Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические, социально-управленческие и правовые основы взаимодействия федеральных, регио нальных и муниципальных органов власти 16
1.1. Взаимодействие органов власти различных уровней как социально-управленческая проблема 17
1.2. Социально-управленческие и правовые основы взаимодействия органов власти и управления в федеральном округе Российской Федерации 41
ГЛАВА II. Анализ взаимодействия федеральных, регио нальных и местных органов власти в Северо-Кавказском регионе 68
2.1. Социальные особенности обеспечения единства органов власти в развитии Южного и Северо-Кавказского федеральных округов 69
2.2. Социологический анализ процессов взаимодействия органов власти в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах 91
2.3. Основные направления совершенствования взаимодействия органов власти различного уровня в решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе
Заключение 131
Список использованных источников и литературы
- Взаимодействие органов власти различных уровней как социально-управленческая проблема
- Социально-управленческие и правовые основы взаимодействия органов власти и управления в федеральном округе Российской Федерации
- Социологический анализ процессов взаимодействия органов власти в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах
- Основные направления совершенствования взаимодействия органов власти различного уровня в решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Одним из условий достижения стабильного развития в России является выработка адекватной современному пониманию общественного прогресса концепции развития общества. В Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ (2009 г.) было отмечено: «По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, представлений о будущем, оценок настоящего, на постепенные, но необратимые перемены в технологической, экономической, культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни»1. В этом заложен смысл развития - эволюционирующему обществу необходимо постоянное совершенствование механизмов удовлетворения его социальных потребностей. И здесь особая роль отводится государству, первоочередные задачи которого в обеспечении эффективной системы управления, где в качестве взаимодействующих компонентов включены все ветви и уровни власти.
Эффективность власти в контексте современных тенденций модернизации российского общества рассматривается как необходимое условие его дальнейшего развития. При этом система власти в стране, все ее уровни должны быть полностью ориентированы на процессы модернизации в различных сферах жизни общества. И здесь приобретает особую важность отлаженный и эффективный механизм взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти и управления, результат действия которого оценивается по успешности решения наиболее острых социальных проблем в российских регионах.
В ходе проводимой в стране административной реформы в России сильно изменились и постоянно корректируются многие принципы функционирования исполнительной власти. Однако следует отметить, что в результате уже осуществленных мер в ходе административной реформы пока не удалось сформировать эффективные механизмы взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, что отражается на результативности решения социальных проблем в регионах Российской Федерации. Поэтому особое место занимает проблема формирования такой системы взаимодействий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного
1 См.: Российская газета (Федеральный выпуск). 2009. J3 ноября. № 5038.
самоуправления, которая позволит минимизировать социальные риски, и повысить эффективность решения социальных проблем.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется также сложной ситуацией в Северо-Кавказском регионе, где ввиду большого числа социально-политических и социально-экономических проблем, в условиях полиэтнической среды совершенствование системы взаимодействия органов власти различного уровня является важнейшим условием решения наиболее острых социальных проблем, нормализации жизни людей в этом регионе.1
Эти и другие обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, его цель и задачи.
Степень научной разработанности темы
Методологические основы анализа проблемы государственной власти, ее структурных и организационных особенностей и их влияния на социальное благополучие общества были заложены еще в трудах Платона, Аристотеля. Их традиция во многом повлияла на формирование взглядов Н. Макиавелли, Г. Гегеля, А. Сен-Симона, К. Маркса, М. Вебера, которые охватили практически всю палитру философско-политических и социологических подходов к построению теорий государства, востребованных уже в XX в. и в наше время. В социально-философской и социологической науке XX в. можно выделить труды таких ученых, как А.А. Богданов, ГГ. Бурдье, М. Гравитц, Р. Дарендорфф, Г. Маркузе, Р. Пэнто, П. Сорокин, Р. Фалмер, Т. Парсонс, Э. Фромм и др.", которые рассматривали вопросы государства и власти, государства и общества, социальной эффективности государства.
При формировании концептуальных основ изучения сущности взаимодействия властей различного уровня, методологии государственного управления с использованием системного и социально-философсого подхода существенный вклад внесли труды таких отечественных ученых, как А.Н. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, В.П. Васильев, В.Г. Афанасьев, Д.М. Гвишиани, А.А. Зиновьев, А.Н. Панарин и др.3
В данном диссертационном исследовании Южный федеральный округ рассматривается в административном единстве входивших в него до января 2010 г. субъектов Российской Федерации.
2 См.: Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. - М., 1989;
Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990; Маркс К., Энгельс Ф. Соч. - Т. 34; Пэн
то Р., Гравитц М. Методы социальных наук. - М., 1972; Сорокин П.А. Человек. Циви
лизация. Общество. -М., 1992.; Фалмер P.M. Энциклопедия современного управления.
Т. 5 / Общ. ред. Х.А. Бекова, Н.П. Володиной. -М., 1992 и др.
3 См.: Аверьянов А.Н. Системное познание мира: методологические проблемы. -
М., 1985; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: История, теория, зако-
Проблемы правовых основ взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти нашли отражение в работах И.Н. Барцица, С.Н. Дубика, Н.М. Казанцева, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, А.В. Рудакова, Ю.Н. Старилова, В.И. Фадеева, A.M. Цалиева и других правоведов1.
В последние годы появились первые монографические исследования отечественных ученых, посвященные проблемам взаимодействия и взаимоотношения между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления, рассматриваемые с учётом российской специфики. Эти проблемы в значительной степени раскрываются в ряде трудов В.Э. Бойкова, В.Д. Граждана, В.И. Жильцова, B.C. Не-чипоренко, В.Л. Романова, И.Н. Панина, Б.Т. Пономаренко, В.Е. Рохчина, В.А. Сулемова, А.И. Турчинова, А.И. Филиппова и др.2, посвященных опыту организации функционирования государственной и муниципальной службы Российской Федерации, их кадрового обеспечения, профессионализации кадров и пр.
Проблемам межнациональных отношений в регионах России, условий, особенностей и перспектив развития местного самоуправления в полиэтнических общностях посвящены работы ряда авторов (В.Г. Игнатов, В.И. Бутов, Г.В. Осипов, В.К. Левашов, В.В. Локосов, Ю.Н. Фролов и др.), в которых с научной точки зрения исследуются различные причины возникновения внутрирегиональной напряженности (конфликтности), прежде всего на Северном Кавказе.
иодательная практика. -М, 2002; Афанасьев В.Г. Системность и общество. -М, 1980; Васильев В.П. и др. Теория государственного управления. - М., 2010; Зиновьев А.А. Зияющие высоты. - М., 2000 и др.
1 См.: Дубик С.Н. Преемственность процесса реформирования государственной
службы // Государственная служба. - 2009. - № 2 (58); Казанцев Н.М. Публично-
правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный
анализ. -М, 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В. И., Муниципальное право Российской Фе
дерации: Учебник. - Ивд. 2-е. - М., 2000; Постовой М.В. Муниципальное право Рос
сии. - М., 1998; Рудаков А.В. Механизмы взаимодействия федеральных и региональ
ных органов государственной власти в Российской Федерации: проблемы совершенст
вования. - М., 2006; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации:
Теоретико-правовое исследование. - Воронеж, 1996; Цалнев A.M. Вопросы государст
венной и местной власти. - Владикавказ, 1997 и др.
2 См.: Бойков В.Э. Народ и власть. -М., 2006; Граждан В.Д. Государственная
гражданская служба. - М., 2006; Нечипоренко B.C. Теория и организация государст
венной службы. - М, 2008; Кадровая политика: Монография / Под общ. ред.
А.И. Турчииова. - М., 2009; Суледюв В.А. Государственная кадровая политика. Исто
рия. Теория. Новые реалии. - М., 2006 и др.
Постоянно растёт интерес к проблемам взаимодействия органов власти различного уровня со стороны современных учёных-социологов. В рамках изучения этого вопроса под их руководством был проведен ряд интересных и практически значимых социологических исследований.1
Кроме того, отмечается неослабевающее внимание к вопросу взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти и со стороны российских законодателей. За последние годы был принят ряд нормативных документов на всех уровнях, регулирующих эти взаимоотношения.
Заслуживают внимания труды отечественных исследователей (В.И. Бутова, А.Г. Гладышева, П.Г. Зинченко, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова, Д.С. Львова, П.И. Патрушева, А.В. Понеделкова и др.), посвященные исследованию зарубежного опыта формирования и совершенствования системы взаимоотношений различных уровней власти2. Данная проблема является актуальной не только для России. Эти вопросы занимают значительное место в исследованиях зарубежных учёных, что делает целесообразным и полезным изучение наработанного зарубежными специалистами опыта, его анализ и практическое применение с учётом условий и особенностей российской действительности.
Однако, несмотря на то, что проблема взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в Российской Федерации волнует учёных уже относительно давно, до сих пор не сформировалась целостная система подходов к комплексному рассмотрению этой важной проблемы. Зачастую в работах современных отечественных авторов, исследующих эти вопросы, рассматриваются лишь отдельные аспекты организации этого взаимодействия. Требуют доработки вопросы, связанные с механизмами выявления и разрешения конфликтов между различными уровнями власти; методологией структурирования функций государства и регионов в системе государственного управления; рекомендациями по управлению нормативно-правовым и ресурсным обеспечением органов власти различного уровня и т. д.
1 См.: Магомедов К.О., Турчинов А.И. Государственная служба и кадровая по
литика: Теория и практика. — М.; Ульяновск, 2007 и др.
2 См.: Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (опыт России
и Германии): Информационно-методические материалы. - Ростов н/Д., 2002; Глады-
шев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. и др. Муниципальная наука: Теория, методоло
гия, практика. - М., 2003; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и
Германии: сравнительный анализ. - Ростов н/Д., 2002.; Государственная служба за ру
бежом. Местное самоуправление: реформы и проблемы. — М., 2000.; Львов Д.С. Кон
цепция экономической политики России.-М., 2007; Практика государственного
управления во Франции: Статус государственного служащего, ответственность адми
нистрации, аудит и контроль госсектора: Сборник документов франко-российского со
трудничества. - М., 1999. - № 3 и др.
На сегодняшний день слабо проработаны вопросы специфики развития и практической реализации взаимодействия различных уровнен власти в условиях полиэтнической и поликонфессиональной социальной среды. Южный федеральный округ в целом и Северный Кавказ в особенности являются именно такой территорией, и не учитывать этот фактор нельзя.
Таким образом, проблема взаимодействия федеральных, региональных и местных органов государственной власти в Российской Федерации хотя и получила в современной научной литературе достаточно комплексную проработку, тем не менее, нуждается в дальнейшем детальном её исследовании, ввиду её важности в системе мер по повышению эффективности взаимодействия государственного и муниципального управления в решении социальных проблем регионов в современных условиях, особенно в таком крупном и неоднозначном регионе, как Южный федеральный округ, что и предопределило выбор автором данной темы диссертационного исследования.
Объект исследования - система государственного и муниципального управления в Российской Федерации.
Предмет исследования - взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в Северо-Кавказском регионе.
Целью диссертационного исследования является выявление современ-ных социально-управленческих принципов и характера взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти и определение основных направлений его совершенствования при решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе.
Цель диссертационного исследования требует решения автором следующих задач:
выявить социально-управленческое содержание проблемы взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления;
раскрыть современные социально-управленческие и правовые основы взаимодействия органов власти и управления в федеральном округе Российской Федерации;
исследовать социальные особенности обеспечения единства функционирования органов власти в развитии Южного и Северо-Кавказского федеральных округов;
провести социологический анализ процессов взаимодействия органов власти в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах;
определить основные направления совершенствования взаимодействия органов власти различного уровня в решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе.
Теоретико-методологическую основу составили общенаучные принципы познания социальных процессов и явлений, происходящих в обществе, и, прежде всего, диалектика, социально-философская теория власти; методологические принципы исследования социальных и государственно-управленческих явлений и процессов социологической теории, теории управления, а также системного, структурно-функционального и социально-психологического подхода к исследованию социальных явлений, отношений, процессов и взаимодействий; логические, структурно-функциональные, сравнительно-исторические, социологические и статистические методы анализа.
Использование автором системного подхода в диссертационном исследовании позволяет рассматривать феномен взаимодействия различных уровней власти в неразрывной взаимосвязи с происходящими в обществе другими процессами, а также как важную часть системы мероприятий по совершенствованию государственного управления с целью построения вертикали власти и её большей ориентации на потребности рядовых граждан.
Источниковой базой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и обеспечения их взаимодействия, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а также данные Федерального агентства статистики (Росстата), материалы научных конференций, научные статьи, материалы информационно-аналитической и публицистической периодики по исследуемой проблеме.
Эмпирическая база работы основывается на материалах социологических исследований, проведённых при непосредственном участии автора:
«Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации». Проведено кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС (январь, 2009). Всего опрошено 218 экспертов из числа государственных служащих федерального и регионального уровня власти. Руководитель проекта д.с.н., проф. А.И. Турчинов, руководитель социологического исследования д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс в диссертации: ЛПГС-09;
«Вопросы взаимодействия центральных и региональных органов власти и управления в Южном федеральном округе в решении социальных проблем». Авторское исследование (сентябрь, 2008). Всего опрошено 150 экспертов из числа государственных гражданских служащих федеральных и региональных органов власти, муниципальных служащих, представителей хозяйствующих субъектов, работников науки, культуры, обра-
зования. Научный руководитель исследования д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: ВВСП-08;
— «Актуальные проблемы Южного федерального округа Россий
ской Федерации» Проведено кафедрой государственной службы и кадро
вой политики РАГС (май, 2007). Всего опрошено 954 респондента нз числа
населенля в 7 субъектах РФ по ЮФО, а также 219 экспертов, в качестве
которых выступили государственные и муниципальные служащие, пред
приниматели, представители общественных организаций и политических
партий, научные работники. Руководитель исследования д.с.н., проф.
К.О. Магомедов. Индекс: АП ЮФО-07.
Кроме того, для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведённых за последние годы учёными-социологами по проблемам взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, основных тенденций этих взаимоотношений и перспектив развития взаимовыгодного сотрудничества, в частности:
«Актуальные проблемы государственной гражданской службы Российской Федерации». Март 2006 г. Всего опрошено 1 102 государственных гражданских служащих в 17 субъектах Российской Федерации. Рук. д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: АПГГС-06;
«Актуальные социально-экономические, политические и национальные проблемы в Южном федеральном округе Российской Федерации» (октябрь - ноябрь 2005 г.); всего опрошено 1 102 респондента из числа населения 6 субъектов РФ в ЮФО, а также 120 экспертов из числа государственных и муниципальных служащих, предпринимателей (работодателей), представителей общественных организаций и политических партий, научных работников, хорошо ориентированных в проблемах региона. Руководитель проекта д.с.н., проф. Турчинов А.И. Руководитель исследования д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: АСЭПН ЮФО-05;
«Муниципальные служащие о работе органов местной власти». Октябрь, 2004 г. Всего опрошено 228 экспертов из числа муниципальных служащих, представивших 7 федеральных округов Российской Федерации. Рук. д.с.н., проф. К.О. Магомедов. Индекс: МС ОМС-04.
Основные результаты, полученные автором и их научная новизна:
определено социально-управленческое содержание проблемы взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти, которое включает в себя противоречие между динамично развивающимися
условиями функционирования и несовершенством механизмов взаимодействия органов власти различного уровня при решении однородных социальных задач в конкретных территориях. На базе структурно-функционального подхода развиты концептуальные основы анализа взаи-
модействия различных уровней власти в Российской Федерации в решении социальных проблем и доказано, что совершенствование взаимодействия органов власти представляют собой не только государственно-правовой, но и социально-управленческий процесс, который имеет свои общие основания и региональные особенности;
выявлены социально-управленческая и правовая основы взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти и дано обоснование необходимости координации выстраиваемых на их базе целей и задач взаимодействия; выделены современные особенности взаимодействия органов власти в федеральном округе Российской Федерации, а именно: наличие конфликтности в их взаимоотношениях, недостаточный уровень организационного и правового обеспечения; неравномерное распределение полномочий, ресурсов и социальной ответственности и т. д.; рассмотрены факторы взаимодействия и влияния: процесс разграничения компетенции и объектов ведения; бюджетный федерализм; посредническая миссия института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе; федеральные целевые программы экономического и социального развития;
раскрыты социальные особенности обеспечения единства органов власти в развитии субъектов РФ, входящих в состав Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, которые учитывают региональную политическую, национальную, структурную, экономическую, социальную, культурную и другую специфику, в том числе достаточно высокий уровень межнациональной терпимости при большой остроте национальных проблем; выявлены положительные факторы влияния взаимодействия органов власти различного уровня на стабилизацию политической и социально-экономической обстановки, которые создают условия для дальнейшего развития и решения социальных проблем, способствующие повышению управляемости социальных процессов в регионе;
на основе материалов социологических исследований и статистических данных проведен анализ процессов взаимодействия органов власти в Северо-Кавказском регионе в целом и определено, что по своему содержанию проблема взаимодействия органов власти носит ярко выраженный политический (стабильность отношений центра и регионов), экономический (урегули-рованность интересов центра и регионов) и социальный характер (нацеленность на решение социальных проблем населения в Северо-Кавказском регионе, особенно таких наиболее типичных, как снижение уровня безработицы и обеспечение занятости населения, создание новых рабочих мест, сокращение трудовой миграции и др.), а также осуществление эффективности отдельных направлений взаимодействия органов власти различного уровня;
— на основе проведенного социологического анализа в работе определены основные направления совершенствования взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе, которые отражают достигнутый уровень социальной эффективности взаимодействий (оценивается в статистических показателях социально-экономического положения регионов и субъективных оценках населения, мнениях экспертов, в настоящее время -как средний), политическую и экономическую необходимость интеграции интересов органов власти для дальнейшего развития этих процессов, сделан вывод, что в первую очередь перспективы взаимодействия органов власти в области решения социальных проблем в Северо-Кавказском регионе связаны с вопросами развития института местного самоуправления, координации работы по реализации приоритетных национальных проектов, целевой федеральной программы «Юг России», региональных и муниципальных социально-экономических программ и проектов.
Практическая значимость исследования определяется тем, что полученные результаты могут быть использованы при исследовании процессов взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти по различным направлениям,прежде всего, для решения социальных задач, создания эффективного политического, правового, экономического и социального механизмов этих взаимоотношений, анализа их социальной эффективности и разработки концепций дальнейшего развития.
Результаты исследования могут быть использованы также при совершенствовании учебных программ для системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации управленческих работников по курсам «Государственное и муниципальное управление», «Социология управления», «Политология», «Региональная социология» и др. и в процессе консультирования работников органов государственного и муниципального управления.
Выводы и предложения, сделанные автором, могут рассматриваться в качестве вклада в совершенствование научно-методической базы исследования общественных и государственных процессов в современных российских условиях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на конференциях, методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, а также отражены в научных публикациях автора по исследуемой проблематике общим объемом 2,3 п.л.
Взаимодействие органов власти различных уровней как социально-управленческая проблема
Прошедшие два десятилетия развития российской государственности показали, что вопросы взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти сохраняют свою актуальность, несмотря на то, что многие проблемы, возникшие в начале 90-х гг. прошлого столетия, были решены, сформировались политические, правовые, экономические механизмы взаимодействия, появились определенные нормы и традиции в отношениях федерального центра и регионов, регионального государственного управления и местного самоуправления и т. д. Тем не менее, постоянно возникают новые источники проблем взаимодействия органов власти, и это следует признать нормальным, объективным процессом оптимизации отношений власти. Так, в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации в ноябре 2008 г. было сказано, что сейчас необходимо «достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами... здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения»1.
Социально-управленческий характер вопросы взаимодействия органов власти всех уровней принимают тогда, когда на первый план выходят социальные проблемы и проявляется необходимость формирования действенных механизмов их решения. Социальные проблемы, как правило, концентрируются и структурируются на региональном (субъекта Российской Федерации) уровне. В силу специфики современного российского федерализма и сложившейся «вертикали власти» в их решении с необ Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. // Российская\ газета (Неделя). 2008. 6 ноября. № 4787. ходимостью принимают участие федеральные властные структуры, аппараты федеральных округов, региональные органы власти и управления, местное самоуправление. Поэтому их взаимодействие между собой объективно необходимо, и от того, на каких принципах оно будет строиться, какие цели преследовать, какова будет в нем роль каждого субъекта (уровня власти), зависят социальная эффективность и результат принимаемых решений и осуществляемых мероприятий.
В современном экономическом словаре термином «взаимодействие» определяется участие в общей работе, деятельности, сотрудничество, совместное осуществление операций, сделок . Философское определение термина «взаимодействие» представляется существенно шире - это понятие для обозначения воздействия вещей друг на друга, для отображения взаимосвязей между различными объектами, для характеристики форм человеческого события, человеческой деятельности и познания
В термине «взаимодействие» фиксируются «прямые» и «обратные» воздействия вещей друг на друга, обмены веществом, энергией и информацией между различными объектами, между организмами и средой, формы кооперации людей в различных ситуациях сотрудничества. Взаимодействие охватывает прямые и опосредованные отношения между объектами и системами. В обществе примером взаимодействий может быть непосредственное общение между человеческими индивидами. Нередко формы взаимодействия отождествляют с процессом взаимодействия. Такое отождествление, как правило, чревато переносом механических схем движения на описание различных сфер действительности (ор 1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономиче ский словарь. 5-е изд., перераб. и доп. - М., 2007; Борисов А.Б. Большой экономиче ский словарь. - М., 2003.
Философский словарь. - М., 2003. ганических или социальных), не поддающихся подобной схематизации. В социальном анализе подобные упрощения могут возникать при попытках трактовать общественные процессы по схемам непосредственного взаимодействия между людьми.
В социальных процессах взаимодействие оказывается точкой замыкания и размыкания социальных связей. Иначе говоря, взаимодействие оказывается не исходным, а повторяющимся моментом, поддерживающим устойчивость социальных форм. Учитывая именно этот план рассмотрения взаимодействия, можно говорить уже не об отдельном взаимодействии, а об их рядах, последовательностях, системах, обеспечивающих непрерывность сложных процессов не только в пространстве, но и во времени. В простейшем анализе взаимодействия предположена взаимосвязь двух объектов или двух субъектов.
Проблемы социального взаимодействия активно исследовались Г. Зиммелем, П; Сорокиным, Дж. Хомансом, Т. Парсонсом, Р. Мертоном и другими социологами. П. Сорокин, в частности, считал, что в обществе все его члены находятся между собой в процессе взаимодействия, т. е. оказывают друг на друга определенное влияние. При этом происходят три процесса взаимного обмена: 1) обмен между взаимодействующими индивидами различными идеями - религиозными, научными, художественными и т. п.; 2) обмен волевыми импульсами, когда люди объединяют свою волю, действия и т. п. для достижения определенных целей — коммерческих, хозяйственных, научных, благотворительных и т. д.; 3) обмен чувствами, возникающими на почве любви, сострадания, ненависти, в процессе созерцания драмы, при религиозном обряде и т. п. Дж. Хоманс рассматривал процесс взаимодействия как единый поток, в котором неразрывными узами соединены личность и социальная система. Эта связь включает в себя четыре основных элемента: 1) деятельность; 2) чувства; 3) взаимодействие; 4) нормы. Системообразующим фактором интеграции этих элементов выступает взаимодействие, образующее
Социально-управленческие и правовые основы взаимодействия органов власти и управления в федеральном округе Российской Федерации
За последние годы в России в ходе проведения административной реформы существенно изменились основные принципы функционирования исполнительной властной вертикали. Основной задачей на пути развития новых форм отношений государства и общества становится совершенствование координации деятельности всех ветвей и уровней власти и управления. Повышение эффективности системы государственного управления на всех уровнях сегодня можно считать стратегической и одной из самых важных и актуальных задач. Однако решить её в условиях проблемности во взаимодействии органов власти невозможно. Поэтому особое значание приобретают вопросы оптимизации взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сегодня, например, в силу наиболее тесного взаимодействия между органами власти различного уровня, реализуемого в регионах, особую актуальность приобретают проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Если принять за основу, что суть местного самоуправления сводится к самостоятельному решению населением местных вопросов, то значение его для российской государственности гораздо шире. Во-первых, оно способствует укреплению единства Российской Федерации, во-вторых, высвобождает органы государственной власти от выполнения несвойственных им задач, а, в-третьих, расширяет возможности для более эффективного решения местных вопросов, поскольку при такой организации жизнедеятельности людей намного глубже и полнее учитываются национальные, исторические и другие особенности территориальных сообществ и, наконец, приближает власть к народу.
Необходимо отметить, что основой взаимоотношений между всеми уровнями управления должно являться взаимовыгодное сотрудничество, а среди многих точек соприкосновения органов государственной власти и органов местного самоуправления одна сфера выделяется особо. Речь идёт о комплексном социально-экономическом развитии территории. Здесь может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти, причём и государственная, и местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на всей своей территории, а территория муниципального образования составляет некоторую часть территории субъекта Российской Федерации. В конечном итоге, интересы федеральной, региональной и местной власти по социально-экономическому развитию территорий должны совпадать, если исходить из того, что любой уровень власти должен руководствоваться интересами населения, а не интересами каких бы то ни было бюрократических структур. Но интересы населения каждый уровень понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них.
И здесь на первый план выходит процесс постоянного взаимодействия между органами власти различного уровня, которое может состоять в согласованной разработке планов и программ социально-экономического развития. Это вынуждает органы местного самоуправления при разработке муниципальных планов и программ учитывать соответствующие федеральные и региональные планы и программы. В свою очередь, государственные органы при разработке государственных планов и программ объективно заинтересованы в учёте мнения органов местного самоуправления. Необходимо стремиться, чтобы муниципальные программы стали по своей сути самостоятельной, но все-таки составной частью государственных программ или, по крайней мере, принимались в их развитие. При этом только предельная согласованность действий органов власти разного уровня позволит максимально сконцентрировать ресурсы для достижения согласованных целей и использовать эти ресурсы наиболее рационально.
То, что это действительно необходимо российским регионам, было подчеркнуто, в частности, на совещании по совершенствованию регионального управления в Южном федеральном округе с участием представителя Президента Российской Федерации в ЮФО, Экономического совета и Комитета по бюджету и налоговой политике Ассоциации «Северный Кавказ», руководителей финансовых и экономических ведомств регионов Юга России, а также представителей федеральных органов исполнительной власти. В ходе совещания было отмечено, что наряду с видимыми успехами в сфере управления экономическими и социальными процессами в регионах Юга России выявлено множество проблем и трудностей, комплексное решение которых зависит от скоординированной работы федеральных и региональных органов власти. С учетом состоявшегося обсуждения участникам заседания - представителям субъектов Федерации рекомендовано использовать передовой опыт по внедрению современных технологий управления, накопленный в других регионах округа1.
На опасность обособления интересов различных субъектов управления на региональном уровне, которое может привести к дестабилизации экономической и социальной ситуации, обращают внимание и некоторые руководители субъектов Российской Федерации, например, Губернатор Ставропольского края В. Гаевский: «Нам нельзя распадаться на индивидуальные стратегии выживания - краевую и территориальных ор 1 Совершенствование регионального управления в ЮФО // http:// www.ufo.gov.ru/news/1655.html/30.10.2009. ганов федерального звена. Надо вместе размышлять над мобилизацией налогов и сборов в бюджетную систему, повышением эффективности администрирования доходов, урегулированием задолженности»1.
Социологические исследования2 дают подтверждение тому, что на общее состояние и эффективность системы государственного управления в стране большое влияние оказывает характер взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы Российской Федерации. Так, современное состояние этого взаимодействия участники исследования 2006 г. (государственные гражданские служащие) оценили неоднозначно — хорошим его назвали 5,7% опрошенных и скорее хорошим, чем плохим 30,6% , скорее плохим, чем хорошим — 34,5% и плохим-9,1%, при этом затруднились с ответом 20,1% респондентов.
Эти данные свидетельствуют, что наиболее слабым звеном в общей структуре организации государственного управления в стране является сфера пересечения компетенции государственной гражданской и муниципальной службы, что можно объяснить тем, что их объекты управления часто совпадают (особенно, если они относятся к категории объектов экономического и социального характера). Поэтому необходимо и четкое законодательное разграничение или делегирование ответственности от федерального и регионального уровня власти на местный и формирование действенных экономических и организационных механизмов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.
Социологический анализ процессов взаимодействия органов власти в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах
Как видно из представленного распределения мнений участников исследования, сегодня реально решаются в основном задачи организационного, координационного и контрольного характера взаимодействия органов власти, позволяющие поддерживать работоспособность системы взаимодействий и обеспечивать устойчивость государственно-управленческой вертикали, в том числе и по вопросам социально-экономического развития субъектов ЮФО, его поддержки на федеральном уровне. Это необходимо и с точки зрения того, какие задачи взаимодействия должны решаться в первую очередь. Однако среди таких задач эксперты в большей степени выделили те, которые относятся к созданию условий самостоятельного решения в регионах своих экономических и социальных проблем - развитие малого и среднего бизнеса, укрепление самостоятельности местного самоуправления и, что особо важно, формирование институтов гражданского общества, процесс которого в ЮФО, учитывая его особую национально-культурную специфику, имеет много трудно решаемых проблем. Это с необходимостью надо учитывать при определении целей и задач взаимодействия органов власти в ЮФО и разработке стратегии его эффективного осуществления.
Задачи, определяющие цели и стратегию взаимодействия органов власти в Южном федеральном округе, базируются на наиболее актуальных вопросах, в которых сегодня, прежде всего, необходимо сотрудничество. По мнению участников исследования, это, прежде всего, обеспечение в регионе социально-политической стабильности (67,6% от общего количества экспертов) и решение проблем межнациональных отношений (50,0%), а также сохранение национальной самобытности проживающих на территории ЮФО народов (41,2%). Это важнейшие стратегические задачи, в решении которых заинтересованы все стороны взаимодействий — федеральный центр, так как субъекты ЮФО, особенно Северо-Кавказского региона, находятся в особой зоне геополитических интересов России; аппарат Южного федерального округа, так как эти задачи входят в сферу его ответственности; региональные власти, непосредственно сталкивающиеся с угрозами стабильности и обострения межнациональных конфликтов; местное самоуправление, которое организует жизнедеятельность населения в достаточно сложных условиях, которые большей частью зависят от действий центральных и региональных органов власти.
Вторым по важности, исходя из мнения экспертов, можно считать экономический блок вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Южном федеральном округе. К нему относятся согласование межрегиональных экономических интересов (38,2%), выравнивание уровня социально-экономического развития между субъектами ЮФО (38,2%), разработка межрегиональных целевых программ социального и экономического развития (32,4%). Несомненно, что создание экономической основы стабильности в ЮФО возможно только при кооперации интересов федерального центра и субъектов РФ, входящих в состав округа. Для этого необходимо сотрудничество по выработке общих принципов формирования правовой базы субъектов ЮФО (20,6%) и проведение согласованной политики в области подготовки национальных кадров (20,6%). В центре взаимодействия федеральных и региональных органов власти также должны находиться вопросы социально-культурного развития в субъектах ЮФО (26,5%) и противодействие национальному и религиозному сепаратизму (23,5%).
Вопросы взаимодействия органов власти в Южном федеральном округе охватывают множество проблем, остроту ряда которых (всего 31 проблема) было предложено отметить участникам исследования. В результате мнения экспертов распределились в следующем порядке:
Как следует из характера распределения мнений экспертов, самые острые проблемы в Южном федеральном округе находятся на пересечении государственной политики (коррупция сегодня может считаться производной от недостатка политической воли за последние 20 лет) и экономики, и можно предположить, что нерешенность именно этих проблем создает условия для актуализации всех остальных.
Органы государственной власти и местного самоуправления в меру своей компетенции и ответственности оказывают определенное влияние на развитие Южного федерального округа. Влияние носит различный характер, но, в силу государственных требований сохранения общности целей и задач социального развития страны в целом и каждого субъекта Российской Федерации в отдельности, должно быть скоординировано в процессе взаимодействия органов власти. Влияние органов власти каждого уровня также имеет свою степень выраженности. Участникам исследования было предложено оценить их влияние (в зависимости от уровня
Данные Таблицы 2.2.1 показывают, что, по оценкам экспертов, степень влияния органов власти всех уровней на социальное развитие Южного федерального округа нельзя назвать очень высокой. Однако и в этом есть свои особенности. Так, если посмотреть на степень выраженности влияния по среднему значению 3-х балльной шкалы от 1 «слабая степень» до 3 - «сильная», то можно увидеть следующее:
Диаграмма позволяет увидеть, что участники исследования в своих совокупных оценках склоняются к мнению, что степень влияния органов власти всех уровней на социальное развитие ЮФО скорее слабая, чем сильная, и в несколько большей степени это выраженнее по отношению к органам власти субъектов Федерации в составе округа. Это вполне соотносится с тем, что многие социальные проблемы в ЮФО остаются нере по шенными, и это определяет важность и своевременность постановки задач взаимодействия органов власти по изменению ситуации в лучшую сторону.
Таким образом, проведенный социологический анализ проблем взаимодействия органов власти в Южном федеральном округе дает основание считать, что в настоящее время необходимость консолидации усилий осознается всеми субъектами этого процесса. Однако роль федерального центра во многом остается определяющей, так как еще не в полной мере осуществляются необходимые программы межрегионального сотрудничества в решении социальных проблем.
Основные направления совершенствования взаимодействия органов власти различного уровня в решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе Современный процесс взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти идёт болезненно и противоречиво и постоянно наталкивается на субъективные проблемы: настойчивое сопротивление руководителей всей вертикали властных государственных структур.
Отметим, что если суть местного самоуправления сводится к самостоятельному решению населением местных вопросов, то значение его гораздо шире и важнее для любого государства, тем более - для такого многонационального и большого, как Россия. Во-первых, оно способствует укреплению единства Российской Федерации, во-вторых, высвобождает органы государственной власти от выполнения несвойственных им задач, а, в-третьих, расширяет возможности для более эффективного решения местных вопросов, поскольку при такой организации жизнедеятельности людей намного глубже и полнее учитываются национальные, исторические и другие особенности территориальных сообществ, и приближает власть к народу.
Основные направления совершенствования взаимодействия органов власти различного уровня в решении социальных проблем в Северо-Кавказском регионе
Повышение эффективности государственной власти и управления на всех уровнях является одной из самых актуальных задач. Однако решить её в условиях сохраняющейся конфронтации органов власти разного уровня затруднительно, поэтому особое место занимает проблема формирования такой системы взаимодействий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которая позволит минимизировать социальные риски от несогласованности их действий и повысить эффективность работы по решению социальных проблем. Наличие в современной российской государственно-управленческой практике такой проблемы в целом обусловливает актуальность ее исследования.
Потребность в оптимизации взаимодействий органов власти разных уровней вызвана рядом причин объективного и субъективного характера. Во-первых, глобальный кризис индустриальных цивилизаций заставляет искать новые, более устойчивые и перспективные формы общественно-политического, экономического и социального развития. Во-вторых, характер развития социально-политических и социально-экономических процессов в России, отражающих в настоящее время и общемировые кризисные тенденции, вызывает необходимость, с одной стороны, укрепления «вертикали власти», а с другой, - передачу властных полномочий на места.
Упрочение взаимоотношений между органами власти различного уровня должно стать приоритетной задачей в обеспечении управляемости социальных и экономических процессов развития в российских регионах. Но для решения этой задачи пока еще недостаточен уровень законодательного обеспечения этих взаимоотношений. Организационные структуры и методы принятия решений в федеральных, региональных и местных органах управления часто дублируют друг друга, не внося определенности в порядок определения и решения социальных проблем. Повышение эффективности государственной власти и управления на всех уровнях, безусловно, является сегодня стратегической, одной из самых важных и актуальных задач. Однако решить её в условиях несогласованности действий власти, особенно в решении социальных проблем регионов невозможно, поэтому особое место занимает проблема взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Каждый этап развития российской государственности предъявляет свои требования к системе и функциям органов государственной власти и местного самоуправления. Непрерывно идёт поиск путей оптимизации системы государственной власти и управления в России и ее регионах, того, каким образом эти разноуровневые органы должны формироваться, функционировать и взаимодействовать, чтобы быть наиболее эффективными.
Реформирование взаимоотношений между органами власти различного уровня пока ещё не стало приоритетной задачей: весьма низок уровень законодательного обеспечения этих взаимоотношений; организационные структуры и методы принятия решений в федеральных, региональных и местных органах управления зачастую дублируют друг друга; наблюдается нехватка квалифицированных специалистов и пр.
Социально-управленческий характер вопросы взаимодействия органов властей всех уровней принимают тогда, когда на первый план выходят социальные проблемы и проявляется необходимость формирования действенных механизмов их решения. Социальные проблемы, как правило, концентрируются и структурируются на региональном (субъекта Российской Федерации) уровне. В силу специфики современного российского федерализма и сложившейся «вертикали власти» в их решении с необходимостью принимают участие федеральные властные структуры, аппараты федеральных округов, региональные органы власти и управления, местное самоуправление. Поэтому их взаимодействие между собой неизбежно, и от того, на каких принципах оно будет строиться, какие цели преследовать, какова будет в нем роль каждого субъекта (уровня власти), зависит социальная эффективность и результат принимаемых решений и осуществляемых мероприятий.
Сегодня постоянно растёт интерес к проблемам взаимодействия органов власти различного уровня со стороны современных учёных-социологов. Усиливается внимание к этому вопросу со стороны законодателей. За последние годы было принято значительное количество нормативных документов на всех уровнях, регулирующих эти взаимоотношения. Однако всё ещё остаются весьма слабо проработанными вопросы специфики развития и практической эффективной реализации такого взаимодействия, особенно в условиях полиэтнической (многонациональной) среды.
Перспективы решения проблемы взаимодействия органов власти можно связать с тем, что на различных уровнях власти продолжают обсуждаться готовящиеся изменения в законодательстве, связанные с разграничением полномочий центра и регионов, а также проведение реформы местного самоуправления. Одним из главных вопросов, волнующих региональных законодателей сегодня, являются отношения региональных и местных органов власти.
Современный процесс взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти идет противоречиво и постоянно наталкивается на субъективные проблемы: настойчивое сопротивление руководителей всей вертикали властных государственных структур, а также местного самоуправления. Не способствует улучшению взаимоотношений между органами власти и слабая проработанность действующих законов разного уровня.
Разнообразный и разносторонний опыт взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в субъектах Российской Федерации, Федеральных округах может дать необходимый материал для анализа этих процессов и выработки необходимых решений для их оптимизации и совершенствования.
