Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретические и методологические основы социологического анализа эффективности социального управления 22
Глава 1. Теоретические основы исследования социального управления 22
1.1. Природа и специфика социального управления 22
1.2. Социальное управление как социологическая категория 38
1.3. Институциональность социального управления 55
Глава 2. Институциональная эффективность социального управления 69
2.1. Эволюция институциональной парадигмы в социологии управления 69
2.2. Оценка эффективности социального управления в современной науке 92
2.3. Сущность институциональной эффективности социального управления 105
2.4. Влияние явных и латентных факторов на институциональную эффективность управления 117
Глава 3. Методология социологической оценки институциональной эффективности управления в муниципальном образовании 134
3.1. Особенности оценки институциональной эффективности муниципального управления как вида социального управления 134
3.2. Методология социологического исследования институциональной эффективности социального управления 145
3.3. Методология и методы социологической оценки институциональной эффективности социального управления в муниципальном образовании 157
Раздел II. Институциональная эффективность управления в муниципальном образовании как предмет социологического анализа 164
Глава 4. Влияние внешней среды на муниципальное управление: взаимодействие явных и латентных факторов 164
4.1. Внешняя среда муниципального управления в условиях социальных из менений 164
4.2. Социальная аномия в современном российском обществе и ее влияние на эффективность управления 177
4.3. Особенности коррупции в органах власти и ее влияние на эффективность управления 190
Глава 5. Внутренняя среда муниципальной администрации как фактор институциональной эффективности управления 200
5.1. Организационная культура как внутренняя среда муниципальной администрации 200
5.2. Конфликты в администрации, их влияние на эффективность управленческой деятельности 214
5.3. Нравственная культура и профессиональная этика служащих как фактор повышения эффективности управленческой деятельности 226
Глава 6. Институциональная эффективность социального управления в муниципальном образовании в оценках населения 256
6.1. Оценка населением эффективности деятельности местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры муниципального образования 256
6.2. Эффективность управления социальной сферой в оценках населения 269
6.3. Экспертные оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере регулирования предпринимательства 285
6.4. Оценка населением работы муниципальной администрации и служащих 303
Заключение 313
Литература 320
- Природа и специфика социального управления
- Эволюция институциональной парадигмы в социологии управления
- Внешняя среда муниципального управления в условиях социальных из менений
- Социальная аномия в современном российском обществе и ее влияние на эффективность управления
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблема эффективности государственного и муниципального управления привлекает к себе все больше внимания. Становление и развитие государственного и муниципального управления обуславливает новые требования к развитию теоретических основ социального управления, методологии и методики исследования процессов взаимодействия органов власти и населения, оценки эффективности управления социальными процессами, оценки управленческой деятельности органов власти и служащих. Новый Федеральный закон № 131 -ФЗ от 16 сентября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно укрепил правовую базу муниципального управления. Практическая реализация этого закона делает еще более актуальным изучение конкретных проблем технологии и эффективности управления социальными процессами в муниципальном образовании.
Муниципальное образование - первичное звено социального управления, в котором, как в ячейке, находят свое полное выражение структурные компоненты и процессы управления. Это своеобразный социальный «ген» управления социальными процессами, в котором сконцентрированы как механизмы социального управления, так и его проблемы, процесс и результат управленческой деятельности. Муниципальное управление выбрано нами для исследования эффективности социального управления, поскольку представляет весь комплекс процессов управления в обществе, в котором находит свое проявление наряду с муниципальным и государственное управление.
Задача органов местного самоуправления - направлять свою деятельность в первую очередь на удовлетворение потребностей граждан, проживающих в данной местности. Для успешной и эффективной деятельности органов местного самоуправления необходимо постоянно изучать эти потреб-
ности, отслеживать их изменения (динамику), оперативно реагировать на запросы, заявления и жалобы населения. Необходим постоянный анализ социально-экономической и политической ситуации в муниципальном образовании, мониторинг социальных процессов, изучение общественного мнения, состояния и динамики массовых настроений. Это обеспечивает как обратную связь в управлении, так и постоянную оценку деятельности органов местного самоуправления. Постоянное изучение потребностей населения и их удовлетворенности, своевременное выявление противоречий и их оперативное урегулирование - основа успешной и эффективной деятельности органов местного самоуправления.
Однако учет всех факторов, влияющих на эффективность местного самоуправления, задача очень сложная. Ее решение связано с теоретическим анализом муниципального управления как институционального явления.
Органы местного самоуправления в своей деятельности часто не учитывают всего спектра сложных экономических, политических, социальных и других факторов управления. Функционирование социальных институтов наряду с прямыми результатами сопровождается и другими последствиями, которые находятся вне непосредственных целей института и не являются необходимыми и обязательными для него. В тени остаются латентные факторы (теневая экономика, коррупция, социальная аномия, протекционизм и другие), которые в силу их неочевидности остаются незамеченными. Скрытые от прямого наблюдения, латентные факторы управления часто сопровождаются непредвиденными результатами, оказывая неоднозначное влияние на эффективность управления, но чаще всего снижают его эффективность. Если институциональные механизмы не способны обеспечить стабильность развития сообщества, то возможна ситуация, когда изменившиеся социальные потребности не найдут адекватного отражения в структуре и функциях соответствующих социальных институтов. Возникающие противоречия вызывают несоответствия в деятельности социального института, в результате чего появляются дисфункции, которые могут быть и положительными, однако на практике чаще
снижают эффективность социального управления. Объективная оценка эффективности управления в муниципальном образовании требует учета латентных факторов, их влияния на успешность деятельности местных органов власти.
Проблема эффективности управления традиционно рассматривается в противопоставлении двух аспектов: экономического и социального. При этом в прогнозировании и планировании исходят, прежде всего, из экономических показателей, имеющих понятные количественные выражения. Возникают многочисленные противоречия в институциональном развитии муниципального образования, поскольку сведение эффективности управления исключительно к экономической составляющей недопустимо, ибо всегда были и будут необходимые для местного сообщества сферы деятельности, которые по своей природе не могут приносить доход и не имеют стоимостной оценки. Деятельность органов местного самоуправления в этих сферах характеризуется в понятиях социальной эффективности. Таковы, например, образование, здравоохранение, деятельность учреждений культуры, благоустройство, охрана общественного порядка и др. Поэтому наиболее актуальной и сложной задачей является разработка методики целостной оценки эффективности управления, исследование многочисленных факторов, влияющих на управление и зачастую имеющих неочевидный характер.
Сложность оценки эффективности управления связана с двумя основными проблемами. Во-первых, если экономическая эффективность может быть выражена количественно, то социальная обычно характеризуется качественными показателями, что значительно затрудняет оценку, создает условия для субъективизма и манипулирования. Отсюда вытекает задача разработки критерия оценки общей эффективности управления. Во-вторых, экономическая эффективность, как правило, может быть получена через сравнительно небольшое или определенное время, тогда как социальная эффективность часто имеет значительный временной «лаг» и проявляется зачастую по прошествии длительных периодов времени. Психологически в процессе при-
нятия решений возникают условия для недооценки значимости тех или иных сфер социальной жизни. Обоснование социальной значимости социальной эффективности различных направлений деятельности местного самоуправления даст возможность избежать этого. Таким выражением всесторонней и комплексной, экономической и социальной оценки управления в муниципальном образовании является, на наш взгляд, понятие институциональной эффективности управления.
Таким образом, актуальность темы исследования определена необходимостью поиска путей повышения эффективности социального управления местных органов власти, критерия и методов оценки эффективности социального управления.
Степень научной разработанности проблемы. Основы институциональной теории заложены на рубеже XIX-XX вв. трудами Г. Спенсера, Э. Дюркгейма, М. Вебера, Т. Веблена, Т. Парсонса. Г. Спенсер является основоположником учения о социальных институтах. Определенный вклад в развитие теории социальных институтов внесли Э. Дюркгейм и М. Вебер. Их идеи стали теоретической базой современных институциональных концепций.
Основы современной теории социальных институтов заложены трудами Т. Веблена. Под социальными институтами он понимает общепринятые образцы поведения и привычки мышления. Социальное развитие Т. Веблен рассматривает как смену преобладающих в определенные периоды истории различных социальных институтов. В конце XX века институциональный подход получил чрезвычайно широкое применение в экономической теории, прежде всего в работах Р. Коуза, Дж. Бьюкенена, Д. Норта, О. И. Уильямсо-на, Т. Эггертссона. Вслед за Т. Вебленом, они под институтами преимущественно понимают совокупность норм и правил, регулирующих общественные отношения и поведение людей. Недостатком такого подхода является, на наш взгляд, то, что не уделяется должного внимания формализации норм и правил, организационным механизмам их функционирования, без которых их эффективность трудно объяснить.
Из отечественных авторов, развивающих теорию социальных институтов, можно назвать экономистов Г. Б. Клейнера, Д. С. Львова, А. Н. Олейни-ка, а из социологов - Т. И. Заславскую. Т. И. Заславская понимает под социальным институтом «единство трех элементов: нормативно-правовой верхушки, социокультурного основания и системы социально-правового контроля соблюдения правил и норм» (80. С. 506). Эффективность институтов она объясняет их укорененностью в национальной культуре. По ее мнению, социокультурные нормы и правила более действенны, чем административно-правовые установления. Глубокий социологический анализ трансформационных процессов в российском обществе в период реформ 90-х годов XX века, проведенный в работах Т. И. Заславской последних 10-15 лет, служит хорошим основанием институциональных преобразований. Однако нам представляются спорными некоторые положения, например, что характер социокультурных изменений является критерием институциональных реформ (См. указ соч., с. 507).
Теоретико-методологической основой нашего исследования является также теория управления. Основания теории управления заложены в конце XIX - начале XX вв. трудами Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона, Л. Урви-ка, Э. Мэйо, Г. Саймона, А. Этциони. Важный вклад внесли российские ученые, такие как А. А. Богданов, П. М. Керженцев, Н. А. Витке. В 20-е годы стали формироваться первые отечественные школы управления вокруг таких ученых, как А. К. Гастев, Е. Ф. Розмирович, И. М. Бурдянский, О. А. Ерман-ский. В последующие годы проблемами теории социального управления плодотворно занимались В. Г. Афанасьев, Г. В. Атаманчук, А. И. Радченко, В. Г. Глущенко, Ю. А. Тихомиров, Ю. В. Тихонравов, А. М. Омаров, Г. В. Осипов, Г. X. Попов, Л. Н. Суворов, А. И. Кравченко, В. А. Ядов, Н. С. Дана-кин, С. Б. Мельников, В. И. Патрушев, И. И. Мазур, В. Д. Шапиро и др. Многообразие представлений указанных авторов о сущности и содержании социального управления обусловлены исследовательскими целями. Должное внимание вопросам эффективности управления уделили не все. Однако кри-
тический анализ работ этих исследователей позволил нам обосновать свое понимание институционального подхода к социальному управлению и разработать понятие институциональной эффективности управления.
С середины 80-х годов началось переосмысление с новых позиций советского периода отечественной истории государственного устройства, взаимоотношений между органами власти и населением. Процесс становления местного самоуправления в России на современном этапе анализируется в работах Г. В. Атаманчука, А. В. Новокрещенова, Д. М. Карапетяна, Ж. Т. Тощенко, Г. П. Зинченко, В. Г. Попова, А. И. Кузьмина, Н. В. Иванчука, В. А. Костина, Г. Е. Зборовского, Н. Б. Костиной и других.
Вопросам деятельности государственных и муниципальных органов власти, государственной и муниципальной службы посвящены работы А. В. Оболонского, Е. В. Охотского, В. Г. Игнатова.
Широко и всесторонне исследуются деятельность и профессионализм служащих многими авторами, в частности В. Э. Бойковым, В. И. Лукьяненко, В. А. Мальцевым. Роли общественного мнения в социальном управлении посвящены работы М. К. Горшкова, Б. А. Грушина, В. Б. Житенева, Ю. А. Левады.
Теоретические разработки, посвященные проблеме оценки эффективности местного самоуправления, немногочисленны. Основополагающими по этой теме являются работы Г. А. Саймона, а из отечественных авторов можно назвать работы Дж. К. Лафта, И. И. Мазура, В. Д. Шапиро, С. Б. Мельникова. Г. А. Саймон связывает эффективность социального управления на государственном и местном уровне преимущественно с проблемами выбора социальных альтернатив, с разработкой и принятием управленческих решений. Заслуга его состоит в том, что он одним из первых в западной науке управления обратился к анализу социальной эффективности управления, тесно увязывая ее с экономической эффективностью. Однако он не дошел до анализа институциональной эффективности управления, которая, по нашему мнению, позволяет более всесторонне, глубоко и полно оценить успешность управления.
Исследованием проблемы эффективности управления и власти занимались многие ученые. В конце XX в. попытки объяснить причины неэффективности власти, выявить неиспользованные ресурсы предпринимали П. Бурдье, М. Крозье, В. Ф. Халипов.
Таким образом, проблемы общей теории социального управления и вопросы эффективности социального управления как ранее, так и в последние годы являются предметом исследования социологических, экономических, правовых и других наук. Однако исследуемую проблему нельзя считать решенной. Качественное состояние государственного и муниципального управления постоянно изменяется, трансформируется в процессе общественного развития. Сегодня трудно сказать, что теория эффективности социального управления уже сложилась, скорее она находится в стадии формирования. В нашей стране проблемы институциональной эффективности фактически не разрабатывались. Можно назвать лишь несколько работ, посвященных анализу эффективности местного самоуправления, а также эффективности институциональных преобразований в российском обществе в условиях реформ (Г. В. Атаманчук, С. Б. Мельников. Т. И Заславская, А. В. Оболонский, Е. В. Охотский, В. Г. Игнатов). Исследование эффективности управления требует постоянно отслеживать тенденции изменения институциональных структур управления. Необходимо рассматривать проблему в целом, во взаимосвязи всех элементов, в динамике изменений и развития. Зачастую в тени остаются латентные факторы управления, оказывающие неоднозначное влияние на эффективность управленческой деятельности. Повышение эффективности социального управления требует всестороннего анализа институциональных противоречий муниципального образования. Все это и обусловило выбор темы исследования, определило его стратегию, цели и задачи.
Цель исследования - социологический анализ институциональной эффективности социального управления, теоретическое и методологическое обоснование оценки и путей повышения институциональной эффективности управления в муниципальном образовании в условиях современной России.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Проанализировать отечественные и зарубежные теории и практику социального управления, а также сложившиеся подходы к оценке эффективности социального управления.
С позиций институционального и деятельностного подходов раскрыть природу социального управления в муниципальном образовании, определить содержание и специфику государственного и муниципального управления как видов социального управления, особенности административно-территориального управления на методологической основе теории социального управления.
Обосновать способ оценки, содержание и специфику институциональной эффективности муниципального управления в период трансформации российского общества.
Разработать методологию оценки институциональной эффективности управления, учитывающей единство и противоположность экономической и социальной эффективности управления. Обосновать методику оценки эффективности социального управления на методологической основе единства количественных и качественных методов социологического исследования.
Проанализировать влияние явных и латентных, внутренних и внешних факторов на институциональную эффективность муниципального управления.
Апробировать теоретические выводы и методологические положения в реальной практике местного самоуправления в современной России.
Объект исследования. Объектом данного исследования является социальное управление. Процессы социального управления анализируются в муниципальном образовании как административно-территориальной общности. Муниципальное образование рассматривается как ключевое звено в структуре управления в обществе, а с другой стороны - как своеобразный социальный «ген», в котором сосредоточены важнейшие свойства и пробле-
мы всех общественных отношений. Муниципальное управление занимает центральное место в управлении социальными процессами.
Предмет исследования. Предметом исследования являются эффективность социального управления в муниципальном образовании, его содержание, структура и формы проявления, методология и методика оценки. Институциональная эффективность рассматривается как критерий оценки управления социальными процессами в обществе. Институциональная эффективность управления, обусловленная явными и латентными факторами, внутренними и внешними детерминантами, анализируется с позиций единства количественных и качественных, экономических и социальных показателей.
Методологические и теоретические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляет теория социального управления, институциональная теория, теория государственного и муниципального управления, концепции социально-экономической эффективности управления. Институциональный подход (М. Вебер, Т. Веблен, Т. Парсонс, Д. Норт, О. И. Уильямсон, Г. Б. Клейнер, Д. С. Львов, Т. И. Заславская) является определяющим в данном исследовании. В анализе сущности и содержания социального управления основополагающими для нас являлись работы Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона, Э. Мэйо, В. Г. Афанасьева, Г. В. Ата-манчука, А. И. Радченко, В. Г. Глущенко, Ю. А. Тихомирова, Ю. В. Тихонра-вова, Г. В. Осипова, Л. Н. Суворова, А. И. Кравченко и др. В анализе явных и латентных функций и факторов управления исходными положениями для нас стала концепция Р. Мертона.
Анализ проблем местного самоуправления в России на современном этапе базируется на работах Г. В. Атаманчука, Ж. Т. Тощенко, Г. П. Зинчен-ко, В. Г. Попова, А. И. Кузьмина, Н. В. Иванчука, В. А. Костина, Г. Е. Зборовского, Н. Б. Костиной и других. Теоретические основы эффективности управления заложены работами Г. Саймона, С. Б. Мельникова и др.
Методы исследования. В диссертационном исследовании использованы социологические методы: наблюдение, анализ документов, массовые и экспертные опросы, изучение общественного мнения, количественные и качественные методы социологического анализа, нестандартизированное интервью и другие. Также использовались общенаучные методы - системный анализ, структурно-функциональный анализ, метод сравнительного анализа, единство логического и исторического подходов, предполагающих анализ явлений в единстве исторического контекста и причинно-следственных связей.
Методы социологического исследования в данном случае позволяют получить информацию как объективного, так и субъективного характера, что очень важно для оценки институциональной эффективности социального управления и управленческой деятельности органов местного самоуправления.
Эмпирическая база исследования. Эмпирической базой диссертационной работы являются результаты ряда социологических исследований, проведенных автором или с его участием в 1992-2005 гг. в муниципальных образованиях Уральского региона, в основном в Свердловской, Пермской и Оренбургской областях, Ханты-Мансийском автономном округе - промыш-ленно развитых субъектах Российской Федерации.
На основе массовых опросов населения анализируется деятельность органов местного самоуправления, исследуются потребности населения и степень их удовлетворенности, выявляется отношение населения к местным органам власти, удовлетворенность работой администрации муниципального образования. На этой основе дается оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Использованы результаты следующих прикладных исследований, проведенных в ряде муниципальных образований под руководством автора или с его участием:
1. Социологические исследования, посвященные изучению оценки населением эффективности управленческой деятельности местных органов власти:
1.1. Оценка эффективности деятельности местных органов власти.
Объектом исследования в 2000-2002 гг. были муниципальные образования Свердловской области: МО «Богдановичский район», «Режевской район» и г. Ревда. Все они являются типичными, представительными муниципальными образованиями для Уральского региона. В ходе исследования был проведен анкетный опрос населения по квотной репрезентативной выборке, опрошено 1260 человек в трех муниципальных образованиях. Для экспертной оценки эффективности деятельности местных органов власти опрошено 95 предпринимателей и руководителей средних и малых предприятий.
1.2. Оценка населением социальных последствий ликвидации шахт
Кизеловского угольного бассейна в 2001-2003 гг. (мониторинговое иссле
дование совместно с Институтом экономики УрО РАН). Объект исследова
ния - горно-промышленный район Пермской области, включающий четыре
муниципальных образования на территории 6961 кв. км: г. Кизел (числен
ность населения 48,9 тыс. чел.), г. Губаха (49,6 тыс. чел.), г. Гремячинск (24,9
тыс. чел.) и г. Чусовой (82,4 тыс. чел.). По состоянию на конец 2000 г. общая
численность проживающего в них населения составляет, по экспертным
оценкам, около 205,8 тыс. чел.
Общий объем выборки: 1-й этап (декабрь 2001 г.) - 515 чел.; 2-й этап (апрель 2002 г.) - 456 чел.
1.3. «Население и власть». Отношение населения Свердловской об
ласти к органам власти (Свердловская область, 1993 г.). Опрошено по ре
презентативной квотной выборке 470 чел.
2. Социологические исследования потребностей населения и степени их удовлетворенности, их учета в деятельности местных органов власти:
Потребности населения и их учет в деятельности органов власти (1999 г.). Объект исследования - муниципальное образование «Богдано-вичский район» в Свердловской области. Опрошено по квотной репрезентативной выборке 475 чел., в том числе 324 в городе Богдановиче и 151 в сельской местности. В ходе массового анкетного опроса населения выяснялась степень удовлетворенности потребностей жителей и оценка деятельности органов муниципального управления.
Социальная защита населения Свердловской области (1998 г.).
В ходе исследования опрошено 625 чел., в том числе 300 пенсионеров и 325 малообеспеченных семей, нуждающихся в социальной защите. Опрос проводился в г. Екатеринбурге (крупный город), Ревде (малый город) и Нижне-Сергинском районе (сельская местность).
Деятельность органов местного самоуправления по социальной защите населения (г. Сургут, 1996-1997 гг.). В ходе исследования опрошено 659 чел. Исследовались оценки, даваемые населением и экспертами эффективности деятельности муниципальных органов власти по социальной защите различных групп населения.
Социальная защита населения (г. Екатеринбург, 1995 г.). Опрошено по квотной репрезентативной выборке 400 чел. Цель исследований -оценка населением эффективности деятельности администрации города по социальной защите населения.
Бытовое обслуживание населения в г. Екатеринбурге (2005 г.).
Опрошено по репрезентативной квотной выборке 4000 чел. Предмет исследования: удовлетворенность населения состоянием и перспективами развития бытового обслуживания.
3. Социологические исследования латентных факторов управления в муниципальном образовании:
3.1. Этические факторы деятельности государственных и муниципальных служащих (Свердловская область, 1997-1999 гг.). Социологиче-
ское исследование, кроме анализа статистики кадрового состава органов власти, анкетных данных служащих, включало:
анкетный опрос 450 государственных и муниципальных служащих по репрезентативной двухступенчатой, квотной выборке;
массовый опрос населения (опрошено 710 чел.) о различных сторонах деятельности служащих по репрезентативной квотной выборке.
3.2. Разработка рекомендаций по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации безработных (г. Екатеринбург, 1995 г.). Опрошено по репрезентативной квотной выборке 500 чел.
Кроме того, в качестве источников в работе над диссертацией использовались результаты исследований других авторов, опубликованные в монографиях и периодической печати.
В работе нашли отражение федеральные законы и законы субъектов Федерации, относящиеся к местному самоуправлению, нормативно-правовые и распорядительные документы, статистические сборники, публикации в специальных журналах и на Web-сайтах в сети Internet.
Научная новизна, основные результаты исследования, полученные лично автором. С позиций институционального подхода, теории социального управления разработаны методологические основания институциональной эффективности управления как критерия оценки управления, имеющего большое значение для развития местного самоуправления в России. Вклад автора в развитие теории эффективности управления состоит в следующем.
1. Обоснован методологический подход к анализу процессов социального управления, который основывается на институциональной парадигме и деятельностном подходе. На основе этой объединительной парадигме выявляется институциональная природа социального управления, его институциональные признаки.
2. Разработан понятийно-категориальный аппарат теории институцио
нальной эффективности социального управления. Предложена категория
институциональной эффективности управления, которая определяется
как органическая совокупность количественных и качественных, социальных
и экономических составляющих. Институциональная эффективность управ
ления выступает целостной оценкой социального управления с учетом ком
плексного влияния явных и латентных факторов управления.
Обосновано, что эффективность управления в современном обществе должна оцениваться системой сбалансированных кратковременных и долгосрочных, количественных и качественных социально-экономических показателей, характеризующих достижение целей управления в муниципальном образовании. Институциональная эффективность в снятом виде определяется путем социологического измерения удовлетворенности потребностей населения, удовлетворенности населения результатами деятельности государственных и местных органов власти по различным направлениям, условиями и комфортностью жизни людей, их безопасности, социальным самочувствием на основе сочетания количественных и качественных методов социологического исследования. Обосновано, что эффективность управления в современном обществе должна оцениваться качественными показателями, а не только количественными, экономическими показателями. Рационалистический подход с позиций учета и контроля в управлении, который был основой оценки эффективности в прошлом, уступает место оценке на основе сбалансированности качественных и количественных показателей.
Доказана противоречивость и относительная противоположность экономических и социальных факторов при оценке эффективности социального управления в муниципальном образовании. Противоречивость экономической и социальной эффективности социального управления обусловлена противоположностью количественных и качественных показателей, сведением оценки эффективности к односторонней рациональной результативности управления.
5. Обоснованы качественные критерии для оценки эффективности со
циального управления, которые учитывают:
удовлетворенность людей условиями жизни, благосостояние, комфортность, безопасность;
комплексность, всесторонность, гармоничность, равномерность, развития социальной инфраструктуры, всех сфер жизнедеятельности людей;
общественное мнение.
6. Раскрыт механизм влияния латентных факторов, влияющих на ин
ституциональную эффективность социального управления: аномия, корруп
ция, протекционизм, конфликты, организационная (корпоративная) культура
и др. Поставлена проблема исследования сложного характера и механизма
динамических связей в ситуациях альтернативного выбора в управлении со
циальными процессами, учета динамических связей при разработке и анализе
управленческих решений.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы:
законодательными и исполнительными органами государственного и муниципального управления Российской Федерации при разработке законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, его территориальной основы, кадровой политики и муниципальной службы;
органами местного самоуправления при принятии решений в сложных ситуациях альтернативного выбора, когда требуется учет латентных факторов и оценка социальных последствий деятельности;
органами местного самоуправления для разработки мер по повышению эффективности кадровой работы, управления персоналом служащих и организации муниципальной службы за счет совер-
шенствования организационной культуры в администрации, культуры управления;
при осуществлении научных исследований эффективности деятельности органов местного самоуправления;
в преподавании, в профессиональном обучении и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования достаточно полно отражены в публикациях автора, в том числе в четырех монографиях:
Кох И. А. Институцинальная эффективность управления. Екатеринбург: Изд-во УрАГС, 2006. - 12 п. л.
Кох И. А. Социальная эффективность муниципального управления. Екатеринбург: Изд-во УрО РАН, 2002. - 15,5 п. л.
Кох И. А., Черняк Т. В. Переговоры и посредничество как технологии разрешения конфликтов. -Новосибирск, 2003. (монография в соавторстве)- 12,7 п. л.
4. Кох И. А. Конфликтология. Екатеринбург: Изд-во УрО РАН, 1997. - 10 п.
л.
Автором опубликовано более 70 статей, в том числе одна на английском языке: Ivan A. Kokh. Administrative Ethics: Sociological Aspects. - Occasional Papers in Public Administration and Public Policy. Vol. III. NISPAcee, 2002. - 2,1 п.л.; четыре - в рецензируемых журналах, пять учебно-методических пособий. Автор участвовал и выступал на научных конференциях, тезисы докладов которых опубликованы. Общий объем опубликованных научных работ составляет более 80 печатных листов.
Основные идеи и положения диссертации обсуждены и были опубликованы в материалах всероссийских и региональных конференций: «Государственная и муниципальная служба: проблемы становления и развития». Региональная научно-практическая конференция (Пермь, 1998 г.); «Управле-
ниє конфликтами в регионе». Уральская региональная научная конференция (Екатеринбург, 1999); «Гуманитарное знание и образование в контексте модернизации России. Местное самоуправление: население и власть» (Екатеринбург, 2001); «Совершенствование государственного и муниципального управления». Международная научная конференция (Ижевск, 2001); «Проблемы государственного и муниципального управления». Международная научная конференция (Сургут, 2001); «Управление социальными процессами в регионе» (Екатеринбург, 2002); «Социальные проблемы современной российской экономики». Международная научная конференция (Екатеринбург, 2003); «Государство и рынок». VI Международный Российско-китайский симпозиум (Екатеринбург, 2005).
Отдельные результаты диссертационного исследования были положены в основу разработанных автором учебных программ и курсов лекций: «Социология управления», «Социология», «Управление персоналом», «Конфликтология», выступлений на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, научно-практических семинарах по вопросам местного самоуправления.
Структура и объем диссертации. Диссертация общим объемом 300 страниц, состоит из введения, шести глав, 20 параграфов, заключения, списка литературы из 250 источников.
* * *
Природа и специфика социального управления
Сущность управления. В многогранной проблеме управления обществом особое место занимают общетеоретические вопросы, в первую очередь, выяснение сущности социального управления, реализация его основных принципов на разных уровнях, отраслях и сферах общественной жизни, оценка его эффективности. Состояние нашего общества в настоящее время показывает, что его развитие находится в прямой зависимости от эффективности государственного и муниципального управления. В любой общественной системе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяет эффективность управления социальными процессами. В условиях ограниченности ресурсов - материальных, финансовых, кадровых - государственное и муниципальное управление сталкивается с трудноразрешимыми противоречиями в деле удовлетворения насущных и повседневных потребностей людей.
В этом плане обращает на себя внимание то обстоятельство, что государственные и муниципальные органы власти зачастую имеют неадекватные для решения этой задачи системы и структуры управления. Поиск резервов повышения эффективности государственного и муниципального управления на всех уровнях становится первостепенной задачей всех органов власти. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью, с крупным и малым бизнесом требует постоянного поиска новых форм и методов работы, своевременных реорганизаций и реструктуризации всей системы государственного и муниципального управления.
Зарубежный опыт далеко не всегда применим в российских условиях. Передовые разработки зарубежных специалистов в области обеспечения эффективности государственного и муниципального управления не учитывают национально-культурного своеобразия и исторической специфики российского общества и не могут быть безоговорочным образцом для подражания. Сравнительный анализ роли государства в общественных процессах России и западноевропейских стран показывает значительные различия исторических и национальных условий, политических и культурных реалий. Вместе с тем, знание и использование зарубежного опыта там, где это возможно, является полезным.
В деле повышения эффективности государственного и муниципального управления важная роль принадлежит теории. Отдельные аспекты управления (первоначально лишь в применении к социальным, политическим системам) рассматривались еще в античности, например: Платон «О государстве», Конфуций. Активной научной разработке проблем управления способствовала промышленная революция XVIII века. В этот же период на ее основе возникает вопрос о плановой организации общества (социальный утопизм) и научном управлении социальными процессами.
Однако фундамент теории и практики управления заложен на рубеже XIX-XX веков трудами М. Вебера, Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона, Л. Урвика, Э. Мэйо, Г. Саймона, А. Этциони. Важный вклад внесли российские ученые, такие как А. А. Богданов, П. М. Керженцев, Н. А. Витке. В 20-годы под лозунгом развития и внедрения НОТ начался период быстрого развития отечественной теории управления. Вокруг таких ученых, как А. К. Гастев, Е. Ф. Розмирович, И. М. Бурдянский, О. А. Ерманский, стали формироваться первые школы управления. В последние годы проблемами теории управления плодотворно занимались В. Г. Афанасьев, Г. В. Атаманчук, А. И. Рад-ченко, В. Г. Глущенко, Ю. А. Тихомиров, Ю. В. Тихонравов, А. М. Омаров, Г. В. Осипов, Г. X. Попов, Л. Н. Суворов, А.И. Кравченко, В. А. Ядов, Н. С. Данакин, С. Б. Мельников, В. И. Патрушев, И. И. Мазур, В. Д. Шапиро, О. С. Виханский, А. И. Наумов и др.
Их работы послужили теоретической базой для практических разработок в области менеджмента и новых форм организации социального управления, стали основой современной управленческой теории. Теория управления - относительно молодая отрасль научного знания, хотя люди изучали эти проблемы с древнейших времен. Тем не менее, до сих пор нет однозначного понимания сущности управления, специфики социального управления, места государственного и муниципального управления в системе социального управления, методики и способов оценки его эффективности. Эти проблемы выдвинулись на первый план в современной социологии управления.
Эволюция институциональной парадигмы в социологии управления
Становление институциональной парадигмы в социологии управления. Впервые анализ социальных институтов и их роли в обществе предпринял английский социолог Герберт Спенсер. Как известно, он подробно изучил и описал шесть типов социальных институтов: промышленный, профсоюзный, политический, обрядовый, церковный и домашний. По мнению Г. Спенсера, каждый социальный институт складывается как устойчивая структура социальных действий. Как известно, Г. Спенсер рассматривал общество по аналогии с человеческим организмом. Существование общества как социального организма, считал он, зависит от нормального функционирования его органов, которое обеспечивается институтами.
Эмиль Дюркгейм исследовал функции социальных институтов и их роль в обществе. По его мнению, главной функцией социальных институтов является обеспечение целостности общества. Макс Вебер видел в социальных институтах способ воспроизводства социальных связей на основе социальных норм и моделей поведения. Объектом его исследований были, прежде всего, релииозные и политические институты, особенно роль бюрократии в административном управлении.
В экономике институциональный подход разрабатывали Т. Веблен, Дж. Кларк, К. Митчелл, Дж. Гэлбрейт, Д. С. Норт. Для социологически ориентированных экономистов рынок, бизнес, промышленность, корпорации, собственность являются социально-экономическими институтами, созданными по определенным правилам, выполняющими в обществе особую миссию по упорядочению и организации жизни людей, удовлетворению их материальных и духовных потребностей.
Термин «институт» имеет много значений. В европейские языки он пришел из латинского (institution - образ действия, обычай, установление, устройство, указание). Позднее термин социальный институт приобрел два значения: 1) узкое - название специализированных научных и учебных заведений, а также ряда учреждений; 2) широкое - социальное: совокупность норм, организаций, учреждений и общественных отношений, регулирующих общественную жизнь в определенной сфере, например, институт семьи, экономические институты, политические институты.
В современной социологической и экономической литературе социальные институты характеризуются как важнейшее средство упорядочивания деятельности и общественных отношений между людьми на основе норм, социального контроля и санкций в различных областях социальной реальности. В зарубежной социологии термин «социальный институт» используется очень широко. В социологии сложилось несколько подходов к определению сущности социальных институтов:
1) социальные институты - совокупность норм и правил поведения, устоявшихся моделей и образцов поведения (Н. Смелзер, Д. С. Норт и др.). Так считает значительное большинство зарубежных социологов и экономистов;
2) социальные институты - это устойчивые формы деятельности и общественных отношений, устойчивая структура социальных действий (Г. Спенсер, Т. Парсонс);
3) термин «институт» может относиться к определенной группе лиц, призванных к выполнению дел, важных для совместной жизни - Ян Щепаньский (247. С. 96).
Существование различных позиций вызывает необходимость определиться с дефиницией. Наиболее распространенным является понимание социальных институтов как совокупности формальных и неформальных норм и правил. Такое определение исходит из идей Т. Веблена. Нейл Смелзер в американской традиции определяет социальный институт как «совокупность ролей и статусов, предназначенных для удовлетворения определенной социальной потребности» (204. С. 659). Экономист Д. С. Норт пишет, что институциональные ограничения состоят из «формальных правил, неформальных ограничений и способов обеспечения действенности ограничений. ... Они определяют структуру символов, управляющих взаимодействием людей, будь это в сфере политической, экономической или социальной жизни» (154. С.307). В числе сторонников этого подхода можно назвать Р. Рихтера, А. Н. Олейника, В. Л. Радаева и др.
Второй подход выражен в определении экономических институтов Т. Эггертссона и О. И. Уильямсона. Они рассматривают социальные институты как механизмы управления контрактными отношениями. В частности, О. И. Уильямсон пишет, что «необходимо уделять больше внимания организационным (а не технологическим) аспектам экономических институтов и целям эффективности ...» (225. С. 51).
Внешняя среда муниципального управления в условиях социальных из менений
Внешняя среда муниципального образования: социальные последствия реформ. Общество как социальная система имеет несколько подсистем, одной из которых можно считать муниципальное образование. Институциональный подход к управлению неразрывно связан с учетом внешнего окружения и внешних факторов, влияющих на развитие и функционирование организации, в том числе административно-территориальной общности. Впервые о необходимости принимать во внимание внешнюю среду организации заговорили в 50-х годах. До этого внимание специалистов по управлению было обращено исключительно на внутреннюю среду организации. Так, школа научного менеджмента Ф. Тейлора сосредоточилась на внутренних условиях организации труда и технологии управления, школа административного управления - на совершенствовании структуры организации, а доктрина человеческих отношений Элтона Мэйо - на взаимоотношениях людей в организации. С 50-х годов общество представляется исследователям как система организаций, взаимодействующих между собой. Внешние связи приобретали все большую значимость для управления организацией. Элвар Элбинг писал: «Внешнее окружение организации все больше становится источником проблем для современных руководителей. По сути дела, руководители самых важных для общества организаций - деловых, образовательных, государственных - под влиянием недавних событий в мире были вынуждены сосредоточить внимание на быстро изменяющейся среде и ее воздействии на внутреннее строение организации» (Цит. по книге: 138. С. 128).
Внешней средой для муниципального образования выступает совокупность внешних условий и организаций - субъектов взаимодействия. На развитие и функционирование муниципального образования влияет в первую очередь социально-экономическая ситуация в обществе. Это обусловлено тем обстоятельством, что муниципальное образование является подсистемой общества и наряду с государством составляет звено структуры управления социальными процессами. Эффективность муниципального управления неразрывно связана с успешностью государственного управления, а социально-экономическое положение в стране непосредственно воздействует на эффективность работы органов местного самоуправления. Это воздействие осуществляется по многим направлениям. Однако определяющим фактором в 90-е годы, безусловно, выступали стремительные изменения в обществе, обусловленные экономическими и политическими реформами.
Экономические реформы в стране проходят в сложной социально-политической обстановке. Вряд ли когда-либо ранее проводились такие крупномасштабные и скоротечные по времени социальные преобразования, охватившие все без исключения сферы общественной жизни. По масштабу изменений они сопоставимы с социальной революцией. Однако социальные революции осуществляются по другим законам и сопровождаются неожиданными и непредсказуемыми последствиями. В отличие от этого реформы обычно связывают с управляемостью происходящих процессов, с определенным расчетом и предсказуемыми последствиями. Социальная политика государства строится с учетом этих последствий и направлена на снижение негативного воздействия реформ на население.
Произошедшие изменения в российском обществе вызвали глубокие структурные сдвиги во всех областях жизнедеятельности человека - экономике, политике, культуре, духовной жизни. Они привели не только к предсказуемым, но и к неожиданным последствиям, причем настолько крупномасштабным, что они выходят далеко за рамки формальных представлений о реформируемом обществе. Среди этих изменений заслуживают особого внимания структурные изменения социальных институтов и смена ценностных ориентации людей, обусловленные не только экономическими преобразованиями, но и новыми целями и средствами их достижения в условиях коренной трансформации всей системы социальных норм и правил. Институциональный кризис в обществе, неравномерность социальных преобразований обусловили сосуществование, можно сказать, трех нормативных систем: 1) ранее существовавшей, 2) провозглашенной новой и 3) спонтанно возникающей третьей - неопределенной по содержанию и характеру системы, заполняющей образовавшийся вакуум при крушении старой и становлении новой системы ценностей. Человек оказался в состоянии выбора в условиях избытка норм. Как известно, такое состояние в обществе получило название социальной аномии. Прежде чем обратиться к теории, рассмотрим феноменологию аномии.
Социальные метаморфозы экономических реформ: разрушение ценностных ориентации и девиантное поведение. Социально-политические и экономические реформы не всегда сопровождаются возникновением социальной аномии. Это зависит от многих факторов. На наш взгляд, можно выделить четыре главных фактора, создающих предпосылки для социальной аномии. Во-первых, это масштаб реформ, число людей, непосредственно или косвенно вовлеченных в процессы преобразований. Причем можно предполагать, что возникновение аномии зависит также от соотношения активных и пассивных участников реформ. Во-вторых, возникновение аномии зависит от того, какие сферы общественной жизни охватывают реформы и как они влияют на социальные институты, обеспечивающие социальный контроль и стабильность в обществе. В-третьих, большое значение имеет отношение населения к реформам.
Социальная аномия в современном российском обществе и ее влияние на эффективность управления
Существенное влияние на управление социальными процессами в обществе оказывает социальная аномия. Это особенно ярко проявляется в кризисных регионах с высоким уровнем нестабильности, в которых экономические реформы привели к значительной социальной напряженности вследствие высокой безработицы и резкого снижения уровня жизни. Примером такого положения являются муниципальные образования в Кизеловском угольном бассейне Пермской области на Урале. В этих регионах особенно заметно негативное воздействие экономического кризиса, разрушения привычного образа жизни, ухудшения социальной инфраструктуры, ослабления роли социальных институтов. Все это отрицательно повлияло на все стороны жизни муниципального образования и на людей. Здесь можно обнаружить все признаки глубокой социальной аномии. Поскольку социальная аномия, несомненно, латентно влияет на эффективность государственного и муниципального управления, то целесообразно рассмотреть эту проблему более основательно.
Социальная аномия и формы ее проявления. Понятие «аномия» возникло более двадцати веков назад. Древнегреческое понятие «anomos» означает «беззаконный», «неуправляемый». Оно встречается еще у Еврипида и Платона. В новое время понятие аномии мы находим в работах английского историка XIX века Уильяма Мэбейрда, французского философа и социолога XIX века Ж. М. Гюйо. В социологию этот термин ввел выдающийся французский социолог Эмиль Дюркгейм, а позднее существенно развил американский социолог Роберт Мертон.
Аномия (от греч. - а - отрицательная частица и nomos - закон, от французского anomie - буквально беззаконие, безнормность) - такое состояние общества, в котором заметная часть его членов, зная о существовании обязующих норм, относится к ним негативно или равнодушно.
Впервые явление социальной аномии наиболее глубоко исследовал французский социолог Эмиль Дюркгейм. Аномия - отсутствие закона, организации, норм поведения, их недостаточность. Понятие аномии характеризует состояние общества, при котором наступает дезинтеграция и распад системы норм, которые гарантируют общественный порядок (Э. Дюркгейм). Социальная аномия свидетельствует о том, что нормы поведения серьезно нарушены и ослаблены. Аномия вызывает такое психологическое состояние личности, которое характеризуется чувством потери ориентации в жизни и возникает, когда человек оказывается перед необходимостью выполнения противоречащих друг другу норм. Позднее аномия понимается также как состояние в обществе, вызванное избыточностью норм, причем противоречивых. В этих условиях личность теряется, не зная, каким нормам следовать. Разрушается единство нормативной системы, системы регулирования общественных отношений. Люди социально дезориентированы, переживают чувство тревоги, изолированности от общества. Это закономерно ведет к деви-антному поведению, маргинальности, преступности и другим асоциальным явлениям.
Э. Дюргейм рассматривает аномию как часть своей историко-эволюци-онной концепции, опиравшейся на противопоставление «традиционного» и современного ему промышленного общества. Проблема аномии порождена переходным характером эпохи, временным упадком моральной регуляции новых капиталистических экономических отношений. Аномия - продукт неполного перехода от механической к органической солидарности, поскольку объективная база последней - общественное разделение труда - прогрессирует быстрее, чем находит моральную опору в коллективном сознании.
Необходимым условием возникновения аномии является противоречие между двумя рядами социально порождаемых явлений: первый - потребности и интересы, другой - возможности их удовлетворения. Предпосылкой целостной личности служит, по Дюркгейму, устойчивое и сплоченное общество. При традиционных общественных порядках человеческие способности и потребности обеспечивались относительно просто, так как соответствующее коллективное сознание удерживало их на низком уровне, препятствуя развитию индивидуализма, освобождению личности и устанавливая строгие принципы (границы) тому, что законно мог добиваться индивид в данном общественном положении. Иерархическое традиционное общество (феодальное) было устойчивым, так как ставило разные цели разным социальным слоям и позволяло каждому ощущать свою жизнь осмысленной внутри узкого замкнутого слоя. Ход общественного процесса увеличивает «индивидуализацию» и одновременно подрывает силу коллективного надзора, твердые моральные границы, характерные для старого времени. В новых условиях резко расширяется степень свободы личности от традиций, коллективных нравов и предрассудков, возможности личного выбора знаний и способов действия. Но относительно свободная структура промышленного общества больше не определяет жизнедеятельность людей и как бы с естественной необходимостью постоянно воспроизводит аномию в смысле отсутствия твердых жизненных целей, норм и образцов поведения. Это ставит многих в неопределенное положение, лишает коллективной солидарности, чувства связи с конкретной группой и со всем обществом, что ведет к росту в нем отклоняющегося и саморазрушающего поведения.
