Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Теоретико-методологические основы социологического исследования взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления в формировании и реализации государственной кадровой политики .
1.1. Государственная кадровая политика в России: формирование и тенденции развития . 14
1.2. Основные принципы и приоритеты государственной и муниципальной кадровой политики на современном этапе . 46
1.3. Взаимодействие государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления при формировании и реализации государственной кадровой политики.
Глава 2. Формирование и реализация государственной кадровой политики в Республике Хакасия .
2.1. Социологический анализ кадровой ситуации в системе исполнительных органов власти Республики Хакасия . 86
2.2. Системность государственной кадровой политики в исполнительных органах власти Республики Хакасии . 114
Заключение. 131 - 142
Список литературы. 143 - 152
- Государственная кадровая политика в России: формирование и тенденции развития
- Основные принципы и приоритеты государственной и муниципальной кадровой политики на современном этапе
- Социологический анализ кадровой ситуации в системе исполнительных органов власти Республики Хакасия
- Системность государственной кадровой политики в исполнительных органах власти Республики Хакасии
Введение к работе
В современной России происходят изменения, связанные с активным созданием системы государственного управления, четким установлением пределов полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, структур местного самоуправления. В связи с этим проявляется огромный научный и практический интерес к сочетанию государственного управления и самоуправления. Становление новой системы государственного управления неизбежно выдвигает проблему взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления и определяет принципиально новые требования к их кадровой политике.
С появлением в России социально-правовых институтов
государственной и муниципальной службы, стала набирать положительную тенденцию теория и практика управления персоналом в системе государственного и муниципального управления. На федеральном уровне принят ряд законодательных актов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных служащих: в их числе Федеральные законы Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» и другие. Соответствующие правовые акты действуют и на уровне субъектов Российской Федерации. В Республике Хакасия принятие таких документов, как Закон Республики Хакасия «О государственной службе Республики Хакасия», «О порядке проведения конкурса на замещение вакантной государственной должности в Республике Хакасия», «Об аттестации государственного служащего Республики Хакасия», «О муниципальной службе в Республике Хакасия», легло в основу совершенствования структуры и кадрового состава государственных органов власти и муниципальных органов управления.
4 Однако, интенсивность структурных изменений в процессе
реформирования системы управления, не вызывает адекватного повышения
качества управления.
Одной из причин низкой эффективности государственных и
муниципальных органов управления является отсутствие у управленческих
кадров специальных знаний и навыков, определенного опыта, умения
работать инновативно, а также достоверной информации об объекте
управления.
Данная ситуация сохраняет и воспроизводит устаревшие способы взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления развития российского общества.
В частности, кризисное состояние кадровой политики в
государственных органах власти и муниципального управления в Республике Хакасия проявляется в нестабильности аппарата Правительства Республики Хакасия и муниципальных органов управления республики, в недостаточном профессионализме, стиле и системе организации государственной и муниципальной кадровой политики, в отсутствии взаимодействия между государственными органами власти и муниципальными органами управления.
В республике, также как и в России в целом, сохраняется тенденция
«раздувания» управленческого аппарата. При этом, по результатам
социологического исследования, для государственных служащих
свойственны бюрократизм, стремление использовать свою работу в
корыстных целях, коррумпированность. Серьезным недостатком в
деятельности управленческих структур является дублирование функций, рассогласованность действий.
Все это, вместе взятое, проявляет объективную необходимость в научно обоснованной целостностной концепции кадрового обеспечения органов государственной власти и муниципальных органов управления.
5 Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена
следующими обстоятельствами:
Во-первых, необходимостью теоретического изучения взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики, обусловленных требованием административной реформы.
Во-вторых, потребностью в эмпирическом анализе состояния кадровой политики в государственной сфере и муниципальной службы.
В-третьих, социальной востребованностью на уровне конкретного субъекта РФ оптимальной модели взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики.
Степень научной разработанности проблемы.
В конце XIX - начале XX вв. была заложена фундаментальная основа исследования данной проблемы. Ее составили классические труды М. Вебера о рациональной бюрократии, Г. Спенсера - о взаимодействии социальных институтов как необходимом условии эффективности управления; П.А. Сорокина - о социальном взаимодействии как универсальной единице социологического анализа; М.М. Ковалевского о соотношении государственной власти и демократических начал1.
Вопросы формирования и реализации государственной кадровой политики и взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления в области кадровой политики опираются на серьёзную теоретическую и эмпирическую базу. Аналогичные идеи применительно к социалистическому обществу нашли отражение в работах Н.И. Кареева, С.А. Оранского, П.А.Сорокина2.
Социологические аспекты подбора и расстановки кадров разрабатывались в работе Б. Лебина и М. Перфильева, на основе
' Вебер М. Образ общества. Избранное. М., 1990; Спенсер Г. Начала социологии. Спб., 1895; Ковалевский М.М. Современные социологии. Т 2. Изд-во «АЛЕТЕЙЯ», Санкт-Петербург. 415 с. 2 Кареев Н.И. Общие основы социологии, Пг., 1919; Оранский С.А. Основные вопросы марксистской социологии. Л., 1927. Т. 1; Сорокин П.А. Система социологии. В 2-х тт. Пг., 1920.
6 проведенного ими сравнительно-исторического анализа кадровых процессов
20-х и 60-х годов. Роль и место кадров и кадровой политики в системе
социального управления глубоко изучены Р. Мартанусом.3
За последнее время по проблемам государственной и муниципальной службы и их взаимодействию опубликовано значительное количество работ, основанных на изучении отечественного и зарубежного опыта, это работы В.Г. Игнатова, Н.М. Байкова, З.М. Зотовой, А.А. Хохлова4 и др.
В числе значимых тем заслуживают внимания работы, раскрывающие опыт земского самоуправления в России: А.Н. Демьяненко, А.П. Обушенкова, А.Н. Ершова.5.
Проблемы становления новой российской государственности и государственной кадровой политики нашли отражение в работах А.И. Турчинова, В.А. Сулемова, В.И. Лукьяненко, А.Е. Лукьяненко, Н.П. Охотского 6.
Особую группу исследований составляют работы, посвященные совершенствованию государственного управления: Г.В. Атаманчука, И.М. Слепнекова, Ю.П. Аверина, В.Н. Иванова.
Большой объем эмпирических знаний в области кадрового потенциала и престижа государственной службы и профессиональной этики
3 Лебин Б.Д., Пефильев М.Н. Кадры аппарата управления в СССР. Социологические проблемы подбора и
расстановки. Л., 1970; Мартанус Р.В. Социальное управление: кадры и кадровая политика. М., 1986.
4 Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление - изд-во Ростов на Дону. СКАГС, 2000.;
Байков Н.М. Государственная служба в социальном измерении - Хабаровск: Хабаровское книжное
издательство, 2000.; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление - М.: изд-во РАГС,
2002.; Хохлов А.А. социология кадрового обеспечения органов власти - Орел, изд-во ОРАГС, 1997.
5 Демьяненко А.Н. Обушенков А.П. Муниципальное управление: учебное пособие. - Хабаровск-Нижний
Новгород, изд-во Волго-Вятская академии гос. службы, 1998. - 148с; Ершов А.Н. Социальные ресурсы
местного самоуправления. Казань: ГУП политико-изд. комплекс Идея-Пресс, 2001. - 320с.
6 Охотский Н.П. Государственная кадровая политика и механизм её реализации - М.: изд-во РАГС, 1998.;
Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации /рук. авт.
колл. Сулемов В.А. Лукьяненко А.Е Персонал государственного аппарата: проблемы управления и
стабилизации. М., 1997. Лукьяненко А.Е., Лукьяненко В.И., Новиков А.В. управление персоналом
государственных органов: система организации и функционирования. М., 1997.
7 Атаманчук Г.В. Государственное управление - М.: ОАО «ННО «Экономика», 2000.; Атаманчук Г.В.
Управление - социальная ценность и эффективность - М.: РАГС, 1995.; Слепенков И.М. Аверин Ю.П.
Основы теории социального управления - М.: «Высшая школа», 1990.; Иванов В.Н. Основы современного
социального управления - M.: «Высшая школа», 1990.
государственных служащих накоплен социологическим центром РАГС и
реализован в проектах Концепций государственной службы, в
исследованиях профессионализма служащих государственной власти и местного самоуправления, разработанных кафедрами социологии, государственной службы и кадровой политики РАГС9.
Вопросы формирования и реализации государственной кадровой политики стали предметом обсуждения на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах.
Однако, несмотря на высокий научный уровень исследований управленческих отношений и вопросов кадровой политики, слабо изученными остаются проблемы кадрового обеспечения органов государственной и муниципальной власти и их взаимодействие в формировании и реализации целостной системы кадровой политики.
Все это в совокупности и обусловило определение цели, задач, объекта и предмета данной работы.
Цель исследования - определить состояние кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы и специфику взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления по формированию и реализации государственной и муниципальной кадровой политики как целостной системы.
Задачи диссертационного исследования:
Определить основные тенденции формирования и развития государственной кадровой политики в России и Республике Хакасия.
Раскрыть основные принципы и приоритеты государственной кадровой политики, их социальную направленность на современном этапе.
Бойков В.Э. Государство и общество. - Мониторинг кадров госслужбы. Социология власти: информационно-аналитический бюллетень, № 4-5, 1998, изд-во РАГС; Ефанова О.А. Гражданские позиции государственных служащих. Социология власти: информационно-аналитический бюллетень, № 1, 2000, изд-во РАГС.
9 Турчинов А.И. Профессионализация как деятельная основа кадровой политики: Дис. ...докт. соц. наук. М. 1998.; Калачева Т.Г. Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления:
Дис докт. соц. наук. 1999. Ершов А.Н. Становление местного самоуправления в современных условиях.
Опыт социологического исследования. Казань. Татарское газетно-журнальное издательство 1999.
3. Исследовать основные модели и принципы взаимодействия органов
власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики.
4. Проанализировать кадровую ситуацию в исполнительных органах
власти и муниципальных органах управления в Республике Хакасия.
5. Выработать предложения по формированию и реализации
государственной кадровой политики в Республике Хакасия как целостной
системы государственного управления.
Объект исследования - государственная и муниципальная кадровая политика.
Предмет исследования - факторы взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области кадровой политики.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют:
общие принципы общесоциологической теории, в том числе системный и конкретно - исторический подходы;
общенаучный и специальные методы исследования: структурно-функциональный, метод вторичного анализа информации, статистические методы анализа данных;
процедуры социологического исследования.
В работе использованы теоретические концепции и понятийный аппарат, разработанный в трудах отечественных и зарубежных учёных-социологов, философов, правоведов, управленцев, историков, специализирующихся в областях методологии и методики, социального управления и кадровой политики.
Источниковой базой исследования явились нормативные правовые акты органов государственной власти и муниципального управления. Важнейшие из них - Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в
9 Российской Федерации» (1995г.), Указ Президента Российской Федерации
от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование
государственной службы Российской Федерации (2003-2005 г.г.)», уставы
субъектов Федерации, другие нормативные правовые акты.
В работе использованы статистические данные о государственных и муниципальных служащих10.
Эмпирическую базу диссертации составили:
1. Результаты экспертных опросов государственных и муниципальных
служащих, проведенных автором в сентябре * октябре 2002 года в
Республике Хакасия по программе: «Кадровая ситуация в системе
исполнительных органов власти Республики Хакасия» (выборочная
совокупность 462 чел., репрезентирующих по основным социальным
признакам).
2. Результаты вторичного анализа материалов следующих
исследований:
«Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации», октябрь 1997 год, проведенный РАГС, руководитель Бойков В.Э. (выборочная совокупность -1393 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).
«Государство и общество», июль 1998 год, март и ноябрь 1999 год, руководитель Бойков В.Э. (выборочная совокупность в 1998г. - 977; в 1999г. - 650 чел., репрезентирующих по основным социальным признакам).
3. «Коррупция как патология государственно-гражданских
отношений», сентябрь-октябрь 1998 года, руководитель Охотский Е.В.
(выборочная совокупность - 758 чел., репрезентирующих по основным
социальным признакам).
4. «Организационная культура государственной службы», октябрь-
ноябрь 1998 года, руководитель Романов В.Л., координатор проекта
Состав работников, замешавших государственные и муниципальные должности по полу, стажу работы, уровню образования, статистический бюллетень. М.: Госкомстат России, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002.
10 Нечипоренко B.C. (выборочная совокупность - 1250 чел.,
репрезентирующих по основным социальным признакам).
5. «Становление и перспективы развития кадрового корпуса
государственной службы Российской Федерации», сентябрь-октябрь 2000
года, руководитель Турчинов А.И. (выборочная совокупность - 1210 чел.,
репрезентирующих по основным социальным признакам).
6. Информационно-аналитические материалы, по исследуемой теме,
опубликованные в журналах - «Социологические исследования»,
«Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного
мнения (ВЦИОМ) за 1992-2003 годы» и др.
Основные научные результаты, полученные автором и их научная новизна состоят в следующем:
1. На основе теоретического анализа отечественного и зарубежного опыта в области государственного управления и общественного самоуправления выделены: во-первых, модели местного самоуправления -англосаксонская, континентальная, советская, смешанная и российская модель земского самоуправления; во-вторых, формы взаимодействий государственных органов власти и муниципальных органов управления: относительной автономии, агентств, взаимодействий. На их основе определена адаптированная «модель взаимодействия» государственных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления в области государственной кадровой политики.
2. Выявлены основные тенденции в формировании и развитии государственной и муниципальной кадровой политики в России: количественной рост государственных служащих, постепенное повышение их образовательного уровня; усиление требований к уровню профессионализма государственных служащих, создание нормативно-правовой базы формирования корпуса государственных служащих.
3. Уточнены основные принципы государственной кадровой политики на современном этапе: демократизм, как включенность населения в процесс
11 выборов в законодательные и исполнительные органы власти, обратная
связь в принятии управленческих решений, отчетность перед избирателями и
др.
4. Определены приоритеты государственной и муниципальной
кадровой политики на современном этапе: сдерживание роста численности
государственных и муниципальных служащих; обеспечение стабильности
кадрового состава; повышение образовательного уровня государственных и
муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации; повышение
профессионализма и духовно-нравственных качеств; эффективное
взаимодействие органов власти субъектов Российской Федерации и
муниципальных органов управления в области государственной и
муниципальной кадровой политики.
5. Выявлено состояние кадровой ситуации в исполнительных органах
власти и муниципальных органах управления в Республике Хакасия, которое
определило основные приоритеты проекта концепции формирования,
развития и реализации кадровой политики в системе исполнительной власти
Республики Хакасия и внедрение адаптированной «модели взаимодействия»
государственных органов власти субъектов Российской Федерации и
муниципальных органов управления в области государственной кадровой
политики.
Надежность и достоверность результатов диссертационного исследования.
Надежность основных положений и выводов исследования обоснована применением основополагающих теорий и методологии социологической науки, проверенных практикой теоретико-методологических принципов, а также научными методами сбора и анализа социологической информации и ее интерпретации, широтой источниковой и эмпирической базы. Достоверность полученных результатов определяется репрезентативностью эмпирических данных, логикой построения доказательных выводов, их проверяемостью, схожестью выявленных тенденций данного исследования с
12 другими исследованиями подобной тематики, успешной апробацией
работы, практической применяемостью основных положений и выводов
автора.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы:
в практике деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов управления;
при регулировании принципов взаимодействия государственных органов власти и муниципальных органов управления в процессе осуществления государственного управления;
- в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности:
«Государственное и муниципальное управление».
Материалы диссертационного исследования представлены в Аппарат Правительства Республики Хакасия и использованы при разработке проекта «Концепции кадровой политики Правительства Республики Хакасия в системе органов исполнительной власти Республики Хакасия», внедрение которых позволяет перейти на новый качественный уровень взаимоотношений Правительства Республики Хакасия и муниципальных органов управления при формировании и реализации действенной системы кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы республики.
Апробация работы.
Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором на Социологических чтениях «Социальное развитие России: тенденции, перспективы, проекты» (февраль 2001г. г. Москва), региональном совещании с участием Республики Хакасия, Красноярского края, Республики Тыва по теме: «Социальное партнерство в области формирования кадрового потенциала организаций» (сентябрь 2002г.), апробированы в студенческих аудиториях Хакасского государственного
13 университета имени Ф.Н. Катанова и отражены в научных публикациях
автора по рассматриваемой теме.
Диссертация обсуждена на заседании проблемной группы кафедры социологии Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Структура диссертации: работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.
Государственная кадровая политика в России: формирование и тенденции развития
Кадровая политика как термин, употребляющийся в управленческой практике, многозначен. Он понимается как выражение стратегии и тактики работы с кадрами каждого субъекта управленческой деятельности, т.е. программы деятельности или более расширенно, включая в неё и кадровую работу. Эти понятия не очень отличаются друг от друга, но, тем не менее, не тождественны по содержанию и технологиям реализации и отражают разные этапы и стороны кадрового процесса".
Одно из понятий кадровой политики заключается в том, что «кадровая политика - это наука, как наука она призвана в идеях, принципах, критериях отражать выявленные объективные закономерности развития реальных кадровых процессов, устойчивые повторяющиеся в них связи и отношения, которые придают им качественную характеристику, определяют основные черты и принципы кадровой работы»12.
Следует отметить, что сегодня отдельные авторы, считают, что кадровая политика постепенно переходит к управлению человеческими ресурсами и понятие «управление человеческими ресурсами» все больше входит в обиход и вытесняет понятие «кадровая политика». В последнее время это можно наблюдать и в среде государственных служащих.
Хотя «по своей природе к кадровой политике близка практика управления человеческими ресурсами и управление персоналом», однако «вытеснение понятия «кадровая политика» не обосновано», так как с «функциональной точки зрения это всего лишь разновидности одной и той же практики»13.
Кадровая политика имеет свою структуру, к числу её важнейших элементов относится: субъект, средства, объект кадровой политики, а также среда - социальные условия, социум, в которой разрабатывается и осуществляется кадровая политика. Содержание кадровой политики обусловлено целями деятельности организации, стратегией развития общества, характеристиками государства, то есть той социальной средой, в которой она осуществляется. Поэтому кадровая политика рассматривается как социальное явление.
В структуре кадровой политики как социального явления, среди её уровней, которые задаются легитимными полномочиями, можно выделить: - государственную кадровую политику; - муниципальную кадровую политику.
Среди разновидностей кадровой политики, заданной спецификой предметной деятельности субъекта управления следует указать на кадровую политику в государственных и муниципальных органах управления.
Следует при этом иметь в виду, что кадровая политика как социальное явление, имея многосубъективную и многоуровневую структуру, по содержанию значительно шире, чем государственная кадровая политика, главным субъектом которой выступает государство. Последнее не может и не должно брать на себя решение всех кадровых вопросов. Только на общегосударственном уровне, включая и уровень субъектов Российской Федерации, кадровая политика как часть общероссийской политики становится государственной.
Под кадровой политикой на государственной службе понимается общий курс и последовательная деятельность государства по формированию требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке к рациональному использованию с учетом состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах государственных служащих . Государство, как единственный работодатель служащих, предъявляет необходимые требования к их квалификации и способностям, поведению на службе и вне ее, включая вопросы служебной этики, отношения к политике, к качеству исполнения ими обязанностей в соответствии с государственными должностями.
Поэтому, с точки зрения организационно-управленческой деятельности, суть государственной кадровой политики состоит в привлечении, закреплении и адекватном использовании на государственной службе высококвалифицированных специалистов, в создании условий по реализации ими своего профессионального потенциала для успешного использования должностных обязанностей и обеспечении на этой основе эффективного функционирования органов государственной власти.
Определение «муниципальная кадровая политика» в научной литературе не встречается. Для того, чтобы сделать попытку определить понятие «муниципальная кадровая политика», для начала обратимся к ст.З Европейской хартии о местном самоуправлении, в которой сказано, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления» . В ст.2 Закона Российской Федерации от 28.08.1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в свою очередь опирается на статьи 12, 130-133 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»16. В связи с вышеизложенными определениями местного самоуправления, определяется сложный и двойственный характер местного самоуправления. Несмотря на то, что местное самоуправление выведено за рамки государственного управления, оно остается в системе общественного устройства страны, существует в рамках действия общесистемных законов и закономерностей, находясь в сложных организационных отношениях, как по вертикали, так и по горизонтали, что не допускает его самоизоляции. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium» - так в эпоху римской республики назывались городские поселения, пользовавшиеся правами самоуправления17. Таким образом, «местное самоуправление» или «муниципальное управление» представляет собой составной элемент общей системы управления в государстве и направлено на реализацию, как собственных функций, так и тех функций, которые ему делегирует государство. Поэтому, можно говорить, что муниципальная кадровая политика несет все составляющие элементы государственной кадровой политики. На основании вышеизложенного, можно сделать попытку определения муниципальной кадровой политики.
Основные принципы и приоритеты государственной и муниципальной кадровой политики на современном этапе
В современных условиях перехода России на демократические рыночные принципы организации общества и государства как никогда остро встаёт вопрос о выборе наиболее эффективных для нашей страны форм управления. От правильности выбора этих форм во многом зависит её настоящее и будущее, так как именно в управлении государством кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, а так же придать ему дополнительные стимулы для развития.
В практическом плане проводником идей повышения эффективности управления, становления российской государственности является государственная и муниципальная служба. Именно она должна быть организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей институты государства с гражданским обществом. Именно от качества эффективности государственной и муниципальной службы в полной мере зависит будущее страны.
В связи с этим, актуальной становится проблема системы государственной и муниципальной кадровой политики. Её значимость повышается и в связи с необходимостью усиления ориентации государственной и муниципальной службы на интересы общества и государства. Таким образом, выработка научно обоснованной государственной кадровой политики становится потребностью современного российского общества, важной предпосылкой укрепления государства.
Первым и необходимым этапом государственной кадровой политики является теоретическое обоснование и определение её концепции, приоритеты, задачи государственного воздействия на формирование и развитие кадрового потенциала России.
Концепция - это своего рода философия кадровой политики, ее научно-теоретический фундамент, позволяющий более точно определить структуру, элементы и принципы государственной кадровой политики, ориентироваться на определенный результат. Именно система идей, целей и приоритетов является стержнем всей кадровой деятельности, ее важнейшей качественной характеристикой. В Российской Федерации, к сожалению, до сих пор не принята Концепция Государственной кадровой политики, хотя по поручению Президента Российской Федерации в середине 90-х годов коллективом Российской Академии Государственной службы при Президенте Российской Федерации был подготовлен проект Концепции государственной кадровой политики Российской Федерации. Поэтому субъекты Российской Федерации, не дожидаясь Федерального центра, решали и решают многие кадровые вопросы самостоятельно. Сегодня во многих субъектах приняты концепции государственной кадровой политики. В Республике Хакасия, в декабре 2002 года, принята «Концепция кадровой политики Правительства Республики Хакасия в системе органов исполнительной власти Республики Хакасия», и, это очень важно, так как без четкой концепции теряется основная линия кадровых процессов, невозможность их прогнозирования, программирования и планирования, в результате чего кадровая политика становится односторонней.
В условиях административной реформы в настоящее время принятие Концепции государственной кадровой политики Российской Федерации позволило бы придать государственной кадровой политике «единство, целостность и сущностную определенность в рамках всего государства, создать возможность для его воздействия на все кадровые процессы, на все субъекты кадровой работы, выступить базой их взаимодействия» .
Прежде чем рассматривать основные принципы и приоритеты государственной кадровой политики на современном этапе следует сказать о том, что кадровая политика становится государственной только тогда, когда её основные составляющие закреплены в нормативных правовых актах государства и его органов. Проанализируем нормативно-правовое регулирование кадровой политики на современном этапе развития российского общества. Политико-правовые положения кадровой политики, полномочия по её выработке и реализации определены в Конституции Российской Федерации, ст.37 - право на труд, ст.32 - равный доступ к государственной службе, это предполагает не только право на занятие государственной должности, но и продвижение по ней, а также гарантии трудовых прав граждан. В субъектах Российской Федерации это право подтверждено конституцией субъекта или уставами, например Конституция Республики Хакасия46. Правовая база государственной службы устанавливается также Законом Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июня 1995 года. Это первый закон новой России, регламентирующий статус государственной службы на общегосударственном уровне. Его важной особенностью является то, что он создает нормы прямого действия, которые могут быть дополнены субъектами Федерации. Так, согласно ст. 13 данного Закона виды поощрения и порядок их применения могут быть предусмотрены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Большое значение для становления и развития кадровой политики, является принятие Закона Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1988 года. Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены органами государственной власти: федеральными и субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компетенции органов местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством организация и функционирование муниципальной службы регламентируются законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. К ведению субъектов Российской Федерации относится законодательное обеспечение муниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты Российской Федерации вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определить общий статус муниципальных служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.
Социологический анализ кадровой ситуации в системе исполнительных органов власти Республики Хакасия
В последние годы в анализе кадровых проблем государственной и муниципальной службы все более широкое применение находят методы социологического мониторинга. Они позволяют получить срезы, характеризующие не только объективное положение дел, но и изучить мотивы, ориентации самих государственных и муниципальных служащих, что имеет большое значение для построения кадровой политики государственной и муниципальной службы на современном этапе.
Так как взаимодействие государственных органов власти и муниципальных органов управления и их должностных лиц, в значительной мере, определяет эффективность выработанной ими кадровой политики, «сочетающей триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного местного сообщества»86, интересна общая картина, складывающаяся на уроне государственной власти субъекта Федерации, местного самоуправления в сравнении с некоторыми показателями, складывающимися на федеральном уровне.
В данном разделе исследования анализируется кадровая ситуация государственной и муниципальной службы Республики Хакасия, полученные данные сравниваются с данными мониторинга и социологических исследований, проведенных Социологическим Центром РАГС, кафедрами социологии и государственной службы и кадровой политики РАГС за последние пять лет, с целью определения тенденций развития профессионализма, духовно-нравственных качеств, стимулов и мотивов служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, для определения приоритетных направлений развития кадровой политики в системе исполнительных органов власти Республики Хакасия, системы формирования и регулирования кадровой политики государственной и муниципальной службы в республике, а также вскрытия, путей совершенствования деятельности государственных органов власти и муниципальных органов управления в сфере кадровой политики. Данный раздел исследования подготовлен на базе данных социологического исследования кадров государственной и муниципальной службы Республики Хакасия, полученных в октябре 2002 года методами анкетирования и стандартизированного интервью, статистических данных Реестра государственных и муниципальных служащих Республики Хакасия, анализа документов Правительства Республики Хакасия по принятию решений кадровых вопросов. Переход к новой модели государственного управления в последние годы проходил в условиях крайне сложной и противоречивой кадровой ситуации, порождающей неразворотливость, инертность и неустойчивость аппаратов государственной власти и муниципального управления. Перераспределение полномочий между центром и регионами повысило роль субъектов Федерации, но вместе с тем вывело в разряд региональных проблем, следовательно, и в разряд проблем муниципального управления, задачи формирования кадрового корпуса государственной и муниципальной службы. Так, формирование кадрового корпуса в Республике Хакасия, осуществлялось, без какой бы то ни было, определенной системы, а сама система государственного управления и местного самоуправления была подвержена частым реорганизациям, что приводило к массовым, не всегда оправданным ротациям управленческих кадров и значительному обновлению аппаратов исполнительной власти в республике. По данным социологического исследования руководители кадровых служб исполнительных органов власти Республики Хакасия, отмечают, что за последние 5 лет в их аппаратах и ведомствах прошло значительное обновление кадрового состава - 65,7%, сменилось небольшое число работников - 15,1% и только 6,3% - смены кадров практически не было. По мнению руководителей кадровых служб, главными причинами роста численности кадрового состава государственных и муниципальных служащих, начиная с 1996 года является создание новых управленческих структур в республике. Значительное сокращение количества государственных и муниципальных служащих прошло в 1999 году, но затем, снова идет постепенное его увеличение. Весьма высокой в этот период оказывается динамичность кадровых процессов и, прежде всего текучесть кадров, обновляемость аппаратов, развитие кадровых диспропорций - по возрасту, полу, образованию. Анализ документов Правительства Республики Хакасия по принятию решений кадровых вопросов показывает, что в период с 1998 года ежегодно принимается решение о сокращении численности государственных служащих на 20-30%, за пять лет сменилось пять Первых заместителей Председателя Правительства Республики Хакасия, дважды произошла смена и всех других заместителей, как следствие, каждое новое назначение вело за собой реорганизацию министерств, комитетов, ведомств Республики Хакасия, некоторые комитеты прошли реорганизацию дважды в год. В основе причин такой ситуации, по мнению руководителей государственных и муниципальных органов исполнительной власти Республики Хакасия лежит причина по которой «кадровая политика рассматривается как средство борьбы за власть»87. Таким образом, ситуация, которая сложилась в 1999-2000 годах в Республике Хакасия можно рассматривать критической, так как обновляемость Аппарата Правительства Республики Хакасия и состава государственных и муниципальных служащих республики привела к тому, что кадровый корпус, практически, был не способен функционировать. Складывается мнение, что кадровая политика в сфере государственной службы в этот период полностью отсутствовала.
Системность государственной кадровой политики в исполнительных органах власти Республики Хакасии
Государственная и муниципальная кадровая политика, в Республике Хакасия, как практика кадровой работы носит затяжной, нечетко реализуемый, иногда противоречивый, непродуманный и организационно слабоуправляемыи характер она приобретёт системность, когда будет опирается на концепцию кадровой политики в системе исполнительной власти Республики Хакасия: законодательную базу, принципы, методы, способы, методики, технологии и формы кадровой работы.
Осознавая особую значимость государственной кадровой политики на всех уровнях государственной власти и муниципального управления, придавая при этом большое значение взаимодействию государственных органов и муниципальных органов управления при формировании и реализации государственной кадровой политики, Правительство Республики Хакасия, поставила своей целью разработку концепции кадровой политики Правительства Республики Хакасия в системе органов исполнительной власти Республики Хакасия, представляющую собой систему современных взглядов, принципов, приоритетов и направлений работы с государственными служащими в системе органов исполнительной власти и взаимодействия государственных и муниципальных органов власти по вопросам кадровой политики. Она исходит из необходимости учета специфических социокультурных и национальных условий Республики Хакасия, интересов основных субъектов государственной кадровой политики: граждан республики, государственных и муниципальных служащих и в понятийном плане соотносится как стратегия и тактика формирования и реализации кадровой политики в системе исполнительной власти Республики Хакасия. Стратегия определяет цели и задачи, указывает приоритеты. Тактика - разрабатывает конкретные технологии и использует их для реализации поставленных задач.
Исходя из научно обоснованных целей, направлений и основных принципов государственной кадровой политики на современном этапе, рассмотренных в первой главе исследования, с учетом анализа кадровой ситуации в исполнительных органах Республики Хакасия выделяются основные принципы, формирования кадровой политики в Республике Хакасия: - системности, последовательности, легитимности и открытости; - научности и реалистичности, учитывающих обоснованные потребности в кадрах и реальные возможности удовлетворения их в стратегическом плане; - комплексности — учете всех факторов (организационных, правовых, социально-психологических, экономических), влияющих на состояние кадров в органах государственного управления; - профессионализма и компетенции, предусматривающих наличие умений и навыков, необходимых для эффективного осуществления служебной деятельности в динамично изменяющейся внешней среде; - непрерывности и преемственности подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих кадров; - объективности, предполагающей продвижение по службе на основе текущей оценки результатов труда, уровня компетентности, деловых и личных качеств; - законности действий в пределах полномочий; - социальной ответственности и защищенности лиц, находящихся на государственной и муниципальной службе; - коллегиальности при выработке кадровых управленческих решений; - политического нейтралитета государственных и муниципальных служащих (внепартийности государственной и муниципальной службы). Определяются приоритетные направления формирования кадровой политики в системе исполнительной власти Республики Хакасия, ими стали: 1. Обеспечение эффективности функционирования органов исполнительной власти Республики Хакасия. - Формирование высокопрофессионального, стабильного и оптимально сбалансированного аппарата управления, способного обеспечить решение определенных законодательством задач, исполнение функций и полномочий органов исполнительной власти Республики Хакасия, эффективное воздействие на развитие реального сектора экономики. - Создание новой нормативной базы кадровой работы и новой базы информационного (статистического, социологического) и научно-аналитического обеспечения регулирования кадровых процессов в системе исполнительной власти. 2. Развитие системы профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих в Республике Хакасия. - Формирование целевого заказа на подготовку, переподготовку и прохождение курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, руководящих кадров управления; обеспечение эффективности профессиональной подготовки. Использование конкурсного подхода при направлении на обучение. Создание собственной республиканской базы подготовки управленческих кадров высшей квалификации. - Внедрение новых форм переподготовки управленческих кадров, таких как дистанционное образование, внутрикорпоративная учеба, подготовка управленческих команд.
