Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Руководитель учреждения уголовно-исполнительной системы как субъект управленческой деятельности 12
1. Руководитель учреждения уголовно-исполнительной системы и его роль в управлении учреждением 12
2. Факторы, влияющие на деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы 35
3. Правовая регламентация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы 61
Глава 2. Содержание и основные направления управленческой деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы 95
1. Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-функциональный аспект 95
2. Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-технологический аспект 123
3. Эффективность управленческой деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы 153
Заключение 183
Список литературы 191
Приложения
- Руководитель учреждения уголовно-исполнительной системы и его роль в управлении учреждением
- Факторы, влияющие на деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы
- Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-функциональный аспект
- Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-технологический аспект
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблема совершенствования управленческой деятельности руководителей пенитенциарных учреждений особенно актуальна в настоящее время. С одной стороны, это связано с разнообразием управленческого труда, с другой - определяется целями и задачами функционирования уголовно-исполнительной системы (УИС) России в условиях ее реформирования.
На принципиальную важность повышения эффективности государственного управления неоднократно указывалось Президентом РФ В.В. Путиным1. Являясь частью государственного управления, управление в УИС также нуждается в совершенствовании. Особую роль при этом играет повышение эффективности труда руководителей учреждений, исполняющих уголовные наказания. Осуществляя управление коллективом учреждения на основе единоначалия, руководители призваны объединить усилия отдельных подразделений и работников для наиболее эффективного решения задач, стоящих перед учреждением в целом. Поэтому рациональная организация труда руководителя дает несравнимо больший эффект, нежели соблюдение правил научной организации труда в служебной деятельности других сотрудников пенитенциарного учреждения. Существенно сказывается на работе всего учреждения качество правового регулирования деятельности его руководителя.
Проведение исследования в данной области важно и по причине значительного расширения числа функций, выполнение которых возложено на УИС, что увеличило нагрузку на все ее подразделения и службы. Различного рода недостатки управленческой деятельности руководителей учреждений УИС, несовершенство нормативно-правовой базы их труда приводят к серьезным последствиям и создают реальную угрозу для нормального функционирования учреждений УИС. Поэтому задачей оптимизации процесса и механизма управленческого труда руководителя должна стать разработка
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005.26 апреля. С. 3.
4 таких принципов и методов его организационного построения, которые приносили бы максимальный эффект, заключающийся в повышении качества принимаемых управленческих решений, степени их реализации.
Необходимо также организовать полноценное научно-методическое обеспечение управленческой деятельности руководителей учреждений УИС. Как показали результаты проведенного нами опроса руководителей пенитенциарных учреждений, лишь 34,6 % опрошенных характеризуют уровень методического обеспечения их деятельности как достаточный для нормальной работы, 56,9 % - как недостаточный, 8,5 % - затруднились ответить1.
На сегодняшний день многие руководители не имеют системного видения своей деятельности, что не позволяет им, в свою очередь, находить возможности ее совершенствования, исключает возможность использования резервов повышения эффективности своего труда.
Данное исследование является попыткой системного изучения организационной стороны деятельности руководителей учреждений УИС и направлено на поиск путей ее совершенствования.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы управленческой деятельности в правоохранительной сфере исследовались и получили теоретическое обоснование в работах многих авторов.
Основы управления и организации труда в УИС нашли свое отражение в работах таких авторов, как А.А. Аксенов, В.М. Анисимков, В.П. Артамонов, З.А. Астемиров, Н.П. Барабанов, Н.И. Брезгин, Д.Б. Вальяно, М.А. Громов, СО. Гурин, СМ. Зубарев, А.И. Зубков, Б.Б. Казак, СА. Кутуков, В.Н. Летунов, М.П. Мелентьев, В.Б. Первозванский, Н.И. Петренко, СМ. Петров, В.И. Старков, В.А. Суровцев, Ю.В. Щедрин, И.В. Шмаров и др. В работах указанных авторов в той или иной степени затронуты различные аспекты труда руководителей по управлению органами и учреждениями УИС.
Более детальному исследованию отдельных вопросов правового регулирования и организации деятельности начальников исправительных учреж-
См.: Приложение 1.
5 дений посвящены работы А.Г. Перегудова, В.И. Попова, Н.И. Соколова,
А.С. Севрюгина, Г.Ш. Рамазанова, В.Б. Спицнаделя. В их трудах рассмотрены проблемы вхождения руководителей в должность, основы профессиональной культуры, изучены организационные аспекты реализации отдельных функциональных обязанностей.
Между тем комплексного исследования правовых и организационных основ управленческой деятельности руководителей учреждений УИС не проводилось. Единственной попыткой решения данной задачи на уровне диссертационного исследования можно назвать работу Г.Ш. Рамазанова «Управленческая деятельность начальника исправительно-трудовой колонии (организационно-правовой аспект)», подготовленную автором в 1993 году. Однако в ней, как нам представляется, уделено недостаточно внимания теоретическому анализу деятельности руководителя, а наиболее проработанные в научном плане вопросы не относятся к объекту проводимого нами исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе осуществления руководителем учреждения УИС (исправительной колонии, воспитательной колонии, тюрьмы, лечебного исправительного и лечебно-профилактического учреждения, следственного изолятора) деятельности по управлению учреждением.
Предметом исследования выступают организационно-правовые основы управленческой деятельности руководителей учреждений УИС и их статус.
Цель исследования состоит в комплексном анализе организационно-правовых основ управленческой деятельности руководителей учреждений УИС, научном обосновании теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по ее совершенствованию. Цель исследования определила следующие его задачи:
Раскрыть сущность и содержание руководящей деятельности в УИС, установить роль руководителя учреждения УИС в управлении учреждением.
Выявить факторы, оказывающие влияние на деятельность руководителей учреждений УИС, осуществить их классификацию, изучить специфику
воздействия различных групп факторов на управленческий труд руководителей в зависимости от условий функционирования учреждений.
Проанализировать систему правовой регламентации труда руководителей учреждений УИС, определить существенные ее недостатки.
Рассмотреть деятельность руководителей учреждений УИС в контексте выполняемых ими функций, раскрыть сущность и структуру механизма деятельности руководителя пенитенциарного учреждения.
Исследовать процессы разработки, принятия и организации руководителем учреждения УИС исполнения управленческих решений, выявить основные недостатки в осуществлении руководителями действий с управленческими решениями.
Обосновать основные принципы оценки эффективности управленческого труда руководителей учреждений УИС, определить возможные направления и резервы ее повышения.
Разработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности руководителей учреждений УИС.
В методологическую и теоретическую основу исследования положен диалектический метод познания. Среди общенаучных и частнонаучных методов познания в исследовании нашли применение методы индукции и дедукции, синтеза и анализа, системного и факторного анализа, моделирования, статистические методы, конкретно-социологические методы (наблюдение, опрос, анкетирование и др.), формально-логические методы, сравнительно-правовой метод.
Теоретическую основу исследования составляют положения науки социологии управления, теории государственного управления, криминологии, психологии, теории государства и права, конституционного, административного, уголовно-исполнительного и иных отраслей права. В работе использовались международные стандарты в сфере исполнения уголовных наказаний, научные труды в области менеджмента, государственного управления, управления в органах безопасности, органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системе.
7 Эмпирическая основа исследования включает:
а) результаты опросов и анкетирования руководителей территориаль
ных органов управления, исправительных и воспитательных колоний, тюрем,
лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждений, а также
следственных изоляторов ФСИН России;
б) официальные данные правовой статистики;
в) материалы практической деятельности учреждений УИС (отчеты и
планы работы, материалы личных дел руководителей учреждений УИС,
решения оперативных совещаний, решения коллегий территориальных
органов управления УИС и др.).
Научная новизна исследования состоит в том, что автором проведено комплексное исследование, направленное на выработку научных принципов и методических рекомендаций по оптимизации управленческой деятельности руководителей учреждений УИС. Существующие научные разработки в этом направлении затрагивали лишь отдельные частные вопросы темы диссертационного исследования. Достижение цели исследования потребовало применения новых подходов к изучению организационно-правовых основ деятельности руководителей учреждений УИС, рассмотрения аспектов организации их труда, которые еще не были объектом анализа в научных трудах, посвященных проблемам управления в УИС.
Так, в диссертации разработан и уточнен ряд научных понятий по теме исследования, предложена классификация факторов, влияющих на труд руководителя, проведена систематизация законодательства в исследуемой сфере, проанализированы содержательный, организационно-функциональный и организационно-технологический аспекты деятельности руководителя учреждения УИС, определена роль руководителя в управлении учреждением УИС. В диссертации также рассмотрены вопросы оценки эффективности управленческого труда руководителей учреждений УИС, разработаны принципы ее осуществления, предложены и обоснованы пути совершенствования деятельности указанных субъектов управления.
8 Основные положения, выносимые на защиту:
Понятие руководителя учреждения УИС: должностное лицо, находящееся в подчинении руководителя территориального органа управления УИС, на которое официально возложено управление коллективом учреждения УИС, и несущее ответственность за его работу на основе принципа единоначалия, призванное организовывать людей на достижение целей и задач учреждения УИС, создавая, поддерживая и развивая для этого в рамках своих полномочий необходимые стимулы и условия, а также осуществляющее специфические функции должностного лица.
Факторы, влияющие на деятельность руководителя учреждения УИС, следует рассматривать как совокупность явлений, детерминирующих возникновение различного рода изменений, процессов, состояний в рамках указанной деятельности, проявляющихся, главным образом, в эффективности управляющего воздействия на коллектив учреждения УИС. Классификация указанных факторов в зависимости от их содержания включает следующие основные группы факторов: 1) экономические; 2) социальные; 3) политические; 4) правовые; 5) духовные; 6) организационные; 7) прочие. Влияние каждой из перечисленных групп факторов на деятельность руководителя учреждения УИС имеет специфику в зависимости от условий, в которых реально приходится руководить учреждением (нормальные условия, условия осложнения оперативной обстановки и сложной оперативной обстановки, условия чрезвычайных ситуаций, условия проведения эксперимента).
Несмотря на многочисленные предложения ученых и практиков в области управления органами и учреждениями УИС создать единый комплексный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок и процедуры осуществления основных направлений деятельности руководителей учреждений УИС, разработка такого акта нецелесообразна. В своей деятельности руководители должны руководствоваться, прежде всего, нормативными правовыми актами, регулирующими соответствующие направления деятельности учреждения УИС.
4. В целях совершенствования управленческой деятельности в масштабе
всего учреждения, действий руководителя по реализации функций управления необходимо разработать комплексный документ, инструкцию, определяющую порядок осуществления общих функций управления (предложен авторский вариант правил по составлению Инструкции об основах организации управленческой деятельности в учреждениях УИС).
Механизм управленческой деятельности руководителя учреждения УИС представляет собой взятую в единстве совокупность управленческих элементов (средств), при помощи которых обеспечиваются реализация руководителем своих функций и решение стоящих перед ним задач, и включает в себя следующие элементы: 1) субъекты осуществления функций руководителя; 2) нормативный компонент; 3) организационная структура управления; 4) формы и технологии осуществления функций руководителя.
Основные принципы оценки эффективности деятельности руководителя учреждения УИС:
признание за руководителем приоритета в создании надлежащего уровня управляемости и устойчивости деятельности учреждения, существенное влияние результатов его работы на результаты работы всего коллектива;
необходимость разграничения эффекта управленческого труда в учреждении и ответственности руководителя по общим и конкретным функциям управления, а также по иерархическим уровням системы управления;
необходимость учета объективных условий, в которых приходится осуществлять свои функции руководителю учреждения;
комплексный подход к оценке деятельности руководителя, отражающий взаимосвязь результатов функционирования всего учреждения, работы руководителя и его личностно-профессиональных качеств;
использование для оценки комплекса показателей (в отличие от интегрированного показателя), позволяющих охарактеризовать все стороны управленческого труда руководителя с позиций его эффективности;
- выбор методов и процедур проведения оценки с учетом специфики
решаемой управленческой проблемы (при доминировании метода группового обсуждения).
7. Основные направления повышения эффективности деятельности руководителя учреждения УИС:
совершенствование оценки результатов его работы;
приведение правовой базы его деятельности в соответствие с насущными требованиями организационной и уголовно-исполнительной практики;
совершенствование организации его деятельности (оптимизация процесса управленческого труда руководителя и механизма его деятельности), направленное на улучшение и упрочнение взаимодействия между руководителем и подчиненными;
повышение уровня его профессиональной подготовки;
более широкое применение в своей деятельности, а также, в работе коллектива учреждения достижений науки и положительного опыта работы других руководителей и учреждений УИС.
Разработаны научно-практические рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности руководителей учреждений УИС.
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждаются использованием методологии комплексного подхода к изучению организационно-правового аспекта деятельности руководителей учреждений УИС, апробацией основных выводов в структурных подразделениях УИС, получивших положительную оценку.
В ходе конкретно-социологического исследования, проведенного автором в органах и учреждениях УИС, с помощью специально разработанной анкеты были опрошены сотрудники, занимающие руководящие должности в территориальных органах управления УИС, исправительных и воспитательных колониях, тюрьмах, лечебных исправительных и лечебно-профилактических учреждениях, следственных изоляторах: всего 331 респондент из 12 субъектов Российской Федерации (из них 130 начальников учреждений).
и Достоверность результатов исследования подкреплена практическим
опытом работы автора в исправительных учреждениях Вологодской области.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена объективной потребностью в теоретическом осмыслении и организационно-правовом обеспечении деятельности руководителей учреждений УИС. Полученные в ходе исследования результаты позволили сформулировать на научной основе теоретические положения, определяющие сущность управленческой деятельности. Практическая значимость исследования заключается в разработанных автором рекомендациях по совершенствованию деятельности руководителей учреждений УИС. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности пенитенциарных учреждений, а также стать основой для дальнейших исследований в области организации уголовно-исполнительной деятельности. По результатам диссертационного исследования автором подготовлена научно-практическая разработка по организации управленческой деятельности руководителя учреждения УИС.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Научные результаты исследования были обсуждены на международной научно-практической конференции «Уголовное наказание: правовая идеология, законотворчество и пенитенциарная практика» (г. Вологда, 2003 г.), международной научно-практической конференции «Уголовное наказание в России и за рубежом: теория и практика» (г. Вологда, 2004 г.), межвузовской научно-теоретической конференции «Человек: преступление и наказание» (г. Рязань, 2004 г.) и др. Основные положения, выносимые на защиту, отражены в 7 научных публикациях по теме исследования. Отдельные материалы диссертации внедрены в учебный процесс Вологодского института права и экономики ФСИН России, научно-исследовательскую деятельность НИИ ФСИН России, а также практическую деятельность органов и учреждений ФСИН России трех субъектов РФ: Вологодская, Мурманская и Ярославская области.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Руководитель учреждения уголовно-исполнительной системы и его роль в управлении учреждением
Управление во всех сферах деятельности государства, включая уголовно-исполнительную систему, призвано обеспечить организованность, упорядоченность и согласованность функционирования всех элементов системы. Решение указанной задачи во многом зависит от знаний, умений и личных качеств определенного слоя профессионалов - руководителей, ибо они «умеют добиваться поставленных целей, используя труд, интеллект, мотивы поведения других людей»1.
Анализ содержания многочисленной учебной и научной литературы показывает, что понятие «руководитель учреждения УИС» используется довольно часто. Однако его теоретическому изучению особого внимания не уделяется, в связи с чем возникает необходимость остановиться на указанной дефиниции для более правильного и точного ее понимания. Для этого в рамках настоящего параграфа нами планируется определить роль и место руководителя в управлении учреждением, выделить существенные признаки, отличающие руководителя от других должностных лиц, являющихся субъектами управленческой деятельности.
Роль руководителя в системах управления характеризуется в настоящее время следующими основными признаками2: 1. Руководитель, являясь частью коллектива, занимает в нем особое место, находится на вершине иерархии управленческих отношений. Он может рассматриваться лишь в системе социальных и иных связей с другими субъектами управленческой деятельности. 2. Руководитель обладает властью, выраженной в должностных полномочиях. 3. Он призван направлять совместную деятельность подчиненного ему коллектива на достижение общих целей функционирования организации. 4. Руководитель выступает в роли внешнего представителя организации. 5. На него возложена социальная ответственность. 6. Руководитель - наиболее информированное лицо в коллективе, что позволяет ему видеть перспективу, осуществлять прогноз, принимать обоснованные решения, осуществлять контроль и оценку исполнителей. 7. Руководитель находится в центре управленческих отношений, что ставит его в положение не только организатора, но и воспитателя своих подчиненных. Его цель - создать сплоченный коллектив, способный решать поставленные перед ним задачи1. Можно согласиться с А.Г. Перегудовым, полагающим, что «воспитанность и воспитательная работа руководителя во многих случаях восполняют ограниченность компетенции»2.
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия «руководитель учреждения УИС», необходимо определить содержательные границы и соотношение понятий «управленец» и «руководитель». Выполнение непосредственной работы по управлению стало профессией большого количества людей. К управленческим кадрам или управленцам относятся «люди, деятельностью которых реализуется управление, практически осуществляется целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую»3.
Руководителем же является далеко не всякий человек, занимающийся управленческим трудом, а лишь «лицо, на которое официально возложены управление коллективом и организация его деятельности»1, которому «предоставлена власть для реализации общих функций управления» . Руководитель несет юридическую ответственность за функционирование коллектива перед назначившей его инстанцией и располагает возможностями санкционирования - поощрения и наказания своих подчиненных.
Таким образом, можно заключить, что понятия «управленец» и «руководитель» соотносятся друг с другом как общее с частным, как субъект управления, «участвующий» в управлении, с «управляющим» субъектом.
Слово «руководитель» буквально означает «ведущий за руку». В славянских языках слово «рука» имело первоначальное значение «собирающая», поэтому руководить - значит собирать, объединять людей и направлять их движение к определенной цели3. Успешный труд совместно работающих людей невозможен без соответствующей организации их действий.
До сих пор не существует единого подхода к определению понятия , «руководство». Так, например, В.В. Щербина приводит сразу несколько объяснений термина «руководство». Он определяет его либо как персонифицированную деятельность должностного лица в организации, связанную с непосредственным управлением персоналом; либо как проявление лидерства в системе формальных отношений; либо как тип организационного поведе- ния, обусловленный определенным должностным статусом и предусматривающий властные полномочия4. Представляется, что подобные формулировки не совсем корректны. По нашему мнению, определять руководство только лишь через такие термины, как «управление», «лидерство» или «тип организационного поведения», недостаточно для проникновения в его сущность, поскольку указанные термины также нуждаются, в свою очередь, в соответствующем теоретическом анализе.
В целом же в различного рода выводах о сущности руководства постоянно присутствует мысль о том, что руководство неразрывно связано с личным воздействием на коллективы людей, с наличием у субъекта управления властных полномочий. Наиболее четко эту мысль сформулировал Е.А. Смирнов. Он определяет руководство как «специфическую форму (способ) организации совместной деятельности людей, осуществляемую посредством личного воздействия субъекта управления на своих сотрудников, гармонизации личных и коллективных интересов, а также мобилизации индивидуальных усилий и контролируемых ресурсов»1. Полагаем, что в этом определении наиболее четко выражена сущность руководящей деятельности, ее органическая связь с коллективами людей, хотя и недостаточно, на наш взгляд, отражен ее целенаправленный характер. В дополнение к данной формулировке стоит лишь заметить, что «понятия «субъект управления» и «объект управления» нельзя отождествлять с конкретными лицами или органами, поскольку их деятельность не всегда совпадает с управленческой»2.
Обобщая сказанное, попытаемся сформулировать основные выводы о сущности руководства. Во-первых, руководство характеризуется рядом признаков управления и управленческой деятельности. Оно призвано координировать и направлять действия отдельных работников на достижение единой цели. Во-вторых, сохраняя все сущностные черты управления, руководство имеет и ряд отличительных признаков. Руководство - это процесс личного управления подчиненными, одной из ключевых задач которого является создание правовых, организационных, материально-технических, психологических и иных предпосылок для продуктивной работы исполнителей3.
Факторы, влияющие на деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы
Одним из условий эффективного руководства учреждением УИС является соответствие деятельности руководителя учреждения конкретным объективным обстоятельствам и явлениям, происходящим в управляемом коллективе. Анализ последних позволяет повысить качество, результативность управляющего воздействия, он охватывает наиболее существенные стороны функционирования учреждения и создает исходную базу для совершенствования деятельности его руководителя.
Способность анализировать ситуацию, идентифицировать влияющие на нее факторы должна быть присуща каждому руководителю УИС вне зависимости от уровня управления. Руководитель учреждения УИС как субъект управления сложной социальной системой постоянно находится под воздействием множества факторов самой различной природы и, в свою очередь, также является источником воздействия. Знание этих факторов, взаимосвязей между ними позволяет прогнозировать развитие и будущее состояние управленческой ситуации, регулировать процессы управления и условия, в которых они протекают.
Прежде, чем перейти к непосредственному рассмотрению факторов, оказывающих влияние на ход и результаты деятельности руководителей учреждений УИС, необходимо уточнить само понятие «фактор».
Фактор (от лат. factor - делающий, производящий) - это философский термин для обозначения причины, импульса, движущей силы какого-либо процесса, явления1. В толковом словаре русского языка фактор также определяется как «момент, существенное обстоятельство в каком-нибудь процессе, явлении» . Однако для того, чтобы раскрыть действительное содержание понятия «фактор», необходимо обратиться к рассмотрению такой категории, как «причинность».
Под причинностью как одной из разновидностей детерминации понимается объективная связь между двумя явлениями, одно из которых (причина) при наличии определенных условий производит, порождает другое (следствие)1. Причинное объяснение раскрывает «механизм» явлений, то есть указывает на то, какие иные явления и процессы природы и общества порождают данное явление, в каких конкретных условиях оно может возникнуть, какие существуют содействующие и противодействующие ему силы2. В этом и заключается большая познавательная значимость категории причинности.
Категория причинности включает следующие основные понятия: причина, условие, следствие, связь между причиной и следствием (условием и причиной, условием и следствием). Остановимся вкратце на каждом из них.
Причина представляет собой «явление (или группу явлений), вызывающее, обусловливающее возникновение или изменение другого явления (или группы явлений)»4.
Условиями явления в отличие от его причин называется «комплекс явлений, которые сами не могут породить непосредственно данное явление -следствие, но, сопутствуя причинам в пространстве и времени и влияя на них, обеспечивают определенное их развитие, необходимое для возникновения следствия»5. Вообще, в русском языке термин «условие» обозначает обстоятельство, от которого что-нибудь зависит, или же обстановку, в которой происходит, осуществляется что-нибудь6.
Что же касается следствия, то оно представляет собой то, что вызывается причиной. Так, рассматривая действие каких-либо причин на управленческую деятельность руководителя учреждения УИС, можно говорить о возникновении различного рода явлений в рамках указанной деятельности (например, изменение результативности управляющего воздействия субъекта управления (руководителя) на объект управления (подчиненных); принятие ка- кого-либо управленческого решения; стабилизация управленческой деятельности (приобретение устойчивого характера) и т.п.).
Связь условий с причиной и следствием называется обусловливанием, под которым понимается «такой вид детерминации, который состоит в создании возможности наступления следствия двумя путями: способствованием формированию причины и способствованием ее реализации»1. Следовательно, можно заключить, что появление следствия есть результат взаимодействия причины и условий. Поэтому при рассмотрении факторов, влияющих на профессиональную деятельность руководителя учреждения УИС, необходимо выявить не только сами причины, воздействующие на указанную деятельность, но и условия, способствующие их реализации.
Следует заметить, что различие причин и условий относительно, оно имеет значение лишь применительно к конкретным явлениям2. В широком смысле условия также являются причинами события, ибо без них оно не могло бы произойти. Однако это не значит, что никакого различия между причинами и условиями не существует. Причина порождает следствие, в то время как условие только этому способствует, обеспечивая возможность действия причины.
По мнению В.Н. Кудрявцева, когда речь идет о связи стабильных явлений, то различие между причинами и условиями почти утрачивается. Однако он обращает внимание на то, что для процессов управления отсутствие информации нередко тоже есть определенная информация, а следовательно, пассивное состояние одного явления может (при определенных условиях) рассматриваться как причина пассивного состояния другого, и что в силу самой своей природы бездействие способно вызвать отсутствие положительных изменений в окружающей среде1. Так, если руководитель учреждения
УИС не проявляет должной энергии при организации деятельности учреждения, то не приходится ожидать каких-либо существенных улучшений в его работе и, соответственно, в работе возглавляемого им коллектива.
Необходимо отметить, что спецификой социальной причинности является то, что в качестве социальных явлений выступают почти исключительно общественные отношения людей. Особенностью причинных связей в области социальной жизни является также то, что они «в большинстве случаев проходят через сознание людей, выражаясь, в частности, в виде целей и мотивов их поведения»2. Деятельность руководителя детерминирована не только выявленными отклонениями в работе подразделения, но и тем, чего еще нет (целью, идеалами) материально. Личность руководителя с его сознанием и волей - то центральное звено, которое связывает причину с порождаемыми ею в сфере руководящей деятельности явлениями и процессами. От руководителя, в конечном счете, зависит выбор методов управления, выработка и принятие управленческих решений и др. Все это, безусловно, требует от него особых деловых, личностных и специальных профессиональных качеств. Только разносторонне развитая личность в состоянии адекватно понимать состояние оперативной обстановки и эффективно воздействовать на нее путем принятия и реализации грамотных управленческих решений.
Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-функциональный аспект
Служебная деятельность руководителя учреждения УИС чрезвычайно сложна и состоит из разнообразных по объему и содержанию работ. Она включает организацию информационно-аналитической работы, планирование работы учреждения и личного труда, организацию выполнения планов, приказов, указаний, постановку контроля и отчетности, организацию взаимодействия и многое другое.
В рамках настоящего параграфа нами предпринята попытка выявить и рассмотреть особенности функционального построения деятельности руководителя учреждения УИС, включая основные направления указанной деятельности и организационные механизмы их осуществления, а также специфику реализации руководителем своих функций в зависимости от условий работы учреждения.
Под деятельностью руководителя учреждения УИС следует понимать определенную совокупность осуществляемых им работ, обладающих общими свойствами и вместе с тем имеющих специфические свойства, отличающие их от других работ. Как явление прикладного характера она призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий1. Вполне понятно, что от качества его деятельности зависят результативность функционирования учреждения УИС, успешность выполнения его основного назначения - исполнения уголовных наказаний.
Деятельность руководителя учреждения УИС тесно связана с таким понятием, как процесс управления1. Однако следует учесть, что управленческий труд руководителя составляет лишь часть всей организационной деятельности в учреждении, и кроме управленческих функций руководитель выполняет ряд специфических, не связанных с управлением, видов работ (рассмотрение жалоб и заявлений, личный прием осужденных, подозреваемых, обвиняемых, уголовно-процессуальная деятельность и др.).
В общем виде процессы управления можно рассматривать с точки зрения их содержания и организации. Содержательная сторона процесса управления определяется объектами управления и раскрывается через различные аспекты: социологический, правовой, психологический и т.д. Организационная характеристика процесса управления подразумевает рассмотрение, во-первых, состава и последовательности реализации его функций, во-вторых, технологии его осуществления2. Придерживаясь этого подхода, проведем анализ содержательного, организационно-функционального и организационно-технологического аспетов деятельности руководителя учреждения УИС.
Что касается содержания деятельности руководителя, то мы уже рассматривали кратко его основные моменты в первой главе диссертационного исследования и затронем их при изучении проблем организации деятельности руководителя в рамках данной главы. Изучение организационно-технологической стороны деятельности руководителя учреждения УИС будет проведено во втором параграфе настоящей главы.
Функциональный анализ деятельности руководителя учреждения УИС позволяет выявить структуру указанной деятельности, определить основные направления ее совершенствования.
Функции руководителя следует отличать от функций возглавляемого им учреждения, поскольку в практической деятельности перед руководителем возникают и задачи, отличные от задач, стоящих перед учреждением, но все же производные от последних. Под функциями руководителя учреждения УИС в широком смысле следует понимать «основные направления его деятельности по решению стоящих перед ним задач, достижению поставленных целей»1. В более узком смысле функция определена А.А. Аксеновым как «часть (направление) деятельности, охватывающая выполнение одной конкретной задачи» . Существуют и другие подходы к пониманию функций .
Для того чтобы определить основные группы функций, осуществляемых руководителем учреждения УИС, необходимо рассмотреть вопрос об их классификации. Следует отметить, что эта задача не имеет однозначного решения. Учеными и практиками чаще всего выделяются общие (основные), частные (прикладные), конкретные (структурные) и производные функции руководителя, которые отражают соответствующие подходы к классификации видов деятельности4. Так, анализируя состав функций руководителя территориального органа управления УИС, Ю.В. Щедрин выделил общие (обеспечение получения информации, анализ, прогнозирование, организация исполнения, контроль и регулирование) и конкретные (основные (охрана учреждений, воспитательная работа и др.) и обеспечивающие (тыловое обеспечение, медицинское обеспечение осужденных и др.)) функции5.
Анализ деятельности руководителя учреждения УИС позволяет выделить также некоторые общие признаки всех осуществляемых им работ, что, в свою очередь, создает возможность классификации этих работ по следующим критериям: 1) этапы управленческого цикла; 2) объекты воздействия; 3) степень личного участия в осуществлении тех или иных видов деятельности; 4) основные направления деятельности учреждения УИС.
В зависимости от стадий (этапов) управленческого цикла и от технологических этапов осуществления процесса управления все виды работ, выполняемые руководителем учреждения уиС, можно условно объединить в несколько групп. В частности, согласно классификации элементов руководящей деятельности, предложенной Б.И. Сазоновым1, представляется возможным выделить следующие группы: 1) определение целей управления; 2) подготовка и принятие решения; 3) организация исполнения решения; 4) контроль за исполнением решения.
В соответствии со стадиями управленческого цикла, выделяемыми А.П. Кореневым2, в деятельности руководителя учреждения УИС можно выделить следующие основные направления: 1) предварительное управление; 2) оперативное управление; 3) учет, анализ и контроль. Необходимо отметить недостаточную четкость такой классификации, поскольку между приведены-ми этапами управленческого цикла нет жестких временных либо содержательных границ.
По своей направленности виды деятельности руководителя учреждения УИС делятся на следующие группы: 1) организацию личной служебной деятельности; 2) организацию служебной деятельности личного состава; 3) организацию внешнего взаимодействия учреждения; 4) организацию жизнедеятельности осужденных (подозреваемых, обвиняемых)3.
В зависимости от степени личного участия в осуществлении тех или иных видов деятельности можно выделить деятельность, осуществляемую непосредственно руководителем учреждения, и деятельность, участие руководителя в которой является опосредованным (организация взаимодействия, регулирование, контроль и т.п.).
Деятельность руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: организационно-технологический аспект
В своей деятельности любой руководитель постоянно принимает множество самых разнообразных управленческих решений, и, собственно, весь процесс управления состоит из непрерывной цепи решений2. Процесс подготовки, принятия и организации исполнения руководителем управленческих решений «является «фокусом» и связующим стержнем управленческой деятельности, тем генеральным направлением, реализации которого подчинены многочисленные действия руководителя и других категорий работников аппарата управления»3.
В современных условиях совершенствования управления органами и учреждениями ФСИН России повышение обоснованности и качества принимаемых управленческих решений приобретает особую значимость. Это обусловлено тем, что управленческое решение представляет собой «неотъемлемую составную часть процесса управления, важное средство достижения его целей»4. Кроме того, решения в области исполнения наказаний имеют большое социальное значение и являются важным организационным фактором, обеспечивающим эффективное использование сил и средств учреждений УИС. Это вызывает необходимость постоянного изучения управленческих решений, совершенствования их выработки и реализации.
Проблемы, связанные с управленческими решениями в сфере деятельности органов внутренних дел, в силу своей особой значимости, разумеется, не могли оставаться вне поля научного интереса ученых. Вместе с тем вопросам подготовки, принятия и реализации управленческих решений в области деятельности учреждений УИС должного внимания не уделялось. Осуществление теоретических и теоретико-прикладных разработок в этом направлении будет способствовать выработке и принятию оптимальных управленческих решений с учетом специфики уголовно-исполнительной деятельности.
В рамках данного параграфа предполагается ограничиться сжатым рассмотрением понятия управленческого решения и основных технологических этапов процесса подготовки, принятия и организации исполнения управленческих решений руководителем учреждения УИС с целью выработки соответствующих рекомендаций по совершенствованию деятельности руководителя на каждом из этапов.
Прежде, чем перейти к рассмотрению понятия управленческого решения, следует упомянуть, что, когда говорят о решении проблем, используют этот термин в трех значениях: 1) решение проблемы - это найденный, но еще не осуществляемый вариант действий; 2) решение проблемы - это сам процесс ее разрешения; 3) решение проблемы - это итог деятельности.
Что же касается управленческого решения, то в общем виде оно представляет собой «программу действий, выраженную в форме предписания (директивы), содержащей постановку целей, определяющую трудовые и материальные ресурсы, пути и средства достижения этих целей, а также формы организующей деятельности субъектов и объектов управления в реализации решения»1. В широком смысле управленческое решение можно рассматривать как команду, подлежащую выполнению, поступающую от управляющей к управляемой системе.
Сложность и разнообразие стоящих перед органами и учреждениями УИС проблем обусловливают необходимость принятия ими множества самых различных управленческих решений, всю «совокупность которых следует понимать и рассматривать как целостную систему, объединенную специфическими целями и задачами, основанную на закономерностях организации и функционирования указанных аппаратов»1. Системность предполагает рассмотрение всех принимаемых решений как комплекса взаимосвязанных решений2.
В подготовке управленческих решений могут быть задействованы сотрудники различных частей и служб учреждений УИС (например, сотрудники организационно-аналитической группы исправительной колонии). Однако принимаются управленческие решения исключительно субъектами управления. Руководитель учреждения УИС является субъектом управления, полномочным принимать управленческие решения, касающиеся вопросов функционирования учреждения в целом или основной части его подразделений, обязательных для исполнения всеми сотрудниками и работниками учреждения, которым они адресованы.
Подготовка и принятие управленческих решений является начальным этапом технологии управленческого труда руководителя учреждения УИС. В литературе, касающейся вопросов управления в сфере правоохранительной деятельности, принято выделять следующие стадии подготовки и принятия управленческих решений: выявление и формулировка проблемы; сбор и анализ информации для решения; подготовка вариантов (проектов) решения; выбор окончательного варианта (принятие решения)3. В принципе существуют и другие подходы к выделению основных «технологических» этапов процессов управления, что следует из различий в понимании логики действий субъектов управления в процессе выработки и принятия решений4.
Необходимость принятия решений возникает тогда, когда есть проблемная ситуация. Поэтому подготовка решения начинается с выявления и формулирования проблемы, а также определения вытекающих из нее целей и задач. В пенитенциарных учреждениях имеются проблемы практически во всех сферах деятельности, несвоевременное решение которых может привести к серьезным последствиям. В своей деятельности по управлению учреждением УИС руководитель постоянно сталкивается с множеством проблем и противоречий, требующих своего разрешения. Таковыми могут быть выявленные недостатки в работе подразделений или отдельных сотрудников, изменение качественных характеристик объекта управления или внешних условий его функционирования и др.
Не останавливаясь подробно на рассмотрении содержания данного этапа, основываясь на результатах изучения научной литературы и практики деятельности учреждений УИС, попытаемся выделить некоторые основные моменты, которые необходимо, по нашему мнению, держать в поле зрения каждому руководителю вне зависимости от вида и специфики деятельности, возглавляемого им учреждения УИС:
1. Важно своевременно обнаружить проблему, для чего необходимо предвидеть возможные негативные последствия ее возникновения и развития. Это во многом зависит от умения руководителя ориентироваться в разнообразных управленческих ситуациях. Кроме того, руководителю следует сосредоточить внимание не только на вопросах оперативного реагирования на возникающие проблемы, но и на упреждении нежелательных ситуаций, формировании стратегии развития возглавляемого им учреждения.
2. При выявлении управленческих проблем у руководителя могут возникнуть трудности в правильной оценке степени их значимости для учреждения в целом и его отдельных подразделений, а следовательно, в определении очередности их разрешения.
