Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сравнительный анализ нормативно-правовой базы государственной гражданской и муниципальной служб
1.1. Методологическое обоснование сравнительного исследования 17
1.2. Нормативно-правовая база государственной гражданской и муниципальной служб 31
1.3. Государственная гражданская служба и муниципальная служба как
институты публичной власти 47
Глава 2. Теоретико-методологические основания социологического исследования организационной культуры
2.1. Терминологический анализ организационной культуры 62
2.2. Типологии организационной культуры 79
2.3. Функционально-структурный анализ организационной культуры 90
Глава 3. Компаративный анализ организационных культур государственной гражданской службы волгоградской области и муниципальной службы городского округа город-герой Волгоград
3.1. Социальная характеристика выборочной совокупности 105
3.2. Сравнительный анализ состояния организационных культур 110
3.3. Организационные культуры как регуляторы служебного поведения 130
Заключение 139
Приложения
Приложение 1. Программа эмпирического исследования организационных культур 145
Приложение 2. Анкета 150
Приложение 3. Измеряемые свойства объекта эмпирического исследования 157
Список Источников И Литературы 158
- Методологическое обоснование сравнительного исследования
- Нормативно-правовая база государственной гражданской и муниципальной служб
- Терминологический анализ организационной культуры
- Социальная характеристика выборочной совокупности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной социологии управления получают широкое распространение теоретические и прикладные исследования деятельности государственных и муниципальных органов управления. Исследовательский интерес обусловлен, с одной стороны, пониманием возрастающей значимости этих социально-правовых институтов, а с другой - неудовлетворенностью организацией и результатами их управленческой деятельности в России. В фокусе внимания исследователей и практиков управления все чаще оказываются государственные и муниципальные служащие, их социальные, правовые, нравственные, психологические, политические и другие статусные и поведенческие характеристики, которые оказывают более или менее значительное воздействие на управленческую деятельность.
В комплексе указанных факторов наименее изученными остаются в настоящее время факторы, обусловленные влиянием организационной культуры, которая оказывает комплексное управленческое воздействие на служебное поведение персонала. Актуальность диссертационного исследования определяется теоретической и практической значимостью разрешения деструктивного противоречия между сложившейся в государственных и муниципальных органах культурой, с одной стороны, и требованиями государства, сформулированными в концептуальных документах и программах реформирования государственного управления и местного самоуправления, а также экспектациями общества, которое в больпшнстве своем крайне низко оценивает эффективность государственного и муниципального управления и результативность деятельности служащих.
Актуальность заявленной темы обусловлена также перспективой модернизации государственной гражданской и муниципальной служб в Российской Федерации, основные цели, задачи, направления и мероприятия
4
которой изложены в утвержденной Указом Президента РФ Федеральной
программе «Реформирование и развитие системы государственной
службы Российской Федерации (2009-20013 годы». Цель данной
программы - создание целостной системы государственной службы
Российской Федерации посредством завершения реформирования её
видов и создания системы управления государственной службой,
формирование высококвалифицированного кадрового состава
государственной службы, обеспечивающего эффективность
государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Российской Федерации. Важно отметить, что в числе приоритетных задач программы — обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы.1
Неотъемлемой составной частью этих процессов должна быть модернизация организационных культур государственной и муниципальной служб. Однако состояние культуральных параметров данных социально-правовых институтов исследовано явно недостаточно, что негативно влияет на управленческие практики. В сложившихся условиях возрастает востребованность знаний и опыта культурального изменения региональной гражданской службы и муниципальной службы, которые действуют в общем социальном пространстве и призваны во взаимосвязи и взаимодействии обеспечивать функционирование и развитие регионов и муниципалитетов.
В концептуальном плане актуальность диссертационного исследования обусловлена также новым подходом, который предложен американским социологом Дж. К. Александером2 и получил обозначение как культуральный поворот в социологии. Выражая отличительный
1 Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009-2013 годы). Утверждена Указом Президента РФ от 10 марта
2009 г. №261.
2 Alexander J. On the Autonomy of culture. Introduction II Culture and Society: Contemporary
Debates/ Ed. by J.Alexander and S. Siedman. Cam-brige: Cambridge University Press, 1990. 375 p.
5
признак нового направления, Н.В.Романовский отмечает: «Парадигма
культуральной социологии сфокусировалась на показе мощной роли
культуры в формировании социальной жизни. ... В результате
культурального поворота социологи стали теснее связывать социальные
структуры (институты) с культурой, осмысливание людьми реальности с
властью, агентство (целенаправленную, осознанную деятельность
индивидов) с институциональными сдержками. Культуральная
социология стала пониматься как социологическая теория, в центре
которой находится культуральная составляющая социальной бинарной
реальности. Достигнуто, в частности, более широкое отражение
значимости человеческих ценностей, верований, идей, опыта и т.д. Эта
теория применяется в последнее время в специальных дисциплинах —
индустриальной социологии, социологии права, образования и т.д. Её
растущая роль выражена в анализе значения культурных аспектов
повседневной жизни, поведения и сознания индивидов, что прежде
заслонялось факторами экономическими, материальными,
структурными».3 Под этим углом зрения в работе предпринимается
сравнительный анализ нормативно-правовых и культуральных
регуляторов управленческой деятельности гражданских и
муниципальных служащих региона.
Степень научной разработанности темы. Организационная культура сравнительно недавно, во второй половине XX века стала предметом научных исследований социологов, социальных психологов и антропологов, представителей управленческих дисциплин. Однако плодотворные теоретические предпосылки и эмпирические наблюдения прослеживаются в работах О. Конта, Г. Спенсера, В. Дильтея, Ф. Тенниса, М.М. Ковалевского, П.А. Сорокина, социальных антропологов Л.Г. Моргана, Л. Уорнера и др. ученых.
3 Романовский Н.В, О современном этапе развития социологии // Социологические исследования. -2007. -№ 1. С. 27.
Мультидисциплинарная теоретическая платформа создала
методологические предпосылки формирования нескольких концепций
организационной культуры, среди которых наиболее влиятельными
стали рационально-прагматическая и феноменологическая. В
настоящее время обе концепции подвергаются методологической
рефлексии, направленной на создание модели организационной
культуры, преодолевающей крайности как чрезмерно
оптимистических, так и скептических воззрений на возможности управления организационной культурой.
Наиболее значительный вклад вносят научные труды ведущих специалистов в области социологии организаций и управления, как зарубежных (Э. Шейна, К. Камерона, Р. Куинна, У. Оучи, Т. Питерса и Р. Уотермена, Р. Рюттингера, М. Тевене, X. Рейни, Ч. Хэнди, М. Элвессона и др.), так и российских (Г.П. Зинченко, Э.А. Капитонова, К.А. Кравченко, Ю.Д. Красовского, А.И. Пригожина, Т.О. Соломанидиной, В.А. Спивака, В.В. Томилова, СВ. Щербины и
др.4)
Социологические исследования различных аспектов культуры служебной деятельности, проведенные под руководством В.Э. Бойкова, К.О. Магомедова, В.Л. Романова, В.М. Соколова, Н.С. Субочева, А.И. Турчинова, а также работы В.В. Кириллова, Е.А. Литвинцевой,
Камерон К. Диагностика и изменение организационной культуры / Пер. с англ. под ред. И.В. Андреевой. - СПб.: Питер, 2001; Кравченко К.А. Организационное строительство и управление персоналом крупной компании. - М.: Академический Проект, 2005; Капитонов Э.А., Зинченко ГЛ., Капитонов А.Э. Корпоративная культура: теория и практика, - М.: Изд-во «Альфа-Пресс». 2005; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: опыт лучших компаний. - М.: Прогресс, 1986; Персикова Т.Н. Межкулыурная коммуникация и корпоративная культура. - М.: Логос, 2002; Пригожий А.И. Методы развития организаций. -М.: МЦФЭР, 2003; Ріоттингер, Р. Культура предпринимательства. - М.: ЭКОМ, 1992; Рейни X. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ. - М.: ИНФРА-М, 2002; Сшшак В.А. Корпоративная культура - СПб.: Питер,2001; Шейн Э. Организационная культура и лидерство / Пер. с англ. - СПб: Питер, 2002; Элвессон М. Организационная культура / Пер. с англ.- Харьков: Изд-во Гуманитарный Центр, 2005; Richard J., Stillman П. Public Administration:Conceptsand Cases, Seventh Edition. Boston, 2000; и др.
!'
7
C.C. Литова, H.M. Макагоновой, Е.А. Терещук, В.В. Шуваевой и
' Другие позволили получить информацию, весьма значимую для
совершенствования государственного и муниципального управления.
Вместе с тем, следует обратить внимание на ряд нерешенных проблем, связанных с социологическими исследованиями организационной культуры и прикладным использованием полученных результатов. Имеются в виду:
недостаточная разработанность теории и понятийного аппарата, следствием чего является терминологический разнобой в трактовках содержания, структуры и функций организационной культуры;
дефицит эмпирических исследований организационной культуры российских государственных и в особенности муниципальных органов, следствием которого является ограниченность информационной базы и методического арсенала социологии управления;
5 Бойков В.Э. Результаты социологического мониторинга: 1999 - 2006 гг.; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: «Логос», 2000; Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии, (доклады на международной научно-практической конференции, май 2006) / Отв. ред. В.Г.Игнатов. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006; Зинченко ГЛ. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов-на-Дону: РостИздат, 2000; Карпнчев B.C. и др. Организационная культура государственной службы. -М.: Изд-во РАГС. 2001; Литвинцева Е.А. Государственная служба в контексте социальных изменений - М.: «Глобус». 2003; Магомедов К.О. Социология государственной службы: уч. пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2007; Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Шформационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации. Москва-Орел: Изд-во редакции журнала «Образование и общество», 2002; Субочев Н.С. Организационная культура гражданской службы и социальное развитие региона: социолопіческое исследование: монография; ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». - Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2006; Литов С.С. Ценности организационной культуры как управленческий ресурс государственной службы: дис. ... канд. соц. наук : 22.00.08. - М., 2006; Кириллов В.В. Государственная служба Российской Федерации как социальный институт : дис. ... док. соц. наук : 22.00.08. - СПб., 2007; Воронин И.Н. Управление развитием корпоративных отношений в исполнительных органах местного самоуправления города (на материалах Волгоградской области): дис. ... канд. соц. наук : 22.00.08. - Белгород., 2007; Терещук Е.А. Особенности корпоративной культуры в органах государственной службы: социологический анализ : дис— канд. соц. наук: 22.00.08. - Екатеринбург, 2006; Шуваева В.В. Организационная культура и имидж государственной службы: монография. - ИПКгосслужбы, 2005;
- недостаток опыта и эффективных технологий прикладного
использования результатов исследований в целях совершенствования культуры
и деятельности государственных и муниципальных служащих;
- ограниченность знаний многих руководителей и специалистов о
содержании организационной культуры, возможностях и методах ее*
использования как инструмента совершенствования деятельности
государственных и муниципальных органов.
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что организационно-культурная проблематика государственной и муниципальной служб не получила в нашей науке адекватной концептуальной и методической разработки. Это обстоятельство ограничивает возможности практического применения научных рекомендаций в целях совершенствования организации гражданской и муниципальной служб в Российской Федерации и побуждает к расширению и углублению социологических исследований в указанной предметной области.
Цель диссертации: на основе анализа концептуальных подходов и эмпирических данных социологических исследований оценить состояние организационных культур государственных и муниципальньгх органов субъекта РФ и определить направления и методы культуральной модернизации в интересах социального развития региона и муншгипалитета.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
— предложить методологическое обоснование сравнительного
социологического исследования государственной гражданской и
муниципальной служб в регионе;
— провести сравнительный анализ нормативно-правового обеспечения
государственной гражданской и муниципальной служб в Российской
Федерации;
— выявить социальную природу и сущностные свойства государственной
гражданской и муниципальной служб как разновидностей публичной службы и
на этой основе уточнить определение данного понятия;
провести структурно-функциональньш анализ организационных культур государственной гражданской и муниципальной служб;
на основе материалов социологических исследований провести компаративный анализ организационных культур гражданской службы Администрации Волгоградской области и муниципальной службы Администрации городского округа - город-герой Волгоград;
— охарактеризовать современное состояние организационных культур,
сложившихся в данных исполнительных органах власти;
— определить основные направления и методы культуральной
модернизации публичной службы субъектов РФ в целях увеличения её вклада в
социальное развитие региона и мугошдпалитета.
Объектом диссертационного исследования является система государственного и муниципального управления субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования составляют структурные уровни и компоненты организационных культур государственной гражданской и муниципальной служб в исполнительных органах Волгоградской области и г. Волгограда, предназначенные обеспечивать взаимосвязь и взаимодействие указанных видов служебной деятельности в регионе.
В качестве основной гипотезы исследования выступает предположение о высокой степени совпадения, гомогенности организационной культуры гражданской службы в Администрации Волгоградской области и организационной культуры муниципальной службы в Администрации г. Волгограда по следующим показателям:
характер властно-ролевых отношений;
слабость/сила организационной культуры;
— контекстуальность, т.е. степень открытости государственных и
муниципальных структур региональному и местному сообществу.
Предполагается также, что от состояния указанных параметров организационной культуры зависит выбор эффективной технологии культуральной модернизации гражданской и муниципальной служб в рамках
10 реформирования государственного управления и местного самоуправления в регионе.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования. Для решения поставленньтх задач использовалась совокупность концепций, положений, выводов, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых (ТВ. Атаманчука, Н.Х.Атаяна, П. Бурдье, В. Васильковой, М. Вебера, Э. Гидденса, В.К. Горшкова, Л.Г. Ионина, Т. Парсонса, Н. Смелзера, П.А. Сорокина, Ж.Т. Тощенко, П. Штомпки и др.)6- Реализация указанного подхода вызвала необходимость обращения к научным исследованиям в области социологии и культурологии, государственного и мушщипального управления, правоведения и организации государственной и мутшципальной служб на федеральном и региональном уровнях. В этом плане особый интерес представляют научные труды О.В. Байдаловой, А.И. Бардакова, Н.С. Бондаря, А.Н. Бурова, AT. Гладышева, М.К. Горшкова, В.Б. Зотова, В.Н. Иванова, Е.Ю. Киреевой, В.А. Колесникова, Н.И. Лапина, СВ. Михневой, Н.С. Субочева, коллективные монографии ученых и практиков государственного и муниципального управления Москвы, Волгограда, Ростова-на-Дону и др. регионов.7
6 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика:
монография. - М: Изд-во РАГС, 2003; Бурдье П. Социология политики. - М: Socio-Logos, 1993;
Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем: (Синергетика и теория
социальной самоорганизации). - СПб.: Изд-во «Лань», 1999; Вебер М. Избранное: образ
общества / Пер. с нем. - М.: ІОристь, 1994; Ионин Л.Г. Социология культуры. - М.: Изд. Дом ГУ
ВШЭ, 2004; Козер Л. Мастера социологической мысли. Идеи в историческом м социальном
контексте- М.: Норма, 2006; Парсонс Т. Система современных обществ. - М.: Аспект Пресс,
1997; Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика / Пер. англ. - Спб.: РХГИ, 2000;
Современная социологическая теория: Бурдьё, Гидденс, Хабермас. - Новосибирск: Изд-во
Новосиб. ун-та, 1995; и др.
7 Байдалова О.В. Развитие региона как социальной системы: социальные показатели и
индикаторы: монография. - Волгоград: Изд-во ВАГС, 2002; Бондарь Н.С. Местное
самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной
демократии в России- М.: Норма, 2008; Буров А.Н. Местное самоуправление в России:
исторические традиции и современная практика. — Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2000;
Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология,
практика. - М.: Муниципальный мир, 2003; Киреева EJO. Муниципальная служба: проблемы
теории и практики. - М.: Изд-во РАГС. 2007; Российские регионы в условиях трансформации
современного общества: материалы Всерос. науч. конф., г. Волгоград, 14-15 сент.2006 г./
Администрация Волгогр. обл., Ин-т социол.РАН, Волгогр. регион, отд-ние РоСА, ВолГУ, Каф.
социол. и политол.; редкол.: И.В. Василенко (отв. ред). - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2006; и др.
Методологическую базу составляют принципы системного подхода, компаративного и структурно-функционального анализа, общенаучные и социологические методы исследования.
Эмпирическую базу данной работы составили материалы социологических исследований, проведенных с участием автора, по следующим темам:
«Организационная культура государственной гражданской службы как фактор социального развития региона», проведенного с участием автора в 2004-2006 г.г. в Администрации Волгоградской области. Использовались методы опроса (всего опрошено 260 служащих аппаратных и отраслевых подразделений, осуществляющих управление социальной сферой данного региона, отобранных методом неслучайной многоступенчатой гнездовой выборки), контент-анализа нормативной документации и включенного наблюдения. Руководитель исследования — доктор социологических наук Субочев Н.С.
«Организационная культура муниципальной службы г. Волгограда: состояние и перспективы модернизации», проведенного автором в 2006-2008 г.г. методом анкетного опроса с использованием анализа документов. Всего опрошено 278 муниципальных служащих аппаратных подразделений в Администрации г. Волгограда и территориальных подразделений в администрациях Центрального, Ворошиловского. Краснооктябрьского и Тракторозаводского районов. Руководитель исследования - доктор социологических наук Субочев Н.С.
В качестве вторичных источников эмпирической информации использовались материалы исследований, проведенных социологическими подразделениями РАГС при Президенте РФ и региональных академий государственной службы, в том числе специалистами ВАГС по теме «Психологическое и профессиональное благополучие государственных служащих». Руководитель исследования — кандидат психологических наук, доцент Д.М.Зиновьева.
12 Положения, выносимые на защиту:
Конституционализация местного самоуправления в системе административного управления РФ обусловливает необходимость взаимосвязи и эффективного взаимодействия в социальном пространстве региона государственной гражданской и муниципальной служб.
В целях терминологического закрепления взаимосвязи служащих органов и учреждений государственного и муниципального управления РФ уточняется понятие «публичная служба», которое обозначает профессиональную деятельность в государственных и муниципальных органах и соответствующих учреждениях образования, здравоохранения, науки, культуры и социального обслуживания в режиме открытости, гласности и взаимодействия с гражданами, общественными объединениями, предприятиями и учреждениями.
Необходимым условием и фактором успешной реализации законодательного принципа взаимосвязи государственной и муниципальной служб является достаточная степень согласованности организационных культур, сложившихся в данных видах служебной деятельности.
Организационная культура муниципальной службы представляет собой устойчивый комплекс базовых социальных представлений, ценностей, норм и правил служебного поведения, разделяемых служащими органа местного самоуправления и реализуемых в процессе совместной деятельности и общения с сотрудниками и клиентами.
К основным функциям организационной культуры применительно к государственной гражданской и муниципальной службам относится целеполагающая функция, которая формирует миссию гражданских и муниципальных служащих. Сформулированные в законодательстве (ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской федерации») положения необходимо уточнить таким образом, чтобы более определенно выразить социальный смысл, целевое назначение
13 государственной гражданской и муниципальной служб - обеспечивать исполнение должностных полномочий в интересах укрепления государства и благосостояния общества в рамках закона.
В результате сравнительного социологического исследования организационных культур Администрации Волгоградской области и Администрации городского округа — город-герой Волгоград установлено, что в указанных органах сложилась слабая по своей типологии культура, способная обеспечивать согласованное взаимодействие указанных органов в режиме функционирования, поддержания достигнутого уровня жизни, но не способная обеспечить его повышение и достижение более высоких социально-значимых результатов.
Предложены методы культуральной модернизации государственной гражданской и муниципальной служб в регионах России по следующим основным направлениям: нормативно-правовое, организационное, научно-информационное, учебно-методическое и кадровое обеспечение.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в оригинальности сравнительного социологического анализа организационной культуры муниципальной службы и организационной культуры региональной гражданской службы в субъекте РФ, в процессе которого:
выявлены общие и особенные аспекты сравнительного исследования организационных культур государственной гражданской и муниципальной служб в регионе;
дано определение понятия «публичная служба» как особого вида общественно полезной деятельности, состоящей в осуществлении функций государства от имени и по поручению государственных органов и должностных лиц, а также в решении вопросов местного значения от имени населения муниципальных образований и по поручению муниципальных органов и должностных лиц, которая (деятельность) осуществляется в интересах общества и гражданина, финансируется за счет средств государственного и/или муниципального бюджетов и включает профессиональную деятельность в
14 государственных и муниципальных органах и учреждениях.
выявлена и зафиксирована высокая степень совпадения, гомогенности свойств организационных культур государственной гражданской службы на примере Администрации Волгоградской области и муниципальной службы Администрации г. Волгограда, которые характеризуются как симбиозы культур власти и роли, что позволяет рассматривать их как российские варианты авторитарно-бюрократической культуры, которая в данном регионе в наибольшей степени проявляется в Администрации г. Волгограда.
определены основные направления и методы культуральной модернизации публичной службы субъекта РФ в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления и результативности деятельности служащих, которые включают нормативно-правовое, организационное, научно-информационное, учебно-методическое и кадровое обеспечение государственных и муниципальных органов.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что её положения и выводы углубляют сложившиеся в социологии управления представления о роли культуральных факторов в регуляции служебной деятельности и обосновывают необходимость их использования в процессе модернизации государственной гражданской службы и муниципальной службы в целях повышения эффективности и социальной результативности их деятельности. Релевантность методического инструментария эмпирического исследования позволяет применять его для диагностики состояния организационных культур и разработки методов их модернизации в целях совершенствования публичной службы в регионах РФ. Материалы диссертации могут использоваться в обучении студентов, аспирантов и слушателей института переподготовки повышения квалификации государственных и муниципальных служащих по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент организации», «Культурология», «Управление персоналом».
Апробация основных результатов работы осуществлена автором в
докладах и выступлениях на следующих научных мероприятиях:
Международная научно-практическая конференция «Перспективные
инновации в науке, образовании, производстве и транспорте». (Одесса, 2007.);
Международная научно-практическая конференция «Муниципальное
управление в Германии и России» (Волгоград, 2007.); Всероссийская научная конференция «Российские регионы в условиях трансформации современного общества» (Волгоград, 2006), Ш Всероссийская научная конференция «Сорокинские чтения»: Социальные процессы в современной России: традиции и инновации» (Москва, 2007), Ш Всероссийский социологический конгресс (Москва, 2008).
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы: /. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых э/сурналах реестра ВАК РФ
1. Ленская, И.Ю. Организационная культура муниципальной и
государственной гражданской служб: опыт сравнительного исследования
[Текст] / И.Ю. Ленская // Социально-гуманитарные знания. - 2008. - № 4.
(0,4 п.л.).
II Научные статьи, опубликованные в других изданиях
Ленская, И.Ю. Доверие как показатель состояния организационной культуры муниципальной службы [Текст] / И.Ю. Ленская // Актуальные проблемы государственной и муниципальной службы: сб. науч. тр. / под ред. К.О. Магомедова. -М.: МАКС Пресс, 2006. Выпуск 3. (0,5 п.л.).
Ленская, И.Ю. Из опыта социологического исследования организационной культуры муниципальной службы (в соавторстве с Н.С. Субочевым). [Текст] / И. Ю. Ленская, Н.С. Субочев // Российские регионы в условиях трансформации современного общества: материалы Всерос. науч. конф. -Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2006. (0,3 п.л.).
Ленская, И.Ю. Организационная культура как механизм регуляции служебной деятельности [Текст] / И.Ю. Ленская, Н.С. Субочев //
}
Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте: сб. науч. тр. - Одесса: Изд-во Черноморье, 2007. (0,3 п.л.).
Ленская, И.Ю. Компаративный анализ организационных культур как регуляторов деятельности муниципальных и государственных служащих [Текст] /И.Ю. Ленская // Материалы Ш Всероссийской научной конференции «Сорокинские чтения: Социальные процессы в современной России: традиции и инновации». Т.З. - М;: КДУ, 2007. (0,3 п.л.).
Ленская, И.Ю. Опыт компаративного исследования культуральной регуляции деятельности муниципальных и государственных служащих [Текст] / И.Ю. Ленская, Н.С. Субочев // Муниципальное управление в Германии и России: сб. статей. — Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2007. (0,5 п.л.).
Работа выполнена в рамках п.8 области исследования «Государственная и муниципальная служба как социальный институт и предмет социологического анализа» паспорта специальности 22.00.08 «Социология управления».
Структура диссертации включает введение, три главы, заключение, приложение и список использованной литературы. Общий объем работы составляет 177 листов.
Методологическое обоснование сравнительного исследования
В социальных науках в разные периоды развития более или менее активно использовался сравнительный, или компаративный метод получения и анализа эмпирической информации. Помимо социологии он получил применение в философии, политологии, культурологии, истории, психологии, лингвистике, в экономических и других научных дисциплинах. Однако по мере накопления опыта все более отчетливо проявлялась неоднозначность оценок эвристических возможностей данного метода, что обусловливает необходимость более подробно обсудить некоторые методологические аспекты в плане обоснования возможностей сравнительного исследования государственной гражданской и муниципальной служб.
В Большом словаре иностранных слов термин «компаративный» (от лат. comparativus «сравнительный») означает — сравнительный, основанный на сравнении или служащий целям сравнения, а термины «компаративистика», «компаративизм» (англ. comparativistics лат. comparativus «сравнительный») трактуются как сравнительно - историческое языкознание. В зависимости от предметной области использования компаративного анализа в той или иной сфере научного знания он приобретает некоторые особенности, проявляющиеся в неоднозначных трактовках.
В философской науке сформировался своеобразный подход, который оформился в компаративную философию как "понимающую" науку, которая включает философствование по поводу сходств (сведения к единообразию, к общим представлениям об объектах сравнения); построение теоретической типологизации (отражающей развивающийся объект, обнаруживающей переход от сходства к различию, переход в "свое другое"), и различий. При этом, как отмечает А.СКолесников, компаративная философия опирается на результаты смежных философских дисциплин, ориентирована на создание транскультурного основания для сравнения и понимания философских культур и традиций. В этой связи сравнение является не только техникой сопоставления, различения и объединения, а познавательно-преобразовательным мировоззрением, которое предполагает не только изобретение определенных знаний и навыков, а коррекцию и иногда глубокую перестройку ценностных структур культуры, личности, помогая человеку изменить, перестроить социально-культурную среду своего обитания. Акцентируя нормативную рациональность (в данном контексте как рациональность, зачитывающую свои культурные границы), компаративистика помогает избежать иллюзий нормативно-ценностного сознания и, таким образом, подводит к выработке кросс - культурной рациональности.
Компаративистика в данном случае как бы выполняет роль "третьего", той основы, по отношению к которой участники диалога должны выстраивать свои позиции, стремясь быть понятыми. Однако это не претензия на достижение позиции "идеального наблюдателя", которая представляется недостижимой: одинаковой, общей для всех нормативной перспективы не существует, поскольку и в этой компаративистской ситуации исследования господствует "прерогатива спрашивающего и высшая точка зрения", в конечном итоге, наша собственная.8
Для нашего исследования отсюда можно извлечь важное следствие, которое заключается в обнаружении, прежде всего, сходств и различий, природа и функции которых воспринимаются не столько в плане оценочно-критическом, сколько для понимания сходства и различия в состоянии государственных и муниципальных органов.
В сравнительно-историческом языкознании компаративистика представляет собой лингвистическую дисциплину, изучающую диахронические процессы и синхронические состояния в развитии языков в их связи между собой. Ее целью является определение языковых групп, языковых семей, и, в конечном счете - единого праязыка. От контекста, или внетекстовой реальности, как установлено в компаративистике, зависят возможность межлитературной коммуникации, ее характер, механизмы протекания, специфика.9
Методологическое значение в компаративистских исследованиях приобретают и такие понятия, которые отсылают к той или иной культурной традиции: счастье, долг, судьба, случай, дорога и т.д. Они подключают разнообразные философские, религиозные, мифологические и др. контексты, которые позволяют реконструировать континуальное пространство, определяющее специфику художественного сознания данной национальной культуры, и в то же время позволяют рассматривать явления искусства в адекватной им системе эстетических координат.
Значимый для сравнительного социологического исследования момент усматривается здесь в анализе возможностей взаимопонимания и плодотворного взаимодействия носителей разных культуральных систем, что чрезвычайно важно в условиях осуществления управленческой деятельности в рамках общего социального пространства. В данном случае имеется в виду Волгоградская область и Волгоград, на территории, которых реализуется управленческая деятельность государственных и муниципальных служащих.
В области методологии компаративной науки применяются идеи и понятия системного подхода. Следует отметить, что на первый план при этом выдвигается категория изменения, а не категория развития. Внимание теоретиков направлено на изучение потоков изменений в сфере теории и методологии науки. Вместе с тем, сам процесс понимается как определенная система изменений. В фокусе системного анализа изменения сферы компаративного научного знания находится исследование проблемы возникновения качественно нового в проблематике, в сфере теории и методологии науки в целом.
В политологии активно обсуждаются специфические особенности и тенденции развития компаративной политической науки во второй половине XX века. На примере компаративного исследования микрополитики, методологический анализ которого проводится в статье Т.В.Мусиенко и В.Н.Лукина10, можно проследить два направления компаративного анализа: динамическое и структурное.
Динамическая стратегия реализуется при исследовании теоретических систем (и соответствующих структурных компонентов) в процессе их развития. Здесь компаративный метод должен применяться в сочетании с историческим и системным подходом. Компаративно-исторический подход предполагает рассмотрение теоретических систем и соответствующих компонентов через призму исторических периодов их развития, что позволяет более точно оценить характерные особенности самой системы, а также той или иной теории на различных стадиях их индивидуального и исторического времени. Исторические сравнения помогают объяснить происхождение и развитие теорий, что позволяет взглянуть на любую теорию, как на продукт конкретного исторического времени, точнее определить роль и место теоретической системы в целом (и ее компонентов) в системе современного научного знания.
Нормативно-правовая база государственной гражданской и муниципальной служб
Сегодня эффективности государственного и муниципального управления, стилю и результативности деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих принято давать неудовлетворительные оценки. В связи с этим реформы государственного управления и местного самоуправления и соответственно государственной и муниципальной служб привлекают повышенное внимание общественности. Общий вектор указанных реформ можно обозначить как модернизацию, т.е. приведение данных социально-правовых институтов в соответствие с новыми социальными, экономическими и политическими условиями в целях укрепления российского государства, обеспечения эффективного функционирования его институтов и поступательного развития гражданского общества.
Сравнительно-сопоставительное исследование и комплексное рассмотрение нормативно-правовых оснований указанных видов управления и служебной деятельности обусловлено принципом взаимосвязи государственной и муниципальной служб. Данный принцип установлен федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы». Применительно к гражданской службе он конкретизирован в статье 7 ФЗ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В этом плане актуализируется значимость согласованного взаимодействия государственных и муниципальных органов и служащих на общем социальном пространстве, в качестве которого выступает Российская Федерация, её регионы и муниципальные образования. Успешное взаимодействие государственных и муниципальных органов и служащих предполагает согласование нормативно-правовых и культуральных регуляторов служебной деятельности. С этой точки зрения представляет особый интерес сопоставительный анализ нормативно-правовых основ государственной и муниципальной служб.
Приступая к анализу нормативно-правовой базы, необходимо отметить, что подобный подход к анализу государственной и муниципальной службы уже предпринимался в нашей науке такими исследователями, как В. Еремян, В. Жиганов, В. Козбаненко, В. Черепанов и др. Следует, однако, заметить, что сопоставление проводилось ими на старой нормативно-правовой базе. Тем не менее, уже тогда были высказаны весьма актуальные для современного этапа и темы нашего исследования замечания. В частности, В. Черепанов, выделяя общее и особенное в государственной гражданской и муниципальной службах, рассматривает их как два сопоставимых, родственных публичных института. В настоящее время есть необходимость в сопоставлении обновленного законодательства о государственной гражданской и муниципальной службах.
Согласно действующего законодательства (79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года, ст.З), государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что в законодательстве Волгоградской области понятие «государственная гражданская служба Волгоградской области» по своей форме и содержанию мало, чем отличается от вышеприведённого. Ст. 3. Закона Волгоградской области "О государственной гражданской службе Волгоградской области" от 8 апреля 2005г. N 1045-ОД содержит следующее определение: «Государственная гражданская служба Волгоградской области (далее - гражданская служба Волгоградской области) - составная часть государственной гражданской службы Российской Федерации, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Волгоградской области по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Волгоградской области и лиц, замещающих государственные должности Волгоградской области».
Федеральный закон от 2 марта 2007г. N. 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.2) определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Закон Волгоградской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Волгоградской области» от 11 февраля 2008 г. № 1626-ОД вовсе не содержит определения муниципальной службы в Волгоградской области, а равно понятий «муниципальный служащий», «должности муниципальной службы», распространяя, что логично, на территорию Волгоградской области дефиниции федерального законодательства.
В приведенных выше определениях реализуется т.н. деятельностный подход, в соответствии с которым и государственная гражданская служба, и муниципальная служба трактуются как разновидности профессиональной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий соответствующих органов и должностных лиц. Однако в этих дефинициях недостаточно четко определяется социальное назначение государственной гражданской и муниципальной служб, которое заключается в служении государству и обществу в рамках закона.
Для полноты картины обратимся к определениям должностей государственной гражданской и муниципальной служб. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений действующего законодательства в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Должность муниципальной службы — это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
Исходя из приведенных дефиниций, можно определить назначение государственной гражданской и муниципальной служб, которое сводится к обеспечению исполнения полномочий органов соответствующих уровней власти. Другими словами, два вида служб можно определить как институты, обеспечивающие исполнение полномочий соответствующих органов. В научной и публицистической литературе неоднократно отмечалась ограниченность такого рода определений, которая, прежде всего, проявляется в невыраженности социального предназначения гражданской и муниципальной служб, которое заключается в осуществлении провозглашенной в Конституции РФ (ст.7. п.1.) миссии социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Терминологический анализ организационной культуры
Понятие «организационная культура» получает все более широкое распространение в социологии управления и управленческих практиках. В научной и учебной литературе предлагается множество определений организационной культуры, что объясняется сложностью её структуры, многообразием функций и проявлений. Многие исследователи стремятся дать своё собственное определение этому понятию. По верному замечанию известного специалиста в области социологии управления А.И. Пригожина, «понятие организационной культуры слишком размыто и стерто от частого употребления. И нам сначала надо договориться не о дефинициях даже, а о смысле и значении его для практического употребления»55.
Имеются как довольно узкие, так и чрезмерно широкие толкования понятия организационной культуры. Однако при всем разнообразии значимые отличия заключается в приверженности авторов, порой не вполне осознанной, к одному из концептуальных подходов.
В настоящее время можно констатировать наличие двух основных подходов к изучению организационной культуры. Первый подход связан с «феноменологической моделью организации», разработчики которого рассматривают организационную культуру как элемент социальной реальности, идентичный самой организации. Иначе говоря, организационная культура трактуется как обозначение самой сути организации. Феноменологическое направление исследований восходит к теоретическим разработкам Д. Сильвермана и П. Бергера, хотя первый и не употребляет термина «организационная культура». Ими была сделана попытка переосмыслить взаимосвязь правил организационного поведения и организационных целей. Д. Сильверман утверждает, что к человеческим институтам нельзя подходить с точки зрения здравого смысла как к физическим объектам или социальным фактам. Это приводит к поведенческому детерминизму и рассмотрению индивидов лишь как «марионеток культуры». Он предлагает отказаться от взгляда на нормальную организацию как инстанцию, предопределяющую поведение работников, а сосредоточить внимание на том, как участники используют формальные правила для определения и интерпретации своего поведения и поведения окружающих.56 Другими словами, организационная культура - это то, что отличает данную организацию от любой другой и составляет ее индивидуальность, особенность. Организационная культура как некая призма, единая для всех членов организации, через которую все события, объекты, действия воспринимаются сотрудниками единообразно. Это не свойство, которым обладает организация, а то, чем она по существу является.
Другая специфическая особенность данной концепции заключается в фактическом отрицании возможностей сознательного, целесообразного изменения организационной культуры. Культуральные изменения, в представлениях сторонников феноменологической концепции, могут происходить лишь спонтанно, самопроизвольно, в процессе эволюции организации.
Феноменологической концепции соответствуют следующие дефиниции организационной культуры. К. Шольц делает характерный акцент на неформальной природе организационной культуры: «Корпоративная культура представляет собой неявное, невидимое и неформальное сознание организации, которое управляет поведением людей и, в свою очередь, само формируется под воздействием их поведения» . Но, пожалуй, наиболее отчетливо феноменологическое представление дано М. Пакановским и Н. О Доннел-Тружиллио: «Организационная культура — это не просто одна из составляющих проблемы, это сама проблема в целом. На наш взгляд, культура - это не то, что организация имеет, а то, чем она является» .
Второй подход обозначается как рационально-прагматический, ведущие разработчики которого Э. Шейн, У. Оучи, Т. Питере, Р. Уотермен и др. определяют организационную культуру как более или менее устойчивый комплекс базовых представлений, ценностей и норм, разделяемых членами организации. Здесь организационная культура рассматривается как неотъемлемый компонент, атрибут любой организации. В этом смысле термин «организационная культура» охватывает «совокупность поведений, символов, ритуалов и мифов, которые соответствуют разделяемым ценностям, присущим предприятию и передаются каждому работнику из уст в уста в качестве жизненного опыта. Формирование культуры связывается по преимуществу с процессами, происходящими внутри организации, хотя последние могут побуждаться и изменениями состояния среды»59. В понимании П.Б. Вейлла, культура — это система отношений, действий и артефактов (от лат. artefactum — искусственно сделанное), которая выдерживает испытание временем и формирует у членов данного культурного общества довольно уникальную общую для них психологию. Именно психологическая общность позволяет членам одной культуры чувствовать, что они ближе друг к другу, чем к тем, кто не является членом этой культуры.
Обращая внимание на то, что члены организации являются не только носителями, но и творцами определенной культуры, Дж. Мартин отмечает: «У разньк людей, попавших в условия определённой культуры, их собственное восприятие, воспоминания, убеждения и практический опыт оказываются различными, поэтому и их понимание даже одного и того же проявления культуры может не совпадать. Картина или совокупность этих интерпретаций, а также способы их претворения в жизнь и составляют культуру»61.
Организационная культура является относительно самостоятельным регулятором поведения сотрудников организации. При этом исследователи и практики управления положительно оценивают возможности целенаправленного изменения организационной культуры со стороны культуральных агентов, т.е. менеджеров, персонала организации, органов государственного и муниципального управления, а также как фактор, который может быть использован руководством для повышения эффективности организации, укрепления её целостности, совершенствования механизмов адаптации сотрудников.
Социальная характеристика выборочной совокупности
Как уже отмечалось, для социологии управления наибольший интерес в силу возможности прикладного применения представляет рационально-прагматический подход, принципиальные положения которого стали методологической базой сравнительного социологического исследования организационных культур государственной гражданской и муниципальной служб в Волгоградской области. Исследование проводилось в два этапа. На первом этапе (2004-2006 г.г.) были осуществлены сбор, обработка и анализ информации о состоянии организационной культуры Администрации области. На втором этапе (2005-2007 г.г.) по аналогичной методике проведено исследование организационной культуры муниципальной службы в Администрации Волгограда. (Программа исследования дана в Приложении 1)
При оценке возможностей применения тех или иных методов необходимо помнить о целях исследования. Одни цели требуют глубокого анализа всех уровней организационной культуры, другие позволяют ограничиться некоторыми из них. Степень вовлеченности исследователя в организацию также может варьироваться в зависимости от открытости последней внешней среде. В рамках данного диссертационного исследования целесообразно сочетание количественных и качественных методов при доминировании количественных, так как именно они позволяют охватить необходимое количество служащих и реализовать поставленную цель — на основе анализа значимых параметров организационных культур выявить степень их сходства и оценить возможности реализации взаимосвязи в процессе управленческой деятельности в социальном пространстве региона. Волгоградской области, по сравнению со среднесяатисгическими данными по РФ, объясняется включением в выборку гоїщальнсчіриентированньїх управленческих подразделений образования, здравоохранения, социальной защиты населения, где традиционно доля женщин больше, чем в иных административных структурах. Что же касается муниципальных служащих, то здесь, по нашему предположению, относительно меньшая по сравнению с общероссийской доля женщин обусловлена большей привлекательностью муниципальной служебной деятельности для мужчин в городе с миллионным населением и ссютветственно более высоким социальным статусом.
Среди муниципальньтх служащих Волгограда возрастная когорта до 40 лет включительно составляет 53,6%, в то время как среди государственных гражданских служащих Волгоградской области преобладает возрастная категория от 41 до 60 лет включительно (63,1%). Доля муниципальньїх служащих до 30 лет также превышает идентичную возрастную группу гражданских служащих. Зато доля старшей возрастной группы (51-60 лет) здесь почти в два раза меньше, чем у государственных служащих.
В целом, в исполнительных органах государственного и муниципального управления отмечается весьма высокий уровень образования. Значительное большинство респондентов имеет высшее образование, из них каждый пятый в органах муниципального управления г. Волгограда, и каждый третий в Администрации Волгоградской области прошел переподготовку или получил второе высшее образование. При этом обращают на себя внимание следующие особенности: если доля муниципальных служащих, имеющих высшее образование (73%), превосходит по этому показателю государственных гражданских служащих (56,4%), то среди последних доля служащих, имеющих послевузовское образование, почти в два раза больше, чем среди муниципальных служащих. Выявленные различия объясняются двумя обстоятельствами: во-первых, у современных молодых служащих больше возможностей получить высшее образование, чем у старших по возрасту коллег, и, во-вторых, руководство региональных государственных органов имеет больше финансовых ресурсов для реализации программ переподготовки служащих, чем весьма активно пользуется.
Наиболее представительной в выборке и в составе служащих исследованных органов является стажевая группа от 5 до 10 лет, причем в Администрации Волгоградской области она составляет более трети респондентов (35,2%). Стаж служебной деятельности свыше 10 лет среди мушщипальных служащих имеют - 31,6% служащих, среди гражданских служащих — 29,6%. Однако, в органах муниципального управления весьма значительную долю составляют служащие со стажем работы до 5-ти лет — 43,9%, в исполнительных органах Волгоградской области эта стажевая группа несколько меньше - 35,1%. Если рассматривать стаж работы как фактор устойчивости организационной культуры, то можно предположить, что организационная культура в Администрации области отличается большей устойчивостью, а в органах муниципального управления динамика культуральных изменений выше.
Одной из причин превышения доли руководителей среди респондентов в муниципальном органе является стремление руководства городской администрации за счет увеличения количества должностей руководителей подразделений обеспечить повышение оплаты муниципальных служащих и тем самым создать стимулы для привлечения на службу более квалифицированных специалистов. На период исследования по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Волгоградской области за 2006 г., среднемесячный размер выплат на одного служащего исполнительной власти составил 31601 рубль, а на одного муниципального служащего почти в два раза меньше - 15903 рубля.113
