надзора за осу ществлением правовой защиты сотрудников; ж) анализ эффективности действия механизма правовой защиты. Социальная защита, как и правовая, - это деятельность, которая носит управленческий характер. Поэтому, на наш взгляд, исследование механизма социально-правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы предполагает: ? моделирование его конструкции; ? анализ норм права, содержащих меры социальной и правовой защиты; ? изучение деятельности государственных органов и должностных лиц, осуществляющих меры социальной и правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы; ? изучение социальных институтов, специализирующихся на социальной и правовой защите личности в плане взаимодействия с ними соответствующих государственных органов и должностных лиц; ? определение форм и процедур разрешения юридических коллизий; ? определение субъектов, форм и методов контроля и надзора за осуществлением социально-правовой защиты сотрудников; ? анализ эффективности действия механизма социальной и правовой защиты.
Исходя из этого, механизм социально-правовой защиты сотрудников уголовно-исполнительной системы можно определить как систему юридических средств, организационных форм и методов, при помощи которых субъект управления обеспечивает необходимые условия для реализации сотрудниками УИС своих служебных обязанностей и прав, прохождения ими службы.
