Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы социального управления практикой обучения персонала государственной службы Российской Федерации 18
1.1. Профессиональное обучение государственных служащих в системе социального управления: научные подходы 18
1.2. Диагностика и социологический мониторинг практики обучения государственных служащих: принципы и методы 47
Глава 2. Региональные особенности социального управления профессиональным обучением кадров органов исполнительной власти в Сахалинскойобласти 74
2.1. Факторы социального управления практикой обучения государственных служащих на региональном уровне . 74
2.2. Пути оптимизации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров исполнительной власти Сахалинской области ,., , 100
Заключение 121
Библиография 127
Приложения 149
- Профессиональное обучение государственных служащих в системе социального управления: научные подходы
- Диагностика и социологический мониторинг практики обучения государственных служащих: принципы и методы
- Факторы социального управления практикой обучения государственных служащих на региональном уровне
- Пути оптимизации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров исполнительной власти Сахалинской области
Введение к работе
Актуальность темы. Процесс реформирования институтов и организационной среды государственного управления - один из приоритетов государственной политики на современном этапе развития российского общества. Успешное осуществление реформы государственного управления предполагает создание качественной системы подготовки и переподготовки специалистов-управленцев. В настоящее время укрепляются институциональные основы обучения кадров, в том числе в системе государственной службы, однако проблема дефицита современных профессиональных государственных служащих сохраняет свою остроту, что требует особого внимания к исследованию мотивации чиновников к качественной профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленцев в органах исполнительной власти. Проводимая реформа системы подготовки государственных служащих и повышения их квалификации пока еще не привела к качественному улучшению данной системы. Образовательные учреждения нередко осуществляют подготовку управленцев не опираясь на исследование реальной потребности в таких специалистах, не имея четкого представления о характере профессиональных навыков, специальных знаний и личностных качеств, востребованных современной государственной службой.
Принятие законодательных актов является важным условием осуществления административной реформы и связанным с нею реформированием государственной службы. Однако одно лишь законодательное регулирование не в состоянии изменить профессиональные качества, способы деятельности и нравственный облик российского государственного служащего. Подготовка кадров государственных служащих сталкивается с отсутствием разработанной и
действенной системы оценки эффективности профессиональной подготовки управленцев, отслеживания типичных трудностей подготовки кадров, анализа мотивации, профессиональной карьеры и мобильности кадров государственных служащих.
В стране осуществляется подготовка государственных служащих и их повышение квалификации. Однако система подготовки кадров государственной службы России до сих пор не сформирована, идет процесс ее становления, который нельзя назвать ни системным, ни научно обоснованным. Образовательные учреждения как в целом по России, так и в Сахалинской области в частности, осуществляют подготовку чиновников без замера реальной потребности в таких специалистах. В итоге складывается ситуация «перенасыщения» рынка труда определенными категориями специалистов, и в тоже время, вопрос качества их профессиональной подготовки остается до сих пор открытым. Образовательные учреждения области не осуществляют мониторинг эффективности своего «продукта», не создается никакой базы для дальнейшего регулирования этим процессом.
Острота кадровой ситуации в государственной службе требует ее оптимизации. Для преодоления указанных негативных тенденций необходимо обеспечить решение следующих задач: повышение эффективности кадровой политики в сфере государственной службы, реформирование консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих. Учитывая вышесказанное, повышенный интерес вызывает проблематика осуществления в стране процесса подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Именно от качественного состава государственного аппарата, будет зависеть эффективность реализуемых в стране реформ.
Более того, состояние данной проблемы в различных регионах Российской Федерации неодинаково, что в свою очередь, объясняется спецификой каждого субъекта РФ. Географическое положение Сахалинской области, удаленность этой территории от центра, сложные природно-климатические условия, слабая освоенность территории, низкая плотность населения, его убыль, отсутствие развитой сети автодорог, диктует особый статус региона, специфику управления этим субъектом, в том числе, системой профессионального обучения кадров государственного аппарата.
С начала 1990-х годов в Российской Федерации происходит реформирование системы профессиональной подготовки специалистов государственного управления, отражающее изменение государственных приоритетов в понимании сущности и задач государственной службы, изменение системы государственного управления, функций институтов и органов государственного управления. Сегодня сформированная законодательная основа государственной службы федерального и регионального уровня не подкреплена в должной мере теоретическими разработками и методической основой их реализации. Так, вступивший в 2004 году в действие Закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» еще не стал основополагающим документом практической деятельности региональных государственных органов. Предстоит большая работа по организации работы государственных органов в соответствии с ним. Так, в Сахалинской областной Думе заканчивается рассмотрение более 10 проектов, внесенных губернатором Сахалинской области и подготовленных управлением государственной службы и кадров аппарата областной администрации. Они связаны с изменениями, происходящими в системе государственной службы, и являются важным звеном проводимой в России административной реформы.
По мнению автора диссертационного исследования, указанная проблема может быть решена путем внедрения средств социального управления в систему подготовки управленцев. Средства социального управления должны не только оценивать параметры профессионального обучения государственных служащих, но также служить основой для разработки программ, целей и содержания профессионального обучения госслужащих, то есть служить базой для стратегического планирования деятельности сферы образования государственного управления. Разработка стратегии, в свою очередь, должна предполагать теоретическую проработку требований к современному государственному служащему, приоритетам и задачам государственной службы.
Реформа системы подготовки специалистов государственной службы не может не опираться на научно обоснованную концепцию сущности профессиональных и личностных качеств современного государственного служащего и соответствующего ей содержания образования специалиста-управленца. Между тем, теоретическая разработка содержания подготовки специалиста государственного управления остается одной из дискуссионных проблем, требующей своего научного осмысления. Кроме того, актуальной является проблема оценки эффективности подготовки кадров государственной службы в условиях современной системы государственного управления в Российской Федерации. В современной управленческой науке остается «белым пятном» вопрос о путях повышения эффективности подготовки кадров государственного управления в специфических условиях регионов, являющихся субъектами Российской Федерации. По мнению автора настоящего исследования, решение указанных актуальных научных и практических проблем требует привлечения возможностей социологического обеспечения управленческой деятельности.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется:
Необходимостью анализа теоретических основ социального управления практикой профессионального обучения государственной службы;
Выявлением практического состояния системы обучения государственных служащих на региональном уровне;
Потребностью в разработке практических рекомендаций по совершенствованию управления системой образования государственной службы в субъекте Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Исследование проблем обучения кадров государственного управления опирается на обширную концептуальную базу, традиции теоретического и эмпирического анализа проблемы, разработанных отечественной и зарубежной наукой. Особое значение имеют разработки классической и современной управленческой науки - социологии управления, теории организаций, а также комплекс государственно-правовых дисциплин. Многообразие исследовательских разработок и теоретических традиций в данной области требует систематизации накопленного теоретического багажа и определения концептуальных оснований исследования проблемы подготовки государственных служащих применительно к условиям современного российского общества.
Глубокое теоретическое осмысление проблем формирования профессионального государственного аппарата, механизмов его воспроизводства и функционирования социального слоя государственных служащих получило в работах М. Вебера на рубеже 19-20 веков. Его концепция рациональной бюрократии заложила теоретическую основу социологического анализа государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в системе управления обществом.
Основные положения М. Вебера послужили отправными точками для формулировки современных концепций управления в целом и государственного управления, в частности. Так, американский социолог О. Гоулднер в своей работе «Модели индустриальной бюрократии» (1954) привлек внимание к проблеме ограниченной эффективности административного управления как результата стремления к излишней регламентации деятельности управленцев. Интерес исследователей был привлечен к личности государственного управленца и проблеме мотивации его деятельности. Социологический анализ проблем управления, представленный в работах П.Блау, П.Данкена и других ученых, выявил значимость феномена неформальной деятельности государственных ведомств в условиях необходимости решения новых, нестандартных задач управления. В управленческой науке стал складываться целостный взгляд на проблему эффективности деятельности аппарата государственного управления, в котором одновременно представлены организационный, правовой и социально-психологический аспекты анализа.
Во второй половине XX века общеметодологическим и фундаментальным основанием для анализа системы государственного управления становится общая теория систем и системный подход, разработанные в трудах Н.Винера, Дж.Эшби, Л.Берталанфи. Современные зарубежные исследования проблематики государственного управления уделяют особое внимание двум аспектам: а) возможностям и пределам нормативного регулирования и оценки деятельности управленцев; б) вопросам формирования мотивационной основы государственных служащих. На эту проблематику, в частности, обратил внимание французский социолог М.Крозье, подчеркивающий ограниченность нормативно-правового регулирования деятельности аппарата государственного управления: даже самые детализированные и
продуманные инструкции могут быть использованы в противовес официальным целям государственных учреждений, если игнорируется необходимость адекватной мотивации управленческой деятельности.
Большое внимание уделяется вопросам профессионализации государственного управления, эмпирическому тестированию «теории меритократии» (М.Янг, К.Дэвис, У.Мур, Ю.Хабермас), проблемам профессионально мобильности кадров государственной службы (Д.Трейман и др.).
В России основа социологических исследований проблематики подготовки кадров, в том числе государственных служащих, была заложена в 20-е-30-е, а затем, разрабатывалась в 60-е-80-е годы XX столетия. Существенную разработку получили вопросы профессионального обучения в трудах А.К.Гастева, П.М.Керженцева, А.А.Богданова, В.Г Афанасьева, А,И.Уемова и других.
В управленческой теории конца XX - начала XXI вв. существуют различные походы к пониманию научных основ подготовки государственных служащих в условиях современного российского общества. В работах СА.Анисимова, А.А.Гришковца, Д.Т.Жовтуна, В.А.Кобзаненко, В.Д.Попова, ЕЛ.Тавокина, С.Ф.Фролова затрагиваются проблемы повышения эффективности подготовки государственных служащих. Исследования Г.ВАтаманчука, В.Э.Бойкова, Ж.Т.Тощенко, О.СВиханского, В.С.Нечипоренко, А.Ф.Ноздрачева и других посвящены совершенствованию государственного управления.
Проблемы профессионального обучения государственных
служащих анализируются в работах Е.Р.Смирновой, Е.В.Охотского,
В.Н.Лисицына, А.И.Турчинова, Ф.Э.Шереги, В.ШСушлина,
Т.Г.Калачевой. Вопросы социального статуса государственных служащих и социальной организации государственной службы в целом разрабатываются Г.В.Атаманчуком, В.Э.Бойковым, С.Ю.Наумовым,
провести анализ социальных проблем управления практикой обучения государственных служащих;
выявить основные факторы социального управления обучением государственных служащих на региональном уровне;
определить роль социологической диагностики и социологического мониторинга как средств научного обеспечения социального управления системой профессионального обучения государственных служащих;
- разработать методические основы проведения мониторинга и
социологической диагностики системы управления обучением
государственных служащих в регионе.
Теоретико-методологической основой исследования являются
общенаучные принципы изучения общественных явлений и
социологические концепции управленческой деятельности.
Теоретическую основу исследования составили принципы системного анализа социальных явлений, принципы структурно-функционального анализа социальных систем, обоснованные в работах Т.Парсонса, РМертона; концепция управления как типа социальной деятельности; постулаты теории организации о функционировании сложных систем. Базовой методологической основой диссертации явилась теория систем в применении к системам социальной природы и концепции социального управления. Эта методологическая основа характеризуется следующими принципиальными положениями:
- признание системного характера управленческой деятельности;
выделение общей функций управления - достижение желаемого
состояния объекта управлении, а также частных функций отдельных
видов управленческой деятельности;
- социологическая интерпретация управления как вида социального
взаимодействия, предполагающего активность как субъекта, так и
объекта управления;
- эволюционистская трактовка управления в целом и процесса
социального управления в частности, позволяющая объяснить
современное состояние объекта управления на основе анализа ранее
произведенных управленческих воздействий;
- признание научного обеспечения в качестве важнейшего условия
управления сферой подготовки государственных служащих.
Эмпирическую и документальную базу исследования составили:
результаты социологического исследования государственных служащих органов исполнительной власти 16 субъектов Российской Федерации, (ноябрь 2003 г., опрошено - 1076 респондентов). Выборка общероссийская, многоступенчатая, репрезентирующая генеральную совокупность государственных служащих федеральных и региональных органов власти по основным показателям должностного и социально-демографического состава, зафиксированным Госкомстатом РФ на 1 января 2002 года;
результаты пилотажного социологического опроса слушателей РАГС при Президенте РФ, проведенного социологическим центром РАГС (декабрь 2001г., объем выборки - 520 респондентов);
результаты пилотажного социологического опроса студентов факультетов заочного и вечернего отделений РАГС при Президенте РФ, проведенного социологическим центром РАГС в марте 2006г. (объем выборки - 446 респондентов);
результаты социологического опроса «Профессиональная подготовка государственных служащих в Сахалинской области», проведенного автором (июнь 2006г., объем выборки 350 респондентов);
А.Е.Лукьяненко, П.А.Марченковым, Л.А.Калиниченко, А.И.Кравченко. Социологические аспекты социального управления и профессионального обучения государственных служащих рассмотрены в исследованиях С.А.Борщова, И.А.Кузьмина, А.ИЛСравченко, Ф.И.Шаркова, Н.А.Волгина, Е.В.Худенко, Б.Т.Пономаренко, Р.Е.Тихонова, в работах А.И.Пригожина.
Однако среди российских исследователей лишь в немногих публикациях авторы рассматривают социальную проблематику в системе управления профессиональным обучением кадров государственной службы. Существует значительный пробел в определении механизмов социального управления системой подготовки государственных служащих, разработке структуры и элементов сферы обучения государственных служащих федерального и регионального уровней как социальной системы, определении целей и содержания непрерывного образования государственных служащих, реализуемого на основе концепции социального управления, определении социальных показателей практики подготовки кадров государственных служащих, осуществляемой различными учреждениями на региональном уровне.
Объект исследования - практика профессионального обучения государственных служащих.
Предмет исследования - механизмы социального управления практикой профессионального обучения государственных служащих органов исполнительной власти.
Цель диссертационного исследования - определение состояния, выявление проблем и путей повышения эффективности практики профессионального обучения государственных служащих.
Задачи диссертационного исследования:
определить содержание управления профессиональным обучением государственных служащих исполнительных органов власти;
законодательные и нормативные акты Российской Федерации;
данные Федеральной службы государственной статистики РФ и Сахалинской области по изучаемой теме за последние годы;
материалы текущего архива органов региональной власти в Сахалинской области по вопросам профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Основные положения, выносимые на защиту.
Современное состояние практики профессионального обучения кадров государственной службы характеризуется низкой эффективностью. Она проявляется в недостаточном соответствии профессиональных и личностных качеств государственных служащих, прошедших подготовку по соответствующим направлениям профессионального обучения, современным требованиям государственной службы.
Повышение эффективности деятельности системы подготовки государственных служащих невозможно только на основе нормативно-правового регулирования ее деятельности. В значительной степени решение этой задачи зависит от использования средств социального управления при планировании и оценке деятельности данной системы.
3. Управление системой подготовки кадров государственных
служащих является комплексным, системным видом социальной
деятельности, в которой активными сторонами выступают как субъект,
так и объект управления.
4. На региональном уровне управления существуют необходимость
и возможности для внедрения социологической диагностики и
социологического мониторинга в управление практикой подготовки
кадров государственных служащих.
5. Приоритетная задача социологической диагностики практики
подготовки государственных служащих на региональном уровне состоит
в определении параметров текущей деятельности системы на основе
совокупности качественных и количественных индикаторов.
Социологический мониторинг практики подготовки государственных служащих на региональном уровне служит средством определения динамики изменений системы, тенденций и факторов этих изменений, оценки общей эффективности деятельности системы, прогнозирования и моделирования ее развития.
Функции управления практикой подготовки кадров государственных служащих на региональном уровне необходимо и возможно интегрировать в рамках координационного центра -Управления государственной службы и кадров аппарата администрации области.
8. Создание координирующего центра и внедрение средств
социального управления практикой подготовки государственных
служащих на региональном уровне способно повысить общую
эффективность кадровой политики и адаптировать ее к условиям
конкретного региона.
Научная новизна диссертационного исследования.
Конкретизировано содержание управления системой профессионального обучения государственных служащих: это интерактивная коммуникация, согласующая усилия субъекта и объекта обучения для достижения общей цели. Выявлены «структура» и «инфраструктура» профессионального обучения государственных служащих. Первая определена как целостная упорядоченная совокупность институциональных, организационных и нормативных элементов системы образования государственной службы. Вторая рассматривается как совокупность ресурсных, технологических,
управленческих компонентов, определяющих состояние практики профессиональной подготовки государственных служащих.
Обоснован тезис о необходимости интеграции социологических средств в управление практикой профессионального образования кадров государственной службы. Предложен механизм реализации социологической диагностики и социологического мониторинга в практике профессионального образования кадров государственных служащих на региональном уровне с целью получения оперативной и достоверной информации об их квалификационном уровне.
Выявлена специфика факторов социального управления в практике обучения государственных служащих в условиях Сахалинской области. Определены факторы: неполнота нормативно-правовой среды; организационная разобщенность системы профессиональной подготовки кадров государственных служащих; дефицит научно-информационных и учебно-методических ресурсов и определено их влияние на эффективность подготовки кадров государственных служащих.
Разработана методика социологической диагностики и социологического мониторинга в практике обучения кадров государственной службы в условиях региона. Предложен механизм взаимодействия элементов системы управления обучением государственных служащих в органах исполнительной власти Сахалинской области.
Определены приоритетные направления в управлении практикой обучения кадров государственных служащих в Сахалинской области: изменение организационной структуры управления подготовкой кадров; совершенствование планирования, контроля и оценки эффективности подготовки кадров.
В рамках концепции оптимизации практики обучения государственных служащих предложена организационная модель управления обучением кадров государственных служащих в Сахалинской области и раскрыты ее функциональные возможности.
Надежность и достоверность результатов диссертационного исследования обусловлены репрезентативностью исходной и вторичной эмпирической информации, применением адекватных методов теоретического осмысления и эмпирической обработки социальной информации, соблюдением принципов и логики построения доказательств, практической апробацией работы. Надежность эмпирической базы исследования определяется репрезентативностью выборок проведенных исследований, а также соблюдением требований методики социального исследования.
Научные выводы и практические результаты автора базируются на широкой базе законодательных актов, аналитических и инструктивных материалах органов власти разного уровня, данных социологических исследований, теоретических разработках отечественных и зарубежных исследователей.
Практическая значимость исследования. Выводы и
предложения, обоснованные в диссертации, вносят вклад в дальнейшую разработку концепции социального управления практикой обучения государственных служащих в современных условиях. Основные положения и результаты настоящей работы использованы при разработке концепции кадровой политики и программы развития системы повышения квалификации, подготовки и переподготовки государственных служащих в Сахалинской области.
Выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке стратегии деятельности образовательных учреждений системы подготовки кадров государственных служащих. Предлагаемая
Е'\
автором система социологической диагностики и социологического мониторинга как инструментов социального управления может быть использована при организации управления системой подготовки государственных служащих на уровне субъекта федерации.
Апробация работы. Основные положение, результаты и выводы диссертационного исследования изложены на конференции молодых ученых Сахалинского государственного университета, посвященной актуальным проблемам социально-экономического положения региона (СахГУ, 2006), опубликованы в виде двух брошюр и двух авторских статьях. Практическая апробация работы производилась при чтении курсов «Теория управления», «Управление персоналом» в Сахалинском государственном университете.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии РАГС при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения, списка литературы, приложений.
Профессиональное обучение государственных служащих в системе социального управления: научные подходы
По мере развития политической организации общества
государственное управление становилось специализированным видом профессиональной деятельности, закрепляемым за определенными группами общества. Такая дифференциация происходит в период складывания ранних форм индустриальной производственной деятельности. В еще большей степени обособление функции управления (в том числе государственного управления) происходит в индустриальную эпоху, в период, последовавший за промышленной революцией. Именно с развитием индустриального капитализма немецкий социолог М. Вебер связывал становление нового типа управленцев - рациональной и эффективной бюрократии, профессионально выполняющей исключительно управленческие и распорядительные функции в формальных организациях. 1 В современном обществе, где разделение общественного труда совершило эволюционный скачек, средствами управления обычно выступают ресурсы и возможности институциональных организаций, поэтому само (,, государственное управление неизбежно приобретает черты организационного управления, что в полной мере относится и к функционированию персонала государственной службы. Концепцию рациональной бюрократии М. Вебера можно назвать исходной методологической основой для определения целей и содержания государственно-управленческой деятельности. По М. Веберу имеются следующие важные отличия рациональной бюрократии от традиционных типов бюрократии:
А) господство на основе письменных инструкций в иерархии специализированных ведомств; Б) пополнение рядов на основе квалификации; В) безличный характер деятельности ведомств, явно отличаемый от должностных лиц и частной жизни.1
М. Вебер стремился деперсонализировать многие управленческие функции в надежде, что результативное единообразие может способствовать доброжелательному и справедливому отношению ко всем работникам. Он также считал, что его "рациональная, зависимая и предсказуемая система" обеспечит удовлетворительное исполнение многих однообразных организационных задач, а иерархия, власть и бюрократия лежат в основе всех социальных организаций.
Современная система государственной службы во многом основывается на принципах, восходящим к указанным требованиям М. Вебера, либо прямо декларирует их. Концепция Вебера давала этически-нейтральное (идеально-типическое) определение понятия «бюрократия». Она отождествлялась с рациональной системой управления вообще и уделяла особое внимание проблеме эффективности государственного управления.
Концепция рациональной бюрократии в дальнейшем была переосмыслена другими исследователями проблем государственного управления и деятельности управленцев. Ее положения (некоторые из которых обоснованно подвергались критике) послужили отправными и государственного управления, - в частности. В современном обществе указанное различие между управлением как всеобщей деятельностью людей и управлением как деятельностью профессионалов в полной мере относится к функционированию персонала государственной службы. Для понимания природы управленческой деятельности большое значение имеет классическая школа управления, в частности концепция французского исследователя Анри Файоля, который рассмотрел управление как универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, таких как планирование, организация, распорядительство, координирование и контроль. Кроме того, он сформулировал управленческие принципы, которые широко используются в современной теории и практике управления. Исследователь считал, что способность к управлению не является врожденным талантом, а представляет собой искусство, которому можно научить, а менеджеры могут развиваться посредством тренировки. А. Файоль первым перестал рассматривать управление как "исключительную привилегию" высшего руководства. А. ФаЙоль первым перестал рассматривать управление как «исключительную привилегию» высшего руководства. Он доказывал, что административные функции существуют на любом уровне организации и их выполняют даже сами рабочие, но чем выше уровень управления, тем выше административная ответственность. Именно А. Файоль стремился сформулировать требования к профессиональной подготовке рабочих, мастеров, руководителей цехов, директоров и высших руководителей. Он был уверен в том, что для воспитания эффективных управленцев недостаточно одних лишь технических знаний и что хотя наличие таких знаний является основным требованием к менеджерам нижних уровней, по мере того как руководитель поднимается вверх по служебной лестнице, все большее значение приобретают административные способности. Одним из важнейших теоретических посылов концепции А. Файоля, представляющих интерес для данного диссертационного исследования, является его утверждение о том, что в вопросах управления нет ничего абсолютного, одни и те же принципы управления не применимы в различных обстоятельствах, необходимо учитывать изменение условий внешней среды.
Диагностика и социологический мониторинг практики обучения государственных служащих: принципы и методы
Современный этап реформирования сферы профессионального обучения государственных служащих обнаружил остроту и сложность процессов, протекающих в образовательной системе, функционировании системы государственной службы. Характерной чертой пореформенного периода являются многочисленные просчеты и ошибки в сфере государственного управления. Задачи реформирования государственной службы диктуют необходимость организации системного научного исследования в сфере управления обучением государственных служащих, изучения эффективности обучения кадров органов государственной власти, анализа результативности обучения и профессиональной деятельности управленцев с целью создания условий для продвижения системы обучения к своему новому качеству.
Методологической основой для исследования подобных сложных и масштабных процессов может служить системный подход. Системный подход как общеметодологический принцип используется в различных отраслях науки и в том числе - в социологической науке. Его гносеологической основой является общая теория систем, начало которой было положено Л.фон Берталанфи. Для цели данного диссертационного исследования наибольший интерес представляет несколько черт системного подхода. Во-первых, представление объекта исследования в качестве системы. Как известно, основополагающим признаком системы является целостность, что методологически позволяет вычленить объект исследования из всего окружающего мира. Во-вторых, это признание иерархичности структуры предмета изучения, что требует многоуровнего анализа системы обучения государственных служащих: исследование самой системы обучения государственных служащих -собственный уровень системы; изучение этой же системы как элемента более широкой системы (макросистемный уровень), и, наконец, изучение структуры и взаимодействия компонентов данной системы - т.е. микроуровень анализа. В-третьих, изучение системных (интегративных) свойств и закономерностей системы, раскрытие базисных механизмов интеграции целого. Важнейшей чертой системного подхода является его нацеленность на получение количественных характеристик, создание методов, сужающих неоднозначность понятий, определений, оценок.
Другими словами, системный подход будет рассматривать проблему не изолированно, а в единстве связей с окружающей средой, постигать сущность каждой связи и отдельного элемента, проводить ассоциации между общими и частными целями. Все это формирует особый метод мышления, позволяющий гибко реагировать на изменения обстановки и принимать обоснованные решения. Реализация системного подхода в рамках данного исследования представляется возможной через концепцию социологической диагностики и мониторинга.
Термин «диагностика» происходит от греческого diagnostikos (способный распознавать). Первоначально термин стал употребляться для обозначения набора методов и принципов постановки диагноза о состоянии организма1. В управленческой практике конца 1980-х-в начала 1990-х годов исследователи рассматривают диагностику как средство получения информации о субъекте управления, подчеркивая при этом ее отличия от традиционных средств получения социальной информации.2 Социальная диагностика стала определяться как процесс или специфический вид деятельности в рамках управленческого консультирования, связанного с определением «слабых мест» социальных объектов и процессов. «Специфика диагностики видится в выявлении проблем, возникающих в работе социологического объекта. Этот процесс... представляет собой разновидность комплексного обследования и направлен на выявление симптомов, патологии и «болевых точек» организации»1. Термин «социальная диагностика» сегодня широко вошел в научный обиход, хотя авторы вкладывают в него различный смысл. В литературе можно встретить многочисленные определения социальной диагностики от описания состояния социального объекта до определения состояния систем с помощью диагноза.
В социальной сфере понятие диагностика рассматривается как изучение социальных мотивов и причин поведения личности, группы; поиск социальных детерминант процессов и явлений общественной жизни. В управлении развитием социальной сферы рассматривается процесс формирования специфических средств получения социальной информации об объектах, включенных в управленческую систему.
Разработка теоретико-методологических и методических основ диагностики социальных объектов и процессов ныне становится чрезвычайно актуальной проблемой социологической науки, как на уровне обоснования новых теоретико-методологических подходов, так и в прикладном аспекте решения задач федерального, регионального и местного уровней. В качестве сферы применения диагностики в данной диссертации рассматривается применение диагностики в системе социального управления сферой профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки государственных служащих регионального уровня.
Практическое значение социальной диагностики заключается в целях анализа состояния, тенденций развития, наличия скрытых и явных напряженностей в сфере профессиональной подготовки кадров государственного управления. Потребность в применении мер социальной диагностики для управления системой профессиональной подготовки государственных служащих связана со специфическим состоянием данной сферы на современном этапе реформирования. Источник существующей проблемы заключается в углубляющемся противоречии между реально усложняющимися социально-экономическими отношениями и определенным отставанием и разрозненностью методов и средств эмпирического измерения и выявления эффективности обучения государственных служащих. В этом заключается одна из причин запаздывания управленческого реагирования на новые ситуации, с которыми сталкивается система подготовки кадров государственной службы.
Факторы социального управления практикой обучения государственных служащих на региональном уровне
Под фактором социального управления в данном диссертационном исследовании понимается, движущая сила, причина механизма социального управления, обусловливающая его или определяющая его характер.
Всю совокупность факторов социального управления можно подразделить на несколько групп: экономические, политические, духовные и социальные факторы1. В рамках данного диссертационного исследования, предметом которого выступают закономерности, условия и средства управления процессом подготовки и переподготовки кадров государственной службы на региональном уровне, представляется необходимым рассмотреть совокупность социальных факторов управления. Применительно к объекту исследования могут быть выделены следующие группы социальных факторов управления системой подготовки кадров государственных служащих: нормативно-правовые факторы; организационные факторы; научно-информационные факторы; учебно-методические факторы.
В рамках первой группы факторов на состояние системы обучения государственных служащих органов исполнительной власти субъекта федерации оказывает влияние состояние правовой базы в сфере обучения государственных служащих и государственной службы в целом. К числу организационных факторов следует организацию обучения кадров государственного управления, особенности структуры и функционирования региональной системы подготовки государственных служащих и отдельных ее элементов (учебных заведений, центров, подразделений администрации субъекта федерации и др.), специфику внутренней организационной среды этих учреждений. Научно-информационные факторы представляют собой научные знания, управленческие и информационные технологии, доступные для использования и применяемые в процессе подготовки кадров государственного управления на региональном уровне. К числу учебно-методических факторов управления подготовкой кадров государственных служащих относятся образовательные технологии, учебные и методические средства обучения, применяемые в практической деятельности системы подготовки государственных служащих
Осуществление кадровой политики на региональном уровне предполагает необходимость разработки планов повышения квалификации и переподготовки госслужащих, изучение качественного состояния персонала органов государственного управления, определение приоритетов региональной кадровой политики органов исполнительной власти региона. Региональная кадровая политика является компонентом государственной кадровая политики: она реализуется как деятельность государства в лице его органов власти и управления на местном уровне по обеспечению воспроизводства и развитие кадрового потенциала. Нормативно-правовое обеспечение кадровой политики разрабатывается и реализуется на федеральном и региональном уровнях. Общие принципы организации государственной службы, подготовки и переподготовки государственных служащих установлены федеральными законами, в частности законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». На региональном уровне содержание указанной деятельности конкретизируется концепцией кадровой политики и региональными нормативно-правовыми актами в сфере государственной службы.
Так, принятая в Сахалинской области Концепция кадровой политики определяет задачи кадровой политики, в системе органов исполнительной власти региона. Концепция исходит из учета интересов основных субъектов кадровой политики: органов исполнительной власти области, органов представительной власти области, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
В качестве основных принципов кадровой политики в концепции определены принципы добровольности, профессионализма, а в качестве приоритетной цели обозначена профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров.1
Нормативно-правовая среда определяет принципы комплектации кадров государственного управления, оценки и аттестации кадров, управления карьерой государственных служащих. В российском законодательстве нормативно закреплено, что каждый гражданин Российской Федерации имеет равный доступ к государственной службе. В частности, как один из способов формирования профессионального потенциала, является конкурсная система приема на работу. Так, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Законом Сахалинской области «Кодекс государственной службы Сахалинской области», Законом Сахалинской области «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Сахалинской области», прием на работу в органы исполнительной власти области должен проводиться в форме конкурсного отбора. С другой стороны, существующая практика замещения должностей в системе государственного управления, как на местном, так и на федеральном уровне, нередко отходит от нормативно закрепленных принципов. Так, по данным социологических опросов, проведенных Российской академией государственной службы, среди факторов, определявших получение должности государственного служащего в федеральных органах власти, преобладающее значение имели знакомства и протекция (таблица 1).
Пути оптимизации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров исполнительной власти Сахалинской области
На современном этапе, в процессе теоретической и практической деятельности органов исполнительной власти Сахалинской области, все более отчетливо вырисовываются основные черты новой системы профессионального обучения кадров, ее главные цели и приоритетные направления. В концепции указанной системы просматривается ее главная цель - обеспечение высокого профессионального уровня управленческого и исполнительного труда.
Научная концепция региональной кадровой политики, включающая цели, принципы и приоритетные направления кадровой работы, является необходимой теоретической предпосылкой, для успешной реализации которой требуется создание эффективного механизма социального управления, способного привезти в действие кадровый потенциал исполнительных органов власти Сахалинской области. Под механизмом социального управления кадровым потенциалом автор диссертации понимает систему кадровой деятельности, опирающуюся на концепцию кадровой политики, и включающую законодательные нормы, методические средства, организационные и информационные ресурсы, необходимые для осуществления эффективного обучения государственных служащих. Действенный механизм социального управления всегда конкретен, так как направлен на достижение конкретных целей путем воздействия на конкретные факторы, и это взаимодействие осуществляется путем использования определенных правил, норм и процедур для выбора конкретного управленческого решения или комплекса решений.
В данном механизме целесообразно выделить и рассмотреть несколько структурных компонентов (блоков), что позволит сформулировать основные способы оптимизации системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров исполнительной власти Сахалинской области;
нормативно-правовой;
организационный;
научно-информационный;
учебно-методический.
Разработка законодательной и нормативной базы входит в компетенцию высших законодательных и исполнительных органов. К этой работе привлекаются и научные учреждения - Российская академия государственной службы, Академия народного хозяйства и другие. На федеральном уровне приняты основополагающие законы и подзаконные акты, регулирующие различные аспекты системы обучения государственных служащих.1 В Сахалинской области, как субъекте Российской Федерации разработаны и приняты соответствующие региональные законы и реестры. Однако правовое обеспечение системы обучения государственных служащих имеет явные недостатки. Во-первых, следует отметить, что одновременно действуют законы бывшего СССР и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Во-вторых, существуют противоречивые, а порой и взаимоисключающие нормативные документы. В-третьих, наблюдается несоответствие законодательной базы Сахалинской области федеральному законодательству. Следует подчеркнуть, что проблемы эти типичны для многих субъектов Российской Федерации.
Для решения указанных проблем необходимо провести ревизию массива нормативных актов, отменить излишние и противоречащие федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства. Помимо этого, требуется корректировка типовых и отраслевых норм численности персонала государственной службы, норм труда, обслуживания управления, классификации должностей, должностных инструкций и других документов в целях повышения эффективности системы социального управления кадровыми процессами. Более того, необходимо инициирование и подготовка предложений в аппарат Администрации области по внесению изменений и дополнений в законы РФ в части развития системы подготовки кадров; формирование общей программы обучения и повышения квалификации персонала органов исполнительной власти; введение единых квалификационных требований; создание единой автоматизированной нормативно-правовой базы данных. Особое внимание необходимо уделить разработке научно обоснованной кадровой политики администрации Сахалинской области.
В рамках организационного обеспечения механизма предполагается создание в структуре органов власти и управления на региональном уровне субъекта, формирующего, координирующего и контролирующего кадровую деятельность в области обучения государственных служащих.
В связи с этим, по мнению автора, ведущее место в организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров следует отвести работе кадровых служб. В настоящее время кадровые службы органов исполнительной власти области в недостаточной мере выполняют методические, информационные, координирующие функции в организации профессионального обучения государственных служащих. Они структурно разобщены между собой.
