Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Процесс институционализации территориального общественного самоуправления в условиях становления гражданского общества России 15
1.1. История вопроса: генезис феномена «общественное самоуправление» 15
1.2. Территориальное общественное самоуправление: историко-социологический анализ 33
1.3. Перспективы развития форм общественного самоуправления (мировой опыт и российские реалии) 56
Глава 2. Анализ состояния и перспективы развития территориального общественного самоуправления (на примере муниципальных образований Московской области) 86
2.1. Основы функционирования территориального общественного самоуправления на территории Московской области 88
2.2. Современное состояние и актуальные проблемы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях 105
2.3. Направления стимулирования гражданских инициатив в становлении территориального общественного самоуправления 121
Заключение 137
Библиографический список 141
Приложения
- Территориальное общественное самоуправление: историко-социологический анализ
- Перспективы развития форм общественного самоуправления (мировой опыт и российские реалии)
- Современное состояние и актуальные проблемы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях
- Направления стимулирования гражданских инициатив в становлении территориального общественного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России происходит переход на новые принципы организации общества и государства. В ходе этого перехода реализуется отказ от всеобъемливающего государственного патернализма в пользу развития гражданских инициатив. Это выражается в усилении роли и значения добровольных объединений граждан по месту жительства (подъезд, дом, улица, и т. п.) в системе управления социальными процессами, то есть в становлении системы территориального общественного самоуправления.
Будучи одной из форм прямого участия граждан в решении вопросов местного значения, система территориального общественного самоуправления определяет не только степень эффективности управления местной территорией, но и выступает показателем развития гражданского общества в стране. Ее изучение в данном контексте - контексте становления гражданского общества -дает возможность выявить широкий круг проблем социального, политического, культурного планов, детерминирующих низкий уровень социальной активности населения в современном российском обществе. Развитие территориального общественного самоуправления как одного из институтов гражданского общества возможно только при условии формирования у граждан культуры «участия», социальной активности населения в решении вопросов местного значения.
Дистанцирование граждан от участия в территориальном общественном самоуправлении во многом объясняется низким уровнем социальной активности населения, которое воспринимает его как продолжение жесткой вертикали публичной власти. В результате институты гражданского общества, включая систему территориального общественного самоуправлении, воспринимаются как неспособные реально влиять на существующее положение дел в муниципальном образовании. По мнению исследователей, «при сохранении такого положения следует ожидать дискредитации идеи местного
самоуправления как такового» .
Помимо всего прочего, нерешенными являются вопросы взаимодействия между органами публичной власти и органами территориального общественного самоуправления, определения полномочий и компетенции органов территориального общественного самоуправления.
Несмотря на большой интерес к управлению на местах, дефицит исследований специфики общественного самоуправления в социальном аспекте является очевидным. Совершенствование системы территориального общественного самоуправления нуждается в прикладных исследовательских и оценочных методиках, создании и внедрении инновационных социальных технологий, разработанных на основе детального научного исследования возможностей совершенствования системы территориального общественного самоуправления. Изучение процессов функционирования и совершенствования локальных общностей позволит выработать научные рекомендации по развитию территориального общественного самоуправления, по формированию и реализации соответствующей государственной и региональной политики, внедрению новых методов социального управления.
Степень научной разработанности проблемы. Отдельные аспекты развития такого социального явления, как территориальное общественное самоуправление, нашли свое отражение как в зарубежной, так и в отечественной науке.
Примерно с начала XIX в. в зарубежной научной литературе было положено начало активному изучению «территориальных сообществ» («коммьюнити»). В результате этого изучения сложилась традиция понимания данной категории как локальной самоуправляемой общности в городской среде (соседства).
Одним из основоположников традиции рассмотрения территориальных общностей и общества является Ф.Теннис. Над развитием данного направления работали: Э. Дюркгейм, Т. Парсонс; представители Чикагской школы (Ч. Кули,
Салов О. А. Местное самоуправления сегодня. - М., 2001. - С.5.
Э. Берджесс, Р. Парк, Ф. Знанецкий и др.); представители современной социологии (Э. Гидденс, Дж. Ритцер, А. Этциони и др.) .
В российской социологической науке изучением специфики функционирования самоуправляемых общностей граждан занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Л.Н. Гумилёв, В. Ключевский, Н.М. Коркунов и
В советской России тема локальных самоуправляемых общностей находилась на периферии изучения отечественных ученых. Это было обусловлено тем, что общественная самодеятельность граждан рассматривалась преимущественно в контексте концепции партийного руководства общественными организациями, которая сводила к минимуму исследовательский интерес к проблемам гражданской активности и негосударственных форм управления территориями.
В последнее десятилетие, в связи с ратификацией Россией в 1998 году Европейской Хартии о местном самоуправлении и процессом институционализации местного самоуправления, интерес к проблеме территориального общественного самоуправления возрос.
В настоящее время появилось много публикаций о территориальном общественном самоуправлении, авторами которых являются представители разнообразных структур: политики, представители различных ветвей власти и местного самоуправления, ученые-аналитики, практические работники в
См.: Теннис Ф. Общность и общество: Основные понятия чистой социологии / пер. с нем. Д.В. Скляднева. - СПб.: Фонд «Университет», Владимир Даль, 2002; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда; метод социологии: Пер. с фр. - М.: Наука, 1991; Парсонс Т. Система современных обществ /Пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д. Ковалева. Под ред. М.С. Ковалевой. - М.: Аспект Пресс, 1997; Парк Р. Экология человека // Теория общества. Сборник. - М.: «КАНОН - пресс - Ц»; «Кучково поле», 1999; Burgess, Ernest W. The Urban Community: Selected Papers From the Proceedings of the American Sociological Society. Chicago: Univ. of Chicago Press., 1925; Znaniecki F. Social Actions, New York, 1926; Znaniecki F. Social Relations and Social Roles, San Francisco 1965; McKenzie R.D. The Neighborhood: A Study of Local Life in the City of Columbus, Ohio. I II American Journal of Sociology. 1921; Giddens A. Central problems in Social Theory: Action, Structure and Contradiction in Social Analysis. London: Macmillan, 1979; Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. -М.: Академический проект, 2005; Ритцер Дж. Современные социологические теории. 5-е изд. -Спб.: Питер, 2002; Etzioni A. The Spirit of Community: Rights, Responsibilities and the Communitarian Agenda. London, 1995.
3 См.: Безобразов В.П. Избранные труды. - Спб., 2001; Бердяев Н.А. Судьба России. - М.: ACT, 2005;
Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный анализ русских и иностранных земских и общественных учреждений. - СПб., 1869 - 1871. Т. 1—3; Ключевский В.О. О государственности в России: (Сб) - М.: Мысль, 2003; Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII - начало XX в.): В 2 т. - 3-е изд., испр., доп. - Т.1. - Спб.: «Дмитрий Буланин», 2003.
данной сфере. В работах этих авторов исследуется широкий спектр проблем:
Проблема взаимодействия государственного и общественного управления (Р.В. Бабун, А.Г. Гладышев, Т.М. Дридзе, В.Н. Иванов, Ф.Г. Карасев и др.)4;
Вопросы организации и развития местного самоуправления (Н.В. Щербакова, А.Н. Буров, Н.Н. Великая, В.В. Шишкин, и др.)5;
Проблема становления и развития институтов «третьего сектора» (И.Е. Кокорев, И.В. Мерсиянова, О.И. Генисаретский, И.Д. Куревич, Ю.Е. Растов, Б.Л. Рудник и др.)6;
Проблема формирования гражданского общества в России (В.Л. Глазычев, И.В. Орлова, Л.С. Мамут, И.В. Данилевич, С.Г. Катульский, И.Е. Кокорев, И.В. Мерсиянова, А.П. Сейко)7 .
Характерной особенностью изучения территориального общественного самоуправления является его междисциплинарность. Данное общественное
См.: Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления. - М., 2006; Гладышев, А.Г. Муниципальная наука: теория, методология, практика. / А.Г.Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев. - М.: Муниципальный мир. 2003; Дридзе, Т.М. Социальная коммуникация в управлении с обратной связью // Социологические исследования. 2003. № 8; Иванов В.В. Муниципальное управление: справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. М.: Инфра - М., 2006; Карасев Ф.Г. Территориальное общественное самоуправление: не перевернуть ли пирамиду? // Местные сообщества в местном самоуправлении: учебное пособие для муниципальных управляющих. - М., 2000; Туровский РФ. Местное самоуправление: к организации эффективной власти//Общественные науки и современность. - 2005. - №6.
5 См.: Щербакова Н.В. Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. -Ярославль:
ЯрГУ, 1996; Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. -
Ростов- на-Дону, 2000; Великая Н.В., Шишкин В.В. Местное самоуправление: ещё одна попытка реформы//
Свободная мысль. - 2003.- №6.
6 См.: Киселева Т.А. Некоммерческие организации Байкальского региона в контексте развития
российского Третьего сектора / ТА. Киселева, Н.И. Беляева. - М., 1996; Кокарев И.Е. Общественное
самоуправление: спорить будем или работать! // Территориальное общественное самоуправление: от энтузиазма
к профессии / под ред. И.Е. Кокорева. - М.: Прометей, 2001; Куревич И.Д. Условия и перспективы развития
Третьего сектора в регионах России. / И.Д. Куревич, И.В. Каторин, Т.А. Лущенко. - М., 1998; Макаренко О.В.
Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. / О.В.
Макаренко, Б.Л. Рудник, СВ. Шишкин. - М., 1997; Мерсиянова И.В. Добровольные объединения граждан в
местном самоуправлении: проблемы институциализации. - М.: Academia, 2004; Савранская О. Л.
Территориальные основы местного самоуправления//Городское управление. - 1997. - №4; Широков А.Н.,
Юркова С. Организационные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления //
Муниципальная власть. -2004. - № 5.
7 См.: Орлова И.В. Гражданское общество в России: возможность или действительность? - М.: Изд-во
РГСУ, 2007; Кокарев И.Е. Соседские сообщества: путь к будущему России. - М.: Прометей, 2001; Глазычев В.Л.
Развитие местного самоуправления и становление гражданского общества в России. Электронный ресурс. -
[Электрон, текст, дан.] Режим доступа: http: //www, gl azv die v. ru; Гуськов Ю.В. Гражданское общество в России:
теория и реальность // Социально-гуманитарные знания. - 2005. - №3; Мамут Л.С. Гражданское общество и
государство: проблема соотношения // Общественные науки и современность. - 2002. - № 5; Сейко А.П.
Локальные социумы и развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. Москва - Барнаул. - 2003. -
№4; Состоялось ли гражданское общество в России («Круглый стол» в Российской академии государственной
службы) // Социологические исследования. - 2007. - № 1; Сунгуров А.И. Становление гражданского общества в
С.-Петербурге и России // Общественные науки и современность. - 1997. - № 3.
явление анализируется с точки зрения правовой науки8, социологии9, политологии10, истории11, философии12.
Вышеперечисленные авторы в своих работах в некоторой степени решают теоретико-методологические проблемы социологического исследования территориального общественного самоуправления. Вместе с тем следует отметить несогласованность и фрагментарность понимания взаимосвязи между территориальным общественным самоуправлением, гражданским обществом и местным самоуправлением. Конкретный характер этой взаимосвязи в литературе трактуется различным образом. С одной стороны, здесь присутствует и полное отождествление территориального общественного самоуправления и гражданского общества, с другой -представление территориального общественного самоуправления как одного из уровней местного самоуправления.
Но в тоже время отсутствует систематизированное осмысление территориального общественного самоуправления как социального института гражданского общества, что обуславливает необходимость его детального исследования.
Социологическое исследование территориального общественного самоуправления, развития системы социальных отношений, связанных с
См.: Савранская О. Л. Территориальное общественное самоуправление // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения: Сб. ст. / Под ред. С. Н. Юрковой. - СПб.: Знание, 2000; Желтухова Н. А. Право граждан на территориальное общественное самоуправление - естественное право человека // Материалы международной научно-практической конференции «Социально-правовые гарантии прав и законных интересов граждан в Российской Федерации». - Оренбург: Изд. центр Оренбург.аграр. ун-та, 2006.
9 См.: Мерсиянова И. В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблемы
институционализации. - М.: Academia, 2004; Мерсиянова И. В. Территориальное общественное
самоуправление в социологической перспективе // Городское управление. - 2003. - №12; Irina O.Tyurina, Polina
A. Sapanidi Youth of Post Soviet Russia: economic position, value orientations and aspirations// European society or
European societies: a view from Russia/ Ed. by YA.Mansunov. - M.: Maska, 2009; Малютина О. В. Местное
сообщество как территориальный субъект гражданского общества // Известия Самарского научного центра
Российской академии наук. - 2006.
10 См.: Шомина Е. С. Самоорганизация жителей на локальном уровне // Факторы развития гражданского
общества и механизмы его взаимодействия с государством /Под. ред. Л. И. Якобсона. - М.: Вершина, 2008.
11 Левчик Д. А. Комитеты общественного самоуправления в России (1988-1993). - М.: МОНФ, 2000;
Левчик Д. А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития //Социологические исследования.
- 2002. - № 2.
12 См.: Гордиенко А. А. Территориальное общественное самоуправление в местном сообществе. -
Новосибирск: РИО ГПНТБ СО РАН, 2005; Макогон Т. И. Социально-философский анализ роли и места
муниципального общества в системе местного самоуправления // Вестник Томского государственного
университета. - 2008. - № 310.
развитием гражданского общества, по мнению диссертанта, позволит выработать научные рекомендации как по развитию территориального общественного самоуправления, так и гражданского общества в целом.
Объектом исследования является территориальное общественное самоуправление как социальный институт гражданского общества.
Предметом исследования является совершенствование системы территориального общественного самоуправления как формы самоорганизации граждан в муниципальных образованиях на примере Московской области.
Целью диссертационного исследования является разработка организационно-функциональной модели развития территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях (на примере Московской области) и обоснование дальнейших направлений ее совершенствования.
Для достижения основной цели диссертационной работы предполагается решение следующих задач:
Проанализировать генезис развития форм и структур общественного самоуправления;
Провести анализ развития форм территориального общественного самоуправления как социального института в истории России;
Определить место и роль территориального общественного самоуправления в структуре гражданского общества;
Разработать программу эмпирического социологического исследования функционирования территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях (городские поселения и городские округа) Московской области;
На основе проведенного эмпирического социологического исследования выявить проблемные области функционирования территориального общественного самоуправления;
Опираясь на выявленные особенности функционирования территориального общественного самоуправления, разработать рекомендации
по его дальнейшему совершенствованию.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования определяется объектом, целью и задачами исследования. Основу исследования составляют концептуальные положения теоретической социологии и социальной философии, совокупность идей, разработанных в трудах ученых, специализирующихся на изучении проблем организации и функционирования общественного самоуправления, а также на трудах в области социологии управления и права, в которых представлены исследования, посвященные становлению и развитию институтов гражданского общества, общенаучные методы и принципы - в частности, широко используется системный подход, методы исторического и сравнительного анализа социальных явлений.
В диссертационном исследовании были применены следующие социологические методы: формализованное и неформализованное интервью, анкетный опрос, неформализованный анализ документов.
Эмпирическую базу исследования составляют:
Основополагающие нормативно-правовые документы, регламентирующие функционирование местного самоуправления и территориального общественного самоуправления: федеральные законы, кодексы, постановления Правительства Московской области, уставы и положения органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области13;
Данные официальной статистики, публикации в научных изданиях, результаты социологических исследований по данной проблематике14;
Результаты социологических исследований, проведенных при
13 Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» , га; Федеральный закон от 05.04.2010 г. №40-
ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки
социально ориентированных некоммерческих организаций» есо; Жилищный кодекс
Российской Федерации от 29.12.2004 г. №188-ФЗ
17057.
14 ВЦИОМ: Пресс-выпуски // ; Мерсиянова И.В. Институты
самоорганизации по месту жительства и качество жизни населения // Журнал исследований социальной
политики. - 2009. [Электронный ресурс]. [Сайт]. - Режим доступа:
Institutv samoog-zii.pdf
непосредственном участии автора:
- «Социальная активность и участие граждан в деятельности
территориального общественного самоуправления в муниципальных
образованиях Московской области» (октябрь-ноябрь 2010 г.). Опрошено 2344
чел. Тип выборки: случайная, квотная. Выборка репрезентирует население
Московской области по полу и по возрасту;
- «Общественное самоуправление на территории Московской области»
(2010 г.). Экспертный опрос 100 человек. В качестве экспертов выступали
работники Министерства по делам территориальных образований Московской
области, работники районных и городских администраций муниципальных
образований, курирующие территориальное общественное самоуправление;
- «Удовлетворенность населения деятельностью органов местного
самоуправления» (2009 г.) - опрос методом фокус-групп с жителями в
муниципальных образованиях Московской области. Всего приняло участие в
опросах 150 человек. Выборка квотировалась по полу, возрасту и типу
поселения.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем на основании исследования общественного самоуправления в мировой и отечественной социально—гуманитарной мысли разработана оригинальная организационно-функциональная модель развития территориального общественного самоуправления.
Результаты исследования, представляющие научную новизну, состоят в следующем:
Обобщена историография общественного самоуправления в мировой и отечественной гуманитарной мысли с позиции выяснения связей общественного самоуправления и гражданского общества;
Проведен историко-социологический анализ институционализации территориального общественного самоуправления в России;
Прояснена роль территориального общественного самоуправления как одного из основополагающих компонентов в процессе формирования
полноформатного гражданского общества;
Предложены методологические подходы к разработке программы исследования территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях Моковской области;
Определены ключевые проблемные области современного состояния и развития территориального общественного самоуправления;
На основании полученных данных и исследуемого материала предложена оригинальная модель оптимизации развития территориального общественного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
Территориальное общественное самоуправление имеет дуалистический характер, который выражается в том, что оно функционирует, с одной стороны, в качестве института гражданского общества и в качестве составляющего механизма управления муниципальной территорией - с другой. В качестве субъекта, имеющего права на осуществление территориального общественного самоуправления, выступает локальное сообщество, что свидетельствует о том, что в сущностной характеристике данного института доминирует гражданская составляющая.
В условиях недостаточной развитости гражданского общества, распада социальной инфраструктуры, недоверия населения к институтам публичной власти, отсутствия у населения желания использовать правовые рычаги воздействия, единственно возможной переходной моделью к более эффективной системе территориального общественного самоуправления является регламентированная система организации территориального общественного самоуправления, инициированная органами центральной и местной власти.
Анализ территориального общественного самоуправления в качестве системы, состоящей из взаимосвязанных компонентов, позволяет через выявленные особенности функционирования данной системы в современных условиях оценить ее эффективность. Основными критериями
эффективности действующей системы территориального общественного самоуправления являются: 1) способность удовлетворять потребности локального сообщества и решать проблемы местного значения через естественный механизм самоорганизации индивидов; 2) возрастающая социальная роль этой системы в процессе самоорганизации населения на местном уровне как одного из ключевых факторов развития гражданского общества.
Регламентированная Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация территориального общественного самоуправления, не в полной мере отвечает потребностям современного общества, поэтому существует необходимость разработки методики исследования территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях, на основе которой будет происходить дальнейший мониторинг принципов его организации.
Соотнесение реальной системы территориального общественного самоуправления в современной России с критериями ее эффективности показывает, что на настоящем этапе сформированная система территориального общественного самоуправления не в полном объеме отвечает критериям эффективного функционирования и имеет существенные недостатки. Основными из них являются, во-первых, недостаточная развитость ключевого элемента системы, которая находит свое отражение в изолированности локального сообщества как первичного субъекта самоуправленческих прав от процесса местного управления, и, во-вторых, недостаточная открытость каналов взаимодействия между местным уровнем публичной власти и уровнем самоорганизации локального сообщества. В системе территориального общественного самоуправления в современных условиях не до конца определены финансово-экономические аспекты ее функционирования; дальнейшего совершенствования требуют субъектный, контрольно-надзорный компоненты.
6. Устранение недостатков в сложившейся системе территориального общественного самоуправления, совершенствование ее структурных элементов и создание благоприятной среды позволит данному институту функционировать более эффективно. Дальнейшая оптимизация территориального общественного самоуправления в современной России возможна при условии совместного участия государства как главного актора формальных институциональных изменений и локального сообщества как главного субъекта гражданской активности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сделанные автором теоретические и практические выводы способствуют углублению уже имеющихся научных знаний о сущности и структуре территориального общественного самоуправления, его влияния на развитие гражданского общества и местного самоуправления, составляют основу для дальнейших практических и теоретических исследований проблемы. Анализ генезиса территориального общественного самоуправления в России позволит обратить внимание исследователей и специалистов на дальнейшее изучение процесса институционализации территориального общественного самоуправления в современных условиях. Основные положения и результаты исследования позволяют осмыслить основные тенденции по оптимизации сложившейся системы территориального общественного самоуправления в контексте развития гражданского общества. Собранный эмпирический материал представляет интерес как для ученых, так и для практиков, которые реализуют идеи территориального общественного самоуправления в российском обществе, и может быть использован для совершенствования образовательных программ по государственному и муниципальному управлению, социологии управления, в системе повышения квалификации управленческих кадров.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования были апробированы на научно-практических конференциях: «Управленческие отношения и процессы в современной России» (РАГС, Москва, 2009 г.);
«Социальный потенциал модернизации России» (РАГС, Москва, 2010 г.) «Управление социальными инновациями: опыт, проблемы и перспективы» (РУДН, Москва, 2010 г.); практическом семинаре «Территориальное общественное самоуправление в муниципальном образовании: нормативная база, процедура, общественное участие» (Межотраслевой институт коммунальных стратегий, Москва, 2010 г.), а также в шести научных публикациях в различных изданиях (в том числе двух из списка ВАК). Основные теоретические положения и выводы исследования были использованы в процессе проведения семинарских занятий со студентами Российского университета дружбы народов по курсу «Муниципальное управление», в разработке программы спецкурса по муниципальному менеджменту, а также при разработке концепции развития территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании «Город Ногинск Мо сковской о бласти».
Структура работы отражает цели и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и шести параграфов, заключения и библиографии.
Территориальное общественное самоуправление: историко-социологический анализ
Из предыдущего параграфа становится очевидно, что одним из главных элементов гражданского общества, помимо профессиональных объединений, политических партий, ассоциаций и т. д., является территориальное общественное самоуправление. Для него характерно то, что оно представляет собой не просто систему социальных отношений для удовлетворения интересов индивидов, но и территориальный принцип формирования таких отношений. Территориальное общественное самоуправление представляет собой одну из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении, для решения повседневных, значимых для данной местности задач.
Один из крупнейших исследователей проблем местного самоуправления В. Остром считал, что люди могут учиться и развивать способности к самоуправлению двумя способами: на основе жесткого исторического опыта и на основе опыта друг друга47. Для России характерен первый способ. Как отмечал В.О. Ключевский: «Свою роль на мировой сцене он народ наполняет теми силами, какие успел развить в себе своим историческим воспитанием. Идеал исторического воспитания народа состоит в полном и стройном развитии всех элементов общежития и в таком их соотношении, при котором каждый элемент развивается и действует в меру своего нормального значения в общественном составе, не принижая себя и не угнетая других»48.
Одним из старейших предшественников территориального общественного самоуправления в его современном виде было повсеместное распространение в древней Руси института поземельной общины - «мир». Институт «мир» представлял собой как административную единицу, церковный приход, так и коллективного распределителя земель. Внутренне устройство общины строилось на демократических принципах — все решения принимались на основе общего одобрения членов общины.
Общинную власть называют демократией общинного типа, патриархальной демократией или традиционной демократией49. Поскольку она присутствовала в организациях общинного типа, ведущую роль в ней играли патриархи. Община существовала на основе народных традиций. Общество еще не знало сословного и классового разделения, глубоких социальных антагонизмов. Оно представляло собой систему соподчиненных общин: община старшего города, общины подчиненных ей младших городов или пригородов, сельские общины. Сельская территориальная община (мир, задруга, вервь), сочетала в себе и некоторые элементы семейной общности, которые в сельской местности просуществовали весьма долго.
Многие современные историки называют органом непосредственной демократии, прообразом народного самоуправления вече, которое возникло еще в средние века. Вече «повсеместно воспроизводилось как независимый источник легитимации княжеской власти, само становясь вторым властным институтом»50.
Вечевое устройство проникало во все стороны жизни человека и строилось на принципе подчиненности: племя рассматривалось как союз городов и пригородных общин, город - союзом улиц (концов), улица - союзом семейств. Определенную роль в становлении городской общины в Новгороде играло то обстоятельство, что в городе-республике отсутствовала собственная княжеская династия, на роль князя направлялся обычно один из сыновей киевского князя. «Но в то время как в других землях древней Руси укреплялась княжеская власть в ущерб рудиментам родовой демократии, в Новгороде вече получило полное развитие, хотя природа его при этом менялась, вече становилось важнейшим атрибутом феодальной государственности в очень редкой для нее форме демократической республики»51.
Как отмечает С. Лурье, «структура российского общества еще в XV веке, а на севере вплоть до XVIII века, представляла собой конфедерацию «миров» на основе общих экономических и военно-стратегических интересов, при полной автономии каждого конкретного «мира». «Мир» каждого конкретного региона объединялся в земство, а земство уже входило в состав московского государства... само государство, с этой точки зрении, понималось как система, объединяющая многочисленные «миры», то есть «миром» в более широком объеме»52.
Очевидно, что в древнерусском государстве, равно как и в современном (с учетом нынешних дефиниций), существовал принцип дуализма: наряду с развитием княжеской власти функционировала, и, надо сказать, достаточно плодотворно, и вечевая система управления. Но в то же время без правовых гарантий такой принцип, ни одну власть не ставит на твердую почву развития. Можно утверждать, что это обстоятельство открывало широкий спектр для насильственных столкновений как извне, так и внутри государства.
Говоря о закате вечевого строя на Руси, мы имеем в виду вече только как политический орган, поскольку народные собрания с административно-хозяйственными полномочиями продолжали функционировать на уровне сельской, городской общин.
По мере того как происходит централизация российского государства, роль городов возрастает, из резиденций феодалов они превращаются в административно-хозяйственные центры. Устойчивое развитие ремесел и торговли создавало новые экономические связи, тем самым возвышая значение городов. Население города имело значительную самостоятельность во внутренних делах, общинную организацию. Так русский историк А.А. Кизеветтер охарактеризовал жизнь населения города: «...сам народ вырабатывал на практике известные формы общественного устройства, не закрепленные никаким законом, не подвергавшиеся никакому официальному правительственному контролю. Собирались мирские сходы, появлялись выборные старосты, входили в жизнь известные приемы охранения общественного спокойствия ... Народ привыкал к этим естественным формам общественной самодеятельности»53. По мере того как усиливалась центральная государственная власть, распространялись крепостнические отношения, городская община теряла свою самостоятельность. В конечном счете государство, превратившись на рубеже XVII века «из социального ядра ... в первичную ячейку российского государства, ее главный финансово-административный орган ... с той поры уже не государство было надстройкой над общиной, а община стала элементом государственности» .
Перспективы развития форм общественного самоуправления (мировой опыт и российские реалии)
Мировой опыт в области самоуправления свидетельствует об эволюционном саморазвитии общественных процессов, которые служат основой для реализации самоуправленческих начал населения. Важной частью этих процессов является постоянное совершенствование взаимодействия органов местной власти и низовых общественных форм объединения граждан. Наиболее яркой формой такого объединения являются соседства или, как их иногда без перевода именуют в отечественной литературе, «коммьюнити», «neighborhood communities».
Соседства — это современная молодая форма объединения граждан. Если причиной появления кооперативного движения стало стремление улучшить жилищные условия городского населения в последней трети девятнадцатого века, в первую очередь в Германии и скандинавских странах, то первые соседства возникают в 70-х гг. XX в. в столице США, Вашингтоне. Именно соседства стали не только организационной формой решения жилищно-коммунальных вопросов, но и инструментом достижения более широкого круга целей малых местных сообществ. Деятельность соседств не ограничивается выступлениями «против», наоборот, они предлагают свои варианты благоустройства их территорий, организации их досуга и т.д., учитывающие интересы местных жителей.
В странах Западной Европы привлечение соседских сообществ, неправительственных организаций и инициативных групп граждан к решению местных вопросов приветствуется со стороны муниципальных властей. Это приносит большую взаимную пользу, поскольку общественные организации принимают на себя часть забот муниципальной власти. Это явление, близким аналогом которого в России является «территориальное общественное самоуправление», давно прижилось и стало массовым в западном обществе. Понятие «соседское сообщество», близкое к нему понятие «коммуна» (community), является широко употребляемым. Вариации определений данных понятий, в основе своей содержат следующие важные положения: 1. Сообщество объединяет людей, проживающих в определенной географической зоне; 2. Сообщество требует определенного качества отношений внутри группы, ее члены объединены определенной культурой, ценностями; 3. Сообщество требует определенного устойчивого социального взаимодействия, например отношений соседства.
Важность городского развития, укрепления связей между гражданским обществом и властными структурами, повышения значимости местного сообщества в решении местных вопросов была подтверждена появлением программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН - Хабитат) в 1987 году, которая закрепила новые принципы международного сотрудничества в сфере устойчивого развития населенных пунктов88.
12 декабря 2001 г. 56-я сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию (A/Res/56/206) о повышении статуса Центра ООН по населенным пунктам (Хабитат) до уровня полноправной Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (ООН - ХАБИТАТ). Руководящий орган Программы — Комиссия по населенным пунктам -решением той же резолюции преобразован в Совет управляющих Программы Организации Объединенных Наций по населенным пунктам и является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи.
Члены Европейской конференции по устойчивому развитию больших и малых городов в Ольборге (Дания) 27 мая 1994 года приняли Хартию, в которой уделяется особое внимание развитию местного сообщества, как главному актору устойчивой жизни людей .
Стоит отметить, что в основном документе, составляющем международно-правовую основу местного самоуправления, Европейской Хартии местного самоуправления, не регламентируется понятие «местное сообщество», при этом закрепляется понятие «местное самоуправление», которое определяется как «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»90. Исследователи В.В. Гассий и Ю.В. Филиппов отмечают, что «понятия сообщества, развития, хозяйства являются достаточно знакомыми и не требуют дополнительных пояснений. Однако, если мы подставим к ним прилагательное местное, точный смысл их передать достаточно сложно»91. Вышеназванные авторы предлагают два вида понятия «сообщества»: 1. «Сообщество интересов» - отношения между индивидуумами, которые ограниченны в рамках определенного института, а не территорией. 2. «Сообщество места» — разноплановые отношения людей, объединенных одной территорией. Именно общие интересы приводят к объединению людей, созданию сообществ дома, улицы, квартала, района. Профессор Е.С. Шомина использует понятие «коммьюнити» в контексте определения локального сообщества92. Выделим основные его характеристики: 1. Общность людей (историческая, культурная, соседская и др.); 2. Территория; 3. Социальное взаимодействие (нормы и правила поведения, отношения между членами сообщества); 4. Идентификация с другими членами сообщества (чувство принадлежности, сопричастности, ответственности).
Местное сообщество составляет различные локальные социальные группы, в том числе и территориальное общественное самоуправление. Как отмечалось ранее, органы территориального общественного самоуправления создаются жителями независимо от их политических убеждений, социального положения и статуса, для взаимодействия с органами местной власти в сфере благоустройства территории, жилищно-коммунального хозяйства, организации культурно-массовых мероприятий, охраны общественного порядка и т.п.
В современных развитых странах с правовым государством и рыночной экономикой гражданское общество представляет собой социальные группы и институты, посредствам которых граждане решают проблемы локального сообщества. Их организованными формами могут выступать различные общественные движения: профессиональные, религиозные, женские, студенческие и др.
Современное состояние и актуальные проблемы территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях
По причине недостатка объективной информации о реально существующем положении дел, связанных с территориальным общественным самоуправлением, был проведен второй этап эмпирических исследований, на протяжении 2009 — 2011 гг. Методики изучения различных социальных проблем в муниципальных образованиях, на территориях которых функционирует территориальное общественное самоуправление, значительно отличаются друг от друга. Вследствие этого диссертант предлагает использовать метод сбора первичной информации посредством вопросов к респондентам. Метод опроса не рассматривается как альтернатива другим методам исследования, а как один из комплекса методов исследования территориального общественного самоуправления. Комбинированный опрос, включающий анкетирование, беседу с группами жителей (фокус-группа), предоставляет наиболее полную информацию для анализа функционирования территориального общественного самоуправления. Он является наиболее точным методом при определении уровня информированности жителей о деятельности территориального общественного самоуправления на определенной территории, самоидентификации граждан с местным сообществом, мотивов гражданской самодеятельности, оценок эффективности деятельности органов территориального общественного самоуправления.
При проведении социологического исследования была использована многоступенчатая квотная выборка. На первой стадии отбора квоты были рассчитаны по количеству муниципальных образований (городские поселения и городские округа), в которых территориальное общественное самоуправление находится на начальном этапе развития, развитая система функционирования территориального общественного самоуправления до определенного момента не развивается. Таким образом, было определено 50 муниципальных образований подмосковного региона, которые можно разделить на три группы: с развитой системой территориального общественного самоуправления (30%); с начальной формой развития территориального общественного самоуправления (50%); образования, где органы территориального общественного самоуправления не создавались (20%)134. На второй стадии отбора квоты были рассчитаны по полу и возрасту респондентов. Квоты были рассчитаны с учетом распределения квото образующих признаков в генеральной совокупности, которая представляет собой все муниципальные образования Московской области.
Программой исследования определен следующий инструментарий, который сочетает несколько методов сбора социологической информации: формализованные и неформализованные интервью, анкетированный опрос, неформализованный анализ текстов. В ходе диссертационного исследования была использована техника выборочного опроса, включающая следующие процедуры (техники): 1. Определения размера выборочной совокупности; 2. Определения доли представителей различного пола и возрастных групп; 3. Отбора граждан, участвующих в опросе. Рассмотрим схему построения и структуру выборки. На первой стадии проекта была разработана схема построения и структуры выборочной совокупности респондентов-граждан, которые участвуют и не участвуют в деятельности территориального общественного самоуправления на территории Московской области. На момент разработки программы социологического исследования и построения выборки на территории Московской области действовало свыше 350 органов территориального общественного самоуправления. , Из них 16 имели зарегистрированные уставы в качестве юридического лица135. Уличные и домовые комитеты отдельно не изучались в связи с тем, что они не являются элементами организационной структуры территориального общественного самоуправления, которые попали в выборочную совокупность муниципальных образований. Выборочная совокупность респондентов составляла при анкетном опросе в муниципальных образованиях Московской области 2500 человек. Для изучения мнения респондентов использовался выборочный анкетный опрос. В качестве экспертов выступали работники Министерства по делам территориальных образований Московской области, работники районных и городских администраций муниципальных образований, курирующих территориальное общественное самоуправление (100 человек). При изучении представлений о территориальном общественном самоуправлении было использовано два индикатора: вербальная идентификация и семантическая идентификация. Вербальная — характеризует степень узнаваемости, то есть слышал ли респондент словосочетание. Семантическая, в свою очередь, показывает, какое смысловое значение вкладывает в понятие респондент. Классификация возрастных групп осуществлялась в соответствии с отличиями ценностей, обусловленных особенностями социализации.
Направления стимулирования гражданских инициатив в становлении территориального общественного самоуправления
Собранные данные в ходе статистического, правового, эмпирического исследования, позволяют создать организационно-функциональную модель совершенствования функционирования территориального общественного самоуправления в провинциальном городе. Такая модель предполагает создание благоприятной конструктивной среды для функционирования территориального общественного самоуправления.
В данном случае мы исходим из того, что «среда» — это совокупность внешних условий и факторов, которые в той или иной степени влияют на конкретную социально-территориальную систему. К компонентам такой среды мы относим: 1. Экономический 2. Политический 3. Правовой 4. Социально-психологический Экономическая составляющая среды функционирования территориального общественного самоуправления включает в себя собственную материально-хозяйственную деятельность органов общественного самоуправления в интересах местного сообщества, средства местного бюджета муниципального образования, а также привлечение к сотрудничеству коммерческих организаций.
Политический компонент представляет собой проведение определенной политики в отношении территориального общественного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях, повышение уровня политической активности локального сообщества в решении местных задач, что затруднено наличием дефицита социального капитала у населения, недостаточной самоорганизацией локального сообщества.
Составляющими правового компонента можно назвать создание адекватной нормативной базы, отвечающей потребностям местного сообщества, желающего создать органы территориального общественного самоуправления. Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» регламентирует функционирование такой формы общественной организации, как орган общественной самодеятельности . В настоящий момент деятельность органов территориального общественного самоуправления попадает под правовое регулирование вышеуказанного закона. Однако несомненно, что территориальное общественное самоуправление нуждается в «собственном» федеральном нормативно-правовом акте, который детально определил бы место вышеуказанного института в структуре социального управления и функционально-ресурсную базу. Целесообразно создание нормативно-правового акта непосредственно органами местной власти, который бы детально регламентировал деятельность территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании, а также иных нормативных актов для оказания разноплановой поддержки деятельности территориального общественного самоуправления.
Социально-психологический компонент включает в себя прежде всего, доверие людей власти и к друг другу. При прочих равных условиях благоприятная, конструктивная среда функционирования территориального общественного самоуправления может оказать позитивное влияние на совершенствование данного социального явления. Большое значение как в процессе формирования благоприятной среды, так и в процессе совершенствования территориального общественного самоуправления имеет поддержка со стороны местной власти; В рамках предложенной организационно-функциональной модели предполагается разработка местными органами власти пакета мероприятий по разноплановому совершенствованию территориального общественного самоуправления, с учетом конкретных характеристик муниципального образования.
Целью формирования такого пакета мероприятий должно быть продвижение идеи территориального общественного самоуправления как социального института, который основывается на принципе общественного участия, и выступает как механизм инновационного развития муниципального, образования. С целью улучшения управления муниципальными территориями-предполагается так же разделение и закрепление территорий муниципального образования за органами территориального общественного самоуправления. Для планомерного развития территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования местные органы власти должны решить следующие задачи: 1. Обеспечить разноплановую поддержку (материальную, информационную, методическую) развития местных сообществ; 2. Осуществить совершенствование нормативно-правовой и экономической базы функционирования территориального общественного самоуправления; 3. Выявить активистов общественного движения, с дальнейшим обучением их формам и методам работы с населением; 4. Обеспечить вовлечение местного населения в обсуждение планов развития и решение проблем города; 5. Осуществить поддержку инициатив местного сообщества и деятельности органов территориального общественного самоуправления; 6. Упорядочить взаимосвязи между местным сообществом, органами территориального общественного самоуправления и органами местной власти.
