Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена повышением значения внедрения инновационных разработок в деятельность государственных органов в условиях политических, экономических и социальных преобразований. Уголовно-исполнительная система (далее – УИС) находится в состоянии реформирования, одним из направлений которого является повышение эффективности работы учреждений и органов, исполняющих наказания, до уровня европейских стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития. Для того чтобы максимально полно и эффективно достичь поставленных целей, следует прежде всего оптимально определить, какие мероприятия необходимо провести и требующиеся для этого ресурсы.
В настоящее время инновационная деятельность УИС должна выступать одним из основных способов эффективного решения задач, закрепленных в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.
На основе применения новейших разработок науки и техники в управленческой деятельности и изучения положительного опыта в России и зарубежных странах, с учетом ошибок, допущенных при распространении передового опыта в предыдущие годы, необходимо придать инновационной деятельности УИС плановый характер, отвечающий современным потребностям управления.
Несмотря на значимость инновационной деятельности в решении актуальных задач в сфере исполнения уголовных наказаний, в теории государственного управления недостаточно исследованы вопросы становления и развития правовых и организационных основ инновационной деятельности УИС. Отсутствует четкое определение сущности ряда теоретических понятий, таких как «инновация», «инновационная деятельность», «инновационный процесс», «инновационное решение» и некоторых других. Кроме того, данные понятия не объективированы и не адаптированы к деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время.
В полном объеме не сформировано правовое обеспечение организации инновационной деятельности УИС на современном этапе. Нормативные акты, регулирующие вопросы внедрения новшеств, были приняты до определения стратегических направлений развития пенитенциарной системы России, что отрицательно влияет на содержание и уровень юридической техники. Помимо этого, с момента их принятия произошли существенные изменения в практике инновационной деятельности, в том числе в деятельности УИС. В результате в настоящее время не все формы инновационной деятельности УИС имеют надлежащее правовое регулирование; не выстроена единая, логически последовательная система актов инновационной деятельности; отсутствуют современное обоснование и правовое закрепление перечня принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе инновационной деятельности; законодательно не установлен перечень субъектов инновационной деятельности, не систематизированы полномочия отдельных субъектов в этом процессе.
Таким образом, правовое и организационное обеспечение инновационной деятельности уголовно-исполнительной системы является актуальной проблемой, требующей современного научного исследования и комплексного решения.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Различные аспекты инновационной деятельности исследованы в значительном количестве научных работ, однако большинство из них анализируют инновационную деятельность коммерческих организаций. Инновационная деятельность как управленческая функция в экономике стала предметом исследования в работах Л.И. Абалкина, А.И. Амосова, И. Ансоффа,
И.В. Бестужева-Лады, С.Д. Ильенковой, Б.З. Мильнера, А.В.Сурина, Н.Д. Шелякина и многих других авторов.
Вопросы правового регулирования и организации инновационной деятельности в правоохранительной сфере, преимущественно в органах внутренних дел, рассматривались В.М. Анисимковым, Ю.Е. Аврутиным, Л.Ш. Берекашвили, Б.В. Заботиным, Н.Н. Ивановым, С.Н. Малушей, С.Г. Минасовым, А.Х. Миндагуловым, А.П. Кореневой, В.Е. Уткиным, Н.А. Щелоковым и другими.
К отдельным проблемам инновационной деятельности непосредственно уголовно-исполнительной системы в той или иной степени обращались в своих работах В.П. Артамонов, И.П. Башкатов, В.Г. Деев, А.И. Зубков,
А.С. Михлин, В.И. Селиверстов, Н.А. Стручков, Г.А. Туманов, С.Х. Шамсунов, И.В. Шмаров и другие. В последние годы защищен ряд диссертаций, затрагивающих отдельные аспекты инновационной деятельности уголовно-исполнительной системы, среди авторов которых С.В. Перов («Организационное проектирование в уголовно-исполнительной системе», 2009); А.В. Паршков («Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе», 2006). Кроме того, диссертант опирался на выводы таких специалистов в области организации управления в УИС, как А.А. Аксенов, В.М. Анисимков,
Н.П. Барабанов, Б.Б. Казак, и других ученых.
Однако анализ научной литературы свидетельствует о недостаточном внимании авторов к проблемам организации инновационной деятельности в УИС. Системного исследования, предметом которого являлись бы правовые основы и организация инновационной деятельности в УИС, не проводилось. В существующих работах не в полной мере раскрыты вопросы теоретико-правовых основ инновационной деятельности в УИС, направления ее совершенствования.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере организации инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе.
Предмет исследования составляют теоретические, правовые и организационные аспекты инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе.
Цель диссертационного исследования – системное изучение теоретических, правовых и организационных основ инновационной деятельности уголовно-исполнительной системы с учетом современных направлений ее развития и обоснование комплекса мер, направленных на их совершенствование.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
– исследованы сущность и особенности инновационной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, предложены их авторские определения;
– осуществлен анализ правового обеспечения инновационной деятельности во ФСИН России;
– исследованы этапы становления и развития инновационной деятельности в сфере исполнения наказаний;
– исследовано организационное обеспечение инновационной деятельности в УИС, разработаны рекомендации по его совершенствованию;
– определена структура формирования инновационного потенциала в УИС;
– определены направления повышения эффективности инновационной деятельности в УИС.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, позволившие объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики. Сложность и многоаспектность темы исследования обусловили применение комплексного подхода, который дал возможность выявить различные аспекты инновационной деятельности в УИС и определить их содержание. Важнейшей методологической основой исследования стал системный подход, с помощью которого установлены и проанализированы сущностные признаки инновационной деятельности в УИС. Функциональный анализ способствовал уяснению роли инновационной деятельности в системе функций управления УИС. Посредством использования формально-юридического и сравнительно-правового методов были установлены пробелы и недостатки в правовом регулировании инновационной деятельности в УИС, разработаны предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты. На основе применения методов конкретно-социологического исследования (наблюдения, опроса) были обнаружены проблемы, связанные с разработкой и внедрением организационных преобразований в УИС, а также выработаны основные пути их решения.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, в том числе правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний.
Теоретической основой исследования выступили положения науки управления, а также государственного, административного и уголовно-исполнительного права.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в осуществлении системного изучения на монографическом уровне вопросов организации инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе. Существующие научные исследования затрагивали лишь частные вопросы изучаемой проблемы, не учитывали последние изменения в уголовной и уголовно-исполнительной политике России.
Критерию научной новизны отвечают уточненные понятия «инновация в уголовно-исполнительной системе», «инновационный процесс в уголовно-исполнительной системе», «инновационный потенциал УИС», «эффективность инновационной деятельности в УИС», выявленные пробелы в нормативном регулировании, исторические этапы внедрения инноваций в уголовно-исполнительной системе, предложенная система оценки эффективности инновационной деятельности.
Кроме того, элементы новизны содержатся в предложениях по совершенствованию организации и правового регулирования инновационной деятельности УИС (автором обоснована целесообразность создания организационной структуры, координирующей инновационную деятельность ФСИН России, а также необходимость внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Положение о Федеральной службе исполнения наказаний).
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Инновация в уголовно-исполнительной системе – это впервые созданное (или усовершенствованное) и используемое конкретное средство (или способ) служебной деятельности, удовлетворяющее потребностям развития УИС, направленное на достижение поставленных задач и дающее реальный положительный эффект в деятельности уголовно-исполнительной системы.
-
Периодизация становления и развития инновационной деятельности в УИС, в соответствии с которой выделены и содержательно определены следующие этапы: 1) c X по вторую половину XVIII века – инновации внедрялись по проблемам, требовавшим незамедлительного разрешения, целенаправленной системы не было; 2) со второй половины XVIII до начала XIX века – начало внедрения передовых зарубежных идей в области организации исполнения уголовных наказаний, первые попытки целенаправленного внедрения инноваций; 3) XIX – начало XX века – проведение тюремной реформы 1879 года и других инновационных организационно-правовых мероприятий в УИС; 4) советский период – разнонаправленные действия: от полного отсутствия интереса к данному направлению до формирования достаточно эффективной инновационной системы; 5) постсоветский период – нормативно-правовая база во многом себя изжила, возникла острая необходимость принятия новых нормативных актов и организационных решений; 6) современный период – принят ряд инновационных концепций развития уголовно-исполнительной системы и ее структурных подразделений, однако нормативное и организационное регулирование не обеспечивает их эффективную реализацию.
-
Инновационный потенциал применительно ко ФСИН России – это способность уголовно-исполнительной системы трансформировать фактический порядок вещей в новое состояние с целью удовлетворения существующих или вновь возникающих потребностей. Структура инновационного потенциала представляет собой единство трех составляющих: ресурсной, внутренней и результативной, которые сосуществуют взаимосвязанно, обусловливают друг друга и проявляются при использовании потенциала как его триединая сущность.
-
Разрозненность, низкий уровень информационного и методического обеспечения, а также слабая материально-техническая база значительно снижают общую эффективность инноваций в УИС. Эта и другие проблемы, связанные с инновационной деятельностью, могли бы быть разрешены с формированием организационной структуры, координирующей всю инновационную деятельность ФСИН России посредством создания Центра инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе.
-
Эффективность инновационной деятельности в УИС – это соответствие результата внедрения инновации поставленным целям, произведенным затратам, а также способность данных результатов удовлетворять потребности общества, связанные с исполнением уголовных наказаний. К общим критериям эффективности инновационной деятельности в УИС, которые не зависят от содержания соответствующего проекта, относятся гибкость, прогнозная обоснованность, соответствие потребностям осужденных и сотрудников УИС, оперативность, экономия затрат, законность, правовая обеспеченность. Критерии специальной эффективности определяются особенностями самой инновации.
-
Проведенный анализ показал, что положения основных нормативных правовых актов, регулирующих инновационную деятельность в правоохранительной сфере, а также ведомственных правовых актов, регулирующих деятельность Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, не регламентируют инновационную деятельность в уголовно-исполнительной системе, в связи с чем необходимо:
включить в содержание Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» статью «Инновационная деятельность УИС», закрепляющую положение, в соответствии с которым совершенствование системы управления в УИС осуществляется на основе разработки и внедрения инноваций, предусматривающих научно обоснованные параметры нововведений;
дополнить Положение о Федеральной службе исполнения наказаний нормой, закрепляющей инновационную деятельность как общую функцию управления учреждениями и органами УИС, включить ее в перечень полномочий руководителей учреждений и органов УИС;
разработать и принять Инструкцию об инновационной деятельности в УИС.
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечены широким изучением практики деятельности учреждений и органов УИС в области разработки инновационных нововведений, использованием последних достижений теории организации правоохранительной деятельности, уголовно-исполнительного права, социального управления в сфере функционирования УИС; применением комплексной методики изучения исследуемой проблемы, положительными результатами экспериментальной работы и апробацией основных выводов в Пермском институте ФСИН России, Самарском юридическом институте ФСИН России, в заинтересованных службах территориальных органов, что документально подтверждено отзывами и актами о внедрении, а также его эмпирической основой, которую образуют материалы практической деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (сведения о результатах оперативно-служебной деятельности органов ФСИН России, материалы передового опыта, информационные обзоры и бюллетени).
В ходе конкретно-социологического исследования с помощью разработанной автором анкеты были опрошены сотрудники, занимающие различные управленческие должности в исправительных учреждениях: всего 236 респондентов из 4 субъектов Российской Федерации (Удмуртская Республика, Пермский край, Красноярский край, Кировская область), включая НИИ ФСИН России и образовательные учреждения ФСИН России. Эмпирический материал собирался с учетом требований репрезентативности и пропорциональности.
Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной полученных результатов, которые дополняют и расширяют имеющиеся в науке управления учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы знания об инновационной деятельности в этой сфере. Результаты работы и сформулированные в ней выводы позволяют обогатить научные представления и теоретические взгляды по управленческим аспектам, касающимся инновационной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Положения диссертации развивают научные представления о понятиях «инновация», «управление инновационной деятельностью», «инновационный потенциал». Проведенный анализ правового обеспечения и особенностей инновационной деятельности во ФСИН России систематизируют уже имеющиеся теоретические представления ученых и законодателя о данной деятельности, в определенной мере дополняя их. Не менее значимым представляется исследование исторического пути становления и развития инновационной деятельности в сфере исполнения наказаний, завершающееся предложением его деления на ряд основных периодов. Разработанные в диссертации теоретические обоснования разрешения проблем организационного обеспечения инновационной деятельности в УИС и определение структуры формирования инновационного потенциала в УИС вносят вклад в теорию управления уголовно-исполнительной системы.
Выработанные в ходе исследования теоретические положения могут быть использованы для дальнейшего совершенствования управления учреждениями и органами УИС.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные выводы и полученные результаты, содержащиеся в диссертации, могут использоваться в нормотворческой деятельности при разработке нормативных правовых актов федерального, ведомственного и локального уровня (автором разработаны предложения по внесению изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и проект Инструкции об инновационной деятельности в УИС), в практической деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы (соискателем высказано предложение создать Центр инновационной деятельности ФСИН России) и в учебном процессе образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний.
Апробация и внедрение результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в шестнадцати научных публикациях и одном учебном пособии. Основные результаты исследования освещались на трех международных научно-практических конференциях по следующим темам: «Инновационная деятельность во ФСИН России» (Вологда, 2011 г.), «Структура инновационной деятельности в учебных центрах ФСИН России» (София (Болгария), 2011 г.) и «Инновационная деятельность образовательных учреждений ФСИН России» (Рязань, 2011 г.); четырех научных конференциях: «Организационно-правовые мероприятия по совершенствованию деятельности подразделений охраны и конвоирования в XIX веке» (г. Самара, 2011 г.), «Реформирование подразделений охраны и конвоирования» (г. Рязань, 2011 г.); «Ретроспективный анализ становления и развития инновационной деятельности в уголовно-исполнительной системе» (г. Пермь, 2012 г.); «Инновационные образовательные технологии в практическом обучении сотрудников УИС» (г. Рязань, 2013 г.); научно-практических семинарах: «Реформирование деятельности в центрах дополнительного профессионального образования ФСИН России» (г. Уссурийск, 2011 г.), «Принципы формирования инновационного потенциала во ФСИН России» (г. Пермь, 2012 г.). Значительная часть выводов, предложений и рекомендаций проведенного исследования нашла практическое применение в учебном процессе Пермского института ФСИН России и Самарского юридического института ФСИН России, в учебно-методических материалах в рамках таких учебных дисциплин, как «Административное право» и «Основы управления в УИС». Результаты исследования используются также в практической деятельности учреждений и органов УИС в Пермском крае и Самарской области, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих в себе шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
