Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы организации деятельности юридических служб органов и учреждений уголовно-исполнительной системы
1.1. Понятие правовой работы в деятельности уголовно-исполнительной системы 15
1.2. Функционально-организационная основа , юридической службы 34
Глава 2. Механизм организации деятельности юридических служб
2.1. Функционирование юридических служб по обеспечению производственно-хозяйственной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы
62
2.2. Роль юридической службы по укреплению законности в деятельности уголовно-исполнительной системы при реализации иных основных функций 84
Глава 3. Основные направления повышения эффективности организации деятельности юридических служб органов и учреждений уголовно-исполнительной системы 120
Заключение 143
Библиографический список 151
Приложения 168
- Понятие правовой работы в деятельности уголовно-исполнительной системы
- Функционально-организационная основа , юридической службы
- Функционирование юридических служб по обеспечению производственно-хозяйственной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы
- Роль юридической службы по укреплению законности в деятельности уголовно-исполнительной системы при реализации иных основных функций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях расширения сферы регулятивных отношений в современном российском государстве, изменившихся приоритетов и базовых ценностей возрастает значимость государственных органов, обеспечивающих функционирование современной правовой системы в целом и ее отдельных элементов в частности. В рамках ее элементного состава функционирует уголовно-исполнительная система России, в которой правовая работа по укреплению законности, трудовой дисциплины, производственного сектора реализуется через деятельность юридических служб органов и учреждений. Руководство ФСИН России, ее руководящие документы нацеливают службу на выполнение социально значимых, социально ориентированных задач по укреплению законности в уголовно-исполнительной системе.
В одном из своих выступлений Президент Российской Федерации отметил, что на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открывает дорогу коррупции. И может наступить момент,- когда оно просто переродится, перестанет быть демократическим. Вот почему мы настаиваем на единственной диктатуре - диктатуре закона1. Именно поэтому важное место в укреплении законности в государстве принадлежит юридическим службам, в том числе юридическим службам уголовно — исполнительной системы.
В период реформирования уголовно-исполнительной системы, характеризующейся масштабностью и сложностью происходящих в ней социально-экономических, правовых, организационно-управленческих процессов, существует потребность в совершенствовании структуры, оптимизации функций и определении первоочередных задач ведомственной юридической службы.
В процессе своей деятельности юридические службы должны обеспечивать надежную защиту собственности предприятия, гарантировать соблюдение интересов администрации и сотрудников. Грамотные действия юрисконсульта1 являются одним из предохранительных механизмов, защищающих учреждение от банкротства. Служебная обязанность и профессиональный долг каждого юрисконсульта — обеспечивать соблюдение требований закона, развивать правосознание работников учреждений и организаций, бороться за построение в России правового общества и государства.
Вопреки первому впечатлению работа юридической службы учреждения непроста. В условиях ежегодного обновления огромного массива нормативно — правовой базы юристу необходимо постоянно следить за изменениями в законодательстве, искать новые формы и методы работы. Материалы периодической печати, статистической отчетности, анализ практической деятельности органов и учреждений УИС по интересующему нас направлению, личный опыт автора позволяют судить о наличии проблем и,трудностей, сказывающихся в целом на" качестве и эффективности работы юридических служб в органах и учреждениях УИС.
Несмотря на то, что отдельные данные статистики о деятельности юридических служб органов и учреждений уголовно-исполнительной системы за последние годы внушают некоторый оптимизм, отмечается значительное количество случаев хищений, недостач материальных ценностей, во многих учреждениях договорно-правовая и претензионная работа проводится на низком уровне, в ряде территориальных органов допущен рост дебиторской и кредиторской задолженности по производственной деятельности. Темпы по проведению работы по обновлению правовой базы и правовому обеспечению деятельности уголовно-исполнительной системы в целом за последние три года сдерживались рядом причин объективного характера. Одна из них — длительное согласование проектов в уполномоченных департаментах Минюста России. Решению всех этих и многих других вопросов способствует грамотная организация деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Актуальность темы исследования обусловлена совершенствованием механизма деятельности, оптимизацией функций и определении первоочередных задач ведомственной юридической службы. Следует отметить, что, несмотря на кажущееся обилие законопроектов, практика деятельности учреждений и органов уголовно — исполнительной системы показывает, что многие вопросы еще не в полной мере урегулированы действующим законодательством. Об этом сообщается в ряде письменных и устных обращений, поступающих от руководителей территориальных органов и образовательных учреждений, а также от юрисконсультов, работающих в учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы. Назрела необходимость проведения комплекса мероприятий по совершенствованию законодательной и нормативно - правовой базы деятельности уголовно - исполнительной системы.
Относительно организации деятельности юридических служб возникают вопросы, являющиеся весьма актуальными на практике и не подвергнутые достаточной теоретической проработке на современном этапе. В частности, заслуживают более подробной регламентации такие вопросы, как методика организации и регулирования деятельности юридической службы, критерии оценки качества и эффективности деятельности юридической службы, о характере ответственности юрисконсультов за неблагоприятные результаты их работы, адекватный контроль и оценка труда юрисконсульта со стороны руководителя. Необходимо создание стройной системы правового регулирования деятельности юридических служб территориальных органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, направленной на достижение возложенных на нее задач, в целях повышения социальной эффективности ее деятельности.
Актуальность вопросов организации деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы предопределила выбор темы настоящего исследования, его объект, предмет, цель и задачи.
Степень разработанности темы исследования. Юридическая служба, ее организационные и правовые характеристики долгие годы являются объектом внимания научной мысли.
Особенно активно проблемы управленческой деятельности изучались в 70-90-е годы прошлого столетия, когда наблюдалось заметное оживление научного интереса к теории управления в целом и к отдельным ее направлениям. В это время вышли в свет научные работы в области социального и государственного управления таких ученых, как А.В. Алексеева, Л.Д. Антосенковой, А.А. Атаева, О.С. Виханского, И. Галушки, Ю.Ю. Екатеринославского, А.Т. Злобина, Ф.Д. Кожурина, Ю.М. Козлова, И.Е. Комарова, В.К. Мамутова, А.И. Наумова, Я.Р. Рейльяна, Д.С. Синка, Е.С. Фролова, В.М. Чернова, В.А. Шахового и др.
Вопросы правовой работы и деятельности юридических служб отражены в трудах СМ. Айзина, Г.Б. Астановского, А. Балашова, А.А. Бикеева, В.Ф. Васильева, А.Б. Годеса, И.Е. Замойского, И. Мишенина, В. Москвитина, Б.И. Путинского, Ф.М. Раянова, П. Сизова, М.Ю. Тихомирова, В.И. Чуднова, Г.С. Шапкиной, Л.М. Шора и др.
Методологическим и методическим аспектам организации деятельности юридических служб посвящены исследования Б. Братченко, М.С. Васиковой, В.В. Григорьева, И.Г. Емеца, Л. Леонтьева, А. Мартынова, С.З. Михайлина, А.Позина, Г.В. Пронской, И.М. Рогаля и др.
В этот же период активно рассматривались вопросы организации деятельности юридических служб органов исполнительной власти по отдельным направлениям И.К. Александровым-Дольником, Л.Н. Баковкиной, Г.А. Брянским, С.А. Денисовой, В.П. Ефимочкиным, Я.Н. Ковалерчуком, А.Н. Кучером, Ф.М. Лучанским, О.А. Овсянниковым, М.Л. Разу, М.Н. Семякиным, B.C. Сциавиной, P.O. Халфиной и др.
Вместе с тем, вопрос организации деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы пока в литературе не представлен и нуждается в дальнейшей углубленной научной разработке.
На современном этапе назрела необходимость перехода к более широкому и всестороннему анализу основ деятельности юридических служб, ее методик и их адаптирования к специфике функционирования уголовно-исполнительной системы.
Масштабность данной проблемы обусловило то обстоятельство, что на настоящий момент многие теоретические, правовые, организационные и методологические аспекты деятельности юридических служб обозначены лишь контурно, не получили глубокой проработки и потому требуют специальных исследований.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и осуществления деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Предметом являются организационно-методологические и правовые основы совершенствования деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Цель исследования заключается в анализе современного состояния деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы и разработке комплекса мер по повышению эффективности их функционирования.
В соответствии с целью исследования нами определены взаимосвязанные задачи теоретического, организационного и прикладного характера:
— обобщить теоретические разработки по исследуемой теме;
— на основе анализа различных научных подходов исследовать понятие правовой работы, определить роль и значение юридических служб в осуществлении правовой работы;
— проанализировать современное состояние организации деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно- исполнительной системы;
— обобщить нормативную базу и выявить проблемы правового регулирования организации деятельности юридических служб органов и учреждений уголовно-исполнительной системы;
— конкретизировать функциональные и организационные основы деятельности юридических служб на региональном уровне;
— выявить основные проблемы в организации деятельности юридических служб;
— разработать и сформулировать предложения по совершенствованию правового, организационного и методического обеспечения деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Гипотеза исследования, выдвинутая в соответствии с его целысГ, заключается в предположении наличия пробелов в правовом, организационном и научно-методическом обеспечении деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы. Рассмотрение правовых и организационных механизмов деятельности юридических служб в органах и учреждениях УИС вкупе с анализом имеющегося позитивного практического опыта в данном направлении позволит повысить эффективность их функционирования.
Методология и основные методы исследования. Широкий спектр эмпирического и теоретического материала, привлеченного для проверки гипотезы и решения поставленных задач, предопределил комплексное применение к его выявлению, обобщению и изучению разнообразного научного инструментария, выработанного современной теорией научного познания процессов социального управления и правовых явлений в их многообразии и взаимосвязи. При проведении исследования применялись общие (анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования) и специальные методы, а именно:
методы получения эмпирического материала (наблюдение, изучение документов, конкретно-социологические методы, личный опыт в деятельности юридической службы);
исторический и сравнительно-правовой методы изучения архивных материалов и правовых актов для выявления тенденций организационного обеспечения деятельности юридических служб;
аксиоматический, семантический методы для уяснения подходов и взглядов ученых, ранее обращавшихся к исследованию проблем организации деятельности юридических служб.
Нормативной базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, подзаконные акты, ведомственные нормативные акты и иные управленческие документы Федеральной службы исполнения наказаний России.
Эмпирическая база исследования представлена результатами исследований эффективности деятельности юридических служб, анализа и оценки достоверности и объективности данных ведомственной отчетности о деятельности юридических служб, а также результатами проведенных опросов сотрудников уголовно-исполнительной системы разного должностного положения и уровня (УФСИН по Республике Коми, Татарстан, Чувашской Республике, Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Ивановской, Кемеровской, Костромской, Липецкой, Мурманской, Новгородской, Орловской, Пензенской, Псковской, Саратовской, Свердловской, Тамбовской, Томской, Читинской, Ярославской областям), изучение различных управленческих документов, связанных с темой исследования (аналитические справки, доклады руководителей, материалы служебных совещаний, информационные обзоры и др.).
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что на основе достижений правовых и управленческих отраслей знаний, результатов исследований проблем организации деятельности юридических служб предпринята попытка обосновать авторское видение путей повышения эффективности их функционирования, места и роли в уголовно-исполнительной системе. Признаки и элементы новизны нашли отражение как в гипотезе исследования, так и его результатах, выразившихся в ряде выводов и положений.
Обоснована необходимость организации деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, позволяющая дифференцировать цели, задачи, функции, структуру, механизмы исследуемого социального и правового явления, направленного на повышение эффективности правовой работы в уголовно-исполнительной системе.
Проанализированы научные подходы к пониманию правовой работы как основной предпосылки деятельности юридических служб.
Сформулированы авторские определения понятий «правовой работы в уголовно-исполнительной системе», «юридической службы территориальных органов уголовно-исполнительной системы».
Определены особенности деятельности юридической службы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Выявлены основные факторы, негативно влияющие на эффективность деятельности юридических служб.
Конкретизированы меры повышения эффективности организации деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Подготовлены проекты правовых актов и методических рекомендаций, регламентирующих деятельность юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Правовая работа, представляя специальный вид деятельности, органично сочетающий нормотворчество и правореализацию, пронизывает все сферы правовой действительности и направлена на обеспечение законности и усиление воздействия права на общественные отношения. Одно из главных мест в осуществлении правовой работы отводится юридической службе как самостоятельному специализированному структурному подразделению, призванному заниматься вопросами сугубо правового характера.
2. Авторское определение понятий:
— «юридическая служба территориальных органов уголовно-исполнительной системы - структурное подразделение, входящее в систему органов Федеральной службы исполнения наказаний, осуществляющее свою деятельность в соответствии с российским законодательством, в интересах органов и учреждений уголовно-исполнительной системы посредством укрепления законности в деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, защиты прав и законных интересов сотрудников и работников, обеспечения правовыми средствами сохранности собственности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, правовой пропаганды»;
— «правовая работа в уголовно-исполнительной системе - это многоплановая деятельность, носящая универсальный характер, осуществляемая юридической службой органа или учреждения уголовно-исполнительной системы, направленная на координацию и организацию деятельности всех служб и подразделений уголовно-исполнительной системы, связанная с установлением и реализацией правовых норм»;
3. Существенные особенности организации деятельности юридических служб, в том числе обеспечение функционирования не только собственно учреждений уголовно-исполнительной системы, но и производственного сектора свидетельствуют о расширении функций юридической службы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы в сравнении с юридическими службами других ведомств.
4. Основные факторы, негативно влияющие на эффективность деятельности юридических служб, в том числе: отсутствие или недостаточность правового регулирования отдельных вопросов организации деятельности юридических служб; некомпетентность в вопросах деятельности юридических служб ряда руководителей учреждений и самих юрисконсультов; несогласованное взаимодействие структурных подразделений по правовой работе; отсутствие соответствующего методического обеспечения по организации деятельности юридических служб в органах и учреждениях УИС и другие.
5. Предложения по совершенствованию правового, организационного и методического обеспечения деятельности юридических служб, реализация которых позволит в полной мере решать задачи, возложенные на органы и учреждения уголовно-исполнительной системы.
6. Авторские проекты:
— Положения о юридической службе учреждений и органов уголовно- исполнительной системы;
— Регламента взаимодействия юридических служб с другими структурными подразделениями органов и учреждений уголовно- исполнительной системы.
7. Методические рекомендации по ведению договорной работы, претензионно-исковой работы юридическими службами в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы;
8. Типовые рабочая программа и тематический план по курсу «Организация деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана, прежде всего, с научной новизной сформулированных теоретических выводов и положений, которые способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах деятельности юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, позволяют изменить эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития уголовно-исполнительной системы.
Изложенные в диссертации положения, научно-практические выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:
— в процессе дальнейшего развития теории управления уголовно- исполнительной системой, совершенствования законодательства, регулирующего деятельность юридических служб в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы;
— при разработке и преподавании учебных курсов в учебных заведениях уголовно-исполнительной системы, где изучается курс «Основы управления в УИС», и, кроме того, на курсах переподготовки и повышения квалификации сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Достоверность и обоснованность полученных результатов обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Привлечение для решения поставленных задач значительного по объему и разнообразного по содержанию эмпирического материала определяет достоверность и обоснованность результатов диссертационного исследования.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли применение в учебном процессе Владимирского юридического института ФСИН России в преподавании дисциплин «Правоохранительные органы», «Основы управления в УИС», «Гражданское право», в деятельности правового управления ФСИН России, УФСИН России по Владимирской области, что подтверждено соответствующими актами.
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию на кафедральных теоретических семинарах, докладывались автором на международной научно-практической конференции «Пути повышения эффективности деятельности УИС Минюста России в современный период» (г. Владимир, 20 ноября 2003г.).
По теме диссертационного исследования автором опубликовано шесть научных статей, в том числе одна в издании, рекомендованном перечнем ВАК.
Структура и объем работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Она состоит из введения, трех глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.
Понятие правовой работы в деятельности уголовно-исполнительной системы
В условиях реформирования уголовно-исполнительной системы в рамках федеральной целевой программы существует потребность в совершенствовании структуры, оптимизации функций и определении первоочередных задач ведомственной юридической службы. В решении сложных задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, важная роль принадлежит праву, дисциплине, законности. На повышение трудовой, производственной дисциплины, укрепление законности и перестройку хозяйственного механизма направлена правовая работа, реализуемая в деятельности юридической службы, задача которой заключается в том, чтобы правовыми средствами и методами способствовать осуществлению социально-экономических, правовых, организационно-управленческих процессов, взаимосвязанных и взаимообусловленных. Это приводит к усложнению управления в уголовно-исполнительной системе и предусматривает поиск новых путей её совершенствования. Для успешного решения поставленных задач требуются глубокие научно-практические исследования, изучение и обобщение практического опыта управления.
В процессе проводимых реформ необходимо создание стройной системы правового обеспечения деятельности органов и учреждений УИС, направленной на достижение возложенных на нее задач, а также на реформирование уголовно-исполнительной системы в целях повышения социальной эффективности ее деятельности. Следствием является проведение комплекса мероприятий по совершенствованию законодательной базы деятельности уголовно-исполнительной системы.
Требует своего развития производственный сектор уголовно-исполнительной системы, эффективная работа которого могла бы дать дополнительные средства для финансирования неотложных нужд системы и существенно снизить нагрузку на федеральный бюджет. Число убыточных предприятий территориальных органов ФСИН России снизилось. Однако сумма убытков выросла в 2,6 раза - с 68,4 до 178,6 млн. рублей . Сотрудников юридических служб органов и учреждений не достаточно привлекают к разработке и осуществлению мер, направленных на соблюдение экономической и договорной дисциплины, а также к организации работы по предотвращению и профилактике недостач, выпуска недоброкачественной продукции, борьбе с нарушениями трудового, административного и жилищного законодательства. Данную проблему решает правильная организация договорной работы, защита имущественных и неимущественных интересов органов и учреждений уголовно-исполнительной системы в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Хозяйствующие субъекты обязаны осуществлять свою деятельность в соответствии с правовыми предписаниями органов государственной власти и управления, самостоятельно, с помощью локального нормотворчества регламентировать различные сферы своей деятельности и шире использовать возможности правового регулирования (хозяйственный и трудовой договор, индивидуальные соглашения), представленные законодателем, с целью более эффективного и рационального хозяйствования2.
Таким образом, в процессе своей деятельности органы и учреждения должны использовать весь арсенал правовых средств (нормотворчество и правовое регулирование) по упорядочению общественных отношений для решения задач, поставленных перед ними. Эта деятельность указанных субъектов, по мнению некоторых авторов , и с этим нельзя не согласиться, представляет собой правовую работу, являющуюся неотъемлемой частью руководства экономикой, которая невозможна без установления универсализации определенных правил.
Сотрудники юридических служб органов и учреждений недостаточно привлекаются к разработке и осуществлению, мер, направленных на соблюдение экономической и договорной дисциплины, а также к организации борьбы с хищениями, выпуском недоброкачественной продукции, нарушениями трудового, административного и жилищного законодательства.
Данное обстоятельство позволяет, во-первых, очертить границы правовой работы, которая охватывает различные сферы деятельности хозяйствующих субъектов, во-вторых, дает возможность определить основные задачи правовой работы . Данные задачи применимы и к деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и заключаются в следующем: дальнейшее укрепление законности в деятельности органов и учреждений УИС, активное использование правовых средств для улучшения экономических показателей, обеспечение сохранности собственности, защита прав и законных интересов сотрудников, учреждений и органов УИС.
Функционально-организационная основа , юридической службы
Необходимо констатировать, что одно из главных мест в осуществлении правовой работы отводится юридической службе как самостоятельному специализированному структурному подразделению, призванному заниматься вопросами сугубо правового характера.
Юридическая служба является- самостоятельной- функциональной службой в системе органов ФСИН России, выполняющей в основном контрольные функции за соблюдением действующего законодательства в УИС, а также оказывающей правовую помощь руководителям и отделам органов и учреждений УИС в разрешении вопросов, связанных с применением законодательства, и ведущей пропаганду российского законодательства. Представляется, что такое определение понятия юридической службы объективно отражает основные задачи и раскрывает ее содержание деятельности как одного из подразделений, проводящего правовую работу в деятельности органов и учреждений УИС.
Выдвинутые практикой экономического развития новые ; задачи правовой работы, современные требования к ее организации требуют существенного обновления законодательства о.юридической службе.
Юридическая служба имеет сравнительно непродолжительную историю. Подобная служба существовала не всегда, а при появлении юрисконсультов (в современном понимании, этой профессии) в органах, в учреждениях и организациях продолжительное время их статус не был регламентирован каким-либо государственным нормативным правовым актом. .
В начале XX века известный российский цивилист Г.Ф. Шершеневич обращал внимание на торговых служащих, деятельность которых носит юридический характер, — приказчиков1. Они вступали в правоотношения с третьими лицами как полномочные представители своего доверителя. Приказчик обязан был действовать строго в рамках данного ему поручения, на основании законодательства и в соответствии с обычаями делового оборота. За некачественное исполнение поручения, в частности, за вред, причиненный своему доверителю, приказчик в ряде случаев нес гражданско-правовую и уголовно-правовую ответственность.
Юридическая служба органов и учреждений уголовно-исполнительной системы имеет свою историю в силу специфики создания и развития службы исполнения наказаний.
История зарождения юридической службы в полицейском ведомстве берёт своё начало ещё в дореволюционной России — в XIX веке. В 1879 году в Министерстве внутренних дел России было создано Главное тюремное управление (ГТУ), которое на протяжении более ста лет будет изменяться и расширяться, но оставаться в системе МВД. Тогда, в 1880-м году, впервые в структуре Департамента полиции Российского Министерства внутренних дел появилось юридическое подразделение. Оно называлось законодательным делопроизводством и было предназначено для разработки ведомственных положений, инструкций и циркуляров, правового консультирования министра, составления юридических заключений по вопросам, касающимся деятельности полиции. Законодательное производство в структуре полиции МВД России просуществовало вплоть до октября 1917 года, не претерпев никаких структурных изменений.
28 октября 1917 года был образован Народный комиссариат по внутренним делам (НКВД) РСФСР. Он разрабатывал документы по вопросам советского строительства, устанавливал типовую структуру Советов и их органов, собирал и обрабатывал статистические данные об их деятельности, издавал приказы и другие управленческие решения по вопросам борьбы с преступностью и охраной общественного порядка. Лишь 30 марта 1927 года Советом Народных Комиссаров (СНК) было принято постановление о юрисконсультах. Одной из главных их обязанностей стала разработка проектов инструкций, циркуляров, постановлений, рассмотрение заключаемых договоров и иных актов правового характера.
Затем, в 1946 году, в структуре МВД СССР была создана Юридическая часть МВД СССР. По положению юридическая часть подчинялась непосредственно Министру. Её основной задачей стала юридическая оценка представляемых министру и его заместителям основных руководящих документов, общее наблюдение за законностью приказов и руководящих директив, издаваемых руководителями подразделений центрального аппарата союзного Министерства и начальниками органов внутренних дел, консультирование по правовым вопросам. В этот же период в структуре МВД СССР появились должности юрисконсультов, юридические группы и отделы на местах. На протяжении последующих лет юридическое подразделение Министерства неоднократно претерпевало организационно-структурные изменения. Однако его важной задачей оставался контроль соответствия издаваемых в Министерстве и органах внутренних дел нормативных документов Конституции, действующему законодательству.
Функционирование юридических служб по обеспечению производственно-хозяйственной Прежде чем приступить к рассмотрению вопроса об организации правового обеспечения хозяйственной деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, необходимо дать понятие правового обеспечения. Правовое обеспечение — это использование средств и форм юридического воздействия на органы и объекты управления с целью достижения эффективной деятельности организации1. Осуществление правового обеспечения возлагается на ее руководителя и других должностных лиц в пределах предоставленных им прав и полномочий при осуществлении ими организационно-распорядительных, административно-хозяйственных, трудовых и иных функций. Головным подразделением по правовому обеспечению является юридическая служба. Вместе с тем на работу по правовому обеспечению деятельности УИС оказывает существенное влияние проводимая в государстве административная реформа. Создание на базе ГУИН Минюста России нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной службы исполнения наказаний, по существу, ознаменовало собой начало нового этапа реформирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. В свою очередь, это потребовало полной модернизации правовых основ организации их деятельности в современных условиях. Правовое обеспечение как элемент любой правоохранительной стратегии включает в себя все правовое регулирование, основное назначение которого, как нам представляется, содействовать созданию необходимых условий для нормального функционирования уголовно-исполнительной системы. Значение договоров как правовой формы имущественных отношений органов и учреждений в различных сферах производственно-хозяйственной деятельности постоянно возрастает и особенно велико в современных условиях ускорения социально-экономического развития государства. Каждое юридическое лицо в процессе хозяйственно-экономической деятельности заключает договоры. Органы и учреждения уголовно-исполнительной системы таковыми и являются. Успех договорной кампании в значительной степени зависит от участия в ее организации и проведении юридической службы. Анализ полученных данных показывает, что только в 2006 году юридическими службами проведена правовая экспертиза свыше 40 тысяч договоров, заключенных учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, из них свыше 700 государственных контрактов, зарегистрировано свыше 500 договоров. Выполнение договорных обязательств контрагентами юридического лица находится в зависимости от множества факторов1. На ряд этих факторов может оказать превентивное влияние юридическая служба учреждения. Однако в настоящее время во многих органах и учреждениях правовая работа сосредоточивается на претензионно-исковой деятельности. При оценке правовой работы руководители органов и учреждений и юридической службы во главу угла ставят величины взысканных в судебном порядке санкций и суммы отклоненных претензий, а также разницу между полученными и выплаченными денежными средствами в процессе претензионно-исковой работы. При этом зачастую упускается из виду, что грамотная организация договорной работы в учреждении дает возможность значительно уменьшить количество разногласий между сторонами договора . Совершенно очевидно, что заниматься заключением договоров, нести ответственность за их своевременное и качественное оформление и исполнение должны как юридическая служба, так и подразделения органов и учреждений УИС, которые непосредственно связаны с организацией производства и реализацией готовой продукции, например, финансово-экономические, коммерческие и другие . Исходя из этого, к работе по заключению и исполнению договоров в уголовно-исполнительной системе привлекаются следующие подразделения (службы): 1) бухгалтерия, производственный, финансово-экономический отделы либо отдел маркетинга — по договорам поставки продукции, выпускаемой учреждением; 2) отдел материально-технического снабжения — по договорам на поставку сырья, материалов, комплектующих изделий для основного производства; 3) отдел (управление) коммунально-бытового обеспечения — по договорам подряда на капитальное строительство, на выполнение проектно-изыскательских работ, поставки оборудования и материалов для капитального строительства; 4) транспортный отдел, транспортный цех — по договорам на эксплуатацию железнодорожных подъездных путей, подачу и уборку вагонов, техническое обслуживание и ремонт подвижного состава и транспортного оборудования, по договорам автомобильной перевозки; деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы
Роль юридической службы по укреплению законности в деятельности уголовно-исполнительной системы при реализации иных основных функций
Одним из направлений деятельности юридической службы является обеспечение законности, а также контроль за своевременным принятием мер по сообщениям правоохранительных и контролирующих органов.
Под„ законностью следует понимать- неукоснительное исполнение - - -законов и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лицами. Законность — это один из элементов правового государства.
Законность характеризуется следующими основными признаками: во-первых, важнейшей чертой законности является ее всеобщность. Требование соблюдать юридические нормы относится ко всем, кто находится в пределах действия права; во-вторых, законность неразрывно связана с правом, юридическими нормами. Если правовые нормы лишь формально отражают интересы различных слоев населения, но не гарантируют их, то в данном случае не может идти речь о законности.
В качестве основных мероприятий, проводимых юридическими службами органов и учреждений УИС, можно отметить такие, как: — проверка соответствия требованиям действующего законодательства представляемых на подпись руководителю учреждения проектов приказов, инструкций, положений и других документов правового характера и визирование их; — осуществление контроля за соответствием требованиям законодательства приказов и других актов, изданных руководителями структурных единиц и подразделений учреждения и принятие мер к изменению или отмене актов, изданных с нарушением действующего законодательства; — подготовка совместно со структурными подразделениями предложений об изменении действующих или отмене фактически утративших силу приказов и других нормативных актов, изданных в учреждении; — разработка совместно со - структурными подразделениями мероприятий по обеспечению соблюдения законности и организации их исполнения; — представление интересов органов и учреждений в суде, арбитраже и других учреждениях; — ознакомление должностных лиц органов и учреждений с нормативными актами, относящимися к их деятельности; — консультирование по правовым вопросам руководителей учреждения и структурных подразделений; — участие в подготовке проектов нормативных актов, разрабатываемых учреждением; — составление заключений, справок по поступающим на отзыв в учреждение документам правового характера; — осуществление контроля за своевременным принятием мер по протестам и представлениям прокуратуры, частным определениям суда и сообщениям иных правоохранительных органов.
Федеральная служба исполнения наказаний России в соответствии с Указом Президента РФ1 не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование деятельности, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ. Выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. В то же время ФСИН России по поручению Минюста России вносит предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России, разрабатывает проекты федеральных законов во исполнение актов законодательства Российской Федерации, планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и соответствующих заключений, а таюке по собственной инициативе. Поэтому несмотря на установленные ограничения, нормативная база ФСИН России не только не уменьшилась, но даже увеличилась.
Указанные ограничения полномочий ФСИН России по осуществлению правового нормативного регулирования не распространяются на полномочия директора ФСИН России по управлению закрепленным за ФСИН имуществом, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности ФСИН России, а также на полномочия по контролю деятельности ФСИН России. В рамках осуществления деятельности по укреплению законности по поручению Минюста России ФСИН участвует в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности УИС. ФСИН России вправе вносить предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ее компетенции, а также предложения о заключении международных договоров Российской Федерацией и соглашений в установленной сфере деятельности. Указанные предложения вносятся Министру юстиции Российской Федерации директором ФСИН России.
Юридические службы ФСИН России занимаются формированием ведомственной нормативной правовой базой, принимают участие в совершенствовании законодательства Российской Федерации.
ФСИН России в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Минюста России, а также организует проверку их исполнения.
Нормативные правовые акты издаются в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций, наставлений и положений. Акты, изданные в ином виде, не должны носить нормативный правовой характер.
