Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы социологического анализа профессиональных ориентации государственных служащих 15
1.1. Сущность и формы проявления профессиональных ориентации государственных служащих 15
1.2. Типология профессиональных ориентации государственных служащих, критерии и показатели их социологического изучения 46
Глава 2. Состояние и особенности формирования профессиональных ориентации государственных служащих в условиях административной реформы 68
2.1. Социологический анализ изменения структуры профессиональных ориентации государственных служащих 68
2.2. Практика изучения влияния профессиональных ориентации государственных служащих на эффективность их деятельности 100
Заключение 117
Список информационных источников и литературы 124
Приложение 130
- Сущность и формы проявления профессиональных ориентации государственных служащих
- Типология профессиональных ориентации государственных служащих, критерии и показатели их социологического изучения
- Социологический анализ изменения структуры профессиональных ориентации государственных служащих
- Практика изучения влияния профессиональных ориентации государственных служащих на эффективность их деятельности
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется состоянием трансформации современного российского общества, смены его общественной, политической, экономической и культурно-духовной формы. В данной ситуации государственная власть, помимо выполнения своих традиционных функций по обеспечению реализации интересов граждан, должна выступать реформатором, пресекающим негативные и стимулирующим положительные тенденции, источником конструктивных и рациональных инноваций. В большей степени ответственность за реализацию властных решений ложится на исполнительную ветвь власти. Таким образом, возрастает роль конкретного чиновника, который, выходя за рамки своих обычных обязанностей, получает некую сверхзадачу по исполнению государственных реформ.
Практические исследования государственной службы современной России показали, что служащие аппаратов органов государственной власти не вполне сознают смысл и цели преобразований российского общества, их профессиональная деятельность и участие в трансформации основных социальных сфер недостаточно эффективны. Большинство реализуемых реформ, принимаемых нормативных актов не соответствует реальным потребностям российского общества, а служит скорее средством так называемого «косвенного налогообложения», укрепляет лишь корпоративную солидарность членов сообщества, составляющего государственную службу. На уровне непосредственного контакта государственных служащих с населением часто происходит лишь имитация оказания государственных услуг (всевозможные «отписки», направление «по инстанциям» и т.п.), что связано с низким уровнем их ориентации на добросовестное исполнение профессиональных функций.
Внедряемые реформой многочисленные изменения, которым подвергаются властные структуры, перераспределение функций и системы отчетности, - все это лишь нагружает механизм функционирования
государственной службы, и без того перенасыщенный канцелярской деятельностью. Функции подразделений государственной службы зачастую дублируют, а иногда и полностью подменяют друг друга. В подобной ситуации конкретный чиновник, даже если и представляет себе суть своей функции в системе государственного управления, то полностью ее не реализует, так как она практически не сформулирована для различных категорий и уровней государственной службы. Низкая заработная плата, возможность безнаказанно использовать служебные полномочия в личных целях, существующие стереотипы, как в обществе, так и в среде чиновников, - все эти факторы влияют на профессиональные ориентации, мотивации государственного служащего, придавая общей трансформации неуправляемый характер.
Корпоративность и организационная замкнутость, «клановость» государственной власти подменили собой открытость и демократичность. Поступление на государственную службу напоминает скорее вступление в профессиональный клуб, чем классическое трудоустройство на конкурсной основе. Аналогично выглядит и продвижение по карьерной лестнице: протекция и патронаж вышестоящих родственников или друзей позволяют быстро повышать свой должностной статус.
Негативная трансформация системы управления персоналом государственной службы вызывает ухудшение отношения различных общественных групп к государственным чиновникам. Свидетельством тому являются данные социологических исследований, как в среде граждан, так и в экспертных группах. Например, в результате исследования Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ (РАГС) в 2005 году было выявлено, что 46,9% опрошенных считают, что они вынуждены приспосабливаться к действиям властей, в то время как 27,2% вообще стараются держаться от властей в стороне. Сами чиновники, опрошенные в качестве экспертов, также считают, что власть действует сама по себе, без учета интересов граждан: 65,5%
выразили мнение, что население вынуждено приспосабливаться к действиям власти, а 53,3% экспертов заявили, что в политическом руководстве страной преобладает администрирование чиновников1.
Таким образом, происходящие изменения в государственном управлении носят скорее характер деформации, бесконтрольности, чем целенаправленного преобразования и управляемой трансформации. Управление обществом при помощи деформированного аппарата весьма проблематично, тем более его целенаправленное реформирование. Выявление и теоретический анализ причин неэффективности функционирования структур исполнительной власти - задача, прежде всего, научная. Социологическое исследование данной проблематики позволит выявить количественные и качественные показатели профессиональных ориентации государственных служащих, сделать соответствующие научно-обоснованные выводы. Социологический анализ и мониторинг трансформаций профессиональных ориентации современных чиновников особенно актуален на фоне активно реализуемой Федеральной целевой программы «Административная реформа», направленной на реформирование государственной службы и структуры профессиональных ориентации чиновников.
Степень научной разработанности проблемы. В социальных науках существует ряд теоретических подходов к изучению государственной службы, как уже ставших классическими, так и современных. Проблемы правящего слоя, властных отношений и бюрократии волновали и продолжают привлекать внимание философов, политологов, социологов. Имея своим истоком труды о государстве древних классиков Платона2 и
Результаты выборочного опроса Социологического центра РАГС: «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества». Опрошены 2012 человек в возрасте от 18 лет и старше в 24 субъектах Российской Федерации по общероссийской репрезентативной выборке. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005 г.
2 Платон. Собрание сочинений в 3-х тт.— М., 1971.
Аристотеля3, изучение государственного управления было развито впоследствии такими мыслителями как Т.Гоббс , Н.Макиавелли5 и др.
Становление теории бюрократии в XIX веке связывают с работой Гегеля6 «Философия права». Характеристике власти бюрократического
«г
аппарата посвящены работы А.Токвиля . Сравнительный анализ бюрократии и парламентской демократии реализован в труде Дж.С.Милля «Размышления о представительном правлении»8. Комплексный анализ бюрократии изложен в работах К.Маркса9: «К критике гегелевской философии права», «18 брюмера Луи Бонапарта». Влиянию классового подхода на определение понятия «бюрократия», ее роли в развитии общества посвящены труды В.И.Ленина, в том числе «Государство и революция»10.
Вопросам бюрократии и основного ее вида - государственной службы, в XX веке значительную часть своих работ посвятил немецкий социолог М.Вебер11, создавший теорию «идеального типа» бюрократии, положившей начало целого направления науки - социологии организаций. Свое отражение идеи М.Вебера нашли в трудах зарубежных авторов: В.Шлухтера12, И.Вайса13, О.Прево14, Т.Парсонса15, Ф.Тенбурка16 и др. Также веберовской модели бюрократии посвящены работы отечественных ученых: Ю.Н.Давыдова17, П.П.Гайденко18, В.П.Макаренко19, М.В.Масловского20 и др.
3 Аристотель. Политика.—М.: ACT.— 2002.
4 Гоббс Т. Левиафан. Избр. произв. в 2 т. — М., 1964. — T.2.— С. 196-197.
5 Макиавелли Н. Избранные произведения-М.: Художественная литература, 1982.
6 Гегель. Философия права. Академия наук СССР. Институт философии.— М.: Мысль, 1990.
7 Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки.— М.: Весь Мир,
2000.
8 Милль Дж.Ст. Размышления о представительном правлении.—М.: Социум, 2006.
9 Маркс К. Полное собрание сочинений.— М., 1956.
10 Ленин В.И. Государство и революция, 1918.— .
11 Вебер М. Избранные произведения.- М., 1990.
12 Schluchter W. Rationalismus der Weltbcherrschung- Frankfurt a. M., 1980.
13 Weiss J. Max Webers Grundlegung der Sozidogie-Munchen, 1975.
14 Prewo R. Das Wissenschaftsprograinm Max Webers- Frankfurt a. M., 1979.
15 Парсонс Т. О структуре социального действия-М.: Академический проект, 2000.
16 TenbruckF.H. Das work Max WeberIIKolner Ztschr. Soziol. Und Sozialsychol- 1975.
17 Давыдов Ю.Н. Новые подходы к изучению социологического наследия Макса Вебера/Макс
Вебер. Избранные произведения- М.: Прогресс, 1990.
18 Давыдов Ю.Н.. Гайденко П. П. История и рациональность. Социология Макса Вебера и
веберовский ренессанс - М.: КомКнига, 2006.
19 Макаренко В.П. Аналитическая политическая философия.- М.: Праксис, 2002.
20 Масловский М.В. Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации //
Социологический журнал.- 1995. — N 2. — С. 103,104.
Учеными исследовались проблемы методов и подходов в изучении бюрократии, которая рассматривалась и как система, и как механизм, и как социальный институт.
В целом, учеными, исследовавшими проблемы бюрократии, были выработаны следующие подходы:
- поведенческий подход (Г.Саймон21, Д.Трумэн22, Д.Истон23,
Д.Макгрегора24, и др.);
структурно-функциональный (Т.Парсонс , Н.Лумана и др.);
функциональный подход (Р.Мертон , А.Гоулднер );
институциональный подход (М.Прело29, Ф.Гогель30, А.Гроссье31);
политологический подход (Д.Валдо и др.);
философско-антропологический подход А.Гелена ;
отдельно выделяется концепция бюрократии М.Крозье34.
Анализу реальных проблем государственной службы, недостаточной эффективности чиновников при выполнении их профессиональных функций также посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых. Многие из исследователей связывают расхождения реальной ситуации с идеальной моделью с нарушениями в области мотивации государственных служащих.
Концепции профессиональной мотивации, непосредственно связанной с профессиональными ориентациями, находятся на пересечении предметных
21 Саймон Г. Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных
организациях,1950.
22 Truman David В. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. -NY: Knopf, 1971.
23 Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли.
T.2. М., 1997.
24 McGregor D. The Professional Manager.-N. Y., 1967.
25 Парсонс Т. О структуре социального действия.-М.: Академический проект, 2000.
26 Луман Н. Власть / Пер. с нем. А.Ю.Антоновского. - М.: Праксис, 2001.
27 Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социология преступности. - М., 1966.
28 Gouldner A. The Coming crisis of Western Sociology. - N.Y., 1970.
29 Прело M. Конституционное право Франции. - M., 1957.
30 Доморацкая Э.И., Маклаков В.В. Государство и экономика во Франции. - М., 1981.
31 Там же.
32 D. Waldo. Public administration.- The Journal of Politics- 1968.-No 2 (vol.30).
33 Gehlen A. Soziologie der Macht II Handwoerterbuch der Sozialwissenschaften.- Bd.7.-Stuttgart,-
Tuebingen,-Goettingen, 1961.
34 Crozier M. Les modes de gouvernements ne sont plus adapts a un monde trop complexe II Le Monde. -
P., 1978.
областей социологического, экономического, управленческого и психологического знаний. Большое значение для исследования проблемы представляют работы по теории мотивации, концепции профессиональной мотивации в контексте совершенствования общей эффективности труда
If -ус "in
работников (Д.А.Аширов , Т.И.Заславская , А.Г.Здравомыслов и др.).
Подробно вопросы профессиональной ориентации с точки зрения мотивации работников представлены в кандидатских диссертациях С.В.Круглова38, Ф.И.Шаркова39 и др.
Проблемы, связанные с реализуемой в настоящее время административной реформой, рассматриваются, в основном, в периодических изданиях. Кроме того, эти проблемы рассматриваются и в научно-популярной литературе, например, в книге идеолога административной реформы в России М.Г.Делягина «Идеология возрождения»40. Данной проблематике посвящен ряд социологических исследований, проведенных в числе других организаций Социологическим центром РАГС.
Целью работы является исследование процесса трансформации профессиональных ориентации государственных служащих в условиях административной реформы в современной России.
Для реализации этой цели решаются следующие задачи:
- определить сущность и формы профессиональных ориентации
государственных служащих с позиции социологии управления;
- провести анализ имеющихся в теоретической социологии моделей
идеального типа бюрократии и профессионально-компетентного чиновника;
Аширов Д.А. Организационное поведение-М.: Проспект, 2006.
36 Заславская Т.Н. Российское общество на социальном изломе. Взгляд изнутри.- М: ВЦИОМ,
Московская высшая школа социальных и экономических наук, 1997.
37 Здравомыслов А.Г., Лапин Н.И. Общая социология. - М.: Высшая школа, 2006.
38 Круглов СВ. Факторы трудовой мотивации органической социальной организации. Дисс. на
соиск. уч. ст. канд. наук.- Саратов, 2006.
39 Шарков Ф.И. Формирование профессиональных интересов учащихся средних специальных
учебных заведений. Дисс. на соиск. уч. ст. канд. фил. наук- М- ИСИ АН СССР- 1986.
40 Делягин М.Г. Идеология возрождения. - М.: Инфра-М, 2000.
провести типологизацию профессиональных ориентации государственных служащих, позволяющую структурно изучить их трансформацию;
- провести социологический анализ трансформации структуры
профессиональных ориентации государственных служащих в период
проведения в России административной реформы;
- изучить влияние профессиональных ориентации государственных
служащих на эффективность их деятельности.
Объект исследования: государственные служащие органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предмет исследования: трансформация структуры профессиональных ориентации государственных служащих в условиях реализуемой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы.
Теоретико-методологической основой исследования являются общенаучные принципы научного познания, диалектический, структурно-функциональный методы, системный подход, позволяющие раскрыть природу профессиональных ориентации государственных служащих, осуществить их типологизацию и обосновать способы повышения эффективности профессиональной деятельности государственной службы.
Эмпирической базой исследования служат материалы исследований, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ в 1997 -2006 гг. при участии автора. В их числе:
результаты выборочного социологического опроса экспертов «Открытость государственной гражданской службы и взаимосвязь с институтами гражданского общества». Опрошены 203 человека в 24 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 10 по 17 ноября 2005г.;
результаты выборочного социологического опроса населения «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг».
Опрошены 1393 человека в возрасте от 18 лет и старше в 4 субъектах Российской Федерации. Опрос проведен с 23 по 30 ноября 2005 г.;
- результаты выборочного социологического опроса экспертов
«Источники и очаги социальной напряженности в российском обществе».
Опрошены 251 человек в 25 субъектах Российской Федерации. Опрос
проведен с 13 по 20 ноября 2006 г.;
- результаты выборочного социологического опроса государственных
служащих федеральных и региональных органов исполнительной власти в
рамках мониторинга кадрового потенциала государственной службы.
Опрошено 1076 служащих в органах исполнительной власти в 16 субъектах
Российской Федерации. Опрос проведен с 17 по 27 ноября 2003 г.;
результаты вторичного анализа материалов социологических исследований, опубликованных в журналах «Социологические исследования», «Социологический журнал», «Общественные науки и современность», «Социология власти»;
результаты вторичного анализа официальных данных органов государственной статистики Российской Федерации, федерального законодательства в области государственной службы.
Рабочая гипотеза состояла в том, что неэффективность многих государственных преобразований связана с проблемами, возникающими при функционировании органов исполнительной власти, что вызвано недостаточной результативностью профессиональной деятельности государственных служащих. Недостаточная эффективность связана с отклонениями в области профессиональной мотивации, что приводит к противоречию с интересами государства и общества.
Профессиональные ориентации чиновников претерпевают не только
целенаправленную трансформацию, планируемую авторами
административной реформы, но и ряд деформаций, что проявляется в различных девиациях в профессиональной деятельности служащих органов
исполнительной власти. На практике это приводит к недостаточно эффективному исполнению профессиональных функций.
Сравнение результатов практических исследований и модели идеального типа государственной службы полностью подтвердила гипотеза о том, что девальвация таких ценностей как благосостояние населения, обеспечение качества жизни, активное исполнение служебных обязанностей, профессионализм, повышение квалификации, трудовая дисциплина действительно влечет за собой искажение системы мотивов государственных служащих. В отличие от идеальной модели, у реального российского чиновника в силу совокупности различных субъективных мотивов формируются профессиональные ориентации не только на позитивный характер исполнения профессиональных обязанностей, но и на реализацию личных интересов. Проводимые же административные реформы зачастую не только не способствуют улучшению ситуации, а напротив, лишь «удобряют почву» для новых видов злоупотребления властью.
Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна:
- специфика государственной службы такова, что профессиональные
ориентации чиновника не ограничены рамками должностных функций и
формируются на основе сложного комплекса мотивов. Проведенная автором
типологизация профессиональных ориентации государственных служащих
позволила структурировать совокупность профессиональных мотивов. Были
выделены: политически мотивированный, экономически мотивированный,
социально мотивированный и культурно мотивированный типы
профессиональных ориентации чиновников;
- выявлено, что трансформация профессиональных ориентации
государственных служащих по многим показателям носит стихийный
характер, вопреки модели, планируемой в рамках административной
реформы. На практике изменения в государственных органах зависят скорее
от качеств руководящего состава этого органа, т.е. одного из субъектов трансформирования, а не заданной модели трансформации;
- проведенное автором исследование процесса структурных изменений
профессиональных ориентации государственных служащих в условиях
протекающей административной реформы позволило сделать вывод о том,
что профессиональные ориентации служащих органов исполнительной
власти являются результатом интеграции мотивов профессиональной
деятельности, зачастую противоречащих интересам государства и общества;
- сравнительный анализ изменений, произошедших за период
проведения административной реформы (2000 - 2006 гг.), позволил сделать
вывод о том, что большинство показателей профессиональных ориентации
государственных служащих остались неизменными (например, оценка
соответствия собственного образования должностным требованиям,
ориентации на интересы граждан, на демократический контроль над
деятельностью государственных органов и др.). Позитивно
трансформировались же лишь некоторые из них, такие как отношение к
совершенствованию кадровой политики, ориентация на развитие
профессионального потенциала государственных служащих и др. При этом
ряд показателей ухудшился: отношение чиновников к престижу
государственной службы, совершенствованию отчетности, координации и
планированию работы государственных органов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Профессиональные ориентации государственных служащих в современных российских условиях в большей мере обусловлены мотивами реализации властных амбиций, получения большего дохода, чем формальное жалование, возможностью реализовывать личные интересы за счет статуса государственного служащего и т.д., чем позитивной мотиваций качественного выполнения должностных функций, реализации интересов государства и общества, профессионального развития.
2. Административная реформа преследует цели распределения
функций и полномочий между органами власти, оптимизации выполнения
этих функций и полномочий в том числе и за счет внедрения новых
эффективных и четких технологий разработки, принятия и исполнения
решений. Преобразования в административной сфере должны были
конкретизировать профессиональные функции государственных служащих.
Практика показала, что реформирование лишь в незначительной степени
коснулось реальных проблем эффективности профессиональной
деятельности чиновников. Фактически в вопросах углубления
профессиональных ориентации государственных служащих
административная реформа оказалась безрезультатной.
3. Процесс трансформации структуры профессиональных ориентации
государственных служащих является сложным и неоднозначным. В
реальности социальная трансформация оказалась стихийной и зависимой от
доминантной роли лидера и его персональных качеств управленца. Научно-
обоснованная трансформация должна проходить в соответствии с заданной
моделью и не зависеть полностью от качеств самого «трансформатора»
(субъекта управления)41. Ориентиры на ожидаемые результаты
трансформации должны основываться на диагностике общественного
состояния.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на разработку новых способов повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих, базирующихся на общих методах социологии и социологии управления, а также использованием результатов исследований при разработке программы одной
41 Заимствованный из технических наук термин трансформация означает заранее смоделированный перевод параметров объекта из одного состояния в другое при помощи трансформатора в пределах заданных параметров. Аналогично в моделируемых социальных изменениях сама построенная модель выполняет функции социального трансформатора (см.: Шарков Ф.И. Управление маркетинговыми коммуникациями (интегрированный подход).— М.: Академический проект, 2006.)
из политических партий, принимавшей участие в общественно-политической жизни России.
Полученные данные могут быть использованы в учебном процессе системы профессионального образования и повышения квалификации по курсам: «Социология управления», «Социология труда», «Социология организаций», «Социальная структура, социальные институты и процессы».
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных информационных источников.
Сущность и формы проявления профессиональных ориентации государственных служащих
Значительная часть гуманитарных исследований определяет своим объектом трудовую деятельность человека в обществе, социальные отношения, связанные с работой организаций различных уровней и форм. Функционирование человека в трудовой сфере изучает и общая социология, и ее разделы, такие как социология управления, социология труда, социология организаций, теория организаций, и комплекс психологических дисциплин, историческая наука, экономические дисциплины.
В научном понимании смысла труда сложились два полярных подхода: первый восходит к древним римлянам, грекам, иудеям. Он оформился в раннехристианских доктринах. Труд — наказание за первородный грех. Ф.Аквинский42 утверждал, что своим трудом человек может обеспечить только свое биологическое существование и не способен достигнуть высокой цели.
Второй подход обобщили М.Лютер43 и Ж.Кальвин44, рассматривавшие труд как способ достижения физического и морального здоровья. Позднее в работах М.Вебера45 труд выступает как средство индивидуального преуспевания, источник неограниченного самоудовлетворения и самосовершенствования.
Оба подхода связывают всю жизнь человека с трудом, как с неотъемлемой ее частью. Являясь одним из наказаний за изначальную греховность человека, с религиозной точки зрения, труд представляет собой одну из основных его потребностей, с точки зрения научного подхода.
Человек, обладая потребностью в труде, осознавая, что только через труд возможна реализация других потребностей, находится перед выбором рода трудовой деятельности. Существующее множество профессий дает человеку потенциальную возможность выбрать наиболее соответствующую его биологическим, психическим, нравственным, социальным интересам.
Социальная структура общества тесно связана с профессиональной структурой. Каждая профессия имеет свой социальный и экономический статус, престиж. Так, например, профессия учителя во все времена являлась уважаемой в обществе, благодаря ее большой социальной значимости, однако престиж этой профессии в настоящее время не высок, так как уровень оплаты труда учителей ниже уровня средней заработной платы.
Профессия является важной частью жизни человека. Это одна из основных характеристик личности как социальной единицы, позволяющая судить об уровне образования, экономическом статусе и т.п. Выбор профессии - одно из самых главных решений в жизни человека, от которого зависит не только его дальнейшее материальное благополучие, но и социальный статус, удовлетворенность своей работой и многие другие показатели.
Социальный смысл профессии заключается в удовлетворении потребности общества в выполнении определенной задачи. Так, например, потребность в передвижении пассажиропотока выполняется профессиями, связанными с производством, обслуживанием и эксплуатацией пассажирского транспорта и всей пассажирской транспортной инфраструктуры.
В современном мире уровень технологической автоматизации, компьютеризации и т.п. предъявляют все более высокие профессиональные требования практически ко всем профессиям, что обуславливает необходимость получения специального профессионального образования, периодического повышения квалификации, профессионального роста в целом. Осуществляя профессиональную деятельность, выполняя свои должностные обязанности, повышая профессиональный статус, настоящий профессионал осознает социальную значимость профессии, свою функцию в системе общественного разделения труда, реальную пользу собственной трудовой активности для общества. От того, насколько четко он представляет свое место в системе общественного разделения труда, зависит качество и эффективность его профессиональной деятельности.
Таким образом, профессиональная деятельность и особенно ее качество в высокой степени зависит от качеств самого человека, от системы его профессиональных мотивов, совокупность которых описывается понятием профессиональных ориентации.
Для целостного понимания сущности профессиональных ориентации необходимо подвергнуть этот термин этимологическому анализу.
По данным различных словарей (Большого энциклопедического словаря, «Толкового словаря живого великорусского языка» В.И.Даля и др.), интересующие нас и близкие по значению понятия определяются следующим образом:
Ориентация (франц. orientation, буквально — направление на восток, от лат. oriens — восток) - умение разобраться в окружающей обстановке, осведомлённость в чём-либо. Направленность деятельности, определяемая интересами кого-либо, чего-либо.
Типология профессиональных ориентации государственных служащих, критерии и показатели их социологического изучения
Наиболее полное представление о системе профессиональных ориентации государственных служащих и ее влиянии на профессиональную деятельность позволяют сформировать методологические основы социологии. В отличие от других наук, социология в наибольшей степени выделяет в качестве объекта изучения различные социальные общности, группы; изучает взаимоотношения в обществе, их качество, структуру, механизмы реализации. Особенно важно для изучаемого нами объекта социологическое видение института государственной службы и тех многочисленных аспектов, которые с нею связаны.
Если общетеоретическое рассмотрение профессиональных ориентации государственных служащих позволяет в наиболее абстрактной форме представить модель их возникновения и развития, понять их природу, выделить идеальные типы, то социологические теории дают возможность анализа системы взаимодействий между институтом государственной службы и различными социальными субъектами, социальных факторов, влияющих на эти взаимодействия. Прежде чем приступить к рассмотрению методологических основ изучения государственной службы, профессиональной деятельности чиновников и их профессиональных ориентации, необходимо обратиться к истории развития концепции бюрократии в социологии.
В западной социологии получили развитие концепции «научного управления» обществом, отражающие реальный процесс бюрократизации всех его сфер в период перехода от свободного предпринимательства к государственно-монополистическому капитализму. Начиная с М. Вебера, исследователи бюрократии Р.Мертон66, А.Гоулднер67, М.Крозье68, С.Липсет69 и др. главное внимание уделяли анализу функций и структуры бюрократической организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся присущей капиталистическому обществу «рациональностью». Теоретические истоки современной теории бюрократии восходят к К.Сен-Симону, который первым обратил внимание на роль организации в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, она будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Систематическое развитие проблематика бюрократии впервые получила у М.Вебера. В качестве основной черты бюрократии как специфической формы организации современного общества Вебер выделяет рациональность, считая бюрократическую рациональность воплощением рациональности капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, которую должны играть в бюрократической организации технические специалисты, пользующиеся научными методами работы. Согласно Веберу, бюрократическая организация характеризуется:
а) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях;
б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль над выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т. д.;
в) формально установленной и четко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок;
г) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации, где каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определенной должности.
Признавая эффективность бюрократии, Вебер выражал опасение, что ее неизбежное повсеместное развитие приведет к подавлению индивидуальности, утрате ею личностного начала. В послевеберовский период происходит постепенный отход от «рациональной» модели бюрократии и переход к построению более реалистической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», включающую наряду с рациональными моментами — иррациональные, с формальными — неформальные, с эмоционально нейтральными — личностные и т. д.
А. Гоулднер71 связывает этот подход с традицией, идущей еще от О.Конта, отмечавшего роль «стихийных», «естественных», «органических» тенденций в складывании социальных организаций. В числе современных представителей этого подхода — Т.Парсонс72, а также Р.Мертон73, применивший к анализу бюрократии понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т.д. Данный аспект крайне важен для целей нашей работы, так как приоритет тех или иных ориентации определяет целеполагание чиновника.
Социологический анализ изменения структуры профессиональных ориентации государственных служащих
Проведение административных реформ Российским Правительством можно условно разделить на 3 этапа:
- I этап: 2000 - 2004 гг. - этап проектирования реформы, подготовки законодательной базы;
- II этап: 2004 - 2005 гг. - активное реформирование;
- III этап - современный, так как процесс реформирования сферы государственного управления, исходя из ряда существующих проблем, явно не закончен.
«Об административной реформе говорится уже несколько лет, но государственный аппарат по-прежнему малоэффективен. Иного и не могло быть, поскольку перманентные реорганизации федеральных органов исполнительной власти носили поверхностный характер, проходили в отрыве от целей экономического и социального развития общества»,- так оценивали ситуацию в 2003 году Виктор Вишняков85 и Игорь Станкевич86.
Действительно, за период пребывания В.В.Путина Президентом РФ речь о преобразованиях управленческого аппарата с целью повышения эффективности его функционирования велась неоднократно. Однако прежде чем начать анализ изменений объекта нашего исследования в ходе Административной реформы, необходимо сформировать комплексное представление о предваряющей реформирование ситуации.
Значительное влияние на правильное понимание структуры профессиональных ориентации государственных служащих и на место этой структуры в системе функционирования государственной службы оказывают статистические показатели. Как уже отмечалось выше, к таковым можно отнести практически все показатели социальных, экономических, политических и культурно-нравственных ориентиров, имеющие социологический смысл и поддающиеся количественному измерению.
Численность работников органов исполнительной власти на 1 января 1997г., по данным Госкомстата РФ, составляла 971 253 человек, в том числе 386 084 (40%) в федеральных органах исполнительной власти (из них 31 193 (3,2%)) на уровне центральных аппаратов и 354 891 (36,8%) на региональном уровне) и 585 169 (60%) в органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления .
С конца 1993 г. общая численность работников органов исполнительной власти увеличилась на 76,7 тыс. человек, или на 8%. При этом численность работников на региональном уровне увеличилась на 79,3 тыс. человек.
Если в 1995 г. численность работников органов исполнительной власти на региональном уровне возрастала в основном за счет создания территориальных структур федеральных органов власти, то в 1996 г. весь рост численности работников органов исполнительной власти на региональном уровне был обусловлен процессами в органах исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
Одной из причин роста регионального аппарата органов власти является незавершенность формирования системы государственного управления. В отдельных регионах субъекты РФ создают структуры, которые дублируют территориальные органы федеральных министерств и ведомств.
В 1996 г. Госкомстат РФ в своих сводных показателях кадрового потенциала впервые выделил по 41 региону численность работников органов местного самоуправления (т. е. муниципальных служащих). В 41 регионе РФ на базе районных, городских и сельских администраций сформированы органы местного самоуправления с численностью 128 тыс. человек. Всего в органах исполнительной власти 41 региона, где узаконены положения об органах местного самоуправления, занято 290 137 человек. Это значит, что доля муниципальных служащих составляет 44%.
Если же экстраполировать полученные по 41 региону данные об удельном весе работников органов местного самоуправления (которые в новых условиях госслужащими не являются) относительно всей территории РФ, то в результате численность работников собственно государственных органов исполнительной власти в субъектах РФ на декабрь 1996 г. можно ориентировочно представить как 328 тыс. человек.
Все должности государственной службы, согласно «Реестру государственных должностей» и другим нормативным актам, разделены на категории и группы. Всего категорий три: «А» (высшая), «Б», «В»; а групп -пять: высшие должности, главные, ведущие, старшие и младшие. Руководящими кадрами считаются лица, занимающие должности от зам. заведующего отделом и выше (по «Реестру...»). Ими являются часть дефиницированных главных должностей, высшие должности категории «В», все должности категорий «Б» и «А». Таких лиц - примерно 5% (примерно 36 тыс. чел) от общей численности служащих федеральных и региональных исполнительных органов.
Ни один аппарат центральных ведомств и министерств, а также большая часть региональных органов исполнительной власти не укомплектованы полностью. Средний процент укомплектованности кадрами федеральных и региональных органов на 1 января 1997г. составлял 89,6%. И хотя с тех пор укомплектованность выросла в среднем на 5%, потенциал заполнения штатов, в том числе руководящими работниками, по-прежнему огромен. Исходя из недокомплекта штатов и объема возлагаемых на исполнительные органы обязанностей, могли быть замещены 12,3%) вакантных старших должностей, 9,4% ведущих, 8%) главных, 3,5% высших должностей, а также 24% должностей категории «Б». По возрасту так называемые руководящие кадры исполнительных органов распределялись следующим образом: до 29 лет - 1,3%, 30-39 лет -7,8%, 40-49 лет - 34%, 50-59 лет - 42%, 60 лет и старше - 14,9%.
Из их общей массы 82% мужчины и 18%) женщины. Почти 3% не имели высшего образования, треть нуждалась в дополнительной подготовке по специальностям госслужбы .
Социологическое исследование кадрового потенциала, проведенное Информационно-социологическим центром Российской Академии Государственной Службы при Президенте Российской Федерации в 1997 году, в полной мере отражает существовавшую в тот момент картину.
Кадровый потенциал представляет собой совокупность имеющихся ресурсов и профессиональных возможностей работников выполнять функции управления общественными процессами от имени государственных органов. Его изучение в достаточной степени соответствует целям нашей работы, а многие измеряемые показатели соответствуют выделенным нами показателям профессиональных ориентации государственных служащих в первой главе. В то же время генеральная и выборочная совокупности полностью удовлетворяют задачам нашего исследования.
Практика изучения влияния профессиональных ориентации государственных служащих на эффективность их деятельности
В первой главе настоящей работы мы говорили о профессиональных ориентациях государственных служащих как об определяющих факторах их профессиональной деятельности. Не ограничиваясь исполнением должностного регламента и профессиональных обязанностей чиновника, мы рассматривали его как субъект социальных отношений в рамках его служебного положения (статуса). Этот момент особенно важен для создания комплексной модели профессионального ориентирования, так как каждый чиновник, как и любой человек, существует не только в сфере своих служебных обязанностей, но и является субъектом всех других сфер жизнедеятельности общества (социальной, культурной, экономической и т.д.). Отличие государственной службы от других видов профессиональной деятельности заключается в том, что она требует от человека значительного подчинения своих других социальных ролей приоритету роли государственного служащего. Юридически это закреплено, например, в запрете чиновникам заниматься иной профессиональной деятельностью, кроме науки, творчества и преподавания.
В целом, чиновник, являющийся субъектом профессионального ориентирования и существующий в обществе со всеми его областями, находится под влиянием всего множества аспектов жизни социума. Различные социальные факторы, сформировавшие и деформирующие его мировоззрение, создают систему социальных ориентации чиновника. В той или иной ситуации, он реагирует, ссылаясь для себя на соответствующее ранее сформированное представление. Такой ориентацией может быть представление о каком-либо законе; о том, как это «делается обычно», т.е. о социальной норме; может быть и собственное убеждение в правильности или целесообразности того или иного действия.
В частности, в процессе служебной деятельности чиновник принимает решение, действует «как обычно», следуя своим представлениям о существующих нормах, ссылается на законодательство или ориентируется на предыдущих опыт. Он выполняет свою функцию под влиянием комплекса существующих в его сознании ориентации. Все влияющие на профессиональную деятельность ориентации составляют структуру профессиональных ориентации государственных служащих.
Выше мы рассмотрели изменение структуры профессиональных ориентации чиновников нашей страны за последние 10 лет. Убедились в том, что большинство принимаемых мер в рамках Административной реформы недостаточно эффективны и, более того, во многом не учитывают реальных проблем государственной службы. Предлагаемый в данной работе подход профессионального ориентирования государственных служащих позволяет адекватно корректировать функционирование государственных органов, исходя из социологического изучения профессиональных ориентации методами экспертных и выборочных опросов, мониторингов, наблюдений и т.д.
Рассмотренные выше исследования Социологического Центра РАГС наглядно выделили комплекс социологических показателей и его динамику, на основе чего мы сформируем модель профессионального ориентирования государственных служащих, способную содействовать управленческим мерам по повышению эффективности функционирования государственных органов. Следует отметить, что объем данной работы не позволяет учесть при моделировании весь комплекс ориентации, поэтому мы ограничимся лишь основными. Однако прежде чем приступить к созданию модели, следует четко определить поставленную перед моделированием цель, т.е. операционализировать понятие эффективности профессиональной деятельности государственных служащих.
В юридической плоскости порядок контроля и регулирования эффективности государственной службы установлен главой 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации116». В соответствии с данным правовым актом, ответственность за контроль над эффективностью возлагается на Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, на органы по вопросам государственной службы субъектов Федерации и на кадровые службы органов государственной власти. Компетенция контроля за эффективностью включает в себя:
1) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождения государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы;
2) оформление решения государственных органов, связанного с прохождением государственными служащими государственной службы, ведение личных дел государственных служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки государственных служащих; от 5.07.95г., с изменениями от 18.02.99 г. и 7.11.00 г.
3) консультации государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой;
4) анализ уровня профессиональной подготовки государственных служащих, организация переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих.
Однако четкой формулировки эффективности государственной службы в законодательстве не обнаружено, что заставляет нас прибегнуть к научным методам. Большая Советская Энциклопедия предлагает следующее определения понятия «эффект»: от лат. effectus - исполнение, действие, от efficio - действую, исполняю; 1) результат, следствие каких-либо причин, действий (например, Э. лечения). 2) Сильное впечатление, произведённое кем-либо, чем-либо. 3) Средство, приём (в том числе в искусстве), цель которых произвести впечатление, удивить или создать иллюзию чего-либо (например, световые, шумовые Э. в театре). 4) В естественных науках -явление (закономерность), которое часто называют именем открывшего этот Э. учёного: Холла Э., Фарадея Э., Доплера Э. и т.п. А также понятие «эффективный», т.е. дающий эффект, приводящий к нужным результатам, действенный. Отсюда - эффективность, результативность.
