Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Теоретико - методологические основы социального управления муниципальным образованием 20
1.1. Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием 20
1.2. Местное самоуправление и гражданское общество: диалектика становления и развития 52
1.3. Научное обеспечение муниципального управления 68
Глава II. Состояние и развитие социального управления муниципальным образованием в современный период 81
2.1. Муниципальное управление как совокупность управленческих отношений по организации и осуществлению местного самоуправления ... 81
2.2. Формы осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях 87
2.3. Функции и система органов местного самоуправления муниципального образования 100
2.4. Инновационные методы социального управления муниципальным образованием 123
2.5. Муниципальный заказ - универсальная социальная технология развития местных сообществ 132
2.6. Муниципальный социальный грант и информационные социальные технологии 147
Глава 3. Основные направления совершенствования социального управления муниципальным образованием 154
3.1. Совершенствование организационной деятельности исполнительного органа местного самоуправления 154
. 3.2. Совершенствование территориального общественного самоуправления. 170
3.3. Совершенствование социальных технологий развития местных сообществ 172
3.4. Муниципальная кадровая политика как инструмент реализации реформы местного самоуправления 177
Заключение: 191
Библиографический список использованной литературы 195
Приложения
- Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием
- Местное самоуправление и гражданское общество: диалектика становления и развития
- Муниципальное управление как совокупность управленческих отношений по организации и осуществлению местного самоуправления
- Совершенствование организационной деятельности исполнительного органа местного самоуправления
Введение к работе
Процесс реформирования российского государства, начатый в 90-е годы XX столетия, позволил за относительно короткий период времени произвести перестройку административно-командной системы, изменить структуру и функции управления, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества.
Неизбежным следствием отказа от планово - распределительной экономики и перехода к рыночной системе хозяйствования в России стала реформа властных институтов государства. Первым шагом на сложном и противоречивом пути трансформации государственного устройства страны, следует считать принятие Конституции Российской Федерации, которая определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. С формальной точки зрения можно говорить, что создана определенная законодательная основа функционирования этого важного института гражданского общества.
Фактически же, как отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимание проблемам местного
самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах».1
Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределяют необходимость модернизации системы местного самоуправления и муниципального управления.
Важным элементом происходящей модернизации общественной системы управления стала муниципальная реформа. Именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы социального управления муниципальными образованиями, их экономическими структурами, создания оптимальных моделей территориальной организации, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти. Это является одной из важнейших составляющих концепции национальной безопасности России в современных условиях.
Россия, обладая огромным национальным богатством: развитым человеческим капиталом, природно - ресурсным, научно - техническим и материально - производственным потенциалом, по уровню жизни значительно отстает от современных индустриальных держав мира. При всех положительных итогах реформирования, отмечается серьезный спад уровня жизни значительной части российских граждан.
1 Послание Президента РФ B.B. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, http: /documents/482441. html.
В Российской Федерации средняя продолжительность жизни мужчин составляет 55,5 лет, только 7% детей рождаются абсолютно здоровыми, детская смертность за последние 10 лет возросла в 42 раза, взрослая - в 12 раз. Общим итогом этого является ежегодное уменьшение населения страны на 750 тыс. чел.2
По данным специальной разработки обследования бюджетов домашних хозяйств и баланса денежных доходов и расходов населения Владимирской области, в 2004 г. 608 тысяч человек (37, 8 % населения области) имели доходы ниже величины прожиточного минимума (уровень бедности). Из этого числа у 4,4 % доходы составили лишь половину прожиточного минимума, доходами от 0,5 до размеров прожиточного уровня располагали 33,4% населения, от 10-го до 2-х - 48,4%, от2-х до 3-х - 11,0 %, свыше 3-х размеров прожиточного минимума имели доходы 2,8% населения области.3
В настоящее время сохраняется неприемлемое социальное расслоение, в ряде регионов имеет место высокий уровень безработицы, распространение социально - генетических заболеваний, криминализация в молодежной среде.
Все эти проблемы стали фактом повседневной жизни на местном уровне: в конкретном городе, селе, районе, микрорайоне. Именно в муниципальных образованиях проходит самая важная для подавляющего числа людей повседневная жизнь. До 80% всех «бесплатных» (гарантированных Конституцией РФ) социальных благ и более 90 % платных услуг почти каждый житель России получает исключительно по месту постоянного проживания.4 Вопросы местного значения призвано решать местное самоуправление. Но, оно есть институт исторически формирующийся, требующий высокого уровня гражданского самосознания, личной
2 По прогнозу Госкомстата, до 2016 г. численность населения будет сокращаться и достигнет 134,4 млн.
человек, что на 7 % меньше, чем в начале 2001г. Численность населения трудоспособного возраста
сократиться на 6,7 млн. чел, или на 8%.Пенсионеров в 1,6 раза будет больше, чем детей.
3 См.: Мироедов А.А. Бедность в системе показателей государственной статистики Сб. Экономический рост и
проблемы бедности в регионе Под. ред. Гутмана Г.В., Дигилиной О.Б., Владимир. 2004. С. 38.
4 Лексин B.H., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, ,право, статистика.
М.: Эдиториал УРСС, 2001. С.34
ответственности и солидарности членов местного сообщества, который нельзя создать простой фиксацией в Конституции, других законодательных актах.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения накопившихся проблем.
Сегодня необходимо признать, что в ходе муниципальной реформы в России сформировано не «местное самоуправление», как единство права власти местного населения и организационных форм ее осуществления в пределах конкретных территорий, а именно «местная власть»5 в виде структуры органов управления, слабо связанных с местным сообществом. Причина данного, объективно существующего противоречия, порождается самой сутью формирующейся системы российского самоуправления, сложившейся в ходе правовой, бюджетной, налоговой и собственно муниципальной реформы.
Провозглашенная в Конституции РФ модель местного самоуправления, в основе которой лежит принцип отделения муниципальной власти от государственной, существует лишь как юридическая форма. Реальное содержание взаимосвязи государственных и муниципальных органов власти свидетельствует о том, что в Российской Федерации формируется система местного самоуправления, предполагающая укрепление вертикали исполнительной власти при одновременном и параллельном существовании представительных муниципальных органов власти, функционирующих на основе выборности, что в большей степени, соответствует социокультурным традициям страны.
Этот противоречие приводит к недостаточному учету интересов граждан в процессе управления муниципальными образованиями и проявляется в негативном развитии целого ряда социально - экономических процессов, требующих своего непременного разрешения.
5 К сожалению, данная правовая категория, как и другие, например: «полномочия», «компетенция», «разделение властей» оказались не достаточно разработанными в российском законодательстве.
Актуальность исследования обуславливается наличием
системного кризиса (социального, политического, экономического, духовного, национального) в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, и неотложностью решения назревших проблем. Наиболее острыми из них являются:
кризис в области государственного управления, низкий уровень политической элиты, которая не смогла правильно ответить ни на один вызов времени;
недооценка политической элитой роли местного самоуправления как фактора национальной безопасности государства;
отсутствие современной системы муниципального управления, прочно основанного на муниципальном знании;
не полное соответствие практики осуществления местного
самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам,
заложенным в основу этой сферы общественных отношений;
несовершенство законодательной базы в сфере местного самоуправления,
отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
несоответствие объема полномочий органов местного
самоуправления имеющимся в их распоряжении материально- финансовым
ресурсам.
Не вызывает сомнений необходимость критического . анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
При этом нельзя считать обоснованным радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1,2, 9 Конституции РФ) может привести к выходу за пределы действия Европейской хартии местного самоуправления, новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-экономических и политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением.
В тоже время необходимо отметить, что наличие глубокого и системного кризиса в осуществлении местного самоуправления в российской Федерации требует перехода к новым методам социального управления муниципальными образованиями, методам, которые помогают преодолеть отчуждение населения от власти на местном уровне, способствуют реформированию ее оргструктур и включению населения в решение собственных проблем под свою ответственность.
Ситуация, сложившаяся в области формирования российского института
местного самоуправления, как базового института государственности и
основы гражданского общества, не имеет аналога в мире. При формировании
российской системы законодательства был использован отечественный
исторический опыт, опыт и практика развитых стран мира. Однако не были
учтены два момента: во - первых, до 1993 года местное самоуправление в
Российской Федерации было встроено в систему государственного
административно - командного управления, элементы которого без критического анализа оказались перенесенными в новую структуру местного самоуправления. Во - вторых, большинство стран, опыт которых был использован в ходе разработки принципов муниципальной реформы,
находятся, как правило, в лучшем социально - экономическом положении. Соответственно, социально - экономические условия деятельности органов местного самоуправления в таких странах значительно отличаются от российских реалий.
В начале XXI века в стране выделяется целый комплекс
экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), политических (падение доверия населения к институтам власти), социальных (распад существующей социальной инфраструктуры) проблем. Проявляются как сепаратистские настроения, так и призывы восстановить жесткую централизацию управления.
В сложившейся ситуации развитие местного самоуправления способно
сохранить единство, обеспечить противодействие сепаратистским
тенденциям, а в дальнейшем экономический подъем страны, активное участие граждан в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.
Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию подчеркивает важность развития данного института местной власти: «Хотелось бы еще раз подчеркнуть: без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным ».6
В 2003 году принята новая редакция Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» № 131-ФЗ, которая положила начало новому этапу в развитии
местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, многие проблемы, и в
первую очередь, связанные с отсутствием современной системы
муниципального управления, прочно основанного на муниципальном знании,
недостаточно разработаны, и требуют принятия соответствующих
6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, http: /documents/ 482441. html.
законодательных и управленческих решений. В этой связи исследование сущности муниципального управления и направлений совершенствования социального управления муниципальным образованием, как территориальной единицы местного самоуправления имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретике
методологические основы учения о местном самоуправлении и
муниципальном управлении были заложены в XVIII- XIX вв.
Конституционное движение, толчок которому дали американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Широкое распространение получили взгляды Т. Джефферсона на самоуправление небольших общин как идеальную форму государственности. Эти воззрения породили концепцию «слоеного пирога» власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам на местах.7 Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением ранней буржуазной демократии.
Вопросы организации местного самоуправления и управления на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. В первой половине XIX века эти проблемы освещались в работах Р. Гнейста, А. Токвиля, Ф. Тейлора, М. Вебера, Л. Штейна и других.
В России разработка данной проблематики нашла свое отражение в трудах представителей различных школ общественной мысли: народнической, либеральной, консервативной, либерально- консервативной, марксистской. Они пытались с разных сторон отразить в своих программных документах
7 См.: Барабащев Г.В. Местное самоуправление. Изд- во МГУ, 1996. С.104
интересы разных социальных групп общества. В трудах российских ученых Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дитятина И.И.., Лешкова В.И., и др. давался анализ естественно-правовых основ самоуправления, опыта организации местного управления в зарубежных странах, взаимоотношений органов местного самоуправления с государственной властью и др.8
О неослабевающем интересе к местному самоуправлению
свидетельствуют многочисленные работы, посвященные вопросам
реформирования муниципальной власти в России. В том числе труды: С.А. Авакьяна, Л.И. Абалкина, А.Н. Алисова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина, А.Г. Гладышева, А.Л. Гапоненко, СЮ. Глазьева, Данакина Н.С, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Радченко, В.В. Таболина, О.А.Уржа
Теоретические аспекты социального управления местными сообществами изложены в работах В.Н.Иванова, А.В.Иванова, СБ. Мельникова, Патрушева В.И., А.И. и др.
Значительно меньше исследований посвящено проблемам гарантий местного самоуправления, правам граждан на реализацию местного самоуправления, в том числе территориального общественного самоуправления. О гарантиях местного самоуправления пишут К.И.Амирбеков, И.В.Граф, Д.Г.Жаромский, о современных методах развития местных сообществ -В.Н.Иванов, В.И.Патрушев.
Практически остались без серьезного внимания фундаментальные вопросы полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления. Причины сложившегося положения заключаются в постоянном законодательном изменении статуса и полномочий органов
8 См., например: Безобразнов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1974; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. I, II. III. 1869- 1871; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. и др.
местного самоуправления, а также в отсутствии муниципальной науки, основанной на законах и принципах социального управления, которая позволяла бы теоретикам и практикам муниципального управления заполнять возникающие проблемы в управлении муниципальным образованием на основе методологии устойчивого развития.
Многие аспекты социального управления муниципальными
образований в современных условиях носят дискуссионный характер. В научных публикациях по данной проблематике высказываются различные, а порой взаимоисключающие точки зрения, особенно это касается проблем формирования системы и структуры органов местного самоуправления, их деятельности по реализации вопросов местного значения. Тем не менее, исследования в данной области остро необходимы, так как проведение нового этапа реформы местного самоуправления требует научного анализа, теоретических выводов, расчетов и обоснования всех предполагаемых изменений.
Эти обстоятельства определили гипотезу и цель настоящего диссертационного исследования.
Гипотеза исследования. В качестве гипотезы выдвинуто положение о том, что совершенствование социального управления на муниципальном уровне должно прочно базироваться на методологии устойчивого развития, которая предлагает целостное развитие муниципального образования, при одновременном решении сложного комплекса проблем по совершенствованию системы и структуры управления муниципальным образованием, необходимости применения современных методов управления развитием местных сообществ.
Цель исследования состоит в разработке концепции
совершенствования системы социального управления муниципальными образованиями, посредством выделения в ней механизмов совершенствования социальных и организационных основ местного самоуправления, применения
социальных технологий развития местных сообществ, технологий социальной и экономической поддержки интересов населения.
Воздействие системы социального управления на структуры
муниципального управления подразумевает многообразие, вариантность в отношении механизмов и принципов управления. Подобное разнообразие является составляющей новой парадигмы управления XX века.
Реализация данной цели предопределила решения следующих задач:
-исследование понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление» и их соотношение;
-выявление отличий местного самоуправления от государственного управления;
-выявление общих причин возникновения и функционирования гражданского общества и местного самоуправления;
-исследование взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества;
-в попытке возможно более полного системного анализа теоретических и управленческих аспектов местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране;
-определение основных направлений совершенствования социального управления муниципальным образованием посредством применения социальных технологий по развитию местных сообществ.
Объектом исследования явилась сложившаяся система социального управления муниципальными образованиями.
Предметом исследования выступили совокупность управленческой деятельности и управленческих отношений, складывающихся в процессе социального управления муниципальным образованием с учетом его развития в условиях трансформации системы государственного устройства.
Методологические и теоретические основы исследования.
Основным методом исследования является системный подход, системный анализ явлений общественной жизни, который объединяет совокупность методов и средств, помогающих изучить особые свойства и структуру муниципального образования, представив его в качестве сложной социальной системы. Главная ее особенность состоит в том, что ее целостность достигается на основе приоритета социального и духовного в управлении общественными процессами на местном уровне. Комплексный, системный подход применен при изучении научной литературы, исследовании практики, а также обобщении фактического материала.
Для изучения структуры этого социального феномена использован структурно-функциональный анализ, применяемый к исследованию общественных явлений.
Одним из основных в данном исследовании был институциональный подход, позволяющий выделять и рассматривать достаточно устойчивые социальные процессы и отношения, в которых участвуют определенные организации, выполняющие социально значимые функции, а также действуют нормы и предписания, регулирующие определенные области деятельности людей.
В работе активно задействован сравнительный метод, позволяющий сопоставить однотипные явления в социальном управлении муниципальными образованиями в разных регионах России.
В соответствии с поставленной целью и спецификой предметной области были также использованы такие методы исследования : классификации и типологии, обобщения, аналогии, эмпирические (наблюдение, сравнение), а также специфические методы исследования.
Теоретическую базу исследования составили фундаментальные
положения социологической науки, исследования в области
государственного и муниципального управления, разработанные в трудах Л.А
Велихова, Л.И. Абалкина, Д.С. Львова, А.Г. Воронина, А.И. Радченко, А.Л. Гапоненко, СБ. Мельникова, В.Н. Лексина, В.Н. Швецова В.Г. Игнатова и др.
В качестве информационной базы исследования выступили
Конституция, законы, указы Президента Российской Федерации, материалы Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправления, другие нормативные документы, а также, материалы научно-практических конференций, совещаний в которых автор принимал личное участие.
Эмпирическую базу исследования составили: аналитический доклад, «Граждане оценивают местное самоуправление», представленный исследовательской группой ЦИРКОН по итогам опросов общественного мнения, проведенных по заказу Фонда «Институт экономики города» с апреля по июнь 2001 года; аналитический доклад «Городское управление в современной России», представленный фондом «Институт экономики города» в марте 2005 года по итогам анкетирования глав муниципальных образований (или их заместителей) городов Российской Федерации; статистический сборник «Владимир в цифрах 2002-2004»; данные социологического опроса, проведенного Северо-Западной Академией государственной службы при Президенте РФ.
Аналитическая и практическая части работы выполнены на основе официальных статистических сведений по Российской Федерации, Владимирской области, оперативных данных органов исполнительной власти Владимирской области, материалов научных конференций, научных трудов и информации, полученной в результате проведения специальных социально-экономических и социологических исследований.
Научная новизна проведения исследования состоит в разработке и обосновании новых подходов к совершенствованию системы социального управления муниципальными образованиями региона в условиях нового
этапа развития местного самоуправления и в выводах, к которым автор пришел в ходе проведенной работы. Суть их сводится к следующему:
1.Обоснован методологический подход к анализу системы местного самоуправления, позволивший выявить в ней специфику субъекта и объекта муниципального управления, задач и функций муниципального управления, его социальных и организационных основ.
2. Уточнены определения основных категорий, связанных с социальным
управлением муниципального образования:
-социальные основы местного самоуправления можно определить как совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу реализации социальных функций местного самоуправления;
-организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.
3. Обоснован вывод, что:
-социальные основы местного самоуправления являются корневой системой местного самоуправления, от которой выстраивается другие основы местного самоуправления.
4. Выявлены исторические, сущностные и концептуальные компоненты
категории местного самоуправления, раскрыт многофункциональный характер
местного самоуправления как территориальной организации публичной
власти.
5.Выявлены причины возникновения и взаимосвязь институтов государства, гражданского общества и местного самоуправления. Обоснован вывод, о том, что местное самоуправление объединяет в себе элементы как государственности, так и гражданского общества, формируя тем самым свою
непохожесть и пространственную специфику во взаимоотношении с внешней средой.
б.Определены принципы совершенствования системы муниципального
управления, среди которых: сочетание децентрализации и централизации в
управлении, соответствия полномочий и расходных обязательств
муниципального образования.
7.С учетом нового в содержании и системе категорий и понятий местного самоуправления, современных тенденций в социальном управлении муниципальным образованием, разработаны концептуальные положения организации местного самоуправления, как необходимого условия становления стабильного, экономически и социально развитого демократического государства.
8. Сформулированы общие требования к повышению устойчивости системы муниципального управления, и определены общие принципы ее построения, выделены базовые задачи муниципального управления с учетом требований Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.
Практическая значимость работы. Результаты диссертационного
исследования воплощены в конкретных рекомендациях по
совершенствованию системы социального управления муниципальным
образованием г. Владимир. Содержащиеся в работе предложения
способствуют более полному и эффективному использованию механизмов социального управления в целях реализации и социальной миссии муниципального образования. Основные предложения и выводы, сформулированные в диссертации, реализуются на практике в муниципальном образовании г. Владимире. Положения диссертации использованы в процессе подготовки межрегиональной научно- практической конференции «Актуальные проблемы муниципального управления» во Владимирском
Филиале РАГС в 2002 году, межвузовской конференции «Есть ли в России гражданское общество» во Владимирском государственном университете в 2004 году, Всероссийских очно - заочных конференциях «Куда идет Россия: проблемы системной трансформации современного Российского общества», «Государственная и муниципальная служба в условиях формирования гражданского общества и рыночной экономики; опыт, проблемы, перспективы» в Челябинске в 2005 году.
Апробация работы. Основные положения диссертации отражены в 4 публикациях общим объемом 6 п.л. В монографии «Совершенствование управления муниципальным заказом», статьях «Новый этап развития местного самоуправления в России», «Местное самоуправление в процессе системной трансформации современного российского общества», «Особенности кадрового обеспечения муниципальной службы в связи с введением Федерального закона № 131-ФЗ». Апробация полученных выводов проводилась в ходе выступлений с докладами на региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы муниципального управления» во Владимире, на обучающих семинарах для работников администрации г. Владимира по проблемам реализации Федерального закона № 131-ФЗ. Результаты диссертационного исследования используются автором при чтении лекций по курсу «Муниципальное право России» во Владимирском филиале Современной гуманитарной академии.
Структура и объем диссертации. Цель, задачи и логика исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, трех глав, включающих 13 параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений. Основной текст изложен на 194 машинописных страницах, содержит 1 рисунок, 1 таблицу, 1 диаграмму, 3 приложения.
Взаимосвязь местного самоуправления и управления муниципальным образованием
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации власти. Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно рассматривается как высший уровень управления, неотъемлемый признак гражданского общества.
Основа реформирования местного самоуправления и муниципального управления заложена в Европейской Хартии местного самоуправления.9 Содержащиеся в этом документе, принятом на Совете Европы в 1990 г., положения направлены на защиту и усиление при осуществлении своей компетенции.
Таким образом, местное самоуправление и муниципальное управление являются важными элементами конституционного строя демократических стран. Местное самоуправление представляет собой ту специфическую «ветвь власти», которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении задач государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения независимости местной власти в различных странах Европы. Отметим некоторые из них: местное самоуправление является одним из главных фундаментов любого демократического режима; оно позволяет управлять эффективно, непосредственно соприкасаясь с населением; в основе реформирования местного самоуправления положены принципы демократии и децентрализации; компетенция, предоставляемая органам местного самоуправления, может ограничиваться государственными органами только в пределах, установленных законом; муниципалитеты имеют право на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться. Органы местного самоуправления - это гарант основных демократических ценностей. Они, во-первых, теоретически наиболее доступны и отзывчивы для населения; во- вторых, максимально приспособлены использовать ресурсы территории для удовлетворения местных потребностей; в- третьих, могут способствовать укреплению государственной власти на местном уровне, делая ее более гибкой и эффективной.
В 90-х годах двадцатого века в России были созданы правовые основы и организационные предпосылки превращения местной власти из низового уровня системы государственной власти, являющегося одним из звеньев жесткой вертикали государственно-унитарного управления, в местное самоуправление. Это теоретически соответствовало всем признакам провозглашенного Конституцией РФ нового государства: федеративного, демократического, социального, правового. Но, к сожалению, опережало реальное воплощение этих признаков в практической деятельности. В Европейской Хартии о местном самоуправлении сказано, что «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления». Россия, ратифицировав Европейскую Хартию местного самоуправления, вошла в единое европейское «местно-самоуправленческое» пространство. Теоретически сближение европейского и российского подходов к организации местного самоуправления намного опередило российско-европейскую интеграцию по другим направлениям. К сожалению, провозглашенные Хартией общие принципы организации местного самоуправления, воплощенные в нормах Конституции РФ, федеральных и региональных законах, только юридически закрепили «несоответствие реальности» данных принципов практике российского государственного строительства.
Научное исследование любой проблемы начинается с определения основных дефиниций. Обращение к понятиям «местное самоуправление» и «муниципальное управление» представляется актуальным направлением диссертационного исследования, поскольку является важным не только в теоретическом, но и в практическом аспекте.
Большинство ученых определяют местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах.
Например, Л.А. Парадиз в своих работах делает вывод о том, что «местное самоуправление есть система демократически избранных внегосударственных органов местной власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории на основе интересов ее населения и законов, определяющих ее правовой статус, экономические основы, функциональные полномочия, меры юридической и политической ответственности».
Местное самоуправление и гражданское общество: диалектика становления и развития
Местное самоуправление является одной из важнейших составляющих демократического общества, когда «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».46 Развитая система местного самоуправления является, кроме того, наиболее ярким показателем уровня развития гражданского общества в стране. Не случайно, одним из основных положений Гражданского Форума России, прошедшего в ноябре 2001 г. является тезис о том, что восстановление местного самоуправления является важной составной частью общего процесса формирования фундаментальных основ гражданского общества. 47
В соответствии с классической теорией государство появляется там и тогда, где и когда появляется имущественное неравенство. Гражданское общество появляется там и тогда, когда обществом осознается несправедливость существования этого неравенства. Местное самоуправление как регламентированная система институтов возникает параллельно с формированием государственности, с одной стороны, беря на себя выполнение ряда его функций. С другой стороны, с точки зрения формирования и механизмов функционирования, является неотъемлемой частью гражданского общества.
Таким образом, местное самоуправление объединяет в себе как элементы государственности, так и элементы гражданского общества, формируя тем самым свою непохожесть и пространственную специфику во взаимоотношении с внешней средой. В этом видится общность причин возникновения и функционирования гражданского общества и местного самоуправления. Государство, как институт власти и гражданское общество, как его противовес, в процессе своего исторического развития выработали формы и механизмы взаимодействия. Одним из наиболее важных и доказавших право на свое существование институтов, оказался институт местного самоуправления. Существующая практика абсолютного большинства стран, доказывает, что без структурированной системы муниципального управления и самоуправления невозможно эффективно организовать взаимодействие потенциалов государства и гражданского общества.
В соответствии с Европейской Хартией местное самоуправление основано на ограничении сферы влияния государственной власти путем передачи органам самоуправления круга вопросов, которые могут быть решены на уровне, наиболее близком к гражданину по месту его проживания. Политическая власть может и должна вмешиваться в решение этих вопросов только в пределах, в которых общество и составляющие его группы не в состоянии решить. Таким образом, местное самоуправление противопоставляет жестким отношениям отдельной личности и государственной власти инициативность и относительную самостоятельность в решении вопросов на местном уровне. Это противопоставление составляет баланс власти в гражданском обществе, задает в правовом пространстве государству меру свободы и меру регламентированности для его гражданина.
Особенность функционирования структур местного самоуправления состоит в том, что они сочетают с одной стороны выполнение делегированных функций государства региональным и муниципальным органам власти, с другой стороны широкое общественное начало в процессе формирования, функционирования и контроля над деятельностью органов местного самоуправления. Таким образом, мы говорим о том, что местное самоуправление объединяет в себе государственное и общественное начала.
Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого института публичной власти.
Сама же теория местного самоуправления формируется на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь на основе теорий местного самоуправления формируется концепция местного самоуправления.
В научной литературе обосновываются различные точки зрения относительно концепций местного самоуправления. При этом авторы нередко используют такие термины как «концепция», «модель», « система» и т.д.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти
В соответствии с данным подходом можно выделить две базовых модели местного самоуправления: англосаксонскую, и континентальную.
Англосаксонская (классическая) модель местного самоуправления получила распространение в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии и др.
Англосаксонская модель построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.
Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления. Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом -действовать в пределах предоставленных полномочий. Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко
Муниципальное управление как совокупность управленческих отношений по организации и осуществлению местного самоуправления
Местное самоуправление - это обусловленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения. Местное самоуправление осуществляется путем управления. Значит налицо совокупность управленческих отношений. Управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки, учитываемой в управлении.
Управленческие отношения, складывающиеся в результате организации и осуществления местного самоуправления представляют собой основы местного самоуправления, это основы (отношения) присущие местной публичной власти. Среди них выделяют следующие группы отношений: - возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности; - возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то есть как организационные-организационная основа; - возникающие в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти территориальная основа; - возникающие в связи с формирование экономической основы и экономической деятельности органов местного самоуправления; - возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления - правовая основа; - возникающая по поводу формирования теории о местном самоуправления- теоретические основы и т.д.
Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.
При этом следует отметить, что первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Н.С. Бондарь считает, что, именно человек является первичным субъектом местного самоуправления. Социальная общность состоит из индивидов, из конкретных людей, являющихся субъектами отношений в системе местного самоуправления. Следовательно, социальная основа местного самоуправления является первичной по отношению к другим основам местного самоуправления.
Социальная основа включает в себя жителей муниципального образования, образующих социально-территориальную (поселенческую) общность, а также функции социального характера. Реализация органами местного самоуправления социальных функций связана с удовлетворением жизненных потребностей населения, важнейшими из которых являются социальные потребности в обеспечении высокого качества жизни, социального здоровья, личной безопасности и т.д. Социальные функции являются главными, определяющими для муниципального управления среди всех остальных, в том числе и экономических. В отличие от общества в целом, где экономическое развитие как фундамент построения всего здания может выдвигаться на первое место, в местном сообществе при всех обстоятельствах, в том числе экстремальных, приоритетными являются не выживание населения, простое воспроизводство его жизненных сил, а накопление потенциала развития в виде нового качества социальности, которая здесь составляет основу местной экономики, местного хозяйства, всей экономической и финансовой деятельности.
Социальную природу местного самоуправления закрепляет законодательство Российской Федерации и ее субъектов. Это определяется в том, что местное самоуправление осуществляется обязательно в населенных пунктах, то есть там, где проживают люди. Кроме того, социальный характер выражен в целой системе прав граждан на местное самоуправление. Каждый житель в отдельности и сообщество в целом обладают правом участия: - в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; - в местных референдумах; - в собраниях; - в проведении отзыва депутатов и других выборных должностных лиц; - в митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании; - в осуществлении народной правотворческой инициативы и т.д. Реализуя это права, тем самым, жители становятся участниками процесса управления, которое имеет социальный характер. Социальная общность, являясь субъектом отношений, сознательно организует все процессы, связанные с осуществлением управления. Действия жителей направлены на установление, изменение и прекращение определенной группы прав и обязанностей, образуемых ими других субъектов местного самоуправления, а также субъектов, не формируемых ими, но вступающих с ними в различные отношения.
Совершенствование организационной деятельности исполнительного органа местного самоуправления
Проведенные в первой и второй главе диссертации исследования позволяют предположить, что совершенствование социального управления муниципальным образованием может идти по нескольким направлениям: через создание самой муниципальной науки; через совершенствование социальных и организационных основ местного самоуправления; совершенствование структур, непосредственно управляющих муниципальным образованием, и через создание и совершенствование социальных технологий развития местных сообществ, применяемых в процессе социального управления муниципальным образованием.
Отсутствие муниципальной науки, как основы современной системы муниципального управления является причиной того, что недостаточно используются ресурсы местных сообществ. Поэтому современная модель целостного управления и самоуправления, обеспечивающая устойчивое развитие местных сообществ, используется в практике муниципального управления недостаточно. В этой области России предстоит совершить ряд революций: информационно-аналитическую, управленческую, кадровую и др. Современная модель целостного управления, преимущественно административно-командная, эффекта устойчивого развития обеспечить не может. В основе такой модели лежит методология устойчивого развития, основанная на интегральном знании достижений разных наук и целостном воздействии субъектов управления на местные процессы с учетом долгосрочной перспективы.
Инновирование системы муниципального управления, ее организация в свете концепции по результату, является важнейшей стратегией развития местного сообщества, где особое внимание уделяется вопросам совершенствования муниципальной кадровой политики, работе с руководящими кадрами, оценке их работы по повышению их профессионализма, обучению инновационным технологиям развития.90
Без постоянной системы обучения и инновирования самой команды управления и местного самоуправления нет развития. Есть функционирование «на старых оборотах», нарастание рутинных функций, перекладывание бумаг, подмена творческой работы канцелярской, бюрократической.
Поэтому контакт с наукой носит постоянный, а не эпизодический характер. В развивающихся местных сообществах обычно проводятся инновационные семинары, где ставятся и решаются серьезные управленческие задачи, систематически обучается весь аппарат управления, формируется здоровая потребность в знаниях- многие люди в аппарате получают второе высшее образование, с удовлетворением работают над своими дипломными проектами, которые, обычно, тесно связаны с решением тех вопросов, которые стоят перед местными сообществами. Но это только одна, хотя и важная сторона взаимодействия науки и практики управления. Вторая, не менее важная, заключается в том, что сама наука должна быть готова ответить на вопросы практики, максимально приближена к ее запросам- такая наука рождается в тесном взаимодействии с жизнью, она носит характер, не только концептуально-стратегического ориентирования, что, несомненно, очень важно и представляет начало любого исследования, но и практического решения возникающих проблем на основе разработки и внедрении социальных технологий развития муниципального сообщества. Поэтому социально-технологический метод исследования и решения муниципальных проблем представляется наиболее продуктивным: именно на муниципальном уровне управления возможно преодоление извечного разрыва между теорией и практикой.
На основании вышеизложенного полагаем, что в состав базовых задач системы муниципального управления входят:
1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.
В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении.
В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.
Задачу соорганизации деятельности всех подразделений администрации и других субъектов муниципального развития выполняют муниципальные программы. Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля и позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.
