Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Теоретико-методологические основы анализа социального развития города 22
Глава 1. Методология исследования социального развития 22
Глава 2. Город как объект социологического анализа 56
Раздел 2. Городской округ в условиях муниципальной реформы: социальные аспекты 102
Глава 3. Местное самоуправление как ресурс социального развития 102
Глава 4. Муниципальная реформа: сущность, особенности, этапы 124
Глава 5. Городской округ в системе местного самоуправления: социальные основы 165
Раздел 3. Социальное развитие городского округа как объект управления 187
Глава 6. Сущность, особенности и содержание муниципального управления 187
Глава 7. Основные направления социального развития городского округа 218
Глава 8. Организационная структура и механизмы управления социальным развитием городского округа 262
Заключение 295
Приложение: Управление социальным развитием городского округа Реутов Московской области 299
Список литературы
- Методология исследования социального развития
- Город как объект социологического анализа
- Местное самоуправление как ресурс социального развития
- Сущность, особенности и содержание муниципального управления
Введение к работе
Актуальность избранной темы исследования определяется рядом причин и обстоятельств.
Во-первых, сложностью и противоречивостью решения социальных проблем российского общества на современном этапе его социально-экономической трансформации. В настоящее время наше общество столкнулось с новыми социальными явлениями, во многом меняющими ключевые процессы развития российских городов. Отечественное обществознание еще не в состоянии дать адекватные ответы на многие вопросы о сущности, условиях протекания, механизмах регулирования данных процессов: идет процесс накопления исходных материалов для обобщения.
Во-вторых, особенностями трехуровневой организации публичной власти в РФ. Народ РФ, являющийся в соответствии с Конституцией РФ единственным источником власти, осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Органы местного самоуправления, с одной стороны, являются конечными проводниками социальной политики государства по отношению к населению, а с другой - они первично и непосредственно принимают на себя обратную реакцию населения на осуществляемую государством политику. Поэтому нередко недостатки «большой» политики выливаются в недоверие населения к органам муниципальной власти и наоборот - эффективная работа органов местного самоуправления может стать источником доверия населения к федеральным и региональным властям.
В-третьих, современным этапом развития российских реформ, среди которых муниципальная реформа занимает видное место. Муниципальная реформа - реформа местного самоуправления - является одним из важнейших направлений кардинальных преобразований, осуществляемых сегодня в России. Достижение целей реформы - формирования и функционирования полноценных муниципальных образований во всех регионах страны - проходит с различными сложностями: практически все муниципальные образования столкнулись с множеством проблем, препятствий, которые тормозят, а порой связывают развитие муниципальной реформы.
В-четвертых, относительной новизной муниципального управления как сферы профессиональной занятости. В условиях реформы муниципальная служба в России существенно обогатила свое содержание и получила институциональный статус в профессиональном разделении общественного труда. Процессы и механизмы муниципального управления (которые невозможны без самоорганизации населения) весьма сложны и требуют для своего исследования комплексного подхода с целостных, макросоциальных позиций, предполагая усилия со стороны политологов, экономистов, социологов, других специалистов.
В-пятых, поиском городскими властями эффективных механизмов управления социальным развитием на основе научно обоснованных подходов. Содержание и задачи социального развития городского округа в условиях муниципальной реформы постоянно усложняются. Центром социальной сферы общественной жизни является человек, а управление социальным развитием городского округа призвано удовлетворить его насущные потребности.
Все эти причины и факторы и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
В последнее десятилетие обострился интерес отечественных ученых к исследованию социального развития российского общества.
Прежде всего, в связи с необходимостью повышения благосостояния населения, борьбы с бедностью в научной литературе исследуется стратегия социального развития России на ближайший период и перспективу, модель ее успешного развития. Эти проблемы освещаются в работах Е.Ш.Гонтмахера, Н.Н.Гриценко, А.Б.Докторовича, Т.И.Заславской, Ю.Н.Попова, В.Рожкова и других авторов.
Увеличивается число публикаций по вопросам обновления социальной политики российского государства, правильного выбора ее приоритетов (работы Н.А.Волгина, К.И.Микульского, О.А.Митрошенкова, Н.Ф.Наумовой, Н.Е.Тихоновой, О.И.Шкаратана, В.Торлопова, Л.П.Храпылиной, Е.П.Яковенко).
Разрабатываются новые концепции и модели социального управления в целом (работы Ю.Е.Волкова, Г.Дмитриенко, В.Н.Иванова, Л.Карапетяна, В.С.Карпичева, Д.С.Клементьева, В.И.Патрушева, М.Н.Руткевича, А.А.Шулуса) и применительно к современному городу, в частности (работы С.А.Обозова и др.).
Выделим также исследования по социальной сфере современного российского общества (А.М.Бабич, Ю.Е.Волков, Е.Н.Жильцов, Е.В.Егоров, В.Н.Ковалев, Г.И.Осадчая, А.А.Шулус), в которых выявляются реальные условия и возможные пути повышения качества жизни населения.
Тем не менее, несмотря на возрастающее количество публикаций по теоретическим и прикладным аспектам социального развития, остаются малоисследованными вопросы его управления, в т.ч. в территориальном аспекте, в частности на уровне городов.
Отечественная социология еще не накопила достаточный потенциал научных исследований городов, городского образа жизни. Однако, не вызывает сомнения и тот факт, что в отечественной социологии есть немало работ, отразивших различные стороны городской жизни2. В России, как и во всем мире3, социология города, как отрасль исследований в силу синтетического характера предмета изучения, переплетается с географией, историей, политологией, архитектурой, экономикой4.
Так, А.С.Ахиезер на основе многолетних исследований исторического и социального развития России выявил специфическую черту отечественной урбанизации - формирование городов не столько на основе товарно-денежных отношений, сколько посредством принудительной перекачки государством ресурсов из деревни, сопровождавшейся переносом в город элементов натурального хозяйства5.
Методы прогнозного социального проектирования, разрабатываемые в 1980-1990 гг. Т.М.Дридзе, успешно применялись ею к анализу социальных оснований городского устройства. На этой базе были предложены меры по совершенствованию городского управления, разработан дифференцированный подход к изучению влияния особенностей местной среды на образ и качество жизни городских сообществ. Были созданы и опробованы комплексные социально-диагностические технологии, методы социальной экспертизы градостроительных проектов и программ6.
В ходе реформ постсоветского периода прикладные исследования в области социологии города стали активно вести негосударственные организации (Академия городской среды, Центр урбанистики, Институт города и др.). В академической социологии, напротив, произошло постепенное снижение интереса исследователей к социологии города (теории урбанизации). Постепенно выявились новые направления эмпирического анализа: гражданские инициативы и социальные движения в городе, социальная дифференциация и сегрегация городского пространства, городская политика, городское управление.
На материалах исследования в десяти городах страны Л.Б.Коган установил, что социальное развитие города представляет собой наращивание интеграционного потенциала городской среды и сопровождается систематической перестройкой социально функциональной структуры города; новые районы повторяют в своем социальном развитии фазы формирования сложившихся центров, дефицит городской среды порождает в новых районах различные формы отклоняющегося поведения7.
Социальные аспекты развития современного российского города освещаются также в монографиях П.И.Бурак, Н.В.Зубаревич, И.А.Рождественской.
Как ответ на безуспешные попытки централизованно управлять процессами градообразованиявозникла городская социальная политика. В.Л.Глазычев и Л.Б.Коган так сформулировали ее задачи: определение интересов городских сообществ и выявление фаз естественной социальной динамики и механизмов самоорганизации города, типов его конфликтов с государством, с одной стороны, и с регионом - с другой. Важной задачей является также не допустить истощения культурного потенциала городов, найти пути выживания монофункциональных городов, лишенных государственной протекции, научить новые кадры местной администрации социальному мышлению8.
Коллектив социологов Санкт-Петербурга (руководитель Б.М.Фирсов) ввел и дал эмпирическую интерпретацию понятия качества населения города в условиях радикальных российских перемен9, среди которых особенно выделяется муниципальная реформа10, направленная на утверждение в стране полноценного местного самоуправления.
Теоретический вклад в исследование проблем местного самоуправления внесли труды русских ученых XIX - начала XX века: В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского и др.
В настоящее время проблемы местного самоуправления стали в отечественной научной и другой литературе одними из самых широко обсуждаемых.
Вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его органов, развития форм народовластия и общественного самоуправления на местном уровне рассматриваются в трудах таких современных российских ученых, как: С.А.Авакьян, А.Н.Аверин, А.А.Безуглов, В.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, Л.А.Григорян, Ю.А.Дмитриев, И.П.Ильинский, В.Т.Кабышев, А.Е.Когут, М.А.Краснов, О.Е.Кутафин, А.А.Сергеев, В.Г.Смольков, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев и др.
Проводятся сравнительные исследования местного самоуправления в различных странах11. Исследуются исторические и прогностические аспекты российского местного самоуправления12. Вышел в свет ряд монографий, в которых проводится анализ основных этапов эволюции самоуправления в России, где нашли отражение и вопросы управления и самоуправления в городах13. Среди научных исследований по проблемам городского управления необходимо особо отметить монографии: Вульфович P.M. «Управление в метрополитенских регионах в XXI столетии: политический аспект» и «Система муниципального управления» (Под ред. В.Б.Зотова)14.
Местному самоуправлению посвящено немало докторских и кандидатских диссертаций15. Появились специальные периодические издания по проблема местного самоуправления16.
За годы реформ, особенно после принятия Конституции Российской Федерации, неоднократно проводились парламентские чтения, организовывались многочисленные совещания, научные конференции, симпозиумы, семинары, посвященные проблемам местного самоуправления. Сформировались научные центры и различные направления, объединяющие исследователей, работающих в рамках определённой специализации.
Проблематика местного самоуправления разрабатывается, прежде всего, в работах российских правоведов. Это книги, учебники, статьи в сборниках и журналах, посвященные политико-правовому анализу проектов и законодательных актов о местном самоуправлении, правоприменительной практике; монографические работы концептуального и обзорного характера. Особенно следует отметить труды ученых-юристов: С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И.В.Бабичева, Г.В.Барабашева, В.А.Баранчикова, Н.А.Емельянова, А.А.Замотаева, Е.М.Ковешникова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.С.Мокрого, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Е.С.Шугриной и др. Можно утверждать, что сегодня в России сложилась новая отрасль права - муниципальное право.
Обогащают наши представления об отечественном опыте местного самоуправления публикации по истории самоуправления в России (Л.Е.Лаптева, Г.И. Королева-Коноплянова, Л.В.Кошман, О.А.Садов и др.) а также по практике его организации в других странах (Г.И. Грибанова, П.М. Курдюк и др.).
Расширяется круг социально-экономических исследований местного самоуправления, в которых обсуждаются вопросы муниципального менеджмента, анализируются методические вопросы управления муниципальным хозяйством, обосновываются принципы моделирования комплексных и отраслевых программ развития территорий (работы Р.В.Бабуна, А.Г.Воронина, С.В.Вобленко, А.Ф.Денисова, В.А.Лапина, В.Н.Лексина, В.Я. Любовного, П.А.Ореховского, А.Н.Швецова, А.Н.Широкова, Э.А.Уткина, С.Н.Юрковой и др.).
Оформилось «гражданское» направление в изучении местного самоуправления, которое рассматривает его как институт гражданского общества. Эта группа исследователей консолидируется вокруг Московского общественного научного фонда, Института муниципального управления (г.Обнинск), фонда «Института экономики города» и других неправительственных организаций (А.Е.Балабанов, В.В.Вагин, Ф.Г.Карасев, Ю.В.Кириллов, И.Е.Кокорев, М.И.Либоракина, В.НЛкимец и ДР-) Проблемы жизнедеятельности местных сообществ, их образа жизни затрагиваются в исследованиях средового характера, материальной и духовной культуры города (М.А.Арефьев, В.Л.Глазычев, Т.М.Дридзе и ДР-) Повышению уровня социальных исследований проблем местного самоуправления способствует подключение к муниципальной тематике научных сообществ с устоявшимся методологическим и методическим арсеналом изучения социальных процессов и явлений. В частности, в рамках научного сообщества социальных технологов, которое организационно оформилось вокруг Академии социальных технологий и местного самоуправления, подготовлен целый ряд научных трудов, отличающихся ориентацией на интегрирование различных исследовательских подходов в муниципальную науку (работы А.Г.Гладышева, В.Н.Иванова, С.Б.Мельникова, В.И.Патрушева, Н.Н.Минакова, С.А.Шеденкова, П.Л.Юдина и др.), разработаны и внедрены оригинальные социальные технологии муниципального управления.
Со второй половины 1990-х годов интенсивно развивается социологическое направление в исследовании местного самоуправления. Нарастает количество публикаций, в которых обобщаются результаты общероссийских и региональных конкретно-социологических исследований. Среди них следует выделить статьи А.К.Агапонова, А.Н.Ершова, Ж.Т.Тощенко, Г.А.Цветковой, опубликованные в журнале «Социологические исследования».
В докторской диссертации Л.С.Аникина содержится институциональный анализ местного самоуправления в рамках политической социологии. Анализ социальных аспектов местного самоуправления представлен в работах О.В.Антоновой, Т.Ю.Богданович, Н.Н.Гугнина, В.В.Жучкова, КГ.Козленко, Н.И. Мироновой, А.А.Полетаева, В.В.Скребнева, А.В. Чабановой. Существенный вклад в становление социологии местного самоуправления вносят диссертационные и монографические исследования А.Н.Ершова, В.Н.Лазарева, А.В.Новокрещёнова, О.В.Осадчего, СИ. Шило, В.А. Сологуба, Г.А.Цветковой.
В этих работах обобщена современная практика местного самоуправления, выявлены организационные принципы функционирования его как социального института, проанализированы вопросы управления локальными социально-экономическими и политическими процессами, в том числе в полиэтническом социуме.
В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что преобладающий массив исследований и публикаций посвящен правовым, территориальным, организационным, финансово-экономическим основам, а также социальной инфраструктуре местного самоуправления, т.е. таким вопросам, которые в той или иной степени можно интерпретировать с позиции муниципального права. В исследованиях распространён традиционный правоведческий подход, основанный на том, что источниками концептуальных положений служат нормы формального права. Особенно это касается понимания узлового вопроса муниципальной теории - природы и сущности местного самоуправления.
Однако по значительному кругу вопросов функционирования местного самоуправления существуют серьезные научные дискуссии. Не менее серьезные споры возникают и в практической плоскости: как создавать органы местного самоуправления, какие полномочия им передавать, что считать собственностью органов местного самоуправления и многие другие.
Поэтому говорить о завершении формирования социологической концепции местного самоуправления, как самостоятельной отрасли исследований, пока рано. Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью организации и развития реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью социальных, социокультурных и управленческих оснований его осуществления. С данным противоречием связана основная проблема диссертационного исследования, а именно проблема повышения социальной направленности и социальной эффективности местного самоуправления на уровне городского округа на основе социологизации и гуманизации его внутреннего содержания.
Актуальность темы исследования, степень её научной разработанности и сформулированная проблема определили объект и предмет диссертационной работы, её цель и задачи.
Объектом настоящего исследования является социальное развитие городского округа в условиях муниципальной реформы.
Предметом диссертационного исследования стала система и механизмы управления социальным развитием городского округа в условиях проводящейся в РФ муниципальной реформы.
Цель настоящего исследования заключается в разработке теоретико-методологических основ управления социальным развитием городского округа и формулировании на этой базе организационно-технологических рекомендаций по его совершенствованию в условиях муниципальной реформы.
В соответствии с этой целью решаются следующие исследовательские задачи:
— проведение семантического и понятийного анализа социального развития;
— раскрытие парадигмальных оснований исследования города и городского округа;
— осуществление социокультурной интерпретации местного самоуправления;
— проведение комплексного анализа хода и результатов муниципальной реформы;
— социологическая интерпретация муниципального управления;
— выявление основных направлений социального развития городского округа;
— определение социальных показателей и индикаторов социального развития городского округа;
— определение и описание структуры и механизмов управления социальным развитием городского округа.
Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные научные концепции, разработанные классиками социологии К.Марксом (социально-исторический детерминизм), М.Вебером (теория социального действия), Ф.Теннисом (представления об «общине» и «обществе»), П.Сорокиным (концепция социокультурной динамики), Т.Парсонсом (структурно-функциональный анализ).
В диссертации использовались также теоретические положения: социокультурного анализа (работы А.С.Ахиезера, Н.И.Лапина, И.Г.Яковенко, О.Н.Козловой); институционального анализа (работы Д. Норта, А.И.Кравченко, С.В.Фролова); социологического анализа территориальной общности и сообщества (работы Т.Милза, Н.Смелзера, Я.Щепаньского, Э.Шилза, В.АДдова); концепции социального капитала (работы Дж.Коулмена, Р.Патнэма, Ф.Фукуямы); теории демократии и гражданского общества (работы К.С.Гаджиева, Л.Б.Левина, А.М.Миграняна, В.П.Пугачёва, Х.Ф.Сабирова).
В целях эффективной разработки организационно-технологических форм местного самоуправления потребовалось обращение к базовым принципам социально-технологической теории (труды Н.С.Данакина, В.Н.Иванова, В.А.Мальцева, В.И.Патрушева, Х.Ф.Усманова и др.).
В диссертационной работе автор опирался на историко-сравнительный анализ местного самоуправления, который является традиционным для отечественной муниципальной школы.
Помимо общенаучных методов (анализа и синтеза, единства исторического и логического анализа, восхождения от абстрактного к конкретному и др.), в работе использовались системный, структурно-функциональный, исторический и компаративный подходы.
При проведении эмпирических исследований применялись методы анкетирования, стандартизированного интервью, контент-анализа.
Эмпирическая база. В качестве эмпирических источников диссертационного исследования выступают:
— нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
— Федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
— Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов;
— статистические материалы официальных изданий Госкомстата;
— данные всероссийской и региональной социально-экономической статистики Союза малых городов;
— информационно-аналитические и отчетные материалы органов местного самоуправления;
— материалы центральной и местной периодической печати, в том числе зарубежной;
— вторичный анализ ряда социологических исследований;
— результаты выборочных социологических исследований. С участием и под руководством автора были проведены следующие социологические исследования:
1) «Проблемы социально-экономического развития города Реутов» (декабрь 2003 г., N=500 респондентов);
2) «Мониторинг социально-экономического развития города Реутов» (декабрь 2005 г., N=500 респондентов);
3) «Социологическое исследование обращений жителей г. Реутова в Общественную приемную Губернатора Московской области Б.В.Громова в г. Реутове за 2000-2005 годы» (декабрь-январь 2006 г.) и др.
Научная новизна диссертационной работы заключается в полученных следующих результатах:
— осуществлен анализ понятия социального развития: социальное развитие рассмотрено как самостоятельный предмет исследований, связанный с экономическим, демографическим, расселенческим,
социокультурным и другими факторами;
— раскрыты и охарактеризованы основные парадигмы социологического анализа города и городского округа;
— местное самоуправление представлено в аспекте его социальной и социокультурной обусловленности;
— на основе проведенного комплексного анализа хода муниципальной реформы раскрыты её положительные и негативные промежуточные результатов;
— муниципальное управление определено как специфический вид управленческой деятельности, идеология которого, будучи ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, созвучна традиционным российским основам организации местной жизни;
— осуществлен системный анализ основных направлений социального развития городского округа;
— разработаны подходы и критерии комплексной оценки социального развития городского округа с использованием международного и отечественного опыта определения социальных показателей и индикаторов;
— определена специфика организационной структуры муниципального управления и предложены практические рекомендации по совершенствованию механизмов управления социальным развитием городского округа.
Основные положения, выносимые на защиту:
— Социальное развитие определяется как изменение структуры потребностей и форм жизнедеятельности людей в меняющейся социальной среде. Жизнедеятельность населения в современной России квалифицируется как особая форма социального бытия - выживание.
Основной характеристикой, отличающей выживание от социального развития, является неустойчивость. Положение выживания является пограничным. Для попавшего в него субъекта - это ситуация предельных рисков, для обслуживающей институциональной системы (государственной, муниципальной власти) - это ситуация, требующая вложения значительных материальных и интеллектуальных ресурсов с учетом экономических, демографических, расселенческих, социокультурных и других факторов.
- Город, являясь объектом социологического анализа, начиная с XIX века, трактуется как конкурентоспособный социальный организм, который является носителем цивилизационного прогресса. Проведенный анализ взглядов на проблемы городского развития классиков социологии (К.Маркса, Э.Дюркгейма, М.Вебера, Г.Зиммеля, Ф.Тённиса, Р.Парка, Л.Вирта и др.) завершается выводом о том, что в настоящее время благодаря работам А.Лефевра, М.Кастельса и Д.Хэрвея (неомарксистское) политэкономическое объяснение сущности и структуры города является основным руслом теорий, объясняющих социальные процессы в городе.
- Местное самоуправление несет на себе определенные признаки как властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его важнейшим механизмом взаимодействия гражданского общества и государства. В этом заключается роль местного самоуправления в судьбе любого государства.
-В условиях муниципальной реформы недостаточность доходных источников местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий. В первую очередь, это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей. Одной из причин ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за муниципальными образованиями дополнительных вопросов местного значения без передачи местным бюджетам соответствующих доходных источников. Сложившаяся ситуация говорит о том, что федеральные органы государственной власти не должны произвольно расширять перечень вопросов местного значения.
Процесс развертывания муниципальной реформы, становления в России подлинного местного самоуправления является своеобразным "локомотивом" процесса государственного строительства: местное самоуправление "прокладывает дорогу" всей реформе государственности.
- Муниципальное управление интерпретируется как сложный и рискованный вид управленческой деятельности. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь большой зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления.
- Основными направлениями социального развития городского округа, которые реализуются в социальной политике органов местного самоуправления, являются: содействие занятости населения; обеспечение лагоприятных условий труда на предприятиях, расположенных на территории городского округа; содействие обеспечению граждан жильем; участие в обеспечении социальной поддержки населения; организация городской (муниципальной) системы здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация предоставления образовательных услуг, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; создание условий для деятельности учреждений культуры и досуга в городском округе; содержание муниципальных учреждений культуры и мест массового отдыха, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; создание условий для развития физической культуры и спорта в городском округе, содержание муниципальных физкультурно-спортивных сооружений; реализация городской молодежной политики.
- Формирование структуры администрации городского округа представляет собой организационное закрепление функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать следующие принципы их построения: целенаправленность, перспективность, адаптивность, всесторонность, индивидуализация, экономичность.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его положения и выводы могут выступить в качестве теоретической основы изучения процессов социального развития в стране в стране в целом и в системе местного самоуправления в частности; они могут быть полезны для более глубокого осмысления проблем российских городов и рефлексии процессов, проходящих в сфере муниципального управления.
Ряд положений диссертации может быть использован для совершенствования муниципального управления, в т.ч. в области социального развития, а также при формировании конкретных социальных программ, реализуемых муниципалитетами совместно с профсоюзами и органами государственной власти.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в подготовке учебников и учебных пособий, лекционных и специальных курсов по дисциплинам: «Социология», «Социология управления», «Социология города», «Управление социальным развитием организации», «Социальный менеджмент» и др. Материалы диссертации могут использоваться для подготовки и переподготовки слушателей системы муниципальной учебы.
Выводы и рекомендации диссертационной работы могут представлять интерес для органов государственной и региональной власти, в чью компетенцию входит регулирование муниципальной деятельности.
Материалы диссертации могут быть использованы также при организации и проведении различного рода просветительских кампаний, а также подготовке программно-теоретических документов (разделов документа) общественных организаций и бизнес-ассоциаций.
Результаты диссертационного исследования использовались при разработке Генерального плана развития города Реутов Московской области на период до 2020 года.
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры социальной политики и управления социальными процессами Академии труда и социальных отношений (март 2006 г.). Диссертант представлял результаты своих исследований на российских и международных научных конференциях.
Методология исследования социального развития
Базовыми категориями для понятия «социальное развитие» являются категории «изменение», «развитие» и «социальное».
Эти категории используются и трактуются в социологии неоднозначно. Так, категория «изменение» может рассматриваться как родовая для двух близких видовых понятий - развития и собственно изменения, в котором развития не происходит.
Под изменением понимается появление в предмете новых свойств, привнесенных извне, либо исчезновение старых, а также перемена во взаимоотношениях вещей или разъединимых частей одной и той же вещи17. Понятие изменения связано с понятием "мены", смены, обмена. Изменения неумолимы и тенденциозны, т.е. осуществляются в рамках тенденций, они неуправляемы или слабоуправляемы. Изменения адресуются объектам и ситуациям, ситуации и объекты изменяются.
Развитие обязательно субъектно (для изменения субъектность не обязательна), развитие - это всегда развивающийся субъект, характеристика этого субъекта как целостности, это продукт процесса управления. В развитии важным является определение направленности, т.е. выделение одних горизонтов за счет других, рассматриваемых в качестве второстепенных. Субъективность развития определяет ускользающую природу процессов развития, их трудную фиксируемость и сложность описания.
Развитие противоположно «свитию», т.е. образованию мотка, клубка, связыванию узлов. Развитие подразумевает разворачивание, раскрытие чего-то, что потенциально уже было дано, но было скрыто и актуализируется лишь сейчас, способствуя обогащению бытия.
Цель развития - не только в конечном продукте, так как главная ценность развития - в процессе. При этом каждое продвижение вперед (в будущее) включает в себя и реорганизацию того, что ему предшествовало (прошлого). Из-за этой дуальной направленности подлинное развитие происходит достаточно медленно, постепенно и предполагает освоение определенных ступеней (стадий) развития.
Непоследовательность в развитии, т.е. обгон и пропуск обязательных стадий приводит, в конечном счете, к задержке развития. Так, следствием искусственной интенсификации развития многих территорий и городов России оказалась их зависимость от ресурсов центра, необходимость постоянной подпитки извне.
Важная составляющая развития связана с взаимодействием развивающегося объекта (предмета, явления) с другими, при этом важно не само по себе то, что берется извне и заимствуется, а то, как это заимствованное и привнесённое осваивается, перерабатывается, делается своим, т.е. усваивается. Некритическое заимствование, слепое следование моде - критерий, сигнализирующий о слабом развитии или его полном отсутствии.
Развитие субъекта сопряжено с процессом субъектного самораскрытия, динамического понимания многоединства смыслов, соответствующих разноуровневому со-бытию (личностному, местного сообщества, региональному, общечеловечному). Объединение этих уровней и строительство переходов между ними и есть управление развитием. При этом развивающийся субъект самоутверждается и расширяет сферу своего понимания за счет других, реализуя онтологическое стремление всякой индивидуальности быть всем.
Развитие может осуществляться только в рамках конкретных сфер, т.е. сферным образом - в виде экономического (хозяйственного) развития; социального развития; культурного развития; нравственного развития. Взаимосогласование развития между различными сферами является особой организационной проблемой - стимулом для организационного развития.
Для общества развитие интересно своей ресурсопорождающей способностью. Общество, развиваясь, формирует новые источники своего развития.
С понятием развития связано понятие прогресса. Прогресс - это движение вперед, которое предполагает изначальное знание правильной дороги, наличие уже прошедших этой дорогой (опережающие группы, страны).
Концепция прогресса-регресса опирается на материалистическую трактовку истории в форме прогрессирующего накопления знаний, умений, технологий, способов производства. Прогрессистская ориентация, как правило, гиперболизирует одни стороны, например, творчество, инновации, нарушение и смену норм и ценностей при абсолютном непонимании важности здорового консерватизма, необходимости обеспечения преемственности норм и ценностей. Обесценивая прошлое, прогрессизм, как правило, проявляет недоверие к будущему, побуждая в настоящем осуществлять внедрение будущих форм жизни с постоянным опережением, ускорением.
Деятельность людей в современной России сегодня нередко квалифицируется как особая форма бытия - выживание.
В общем виде понятие "выживание" означает сохранение субъектом (индивидом, организацией, сообществом) самого себя (преимущественно физически) в ситуации экстремальных или чрезвычайных обстоятельств (войны, катастрофы, эпидемии, болезни). Глагольная приставка "вы" свидетельствует об исчерпанности действия в достижении чего-либо. Приближение к пределу показывает, что жизнь находится у последней черты витальности, за которой - небытие. Это - состояние "клинической" смерти, когда отдельные части субъекта (организации) уже отказали, но еще существует возможность реанимации.
Город как объект социологического анализа
Глобализация, все в большей степени охватывающая все сферы современного общества, предполагает интенсификацию всех видов отношений, усиление взаимозависимости, что в конечном итоге приводит к двум взаимоисключающим тенденциям: усилению отдельных полюсов власти, силы и капитала в общемировой системе и возрастанию значимости и роли каждого отдельного элемента системы, будь то национальное государство, отдельный регион или город. Современные мировые тенденции требуют более пристального внимания к городам, где эти тенденции наиболее ярко проявляются и отчасти зарождаются, приобретая глобальные формы.
По данным археологов, первые города появились около 3 500 лет до нашей эры. Если принять во внимание, что современный человек появился около 40 000 лет назад, то в городах люди живут чуть более 10% времени своей истории.
Гедеон Шоберг называет три причины появления городов: благоприятная экологическая база, новые технологии в сельскохозяйственной и несельскохозяйственной сферах, сложная социальная организация и высокоразвитая структура власти52.
В числе «технологических» причин появления первых городов — революция в сельском хозяйстве, которая позволила иметь значительный излишек сельскохозяйственной продукции (появились высокоурожайное и хорошо сохраняющееся зерно и домашние животные), а также появление средств транспорта и форм социальной организации, позволяющих организовать жизнь большого числа людей.
Проблемы определения дефиниции «город» отнюдь не всегда носили исследовательский характер. В средние века борьба за придание нового административного статуса поселениям определялась ощутимой значимостью такого обретения. Новый статус приводил к большему количеству прав и свобод в области местного самоуправления, экономическому благоприятствованию, в силу размещения административных учреждений и привлечению коммерческих предприятий, заинтересованных в получении заказов от государства и обслуживающих знать или чиновничество. К тому же учет населения был нужен и для того, чтобы определить численность налогоплательщиков. Зафиксированная городская граница средневекового города - ограда создавалась не только в целях обороны, но и в целях таможенных сборов с купцов, стремившихся торговать на городском рынке. В некоторых странах мира звание «город» присуждалось на торжественных церемониях, как результат определенных заслуг.
Историки, географы, а затем и социологи породили многочисленные подходы к определению понятия «город», которые главным образом зависели от научной специализации, мировоззренческих взглядов и специфики творческого видения конкретного ученого. Так, в конце XIX в. Ф. Ратцель, определяя рамки географии человека, назвал городом «долговременное скопление людей и их жилищ, занимающее значительное пространство и расположенное в центре крупных коммуникаций».
Основными пунктами определения города у Ратцеля, таким образом, выступают: специфические виды деятельности, скопление жилищ, минимальный предел численности населения.
Основной упор в геоурбанистических исследованиях после Ратцеля делался на деятельности, концентрировавшейся в городах. Но даже элементарное перечисление видов деятельности горожан не простое дело. В силу этого самым простым вариантом такого определения служит противопоставление городских видов деятельности сельским. Таким образом, в городах концентрируется несельскохозяйственное производство.
В последующем все большее число исследователей стали прибегать к термину «образ жизни» при определении города. Этот термин справедливо критикуется за его расплывчатость. Тем не менее он все больше доминировал в исследованиях самой разной направленности. Большинство современных социологических концепций основаны на этом понятии или его модификациях.
Итак, город — населённый пункт, жители которого заняты, как правило, вне сельского хозяйства. Отнесение населённого пункта к категории городов оформляется в законодательном порядке; при этом критерий численности населения города различается — от 250 человек в Дании до 30 тыс. человек в Японии.
Статус города (городские права) даёт населённому пункту определённые права. В средние века городские права позволяли городу организовывать свою более независимую систему самоуправления. Статус города населённому пункту мог присвоить монарх за какие-нибудь заслуги, или горожане выкупали право называться городом. Кроме благ, которые нёс статус города, появлялись и дополнительные обязанности. Например, в Кенигсберге при строительстве домов застройщики должны были учитывать ширину улицы. При приёмке дома (домов), всадник скакал по середине улицы, держа перпендикулярно направлению улицы копьё. Если копьё одним из концов цепляло какой-нибудь дом, то этот дом сносился. Это было связано с большой ценой на землю в черте города. На определённой территории, окружённой крепостной стеной, необходимо было разместить большее количество населения, нежели на такой же территории в сельских районах.
Один из принципов придания населённому пункту статуса города -численность населения. В России населённый пункт может приобрести статус города, если в нём проживает не менее 12 тыс. жителей и не менее 85% населения, занятого вне сельского хозяйства. Тем не менее, в России есть достаточно много городов, население которых меньше 12 тыс. человек.
Страновое отличие минимальной численности населения чрезвычайно велико. Во Франции с 1887 г. сохраняется критерий минимальной численности города в 2 тысячи человек. В разных республиках СССР существовали различные нормативы численности жителей для городов. В некоторых странах численность сочетается с сопутствующим критерием. Во Франции к числу таких критериев относится расстояние между домами. Оно не должно в одном городе превышать 200 метров. В Израиле при 2000 человек — минимальной численности горожан не менее 1/3 из них должны заниматься несельскохозяйственным трудом.
Местное самоуправление как ресурс социального развития
Современные формы реализации местного самоуправления в мире и в России являются итогом длительного исторического пути. Понятие «местное самоуправление» тесно связано с понятиями «государство», «демократия».
Вместе с тем, если местное самоуправление понимать широко, то можно утверждать, что в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, оно возникло задолго до образования государства. Речь в данном случае идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах самоорганизации человеческого общества. Характерной чертой ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который являлся главным объединяющим фактором. Сегодня по этой схеме формируются общественные объединения и организации.
Социально-территориальные системы на ранних этапах исторического процесса образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные "общественные" корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов общества.
В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться важные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государства. Из истории известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания.
Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (к примеру, часть государств образовалось в результате захвата новых территорий более сильными государствами).
С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для "местного самоуправления" начался длительный период поиска своего "места" в государственном устройстве.
На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывает "норманская" и некоторые другие версии образования одного из первых славянских государств.
Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе, и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.
Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти.
Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.
Следовательно, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.
При отсутствии эффективных механизмов «сдержек и противовесов» государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.
Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизация власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.
В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит "автоматически", без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.
Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде "передачи" части полномочий "вниз"), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения "критической отметки", неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. XX век богат такими примерами.
Сущность, особенности и содержание муниципального управления
В настоящее время в России недостаточно востребованными оказались ресурсы территории, прежде всего социально-экономические, научно-технические и духовно-культурные. Поэтому для выхода из кризиса первоочередной задачей российского общества и российских властей является подъем территорий, максимальное включение «регионального фактора» в данный процесс. Однако это только тенденция, которая пробивается через экономическое, социальное, политическое, культурное и национально-этническое напряжение во взаимоотношениях Центра и территорий. Наиболее действенным средством снятия этого напряжения, на наш взгляд, может стать муниципальное управление.
Муниципальное управление как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.
Управление воспроизводством и развитием муниципального образования как места проживания людей в качестве самостоятельной цели возникло в современной России на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не подпадает ни под один из ранее сложившихся типов управления. «Идеология» муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.
Принципы муниципального управления позволяют поднять управленческий статус территорий, правильно распределить полномочия и ресурсы, властные полномочия.
Надо понять: человек живет на определенной территории (в данном городе, поселке), в местном сообществе реализуются его важнейшие потребности, определяющие качество жизни каждого гражданина. Задача федерального Центра - не мешать этому процессу, а создавать наилучшие условия для сбалансированности центральных и местных интересов. В этом корень проблемы.
Социальное развитие в местном сообществе, многообразная жизнедеятельность проживающих здесь людей не могут и не должны регулироваться только сверху. Задача центрального управления - не мешать местному сообществу развивать местное хозяйство, создавать условия и систему мотиваторов для налаживания социальных связей, улучшения самочувствия людей, их психического и физического здоровья. Мировой и отечественный опыт показывают, что никто лучше проживающих там людей свои проблемы не решит. Однако существующая в России вертикаль центральной власти во многом парализовала как социально-экономическую, так и духовно-культурную деятельность в этой важнейшей ячейке жизни людей. Возрождение местного хозяйства, социальных связей, культуры, формирование любви к своему краю -центральное звено в концепции муниципального менеджмента и его идеологии корпоративизма.
Характерными чертами муниципального управления как особого вида управленческой деятельности являются следующие: - концепция муниципального управления опирается на философию и принципы местного самоуправления, а также, в частности, на философию и принципы «внутренней геополитики»; - в системе муниципального управления объектом управления служит локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы; - в системе муниципального управления имеются два субъекта управления: населения муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества75.
Местное сообщество, сохраняющее теплоту человеческого общения, непосредственного взаимодействия, социального в особенности, несущее не только правовую, но и моральную ответственность, содержит в себе огромный потенциал развития, дополнительный запас творческой энергии.
К сожалению, приходится констатировать, что в России жесткий всепроникающий централизм и бюрократизм привели к значительному разрушению местного хозяйства сообществ, поселков, малых городов, сковав здесь сферу социального взаимодействия людей, их волю к творчеству, культурному и межличностному общению.
Эта уникальная сфера может быть восстановлена, прежде всего, путем развития и оздоровления местного хозяйства и развертывания реального местного самоуправления. Муниципальные образования - это место совместного проживания людей, объединяющее сообщество в систему, состоящую из элементов (экономика, культура, политика и социальные отношения), функционирование которых направлено на достижение основной цели - рост качества жизни каждого человека .
Поэтому в развитии нуждается, прежде всего, эта клеточка жизнедеятельности общества, от которой и идут потоки всех инноваций. Именно здесь источники и резервы творческого саморазвития общества, зарождения инновационных социальных технологий и т.п.
Названные характерные черты муниципальных образований обусловливают особенности муниципального управления, которые отличаю его от производственного (корпоративного) и государственного управления. Эти особенности связаны, прежде всего, с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как разновидность социального менеджмента77.
