Содержание к диссертации
Введение
Глава. 1. Теоретико-методологические основы исследования государственного регулирования здравоохранения
1. Сущностные характеристики государственного регулирования здравоохранения 14
2 Особенности функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ 45
Глава 2. Основные направления совершенствования государственного регулирования здравоохранения
1. Профессионально-кадровый механизм регулирования здраво охранения 75
2. Социально-информационный механизм государственного регулирования здравоохранения 97
3. Оптимизация процессов функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения 124
Заключение 149
Список использованных источников и литературы 156
Приложения
- Сущностные характеристики государственного регулирования здравоохранения
- Особенности функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ
- Социально-информационный механизм государственного регулирования здравоохранения
- Оптимизация процессов функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимость разработки современной модели государственного управления на основе осмысления новой роли государства во взаимоотношениях с обществом, с его институтами и гражданами Российской Федерации продиктована сложившимися и прогнозируемыми условиями жизнедеятельности социума.
Особый смысл приобретает поиск путей оптимизации процессов функционирования механизмов государственного регулирования в системе охраны здоровья граждан для эффективной реализации государственной программы развития здравоохранения Российской Федерации до 2020 года. Этому поиску необходимо придать научную обоснованность.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется:
необходимостью теоретического обоснования целенаправленной деятельности государства по развитию системы общественных отношений с целью охраны здоровья граждан в условиях социальных реформ и конституционного установления трех систем здравоохранения посредством формирования правового и организационного единства органов управления здравоохранением;
потребностью глубокого научного анализа практики применения и путей оптимизации процессов функционирования наиболее востребованных механизмов государственного регулирования здравоохранения: правового, организационно-административного, экономического, социально-информационного и профессионально-кадрового с учетом опыта реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»;
востребованностью методологического, организационного и технологического обеспечения взаимодействия органов государственной власти, частного предпринимательства, общественных организаций и профессиональных сообществ в осуществлении научно-образовательных, управленческих, организационных и лечебно-профилактических мероприятий в здравоохранении.
Степень научной разработанности проблемы.
Научные работы по проблеме диссертационного исследования в своей основе базируются на классических социологических теориях следующих известных авторов: М.Вебера, Э. Гидденса, Э.Дюркгейма, Э. Мэйо, А. Маслоу, В. Наварро, Т.Парсонса, Ф.Тейлора, А. Файолья, Г. Форда и др.1
1 См.: Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990; Гидценс Э. Социология. - М., 2005; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. - М., 1990;
В их научных трудах предложено теоретическое осмысление социальных явлений (системности, институциональности, специализации деятельности); теорий (рациональности, бюрократии, административного управления, мотивации); концепций и законов (человеческих отношений и потребностей), что позволяет анализировать особенности государственного управления системой здравоохранения и роль государственных гражданских служащих в управленческой деятельности органов власти; исследовать кадровую политику в здравоохранении; изучать проблемы обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и роль в этом процессе личности, общества, государства.
Более детально эти позиции раскрываются современными исследователями. Изучение широкого диапазона их работ позволяет выделить три основных направления научных публикаций, каждое из которых включает как общетеоретические подходы к решению задач диссертации, так и научные проблемы здравоохранения.
Первое направление научных источников - результаты исследования организационно-правовых, институциональных и социально-экономических основ государственного управления, а также работы по вопросам теории и практики регулирования отношений в здравоохранении.
Так, в научных трудах Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Н.А. Игнатюк, В.В. Лобанова, Б.А. Райзберга, М.В. Столярова и др.1 анализируются вопросы модернизации государственного управления, формирования современной политической среды, структурных и функциональных преобразований, осуществления административных реформ в современной России.
Парсонс Т. Функциональная теория изменения // Американская социологическая мысль. -М., 1994; ФайольА., Эмерсон Г., Тэйлор Ф., Форд Г. Управление - это наука и искусство. - М., 1992; Maslow A. Motivation and Human Personality. - N.Y., 1954; Mayo E. Human Problems of Industrial Civilizations. - N.Y., 1946; Navarro V. Ciisis. Health and Medicine: A Social Critique. -L., 1986.
1 См.: Атаманчук Г.В. Модернизация государственного управленій (теоретико-методологические обоснования). - М., 2001; Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. - М., 2008; Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. - М., 2003; Лобанов В.В Проблемы реформирования государственного управления в России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31 мая-2 июня 2007г.): 4.1 - М.,2007; Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: учебное пособие. - М., 2008; Столяров М. В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования: учебное пособие. - М., 2005.
Теоретические вопросы и социальная практика организации и управления здравоохранением, ретроспектива становления и развития системы охраны здоровья, проблемы обеспечения качественной медицинской помощи раскрыты в работах А.И. Вялкова, В.З.Кучеренко, А.Л. Линденбратена, Ю.П.Лисицына, Ю.В.Михайловой, В.И.Стародубова, О.П.Щепина1 и др.
Второе направление составили исследования, в которых анализируются проблемы разностороннего обеспечения государственного управления.
В частности, проблемы профессионально-кадрового обеспечения органов государственного управления исследованы Б.В.Лытовым, К.О.Магомедовьш, В.П.Мельниковым, В.С.Нечипоренко, В. И. Патрушевым, Б.Т.Пономаренко, В.А. Сулемовым, А.И. Турчиновым". Ими раскрыты теоретические и организационные основы кадровой политики и государственной службы, функции управления персоналом, задачи информационного обеспечения государственного управления.
Решение вопросов правового, организационного и экономического обеспечения здравоохранения представлено в работах Н.Н. Володина, Н.Ф. Герасименко, Н.Б. Найговзиной, Т.А. Сибуриной и др.3.
См.: Вялков А.И. Управление в здравоохранении Российской Федерации. Теория и практика. - М., 2003; Кучеренко В.З., Яковлев Е.П. Стратегия клинического менеджмента как основа повышения качества медицинской помощи и ресурсосбережения // Проблемы управления здравоохранением. 2002. №2; Лисицын Ю.П. Общественное здоровье и здравоохранение: Учебник. - М., 2002; Стародубов В.И., Михайлова Ю.В., Короткова А.В. Обеспечение качества медицинской помощи - приоритет системы здравоохранения // Обеспечение и контроль качества медицинской помощи населению / Научные труды российской научно-практической конференции. 4.1 - М., 2005; Щепин О.П., Стародубов В.И., Лшщенбраген А.Л., Галанова Г.И. Методологические основы и механизмы обеспечения качества медицинской помощи. - М., 2002.
2 Лытов Б.В. Государственная служба: управленческие отношения: Учебное пособие.
- М., 2005; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учебное пособие. - М.,
2004; Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России:
отечественный опыт организации и современность. Учебное пособие. - М., 2003;
Патрушев В. И. Основы общей теории социальных технологий. - М., 2008;
Пономаренко Б. Т. Методология и методика анализа кадровых процессов //
Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии
реализации / Под ред. СВ. Пирогова. - М., 1996; Сулемов В.А. Государственная кадровая
политика в современной России: теория, история, новые реалии. Монография. 2-е изд. -
М., 2006; Управление персоналом: Учебник / Под общ. ред. А. И. Турчинова. - М., 2008.
3 Герасименко Н.Ф. Законодательство в сфере охраны здоровья граждан. - М., 2005;
Володин Н.Н. Проблемы кадрового обеспечения здравоохранения и пути их решения //
Федеральный справочник. - М., 2003; Найговзина Н.Б., Ковалевский М.А. Система
здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты. - М., 2004;
Третье направление научных исследований представлено
публикациями, в которых анализируются проблемы современной социологии управления, ее функций, места в системе социологического знания. В этом плане значительный интерес представляют монографии В.Д. Граждана, Г.П. Зинченко, А.И. Кравченко, А.А. Хохлова, Е.П. Тавокина, А.В. Тихонова', в которых раскрыта не только методология социологического исследования управления, но и особенности функционирования социальных институтов управления в современных условиях.
Особый интерес представляют работы по социологии социальной сферы, социологии медицины, социологии здравоохранения таких авторов, как: М.И. Акулич, Е.В. Дмитриева, А.С. Доронин, И.В. Журавлева, A.M. Изуткин, В.Н. Кузнецова, Г.И. Осадчая, А.Л. Пиддэ, А.В. Решетников, К.Н. Хабибуллин, Г.И. Царегородцев2. В них раскрываются вопросы: формирования и развития социального страхования; федерального и регионального опыта управления системой здравоохранения; обеспечения качества жизни и работоспособности граждан; восприятия здоровья индивидуума как важнейшего компонента человеческого потенциала.
Возрастающая актуальность регулирования системы здравоохранения в
условиях реформирования социальной сферы и структурно-функциональных
преобразований органов государственного управления обусловила
необходимость комплексного социологического исследования
Сибурина Т.А., Мотков С.А., Барскова Г.Н. Управленческое решение как инструмент совершенствования управления здравоохранением // Стратегия реформирования регионального здравоохранения: Материалы ежегодной Российской научно-практической конференции «Реформа здравоохранения на региональном уровне». - М., 2000.
1 См.: Граждан В.Д. Социология управления: учебник. - М., 2008; Зинченко Г.П.
Социология управления. - Ростов-на-Дону, 2004; Кравченко А. И., Тюрина И.О.
Социология управления. Фундаментальный курс: учебное пособие для студентов вузов -
М., 2005; Хохлов А.А. Основы социологии государственной власти и кадровой
деятельности: Курс лекций. - Орел, 2005; Тавоитн Е.П. Социология управления и
социальное управление: проблемы взаимодействия // Государственная служба. - М., 2008.
№2; Тихонов А.В. Социология управления. -М., 2007.
2 См.: Социология социальной сферы: учебное пособие / Под ред. М. И. Акулич,
В.Н.Кузнецова. - М., 2007; Дмитриева Е.В. Социология здоровья: методологические
подходы и коммуникационные программы. - М., 2002; Доронин А.С. Система управления
сельским здравоохранением в условиях становления рыночных отношений (на материалах
Смоленской области). Дис. канд. соц. наук. - М., 1998; Журавлева И.В. Отношение к
здоровью индивида и общества. - М., 2006; Осадчая Г.И. Социальная сфера общества:
теория и методология социологического анализа. - М., 1996; Пиддэ А. Л. Социология и
здоровье. - Иваново, 2000; Решетников А.В. Социология медицины (введение в научную
дисциплину): Руководство. - М., 2002; Хабибуллин К.Н., Волков Г.Л., Уткин Н.И.
Социология здоровья, риска и болезни. - СПб., 2004.
государственного регулирования здравоохранения и определила выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования - система здравоохранения Российской Федерации.
Предмет исследования - государственное регулирование здравоохранения в условиях социальных реформ.
Цель исследования - обобщение социальной практики применения и оптимизации процессов функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач исследования:
Раскрыть сущностные характеристики государственного регулирования здравоохранения.
Исследовать практику реализации механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ.
Обосновать современное значение профессионально-кадрового механизма регулирования системы здравоохранения для достижения целей ее развития.
Выявить значение и практическую направленность социально-информационного механизма государственного регулирования здравоохранения.
Определить направления оптимизации процессов функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ.
Теоретико-методологическую базу диссертационного исследования составили общенаучные методы познания общественных явлений: социально-философский, структурно-функциональный, системный, а также методы, обеспечивающие эмпирическую достоверность высказанных предположений. В работе над диссертацией применены: теория социального управления; теории социологии управления; теории других отраслей социологического знания, предметом исследования которых являются вопросы здравоохранения, медицины, здоровья. Автором применен сравнительно-исторический метод, позволяющий выявить особенности механизмов государственного управления на разных этапах развития здравоохранения.
Использование обширного методологического инструментария дало возможность комплексно изучить и обобщить теоретические представления и практику осуществления государственного управления в системе здравоохранения, сформулировать основные направления развития
процессов функционирования механизмов регулирования здравоохранения.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации о системе здравоохранения, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, постановления Правительства Российской Федерации по вопросам функционирования и развития системы здравоохранения Российской Федерации, а также федеральные законы: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (1993 г.), «О здравоохранении Российской Федерации (1993 г.), «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1993 г.). В своем исследовании автор опирался на статистические данные и информацию, полученную из официальных интернет-ресурсов органов управления здравоохранением, а также на материалы монографий, публикаций и «круглых столов».
Эмпирической базой диссертации является социологическое исследование «Удовлетворенность населения и медицинских работников качеством медицинской помощи», проведенное с участием автора в ноябре 2007г. в медицинских учреждениях г. Воронежа и г. Чебоксары. Опрошено 1315 пациентов и 703 медицинских работника. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы и типу лечебного учреждения. Научный руководитель исследования - д.м.н., проф. Сибурина Т.А. Индекс в диссертации: УНКМП - 2007.
Для вторичного анализа использованы материалы следующих социологических исследований:
«Здоровье как базовая ценность в сознании и быту российского населения». Социологический опрос проведен в июне-июле 2008 года в 24 субъектах Российской Федерации. Объем выборочной совокупности опрошенных составил 2204 человека в возрасте от 15 лет и старше. Руководитель исследования - д.ф.н., профессор В.Э.Бойков. Индекс: ЗБЦ -2008.
«Приоритетный национальный проект «Здоровье». Исследование проводилось Российской медицинской ассоциацией в апреле - июне 2006 года в 67 субъектах Российской Федерации. Опрошено 2842 врача. Выборка репрезентативна по месту работы, стажу работы, специальности. Руководитель исследования - д.м.н., профессор А.Г. Саркисян. Индекс: ПНПЗ-2006.
«Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (август - сентябрь 2002 года). Исследование проведено кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в 20 субъектах
Российской Федерации. Опрошено: население - 1325 человек, эксперты (государственные служащие, предприниматели, представители партий и общественных организаций, ученые, преподаватели) - 280 человек. Руководитель исследования - д.с.н., профессор А.И. Турчинов. Индекс: ГКП MP - 2002.
Основные результаты, полученные в исследовании, и их научная новизна:
Раскрыты сущностные характеристики государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ: системный характер здравоохранения как объекта регулирования; приоритетность и повышение значимости государственного регулирования общественных отношений в сфере здравоохранения; социальная технологичность правового, организационно-административного, экономического, профессионально-кадрового и социально-эконом»гческого механизмов государственного регулирования здравоохранения, требующая постоянной адаптации к складывающимся условиям жизнедеятельности социума. Представлен сравнительный анализ механизмов государственного управления и механизмов государственного регулирования и их соотношение. Доказано, что проводимые социальные реформы нацелены на создание государственно-общественного управления, при котором сохранены механизмы государственного управления и интенсивно развиваются механизмы государственного регулирования в системе здравоохранения.
Исследована практика функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ. Выделен инновационный характер их применения при создании правовых и финансовых основ медицинского страхования; нормативном закреплении реализации государственных гарантий бесплатной медицинской помощи; разграничении функций органа исполнительной власти в сфере здравоохранения на нормотворческие, надзорные и функции по предоставлению государственных услуг с учетом программно-целевого подхода к решению наиболее значимых проблем в здравоохранении в соответствии с национальным проектом «Здоровье».
Обоснован вывод о том, что механизм профессионально-кадрового регулирования системы здравоохранения ориентирован на достижение целей качественной и количественной подготовки медицинских и фармацевтических специалистов и отражает перспективу развития профессиональной деятельности кадров государственного управления в сфере здравоохранения. Научной, методической, организационно-
технологической основой применения данного механизма является государственная кадровая политика в сфере здравоохранения, осуществляемая на трех уровнях. Общегосударственный уровень -разработка стратегии государства по формированию и востребованности части кадрового потенциала общества в целях обеспечения здоровья населения. Отраслевой уровень - кадровое обеспечение государственного управления системой здравоохранения, создание условий эффективной деятельности специалистов в сфере здравоохранения, привлечение профессиональных медицинских ассоциаций к участию в решении задач обеспечения здравья населения. Уровень организаций и учреждений здравоохранения - осуществление кадровой работы. Определены приоритетные направления применения профессионально-кадрового механизма на ближайшую перспективу: подготовка специалистов по общественному здоровью и управлению здравоохранением; формирование кадров по обеспечению внутриотраслевой интеграции и взаимодействия в обеспечении здоровья населения; восполнение потребностей в специалистах межотраслевого и международного уровней регулирования системы здравоохранения; перераспределение специалистов по востребованности практики медицинской деятельности.
Выявлено значение и практическая направленность социально-информационного механизма государственного регулирования здравоохранения, а также возрастание роли и возможностей мониторинга: в определении целей, задач и перспектив развития системы здравоохранения; в определении рациональности принятых решений; в осуществлении коррекции реализуемых программ; в развитии мер социального страхования; в оптимизации путей обеспечения возрастающих социальных потребностей граждан в охране здоровья и обеспечении здорового образа жизни; в оценке степени удовлетворенности населения решением задач охраны здоровья; в выявлении эффективности деятельности медицинских кадров и органов государственного управления здравоохранением. Доказано возрастание востребованности механизма социально-информационного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ.
Определены направления оптимизации процессов функционирования механизмов государственного регулирования в условиях социальных реформ: создание наиболее приемлемых правовых, экономических и организационных условий для всех субъектов деятельности в сфере здравоохранения; формирование оптимальной организационной структуры органов управления системой здравоохранения России; разработка кадровой политики в сфере здравоохранения и ее эффективная реализация на всех
уровнях; внедрение мониторинговых исследований процессов и отношений в системе здравоохранения для регулирования социальной удовлетворенности граждан обеспечением их здоровья.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности использования содержащихся в нем теоретико-методологических положений и выводов субъектами управления для выбора механизмов регулирования здравоохранения и оптимизации процессов их функционирования; развития основ государственной кадровой политики в сфере здравоохранения, формирования оптимальной системы взаимодействия органов управления здравоохранением различных уровней.
Материалы диссертационного исследования могут быть полезны в учебном процессе для подготовки организаторов здравоохранения и специалистов органов управления здравоохранением; в подготовке концепций и программ по оптимизации государственного управления различными компонентами здравоохранения; в обеспечении эффективного взаимодействия органов управления системой здравоохранения федерального, регионального и муниципального уровней.
Апробация результатов работы. Основные положения и выводы диссертации были обсуждены на методологических семинарах и заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики ФГУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Материалы диссертации нашли отражение в выступлениях автора на следующих конференциях: IV международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт- Петербург, 2006 г.); VII межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Социология власти: основы теории и развитие практики» (Москва, 2007 г.), а также отражены в научных публикациях автора по рассматриваемой проблеме.
Сущностные характеристики государственного регулирования здравоохранения
Существуют различные дефиниции понятия «здравоохранение», характеризующие его всеобщий и непрерывный- характер, повсеместное распространение в. жизни человека, но в качестве системы здравоохранение описывают большинство авторов, изучающих его. Пиддэ А.Л. пишет: «Понятие «система здравоохранения» существует не просто как удобное словосочетание, а представляет собой искусственную динамическую со-циотехническую систему с элементами самоорганизации, использующую строго определенные ресурсы и существующую в.определенной внешней среде».1
Системный подход в изучении здравоохранения начали использовать в 70-х. Калыо П.И. в книге «Современные проблемы управления здравоохранением» (1975) пишет о К. Гагрове и А. Вылчевой, которые в своей работе «Научная организация и управление в здравоохранении» «рассматривают систему здравоохранения как состоящую из ряда подсистем и считают системный подход к службам здравоохранения чрезвычайно полезным и перспективным»2. Д.Д.Венедиктов представляет систему здравоохранения в наиболее общем виде как «сложную общественную, динамическую, функциональную систему, которую человеческое общество на каждом этапе экономического и социального развития и в полном соответствии с достигнутым уровнем этого развития создает и использует для осуществления комплекса мероприятий»1.
ггво опре Понятие «система» в современной трактовке имеет множество делений, в которых подчеркиваются следующие характерные признаки: некоторые элементы или их совокупность; взаимодействие между ними; обособленность связанных элементов. Таким образом, системой называют «совокупность элементов, соединенных отношениями, порождающими интегративное, системное качество, отграничивающими данную совокупность от среды, и приобщающими к этому качеству каждый из ее элементов»
В этом случае к системным элементам здравоохранения относятся организации, учреждения, предприятия, ассоциации, научные общества, специалисты и другие субъекты взаимодействия, деятельность которых направлена на сохранение и укрепление здоровья граждан.
Другие авторы отмечают, что здравоохранение как система имеет совокупность подсистем, которую можно рассмотреть в-двух основных плоскостях: административно-территориальном (структурном) и отрасле вом (функциональном). В первой плоскости лежит срез органов управле ния: Министерство здравоохранения — Управление здравоохранения тер ритории — главный врач района — главный врач учреждения. Вторую плоскость образуют различные направления медицинской помощи, такие как охрана материнства и детства, амбулаторно-поликлиническая по мощь, скорая и неотложная помощь, санитарно противоэпидемиологическая служба и др.3 Такое определение выделяет роль и значение управленческой деятельности, которая, наряду с лечеб 1 ной, медицинской деятельностью, необходима для осуществления мері приятии по охране здоровья граждан и эффективного функционирования системы здравоохранения: ья граж; ода в тої В другом случае «здравоохранение» понимают как «отрасль, цель которой состоит в поддержании здоровья нации, сохранении и развитии человеческого потенциала общества» . В данном случае подчеркивается . его значимость для государственного развития, определяющая необходимость выстраивания политики охраны здоровья граждан. Особенность как отмечают исследователи2, отраслевого подхода в том, что он характе рен для общества, где реализуются централизованные методы.и механиз мы управления соблюдаются принципы вертикали власти, централизо ванного планового распределения финансовых ресурсов, где бюджетное финансирование осуществляется по статьям бюджетной классификации, имеющей отраслевую структуру. . Еще одно определение: подчеркивает двоякое значение здравоохранения: широкое и узкое. «І? широком смысле оно определяется как совокупность-институтов общества, деятельность которых влияет на формирование здоровья. В узком смысле здравоохранение — это совокупность учреждений и организаций, специально созданных обществом (государством) для осуществления специфических санитарно - гигиенических и лечебно - профилактических мероприятий» . В этом определении «здравоохранения» объединены его государственное и общественное значение, подчеркивается социальное и институциональное построение, особая медицинская сущность и специфика.
Исследователи также рассматривают «здравоохранение» как «одну из сфер жизни общества, обеспечивающую возможность осуществления политических, экономических, научно-образовательных, лечеб профилактических, организационных мероприятий, направленных на реализацию прав граждан на сохранение собственного здоровья»1, под черкивая, в том числе, государственное воздействие.
Кроме того, выделяется прикладная функция здравоохранения, отражающаяся в медицинской, медико-санитарной и профилактической деятельности: «сфера здравоохранения - одна из форм социальной организации общества, предназначенная для реального обеспечения прав человека на охрану здоровья, в которой ее субъекты осуществляют целео-риентированную медицинскую деятельность по массовому оказанию медико-санитарной и профилактической помощи» .
Взаимозависимость, «медицины» и «здравоохранения» является отдельной областью исследования ученых. Как отмечает Ю:П. Лисицын, большинство авторов включают здравоохранение в; медицину, понимая под последней «знания и деятельность связанные со здоровьем и болезнями людей» . Эти знания и деятельность реализуются в диагностические, профилактические, лечебные и. другие мероприятия, касающиеся здоровья не только одного человека, но и всего населения страны. Тогда медицина воздействует на общественное здоровье, а «здравоохранение» входит в нее, выполняя социальную функцию. С другой стороны, «медицина, являясь частью здравоохранения, представляет собой отрасль научной и практической деятельности по сохранению здоровья людей»4. В этом смысле «здравоохранение» предстает как более общее понятие, включающее политику, экономику, кадровые вопросы, научно-исследовательскую медицинскую деятельность и прочее.
Особенности функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения в условиях социальных реформ
В процессе изменения политической, экономической и социальной ситуации в стране и развития системы здравоохранения преобразовывались и механизмы государственного регулирования системы здравоохранения.
Так, развитие правового механизма характеризовалось принятием различных федеральных законов и иных нормативных основ, способствующих развитию системы охраны здоровья граждан. Важнейшими федеральными законами, принятыми в постсоветский период и регулирующими деятельность системы здравоохранения в настоящее время является Конституция Российской Федерации и следующие законы: Федеральный закон «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» (утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1) (ред. от 18.10.2007) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) ; Федеральный закон РФ от 02.04.1993 N 4741-1 (с изм. от 29.12.2006) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» ; Федеральный закон «О здравоохранении РФ» , а также Постановление Правительства «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год»4. В этих законах и подзаконных актах более полно раскрываются различные условия и механизмы оказания гражданам медицинской помощи. Конституцией Российской Федерации установлены три системы здравоохранения — государственная, муниципальная и частная (ст.41). К первым двум относятся: органы управления здравоохранением, Российская академия медицинских наук, которые в пределах своей компетенции планируют и осу-ществляют меры по реализации государственной политики, выполнению программ в.области здравоохранения и развитию медицинской науки;. организации здравоохранения- государственной и муниципальной форм собственности, подчиненные органам управления здравоохранение медицинские организации, создаваемые органами исполнительной власти- Российской Федерации помимо федерального органа исполни тельной власти в области здравоохранения; и органов- исполнительной власти в области здравоохранения субъектов Российской Федерации. Частный сектор представлен организациями здравоохранения частной формы собственности, а также гражданами; занимающимися частной мед ицинскош деятельностью:
Организационные формы оказания медицинской помощи; осуществ-лениягосударственногоуправления прописано «Основах законодательства Российской Федерации; об охране здоровья граждан» от 22 июля. 1993г. (далее - Основы); В них более обширно представлены механизмы охраны здоровья граждан: они «регулируют отношения.граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья іраждан»1.
Прежде всего, Основы раскрывают само понятие «охрана здоровья граждан» как: «совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и. психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья» .
Первостепенное значение имеет соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья и социальная защита граждан в случае утраты здоровья; обеспечение доступности медико-социальной помощи, с выбором в качестве приоритетного направления, мероприятий по профилактике заболеваний. Кроме того, важнейшим принципом мероприятий по охране здоровья граждан обозначена ответственность руководящих лиц всех уровней управления: органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, а также должностных лиц и медицинских работников за обеспечение-прав граждан в области охраны здоровья. Этот принцип определяет приоритет государственных механизмов защиты в осуществлении охраны здоровья граждан и подчеркивает главенствующую роль.государства в контроле за здравоохранением.
Федеральным законом РФ-«О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» установлено создание федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования как самостоятельных некоммерческих финансово-кредитных учреждений, предназначенных для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование.
Социально-информационный механизм государственного регулирования здравоохранения
Социально-информационный механизм используется для оценки эффективности реализуемых мероприятий и принимаемых решений. Причем, оценка функционированию системы здравоохранения дается населением.
В соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» , утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Одним из ключевых показателей, относящихся к деятельности системы здравоохранения, является показатель удовлетворенности населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных). Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия указано, что «показатель отражает степень удовлетворенности населения доступностью и качеством медицинской помощи в субъекте Российской Федерации. Динамика изменения данного показателя позволяет получить дополнительную оценку принимаемых мер по организации медицинской помощи». М
Данный Указ впервые на правовом уровне устанавливает обязательство учета оценок социума о деятельности органов управления, определяет высокую значимость социальной информации в управленческой деятельности.
Как известно, социальная информация представляет собой «актуаль знания, сообщения, сведения о социальном и природном мире, которые необходимы социуму для его полноценного функционирования Тогда, социально-информационным механизмом государственного регулирования можно назвать совокупность средств и методов, позволяющих осуществлять обмен сведениями и сообщениями о социальном мире между объектом и субъектом регулирования. В регулировании системы здравоохранения социально-информационный механизм используется органами управления здравоохранением для получения результирующих сведений о функционировании организаций и учреждений здравоохранения, анализа этих данных и применения в. принятии последующих решений. Социальный харакЕср данного механизма определяет его использование для выявления взаимоотношений-в системе Здравоохранения; выявления- потребностей и интересов общества, его отношения к тем или иным событиям и явлениям.
Изучение общественного мнения- приобретает вес большее значение в связи с тем, что это не только инструмент познания общества, позволяющий получить дополнительные знания о происходящих в общественном сознании процессах, ноги, возможность осуществления контроля-за деятельностью органов власти и управления по вопросам, затрагивающим интересы отдельных сегментов общественности; средство воздействия, инструмент влияния на политические и государственные структуры, проводимую политику и принимаемые решения, позицию отдельных социальных слоев и населения в целом.
Общественное мнение определяется как «специфическое проявление массового сознания, сложное духовное образование, заключающее в себе выраженное в форме определенных суждений, идей, представлений, вербальных и невербальных оценок отношение (скрытое или явное) социальных групп, отдельных общностей к актуальным событиям, факторам, ч явлениям, и проблемам социальной действительности, затрагивающим общие интересы»1.
Субъектами (выразителями) общественного мнения выступают социальные общности различного уровня (классы, социальные слои, нации и др.) т.е. реально существующая эмпирически фиксируемая совокупность индивидов, отличающаяся относительной целостностью и выступающая самостоятельным агентом исторического и социального действия, поведения.
В соответствии с плюралистической точкой зрения, субъектом общественного мнения могут выступать различные социальные группы (в отличие от монистической теории, развивающей мнение, что субъектом общественного мнения может выступать только весь народ того или иного территориального образования, а все остальные социальные субъекты выражают лишь фрагментарное мнениечасти народа)2. Социально-информационный механизм направлен на: фиксацию состояния системы здравоохранения по оценкам населения в данный момент и выявление динамики изменений; выявление глубинных причинно-следственных связей и противоречий, лежащих в основе наблюдаемых изменений; осуществление прогнозирования функционирования системы здравоохранения; проведение систематического контроля соответствия между фактическим ходом реализации запланированных проектов и программ с установленными в нормативных документах; корректировку установленных отклонений; обоснование разрабатываемых планов развития системы 100 научное обеспечение по выработке политики развития систем здравоохранения и постановке задач государственного-регулирования на каждом этапе развития.
Данный механизм позволяет осуществлять диагностику состояния и выявлять тенденции развития системы охраны здоровья граждан; своевременно выявлять проблемы и предопределять их появление; способствовать, созданию надежной и объективной основы- для выработки государственной политики в системе здравоохранения, определения приоритетных направлений развития в здравоохранении.
Специфической особенностью социально-информационного механизма в системе здравоохранения является то, что он включает более широкую информацию, чем набор стандартных экономических показателей, по которым-традиционно оценивают деятельность учреждений здравоохранения. Кроме того, данный механизм позволяет выявлять, анализировать и использовать важнейший показатель функционирования- системы, здравоохранения - удовлетворенность населения и кадров здраво-охранения; данные которые, необходимо включать при планировании развития учреждений здравоохранении и системы охраны здоровья в целом.
Развернутого определения понятия «удовлетворенность населения медицинской помощью» не представлено. Различные авторы дают свое объяснение. Г.В. Осипов определяет удовлетворенность как «степень разрыва между запросами человека и его реальным положением, как некую равнодействующую величину, отражающую взаимосвязь объективных и субъективных условий социального положения личности»1.
Оптимизация процессов функционирования механизмов государственного регулирования здравоохранения
Основные направления совершенствования государственного регулирования здравоохранения на современном этапе развития системы охраны здоровья граждан связаны, прежде всего, с принятием Концепции разви- -тия здравоохранения до 2020 года . Концепция определяет ключевые мероприятия, осуществляемые в долгосрочной перспективе в целях развития системы охраны здоровья и укрепления механизмов управления. Как отмечается, эффективное функционирование системы здравоохранения определяется основными системообразующими факторами: совершенствованием организационной системы, позволяющей обеспечить формирование здорового образа жизни и оказание качественной бесплатной медицинской помощи всем гражданам Российской Федерации (в рамках государственных гарантий); развитием инфраструктуры и ресурсного обеспечения здравоохранения, включающего финансовое, материально-техническое и технологическое оснащение лечебно-профилактических учреждений на основе инновационных подходов и принципа стандартизации; наличием достаточного количества подготовленных медицинских кадров, способных решать задачи, поставленные перед здравоохранением Российской Федерации. Таким образом, в Концепции выработаны ключевые направления развития системы здравоохранения: по законодательному обеспечению здравоохранения, формированию у населения основ здорового образа жизни, порядку финансирования системы, развития высоких медицинских технологий, кадровому обеспечению. Вместе с тем, проведенное нами исследование позволяет предложить свои мероприятия эффективной реализации указанных направлений развития- посредством.оптимизации процессов функционирования механиз мов государственного регулирования здравоохранения. Под оптимизацией процессов функционирования механизмов госу-дарственного регулирования: здравоохранения автором понимается расширение объектной среды применения механизмов; поиск новых направлений деятельности, системы, здравоохранения, востребующих эти механизмы; детализация возможностей использования: механизмов для достижения конкретных целей регулирования системы здравоохранения;. Для развития и усиления, процессов функционирования правового механизма с развитием не только здравоохранения, но и укреплением государства целесообразно систематизироватнормативные акты. Иссле дователями выделяются-различные-несоответствия в законодательстве . системы охраны-здоровья, что тормозит эффективное функционирование .здравоохранения Во-первых, эти несоответствия; связаны с отсутствием конституционного закрепления единства системы здравоохранения, в которой государственное; муниципальное и частное здравоохранение являлись бы подсистемами.. Как отмечает Н.Б. Найговзина: « ...общей целью конституционной государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения является обеспечение профилактики заболеваний и их лечения (в широком смысле слова). Наличие у всех трех систем едино общей цели позволяет предположить, что их можно рассматривать в качестве подсистем единой системы здравоохранения Российской Федерации» . Утверждение данной позиции привело бы к систематизации медицинского права, установлению единых основ осуществления медицинской деятельности и обеспе чению социального равенства в реализации прав іраждан на охрану здоровья каждой из государственной, муниципальной и частной подсистем здравоохранения. Во-вторых, недостатки медицинской области права связаны с неэффективным взаимодействием уровней власти, что привело к принятию в субъектах федерации правовых актов, не имеющих аналогов в федеральном законодательстве; существованию в субъектах практики принятия новых редакций законов о здравоохранении, взамен существовавших ранее и изданных на федеральном уровне1. В-третьих, несоответствия медицинской области права связаны с недостаточной проработкой правовых актов, регулирующих организацию деятельности и предоставления медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования:
В-четвертых, наблюдается нечеткая-и неполная регламентация ключевых определений в системе здравоохранения - медицинской услуги и медицинской помощи; отсутствие четкой структуры законодательства о здравоохранении; недостаточно ясное разграничение различных направлений оказания медицинской помощи. Например, о том, что лекарственная помощь — часть медицинской помощи, можно прийти, лишь проведя анализ значительного числа актов; акты, комплексно регулирующие ту или иную группу отношений, выделены не по единому принципу,
