Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Организация местного самоуправления в России 18
1.1 Становление местного самоуправления в России 18
1.3. Развитие системы терриюриально-общесівенної о самоуправления 33
1.3. Становление месгаою самоуправления на примере конкретного муницинального образования 41
ГЛАВА II. Местное самоуправление и проблемы социальной зрелости обищства 48
2.1. Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления 48
2.2. Функционирование местных органов власти 66
2.3. Факторы электоральной активности 80
ГЛАВА III Организация и развитие местного самоуправления: точка зрения экспертов 95
3.1. Становление и развитие местного самоуправления 95
3.2. Осуществления местного самоуправления населением 116
3.3. Информационное взаимодействие населения и местных органов
власти. Роль СМИ 136
Заключение 145
Библиография 152
- Становление местного самоуправления в России
- Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления
- Факторы электоральной активности
- Становление и развитие местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность диссергационної о исследования
Актуальность и значимость темы местного самоуправления продиктована тем обстоятельством, что в условиях формирования демокрагических отношений в современной России оно выступает одним из наиболее важных факюров развития іражданскою общества. Вхождение России в мировое сообщество, рагификация ею Европейской харгии о местном самоуправлении подразумевает развитие іражданских инициатив населения на самом низовом, муниципальном уровне. Идея самоуправления подразумевает непосредственное участие людей в решении вопросов своей жизнедеяіельности, в удовлетворении своих интересов и потребностей. Понимание принципов местного самоуправления в массовом общественном сознании населения еще не сформировано, оісутствует даже представление о значимости органов местного самоуправления. Жиіели любого отдельно взяюго муниципального образования не осознают своих возможностей влияния на деятельность местных властей. Существующая законодательная база не позволяет муниципалитетам обрести необходимую самостоятельность, коюрая позволила бы обеспечить полноценное развитие эюй системы. Особенно важно то, что механизмы взаимодействия местной власти и населения развиты слабо.
Социально-экономические и политические реалии (падение уровня жизни населения с момента начала реформ 90-х юдов прошлого века, снижение уровня социальной защиты населения, рост уровня социальной дифференциации, конфликты между различными ветвями власти и т.д.) снижают доверие населения по отношению к органам местного самоуправления, что приводит к повышению уровня аполитичности жителей и их нежеланию вести диалог с властью. В этих условиях реализация принципа самоуправления, основанною на демократи, не отвечает объективным требованиям народовластия, потому что сегодня местное самоуправление не выполняет возложенных на него функций. Без решения проблемы взаимовлияния населения и власти невозможно полноценное развитие системы местного самоуправления даже при наличии необходимой законодательной базы и оптимальных экономических взаимоотношениях между ценгром и регионом.
Разработки, связанные с решением проблем местного самоуправления довольно широко иредегавлены в современном научном обороте, однако основное внимание ученых уделяется юридическим и экономическим аспектам системы местного самоуправления. Активно исследую і ся также политические аспекты развития местного самоуправления, как основы взаимодействия местного самоуправления с другами структурами власти, так и политические процессы развитая системы местного самоуправления в различных реиюнах. Однако социолоітіческие аспекты этой проблемы исследуется слабо, что связано и со спецификой социологического изучения данной проблемы: эмпирическая база каждого муниципального образования является уникальной в силу особенностей развития историческою, политического, социального и экономического опыта различных регионов. В связи с этим, существует многообразие методик, используемых исследователями для изучения проблем местного самоуправления в рамках одного или нескольких муниципальных образований. Это мешает выходу на системный анализ проблем, тормозящих процесс развигия местного самоуправления во всей России, в ее регионах, и отдельно взятых муниципальных образованиях. Объектом исследований отечественных социологов выступают население (субъект местного самоуправления) и органы власти, осуществляющие местное самоуправление. Роль населения в процессе становления местного самоуправления, взаимодействие населения с местными ортнами власти, выявление конкретных рычагов, сттособствующих взаимодействию власти с населением, рассматривается в исследованиях косвенно и недостаточно подробно. Включение населения в систему местного самоуправления изучается, чаще всего, с точки зрения участия населения в выборах. Между тем, изменение форм организации местных сообществ, появление кондоминиумов, повышение ответственности за решения, принимаемые властью в пределах муниципального образования, требуют более пристального изучения проблем взаимодействия жителей с властными органами, более илошого рассмофения возможных иуіей построения конструктивної о диалога между юродскими управленцами и населением.
Таким образом, исследование данной проблемы требует создания интеїральньгх меюдик анализа проблем становления местнош самоуправления, включающих не только экономические, юридические и политические, но так же и социальные аспекты взаимодействия населения с местными органами власти, где объектом исследования выступают одновременно как население, так и властные органы, осуществляющие местное самоуправление.
Состояние разрабоїанносш проблемы
Начало научным разрабоїкам но проблемам местного самоуправления было положено учеными во второй половине XIX — начале XX века. Первоначально вопросам местною самоуправления уделяли внимание правоведы, рассматривавшие содержание местного самоуправления, систему органов, соотношение государственного и общественного начал в местном самоуправлении. Все принципы, выгоды и преимущества местного самоуправления были подмечены и сформулированы на основе исследования процессов формирования и становления земского и городского самоуправления А.В. Васильчиковым, В.И. .Пешковым, А.Д. Градовским, Н.М. Коркуновым, Б. Чичериным, Б.Б. Веселовским1 и другими теоретиками и практиками местного самоуправления в России
еще до февраля 1917 г. Тогда же были сформулированы первые теории местного самоуправления - теория свободной пашни (разработанная немецкими учеными) и общественно-хозяйственная теория (В. Лешков,
A. Васильчиков, Б. Чичерин), в основе которых лежало противопоставление государства обществу. На основе этой теории была разрабогана юридическая концепция, выдвигающая тезис: органы местного самоуправления не являю іся органами і осу дарственной власти. В этот период в Германии Л. Штейном и Р. Гнейстом была разрабоїана і осударственная теория месгаого самоуправления, поддержанная
B. Безобразовым, Н. Лазаревским и другими русскими учеными. Сущность этой альтернативной теории состояла в том, что самоуправление рассмагривалось как часть государственного управления.
В соогвеїствие с юридической теорией органы самоуправления должны вьшолннгь функции юсударственнот управления, но при эюм они являю гея не органами государства как особого юридического лица, а городской и сельской общины, провинции, территориальных и других союзов. Из зарубежных ангаров эгу теорию развивал Г. Еллинек, а в России отдельные ее положения рассмагрившшсь в рабогах II. Корку нова и Б. Чичерина. • Некоторые исследователи (Л. Велихов и др.) выделяли еще так называемую политическую теорию самоуправления. Согласно эгай теории, самоуправление есть, прежде всего, самодеяіельность граждан, не поступивших на правительственную службу и ногому диецшишнарно и материально свободных в своем волеизъявлении.
В 20 — 50-е годы XX в. тема местного самоуправления в России не привлекала к себе внимания исследователей. В 60 — 70-е і оды велась только теоретическая работа, направленная на осмысление основ будущего самоуправляющегося коммунистического общества. Эмпирическим материалом для таких исследований чаще всего являлись данные о социальном и численном составе Советов народных депутатов, составе граждан, участвующих в тех или иных общественных организациях или добровольных ассоциациях. В эю же время появились работы, посвященные местному самоуправлению в США и западных странах (Г. Барабашев, В. Смирнов)1. Ориентированные на практику в России рабогы появились только в начале 1990-х тдов. Однако большинство публикаций по этой теме принадлежало правоведам. Вмесге с тем, в 1990-е тды в рамках трансформации политических режимов начинаю г появляться работы В. Гельмана, А. Большакова, Л. Гильченко, И. Саначева , в коюрых реформа местного самоуправления рассматривается в свеїе новых шеударственных преобразований. В них особое внимание уделяется проблемам развития местного самоуправления на фоне происходящих процессов федерализации и децентрализации; отмечаюхея факторы, влияющие на становление местного самоуправления со стороны регаональных и федеральных властей.
В то же время начинают проводиться эмпирические исследования в сфере местного самоуправления, в большинсгае своем носящие локальный, а не всероссийский характер. Результаты исследований агражены в рабатх Н. Великой, Л. Шапиро, М. Бойкого и многих другах авторов. Они позволяют онреде гь основные социальные запросы населения в огношении как местного самоуправления, тик и местных органов власти.
Работы Ф. Бородкина, А. Иудина, А. Антипьева и др., основанные на конкрешых эмпирических исследованиях, выявляют политические и социальные установки населения в отношении местного самоуправления, помогают определить характер политических ориешаций различных іруїш и слоев российского общества. Проблемы политического участия населения в самоуправлении рассматриваются в работах А. Николаева, Б. Макаренко, В. Пегухова, Н. Великой2. Результаты экспертных опросов, отраженные в работах Ж. Тощенко, Г. Цветовой, О. Алексеева, А. Балабанова, А. Аішюнова, позволяюг рассмотреть основные трудности в сгановлении местного самоуправления в России, которые в наибольшей степени связаны с неподготовленностью мунишшальных и государственных аіужащих к реальному осуществлению местного самоуправления на местах. Экспертные оценки в сопоставлении с опросами населения позволяюг определит, также основные точки возникающих и возможных конфликтов между населением и местными органами власти.
Сравнительный анализ самоуправления в России с другими странами, например, с Финляндией и Китаем, проведенный А. Волковой и Л. Лысяковой4, позволяет использовать опыт этих стран для определения направлений совершенствования системы местного самоуправления в России. Отмечая позитивные и негативные моменты в развитии местного самоуправления в других странах, и сравнивая их с ситуацией в России, авторы дают конкрешые рекомендации, позволяющие усилить значимость мес того самоуправления в глазах населения.
Специфика становления местного самоуправления в субъектах РФ рассматривается в работах Ю. Дорожкина (Башкортастан), А. Ершова, А. Гильманова, А. Большакова (Татарстан), А. Николаева (Саратовская обл.), А. Антиньева (Пермская обл.), В. Ковалева (республика Коми) и других авторов1. Анализ становления и развития местного самоуправления на локальном уровне в данных работах вюіючает рассмагрение специфики организации самоуправления в России в целом.
Публикации российских исследователей но становлению и развитию местнот самоуправления затрагивают различные асиекгы данной проблемы. Однако следуег отмешть, что тема местного самоуправления, широко рассматриваемая юристами и политологами, иривлекаег недостагочное внимание социологов. Большинство социологических работ носит территориальный харакгер. Вместе с тем, существуег целый рад проблем, связанных с взаимодействием между населением и местными органами власти, рассмотрение ко горых требуег специальною научною анализа.
Цель исследования заключается п изучении и описании социально-политических установок населения и представителей органов местнот самоуправления, а также социальных условий, обеспечивающих процессы взаимодействия между населением и местными органами власти в рамках местного самоуправления, а также в определении возможностей оптимизации диалога между населением и местными органами власти.
Задачи исследования:
У изучить особенности становления и развития местного самоуправления в России на основе имеющихся подходов и исследовательских практик;
У исследовать вовлеченность населения и уровень готовности его участия в местном самоуправлении;
проанализировав оценку населением функционирования местных органов власти и дать характеристику социального состава представительскою корпуса;
выявить и описать факторы, влияющие на политическую активность населения;
проанализировать основные проблемы становления развития местного самоуправления с использованием экспертных оценок;
определить потенциальные и актуальные возможности осуществления местного самоуправления населением и охарактеризовать главные факторы, препятствующие социальным инициативам населения на местном уровне;
рассмотреть особенности характера информационного взаимодействия между населением и местными органами власти.
О&ьектом исследования являются жители муниципального образования как объекгы и субъекгы местного самоуправления, а также представители местных органов самоуправления.
Предметам исследования выступают социально-политическое поведение населения и установки представителей местных органов самоуправления, обеспечивающие взаимодействие жителей
муниципального образования с местными органами власти.
Теоретико-меюдологическаи база исследовании
Существование сложного ноля исследовательских практик и подходов к анализируемой проблеме потребовало использования комшієксноїх»
методологического подхода, состоящего из различных принципов и теоретических положений. Это обуславливает использование в работе принципа историзма, структурно-функциональных методов, принципа системности и развития, социального детерминизма, специальных методов системного и многофакторнот анализа. Местное самоуправление как форма политического поведения населения неотделимо от наработок понимающей социологии, теории социального обмена, теории демократии. Для более глубокого понимания процессов, происходящих в области местного самоуправления, в работе была использована теория дивергенции. С нашей точки зрения, изучение проблем становления функционирования местного самоуправления требует интегрированного рассмотрения взглядов различных участников городского самоуправления.
Эмпирическая база исследования включает в себя данные и результаты семи мониторинговых социологических исследований «Социально-политическая ситуация в Дзержинске», проведенных с участием автора (выборка квотная, репрезентативная):
2-9 июня 2000 г, выборка - 2100 чел.;
8-11 февраля 2000 г, выборка - 2393 чел.; 2-4 февраля 2001 г., выборка - 1000 чел.;
23-24 ноября 2001 г., выборка - 800 чел.;
21-23 мая 2002 г., выборка 600 чел.;
6-11 июня 2002 г, выборка - 1800 чел.;
15-17 декабря 2002 г, выборка - 800 чел.
Были также использованы данные исследований для вторичного анализа:
1. «Социально-политическая ситуация в Дзержинске» (август-сентябрь 1999 г.)
2. Фонд «Общественное мнение». «Социологические сообщения» (лето-осень 1997; октябрь 1999; сентябрь, 1998)
3. «Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих» (апрель, 1999)
4. От мнений — к пониманию. Общественное мнение - 2000 (Материалы ВЦИОМ, 2000 г.)
5. «Будущее индустриального города» (декабрь, 1992 - январь, 1993)
6. «Власть и народ: основания социального диалога» (февраль, 2002).
Автор диссертационного исследования является членом исследовательского кошіектива, осуществлявшего исследования с 2000 года и принимал личное участие в обрабогке и анализе данных и наїшсании аналитических отчетов по результатам части упомянутых исследований.
Научная новизна исследования
1. Разработана методика комплексного изучения процессов взаимодействия между населением и местными органами власти. В ходе исследования были изучены как социальные запросы населения в отношении местных органов самоуправления, так и социально-политическое восприятие местной элитой, возглавляющей систему местных органов самоуправления, социального пространства.
2. Рассмотрены информационные условия становления местного самоуправления. Разработана типология политических установок и политического поведения населения в рамках взаимодействия с местными органами самоуправления, в результате чего были рассмотрены три группы: потенциально активные участники местного самоуправления; умеренно активные участники местного самоуправления; отказывающиеся участвовать в местном самоуправлении. Для решения этой задачи были рассмотрены также социально-демографические особенности политических установок и политического поведения.
3. Разработана методика многомерного анализа для выделения факторов, влияющих на электоральное поведение населения. Оценены поиск выгоды от участия в выборах, усталость от выборов и неверие в их честность, недоверие к самой системе выборов, раздраженность по отношению к органам власти, дефицит гражданской ответственности, отсутствие достойных кандидатов.
4. Для описания процессов, влияющих на становление и развитие местного самоуправления, были использованы понятия диссоциативное и ассоциативное поведение. Было выявлено, что более активная реапизация диссоциативных форм поведения но сравнению с ассоциативными, ведет к развитию дезинтеграционного сценария во взаимоотношениях между населением и местными органами власти.
5. Выявлены возможные пути совершенствования диалога между населением и властью, заключающиеся, во-первых, в усилении информационной пропаганды местного самоуправления как в отношении населения, так и в отношении представителей местных органов самоуправления, во-вторых, в создании условий, создающих привлекательность местному самоуправлению для становления его снизу, со стороны населения. Отсутствие понимания населением и представителями местных органов власти основных принципов местного самоуправления делает проблеліньїм конструктивный диалог между жителями и местными органами власти. В ходе решения этой задачи были рассмотрены конкретные каналы взаимодействия между населением и органами местного самоуправления, а именно территориально-общественное самоуправление, общественные и партийные организации, средства массовой информации.
Положения, выносимые на защиту
1. Сегодня можно однозначно говорить о том, что местное самоуправление в России с начала 90-х годов находится в стадии
становления. Доказано, что это определяется рядом причин. Во-первых, слабостью традиций гражданского общества и развития демократической системы в России. Во-вторых, децентрализацией власти, проходящей в рамках квазифедерализма, и непониманием сущности самоуправления со стороны представителей государственных структур и органов местного самоуправления. В-третьих, неподготовленность населения к системе местного самоуправления и политическая апатия жителей.
2. Доказано, что политическая информированность населения находится на низком уровне. Формирование местного самоуправления происходит в условиях стремления населения к патернализму приводит к абсентизму, преобладанию диссоциативных форм поведения над ассоциативными. Выявлено, что жители стремятся, в первую очередь, к контролю над деятельностью местных органов власти, а не к взаимодействию с ней. Население не доверяет местным органам власти, не воспринимает себя субъектом самоуправления, видит местное самоуправление продолжением государственной власти, не понимает функциональной значимости представительных органов местного самоуправления. Это делает невозможным создание конструктивного диалога между населением и местными органами власти невозможно.
3. Установлено, что низкий уровень политической активности населения связан не только с недоверием местным органам власти, но и является выражением определенной формы протеста. Высокий уровень абсентизма отмечается именно в лояльных слоях населения. В результате, очень часто выборы представителей в местные органы власти проходят не рациональных, а на эмоциональных основаниях, что приводит к воспроизводству диссоциативных форм поведения. Несмотря на низкую электоральную активность, население не желает лишиться единственной на данный момент возможности влиять на местные органы власти. У значительной части населения отсутствую г существенные мотивы участия в голосовании. Выявлена и описана группа факторов, влияющих на электоральное повеление населения. В их числе — поиск выгоды от участия в выборах, усталость от выборов и неверие в их честность, недоверие к самой системе выборов, раздраженность но отношению к органам власти, дефицит гражданской ответственности, отсутствие достойных кандидатов.
4. Сущность местного самоуправления, его роли и функций, не понимает не только население, но и сами представители органов местного самоуправления, в том числе и общественных организаций. Эти органы не определяют зону собственной ответственности в рамках вверенных им полномочий, нередко отождествляют местную власть с государственной. В связи с этим, в первую очередь, необходимо говорить не столько о проблемах неготовности населения, сколько об уровне подготовки самих представителей местных органов власти к осуществлению функций местного самоуправления. Российское законодательство слабо проработано в сфере МСУ и не способствует заинтересованности в развитии местного самоуправления со стороны представителей властных органов.
Научная значимость работы
Проведенное исследование дает основания для научного подхода к процессам формирования государственных программ развития местного самоуправления, способствуег формированию теоретических представлений о местном самоуправлении как основе становления и развития социальной и политической активности населения. Теоретические положения, сформулированные в диссертационной работе, способствуют выявлению основных факторов, препятствующих становлению местного самоуправления, а также определению социальных условий, способсівующих его развитию.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования
Анализ процессов становления местного самоуправления, осуществленный в рамках диссертационного исследования, может быть использован при построении концептуальных положений программ социологических исследований в области местного самоуправления. Результаты диссертационной работы могут быть использованы в муниципальной управленческой практике, при реформировании системы управления и местного самоуправления, в практической работе органов административной власти на местах и органов самоуправления. Результаты исследовательской работы, участие в которой принимал автор, были использованы при разработке стратегии взаимодействия между населением г. Дзержинска Нижегородской области и местными органами власти. Основные положения диссертационной работы используются при чтении курсов «Политическая социология» и «Социология управления».
Апробация результатов диссертационного исследования была осуществлена на одной региональной, двух всероссийских и одной международной научных конференциях, в том числе:
1. Международная научно-практическая конференция «Социология социальных трансформаций», Н. Новгород, 17-19 октября, 2002 г.
2. Всероссийский научно-методический семинар «Социальные процессы современной России: трансформация и перспективы», Н. Новгород, 11-13 сентября, 2002 г.
3. Научная конференция «Россия сегодня», Н. Новгород, 25 января, 2002 г.
4. Седьмая нижегородская сессия молодых ученых, Н. Новгород, 20-24 октября, 2002 г.
Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях общим объемом 1,5 п.л.
1. Сафонова (Князева) А.Е. Особенности функционирования и развития местного самоуправления. // Перспективы: Сборник научных статей аспирантов. / Составители и научные редакторы А.А. Иудин, З.Х. Саралиева. Н. Новгород: НИСОЦ, 2002. - с. 157 - 172.
2. Сафонова (Князева) А.Е. Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления. // Материалы седьмой нижегородской сессии молодых ученых. Н. Новгород, ННГУ, 2002. — с. 251-253.
3. Князева А.Е. Местное самоуправление и население: проблемы взаимодействия. // Социальная экспертиза. Нижегородский альманах. Вып. 2. Концепция развития и культурное пространство города. Нижний Новгород: Изд-во НИСОЦ, 2002. - с. 42 - 49.
4. Князева А.Е. Функционирование местных органов самоуправления с точки зрения населения. // Перспективы: Сборник научных статей аспирантов. Вып. 2/ Составители и научные редакторы А.А. Иудин, З.Х. Саралиева. Н. Новгород: НИСОЦ, 2003. - с. 114 - 119.
Становление местного самоуправления в России
Значимость рассмотрения исторических корней развития местного самоуправления в России связано с тем, что наш исторический опыт может дать неоценимую услугу в становлении и развитии местного самоуправления в настоящее время. Однако возникает вопрос: существовало ли когда-либо местное самоуправление в России? На сегодняшний день большинство авторов, занимающихся вопросами местного самоуправления (такие как Гельман, Большаков, Бородкин и другие), связывают его развитие с наличием демократических принципов и существованием гражданского общества. Но демократические принципы подразумевают, в первую очередь, наличие полноправия граждан.1
В РОССИИ до отмены крепостного права во второй половине XIX века права политического участия принадлежали не более чем 20% населения. В связи с этим, исторический опыт России в становлении местного самоуправления оценивается исследователями неоднозначно. Существует две точки зрения относительно наличия такого опыта,
Первая точка зрения связывает появление местного самоуправления в РОССИИ С вече удельных княжеств, тем самым утверждая, что в той или иной степени местное самоуправление существовало в России на протяжении всей истории2. Прообразом местного общественного самоуправления являлось вече, а сама начало истории местного самоуправления связано с земской реформой Ивана IV. Призванная
уничтожить систему кормлений, реформа предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. Несомненно, прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала во всех сферах управления. В ситуации слабой центральной власти, власть общественная, образовавшаяся на определенной территории, позволяла сохранять политическую стабильность. Позже фактически на протяжении всей истории самоуправления в России можно будет наблюдать, что в периоды кризиса государственной власти, реформы в сфере местного самоуправления являлись одним из способов сглаживания возможных возникающих конфликтов.
Согласно второй точке зрения, история местного самоуправления началась с отменой крепостною нрава, во второй половине прошлого века1. Именно с Положения о земских учреждениях, введенного с января 1864 года сословное участие населения в самоуправлении сменяется персональным участием. Однако основной принцип Положения 1864 г., а именно имущественный ценз, привел к тому, что преобладающее влияние на местные дела оказывало дворянство. Отношение крестьянства к земствам было настороженным и даже агрессивным в связи с появлением дополнительного налогового прессинга. Кроме этого, уже в 1890 году новое Положение о земских учреждениях восстановило сословность избирательных груші. Государство постоянно стремилось усилить свое влияние на земские и городские сообщества. Самоуправление снизу, со стороны населения не развивалось. Несмотря на прогрессивность некоторых законов, их насаждение не всегда воспринималось населением.
Однако с конца XIX века начинает активно работать русская политическая мысль, стремившаяся проанализировать процессы становления и развития отечественного земского самоуправления. И хотя первые теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными, русские ученые также внесли значительный вклад в создании концепций местного самоуправления. Теории местного самоуправления имели в первую очередь правоведческое начало. Их различает отношение местного самоуправления к государству и государственной власти. К таким теориям относились: 1. Общественная теория самоуправления (основоположник — B.II. Лешков), согласно которой "земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом", что "права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного"1. 2. Юридическая теория самоуправления, ярким приверженцем которой был Б.Н. Чичерин, и согласно которой органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам самоуправления гараншруется независимость и неприкосновенность. Описанные выше теории создают современную англосаксонскую модель местного самоуправления, о которой мы будем говоригь позже.
Вовлеченность населения в процессы становления местного самоуправления
Самоуправление включено в общую систему общественного управления, и предполагает непосредственное участие людей в решении вопросов собственной жизнедеятельности и самостоятельном удовлетворении своих потребностей, ценностей, интересов. В данной работе местное самоуправление рассматривается как элемент, входящий политическую систему общества. Это связано с тем, что местное самоуправление — форма осуществления населением своей власти (форма публичной власти). С точки зрения О. Оффердала, «местное самоуправление является тем пространством, где граждане учатся действовать политически».1 Это связано, с одной стороны, с тем, что местное самоуправление предполагает приведение к консенсусу конфликтующих интересов. С другой стороны, местное самоуправление предполагает господство одних граждан над другими, при этом власть основана только на том, что один человек на некоторое время избран равными ему людьми. Поэтому, взаимодействие населения с местными органами власти входит в сферу политического Ценность самоуправления среди населения сегодня невысока. .Являясь частью политической системы, местное самоуправление предполагает политическое участие граждан в становлении системы местного самоуправления. Однако одной из характеристик населения на сегодняшний день является аполитичность. Французский социолог Ж. Бодрийар, рассматривая современную психологию масс, говорит о том, что наступил период, когда частное противостоит политическому, современное состояние масс описывается как антагонистичное всему социальному, политическому, культурному, «деполитизироваиные массы, судя но всему, находятся не но эту, а по ту сторону политического».1
Политическое участие на эмоциональном уровне характеризуется, прежде всего, «степенью интереса граждан к происходящим в стране политическим событиям, степенью и характером информированности, соотнесением, или напротив, отчуждением от политической сферы общества»2. Уровень интереса населения к аспектам жизни, касающихся местного сообщества, определяет и степень потенциального политического участия населения в процессах, касающихся местного самоуправления. Степень заинтересованности в местных социально-политических и экономических процессах в спектре с общероссийскими и общерегиональными, позволяет оценить уровень склонности социального сознания населения к децентрализации в политической сфере.
Согласно исследованию, проведенному ІІИСОЦ (г. Нижний Новгород) совместно с Аналитическим исследовательским фондом (ЛИФ) «Взгляд» (г. Дзержинск) в 2000 г.3 в Дзержинске, аспекты, касающиеся жизнедеятельности города, являются для населения менее интересными, чем ситуация в РОССИИ, В мире в целом (табл. 2,1.), Склонность к централизации в общественном сознании определяет в последствии и готовность жителей участвовать в процессах формирования местного самоуправления. На местном уровне население интересуется, прежде всего, социально-экономическим развитием в городе. Социально-политическая ситуация в городе интересует около 60% горожан, деятельность исполнительных органов власти — около 50%. Что касается заинтересованности в деятельности представительных органов власти, то этим аспектом жизнедеятельности города интересуются менее 40% дзержинцев. Более того, жизнь областного центра интересует горожан больше, чем работа собственной Городской думы. Показателем отсутствия интереса к Думе является то, что в Дзержинске значительное количество безразлично относятся к ее работе. Несмотря на высокую информативную активность, дзержинцы демонстрируют высокий уровень центризма в политическом сознании.
Сравнительно низкой заинтересованности горожан в социально-политических процессах местного уровня предшествуют вполне объективные причины. Несмотря на то, что в Дзержинске функционирует местное телевидение, издаются четыре городских периодических издания, работают три радиоканала, жители испытывают недостаток в получении информации, касающейся деяіельности местных органов власти. Ниже приведены результаты двух исследований, касающиеся функционирования местных органов власти. Исследование, посвященное деятельности городской администрации было проведено в конце ноября 2001 г1. Исследование, посвященное деятельности Городской думы было проведено в середине декабря 2002 г .
Рассматривая уровень информированности населения но поводу деятельности мэра и администрации можно отметить некий информационный дефицит. Только треть населения отмечает, что информации о деятельности местных органов власти достаточно и что данная информация позволяет им быть в курсе всех городских событий (табл. 2. 2.) Около 40% испытывают информационный вакуум, отмечая, что информации, доходящей до них не достаточно. Еще треть отмечает, что информация, поступающая о деятельности главы города несколько однобока и неполна.
Информированность о работе Городской думы еще более слабая. Лишь каждый четвертый житель города горит о том, что информации о ее деятельности вполне достаточно. Каждый третий полагает, что информации могло бы быть и больше. Более 40% дзержинцев не удовлетворены объемом поступающей информации.
Факторы электоральной активности
Участие в выборах является индикатором политической активности іраждан. Ошошение к выборам, особенно местного значения, позволяет выяснить заинтересованность граждан в общественных делах. Огмеченный ранее достаточно высокий интерес к социально-экономической и политической ситуации в городе еще не означает высокий уровень включенности населения в дела муниципалитета. Такая включенность огличается высокой степенью созерцагельносги и абсентеизма. Исходя из демократических представлений, выборы обеспечивают легитимность власти. Однако в существующих условиях, на местном уровне (на примере Дзержинска) свое волеизъявление высказывают лишь около 25% іраждан. Зачастую и эта цифра досгигаегся благодаря значительным усилиям. С другой стороны, население не желает отказываться от данного им нрава выбирать. Так, согласно опросу, проведенному ЛИФ «Взгляд» ноябре 200 І года1, около 70% избирателей полагают, что наилучший способ избрания мэра города - голосование среди населения. Немногим более 10% горожан склоняюгся к избранию главы из числа депутатов. И лишь 7% дзержинцев полагают, что мэр города должен назначаться вышестоящими органами власти.
Пассивность электората, по мнению значительного числа исследователей , становится способом высказывания своего недоверия власти, нежелания вести диалог с представителями власти. Однако прогестная направленность неучастия в выборах является лишь одной из множества друїих причин. Так, если просмогрегь результаты различных выборов, то можно заместить, что наиболее активными являются наименее приспособленные к нынешним условиям группы: жители сел и малых юродов, пенсионеры3. Ослабление роли семьи, отмечаемое различными исследователями приводит к снижению воспроизводства электоральной активности у нового поколения, что только может привести к увеличению уровня абсентеизма. Согласно исследованию Гудиной3, с повышением экономического и образовательного статуса, уровень участия населения в выборах снижается. Таким образом, инертность населения объясняется не только протестом, но так же и отсутствием значимых мотивов участия в голосовании. В результате, высокий уровень абсентеизма приводит к неравному представительству разных групп. Наиболее активными являются группы населения с повышенным уровнем социальной раздраженности (как отмечалось ранее), в которых развитие диссоциативных форм поведения, форм деструктивной активности наиболее реально. Выбор избирателями кандидат основан не на рациональных, а на эмоциональных эле.ченгах. Голосование идет не за конкретного кандидата, а против существующей системы. В результате, выбранная власть не находит поддержки среди населения, что ведет к воспроизводству существующих диесоциашвных форм полишческот поведения. Кроме этого, формирование подобных форм поведения является одной из важных характеристик существующего политического процесса.
Примером этому может служиіь избираіельньїй полиіический процесс 1998 — 2002 годов в і\ Дзержинске. Выбранный в 1998 году мэр города С. Трофимов на протяжении двух лет с момента избрания до начала избирательной кампании в Городскую думу обладал высоким кредитом доверия. Рейтинг позитивных оценок его деятельности не снижался ниже уровня 50%. Значительное снижение уровня доверия но отношению к мэру пришелся на период выборов в Городскую думу в конце 2000 — начале 2002 года. Эгому предшествовали объективные причины, связанные с резким ухудшением социально-экономического положения горожан в связи с повышением тарифов на коммунальные услуги, а также с ухудшением работы ряда предприятий, в частности, увеличением задолженностей по заработным платам, намечающиеся сокращения работников, вынужденными административными отпусками. На таком фоне произошло зарождение деструктивных форм политического поведения. Так, на одном из округов, победивший в первом туре кандидат ог влас і и во в юром туре (прошедшем из-за низкой явки избирателей во время первого тура) значиїельно проигрывал своему главному ошюненгу, возглавляющему оппозицию действующей власти. Снятие последнего с выборов еще более увеличило уровень диссоциативного поведения, в результате которого на выборах выиграл кандидат «против всех». После этого, нрогестное поведение стало повсеместно расиросграняться на другие районы города. За полгода рейтинг мэра снизился с 46 до 32 % и продолжал снижаїься дальше, при этом рост недовольства его деятельность был значительный. На последующих выборах мэра в 2002 году мэром был избрана кандидат — яркий оппонент действующей власти. Однако, как и отмечалось ранее, явка на выборы ба немногим выше 25%, при этом преобладание диссоциативных форм поведения над ассоциагиными привело к победе кандидата-ошюненш. Проведенный ранее социологический опрос1 показал, что голосование за данного кандидат зачастую сопровождалось мотивом его оппозиционности действующей власін. Проведенный спустя два месяца после избрания социологический опрос показал повышение уровня социально раздражения в городе, на фоне которого степень доверия к избранному мэру была крайне низкой. Вероятно, чго подобная ситуация ведет только к увеличению абсентеизма среди основной части населения. Формы диссоциативного поведения становятся все более активными.
Неактивность ассоциативных форм поведения определяется различными факторами. Выборы в Городскую Думу, прошедшие в Дзержинске 24 декабря 2000 г. не состоялись но причине низкой явки избирателей. Анализ электоральной активности дзержинцев позволял предположить, что готовность населения принять участие в выборах 24 декабря была достаточно высокой. Более того, согласно исследованию, проведенного ЛИФ «Взгляд» совместно с НИСОЦ в феврале 2001 года
Становление и развитие местного самоуправления
В основе эгой главы лежат интервью, проведенные с тринадцатью Дзержинскими экспертами, среди которых: шесть депутатов Городской думы, два муниципальных служащих, два представителя администрации, три общественных деятеля Дзержинска. Интервью свободное, несгандаргизированное. Среднее время проведения каждого интервью —30 - 40 мин. В основе проводимых интервью лежали проблемы развития месшою самоуправления, проблемы взаимодейсівия населения и власти, проблемы участия населения в местном самоуправлении.
Собранные ишервью были обработны мешдом конгенг-анализа с применением мнотфакгорною анализа, в результше нею были получены семь факторов (восемь сюжешых линий), описывающие основные проблемы организации и развигия месшою самоуправления.
Вопрос организации местного самоуправления в данном параграфе буде г рассмотрен с трех точек зрения. Во-первых, с точки зрения функционирования местных органов власти. Во-вторых, с точки зрения проблем организационно-законодательного и бюджетного характера, стоящих перед системой местної о самоуправления. Развитие местного самоуправления в отдельно взятом муниципальном образовании связано с пониманием руководителями города и представителями законодательной местной власти функционального аспекта местного самоуправления. Согласно Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, «местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» . Таков функциональный аспект местного самоуправления. Однако проведенный эксиергаый опрос показывает, что понимание значимости местного самоуправления зачастую скатывается к деятельности местных органов власти, и роль населения определяется юлько возможностью участвовать в выборах но их избранию. Choi подход делаег местное самоуправление только частью государственного управления, принижая тем самым возможносш населения но решению задач, касающихся данной іерришрии. Пекоюрые экснерш, в том числе и депутаты Городской думы, говоря о местном самоуправлении, исключают из его определения деягельносіь самого населения по обеспечению жизнедеяіельносіи города. Происходит оіождесівление нонміий месшое самоуправление и муниципальное управление. Органы местного самоуправления представляют собой продолжение і осударсі венной власти. Реализация местного самоуправления состоит в выполнении определенных функций. Есть определенные положения работы мэра, администрации, Городской думы. В них расписано, кто и что должен делать. Но делать нужно так, чтобы во главе угла стояли интересы народа... Основа местного самоуправления в том, что власть выбирается народом. А, следовательно, задача .местного самоуправления - работать для народа. (Депутат Городской думы, руководитель комитета по местному самоуправлению, женщина)
Если говорить о населении, то нужно говорить об общественном самоуправлении, (экс-заместитель мэра но социальным вопросам, женщина)
Субъектом местного самоуправления в данном случае является не население, а местные органы власти. Низведение роли населения до участия в выборах или территориально-общественном самоуправлении с точки зрения самих представителей власти также может являться причиной слабой или пассивной включенности горожан в жизнь города. Сложившееся за советскую историю стремление к патернализму привело к тому, что население не только оказалось неготовым юять на себя ответственность за решение вопросов хотя бы на местном уровне, но так же и не видит заинтересованности в этом со стороны властных органов. Более того, сами представители властных органов зачастую формируют условия для развития патернализма, видя в местном самоуправлении помощь жителям.
Основы местного самоуправления - это в первую очередь помощь нашим гражданам в решении любых поставленных задач. Я как депутат вижу свою миссию в этом. Ко мне обращаются граждане, и я как депутат представительного органа власти, и я им помогаю. То есть самое главное - это помощь жителям города. (Депутат Городской думы, руководитель комитета по науке и образованию, женщина)
Введение принципов местного самоуправления сверху, со стороны государственной власти, а не снизу, со стороны населения привело только к децентрализации власти и возможности к частичному смещению ответственности за социально-экономическое состояние на местах с федеральных и региональных властей на местные органы власти. Хотя сам принцип местного самоуправления «развивает в гражданах самодеятельность, энергию и предприимчивость, ведет к высокому развитию общественных сил».1 Некоторые эксперты отмечают, что «местное самоуправление ведется с целью того, чтобы усилить демократический строй в нашем государстве, в плане того, чтобы на местах наши простые люди, наши граждане могли управлять своей территорией, исходя из экономической, политической географической ситуации. (Председатель оргкомитета Городской думы). Однако на сегодняшний день местное самоуправление пне существует полноценно. То есть на сегодня полноценно существуют только органы, которые представляют население через выборы. Это городская администрация как мэр города, которого выбирает население, и депутаты городской думы, которых тоже выбирает население», (экс-мэр Дзержинска). Одним из наиболее возможных путей вовлечения населения в процессы становления местного самоуправления является территориально-общественное самоуправление, которое более подробно будет рассмотрено в следующем параграфе. Однако общественное самоуправление в Дзержинске на сегодняшний день развито. Не принят даже местный закон о территориально-общественном самоуправлении.
