Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие системы оценки качества профессиональной подготовки в России и Западной Европе 16
1. Система оценки качества профессиональной подготовки в вузах России 16
2. Оценка деятельности вузов Западной Европы (на примере Великобритании, Франции, Нидерландов) 26
Глава II. Институт аккредитации высших учебных заведений США 42
1. Понятие, цели, задачи и основные функции аккредитации 42
2. Становление и развитие организационных структур и нормативно-правовой базы аккредитации 53
3. Организация деятельности региональных аккредитационных учреждений США 70
4. Основные аккредитационные стандарты США 85
Глава III. Проблемы и перспективы системы аккредитации вузов в России 103
1. Правовые и организационные основы аттестации и аккредитации высших учебных заведений МВД России 103
2. Проблемы правового регулирования аккредитации вузов в России 127
Заключение 142
Список использованной литературы 148
Приложение 157
- Система оценки качества профессиональной подготовки в вузах России
- Оценка деятельности вузов Западной Европы (на примере Великобритании, Франции, Нидерландов)
- Понятие, цели, задачи и основные функции аккредитации
- Правовые и организационные основы аттестации и аккредитации высших учебных заведений МВД России
Введение к работе
Актуальность проблемы диссертационного исследования.
В качестве мегатенденции последней четверти XX столетия подавляющее большинство отечественных и зарубежных исследователей и экспертов выделяют интенсивное развитие и совершенствование образования. Ведущую роль в этом процессе играет высшее и среднее специальное образование, в наибольшей степени отвечающие качественным изменениям социально-экономических отношений в современном мире, переходу от индустриального к информационному обществу, потребностям технологий, техники и науки.
Создание эффективных образовательных систем, постоянное увеличение их количественных и повышение качественных параметров являются важнейшим условием стабильности развития государств, во многом предопределяют феноменальный рывок в будущее ряда государств Тихоокеанского региона (Корея, Сингапур, Малайзия, Таиланд)1.
Очевидно, что решение стоящих перед нашей страной задач интеграции в рыночную экономику, достижения высокого уровня жизни по всем аспектам жизнедеятельности общества невозможно без создания адекватной образовательной системы, отвечающей мировым стандартам. Образование и основанное на нем восходящее развитие интеллектуального, культурного и профессионального потенциала общества - условие выживания и конкурентоспособности любого государства.
Указанные тенденции в полной мере относятся к системе высшего и среднего специального образования МВД России. Кардинальные изменения в среде функционирования органов внутренних дел, резкое усложнение правоохранительной деятельности, интернационализация преступной среды и деятельности определяют необходимость совершенствования ведомственного образо-
1 Дж. Нэсбитт, П. Эбурдин. Что нас ждет в 90-е годы. - М.: "Республика", 1992, с. 226-
вания, подготовку кадров как приоритетное направление в организации борьбы с преступностью, поддержании общественной безопасности. В решении Коллегии МВД РФ от 23 июля 1996 г. N Зкм2 содержится требование о дальнейшем развитии системы оценки качества подготовки кадров - аккредитации (аттестации), так как существующий механизм оценки деятельности вузов уже не удовлетворяет современным требованиям. Профессорско-преподавательскому составу образовательных учреждений системы МВД РФ в целях реализации данной задачи предложено активизировать работу по повышению уровня подготовки и переподготовки специалистов органов внутренних дел.
Можно предположить, что расширение рыночных отношений в нашей стране приведет к тому, что коммерческие структуры будут все активнее привлекать выпускников образовательных учреждений с высоким общественным рейтингом (т.е. аккредитованных), что неизбежно сузит возможности отбора специалистов государственными учреждениями, в частности МВД.
Кроме того, развитие рыночной сферы, ориентирование системы образования на удовлетворение ее потребностей в специалистах определенных профессий, адресности в подготовке специалистов, сократит диапазон их применения в других областях, что уже вызывает дополнительные трудности в пополнении системы органов внутренних дел за счет выпускников общегражданских образовательных учреждений. Все вышесказанное позволяет сделать вывод о возрастании роли ведомственного образования, что в свою очередь предполагает создание эффективной системы управления образованием в системе правоохранительных органов. Беря на себя ответственность за подготовку сотрудника, ведомство должно дать ему возможность получить образование, позволяющее занимать различные должности, передвигаться по вертикали и по горизонтали1.
Это предполагает расширение системы ведомственного образования, в
1 Борисов А.В., Кудрявцев А.В. Концептуальные основы работы с персоналом органов внутренних дел в современных условиях. - М: Академия МВД РФ, 1992, с. 25
которой будущий сотрудник должен получить не только специальные знания, но и овладеть общеобразовательными, гуманитарными дисциплинами. В свою очередь, учитывая возрастание социальной направленность деятельности правоохранительных органов и общие основы построения общегосударственно й и ведомственной систем образования, необходимо учитывать позитивные изменения, происходящие в гражданской системе управления подготовкой кадров, и экстраполировать их на ведомственную образовательную систему.
Реформирование системы образования, проходящее в последнее десятилетие XX века во многих странах мира, связано прежде всего с декларацией автономии и самоопределения высших учебных заведений. Традиционньїе формы государственного контроля становятся неспособны к динамичным изменениям в содержании и формах образования, ставя под сомнение необходимость такого контроля. Негосударственный сектор национальных образовательных систем, не обременяющий бюджет государств, тем более не видит необходимости во вмешательстве в свою деятельность.
Все это детерминирует поиск и создание более эффективных форм контроля за расходованием средств в государственных учебных заведениях и обеспечением прав граждан на получение качественного образования.
Не случайно в настоящее время предпринимается масса попыток найти готовую систему управления образованием. Стремясь уберечь себя от повторения ошибок, национальные системы образования обращаются к процедуре аккредитации как универсальному механизму повышения самоконтроля образовательных учреждений.
В последние годы практически во всех системах высшего образования европейских стран идет процесс реформирования органов управления, суть которого сводится к вопросам:
в каких рамках допустим контроль;
каковы оптимальные способы его реализации;
какие необходимы законодательные и структурные изменения;
каковы ожидаемые результаты?
В настоящее время складывается в разных странах как предоставление большей автономии университетам в континентальной европейской системе высшего образования так и более интенсивное вмешательство государства в британской и американской системах.
Но системы высшего образования обоих типов: централизованного и децентрализованного - имеют преимущества недостатки. Нельзя сказать, что система какого-то определенного типа безусловно предпочтительна. Выбор зависит от поставленных перед системой высшего образования целей.
Основной причиной пересмотра традиционных форм управления явилось появление частного сектора в высшем образовании и альтернативных форм государственного образования в странах Восточной Европы (в т.ч. и в России) после изменения в них политической и экономической ситуации.
Частные образовательные учреждения вызывают особую тревогу в обеспечении социальных гарантий гражданам в получении качественного образования, т.к. государство не имеет опыта взаимоотношений с подобной формой организации образовательного процесса.
Обращение многих европейских стран к американской системе аккредитации обусловлено не только тем, что она, имея вековую историю, получила широкое признание, но прежде всего тем, что детально разработала нормы взаимоотношений для негосударственных учебных заведений с государственными органами федерального и регионального уровней, общественными организациями и частными лицами.
Рассматривая процедуру аккредитации как механизм управления, многие страны возлагают большие надежды на то, что аккредитация сможет выявить слабые стороны в подготовке специалистов, наметить пути дальнейшего совершенствования и развития образовательных учреждений, но главное, обеспечить высокий уровень образования в условиях стихийно складывающихся рыночных отношений.
В США система обеспечения качества образования не ограничивается только процедурой аккредитации, которая к тому же имеет две различные по целям, содержанию, организации формы: институциональную и специализированную. И она не ограничивается только системой высшего образования, охватывая все уровни образования: школы, колледжи, вузы.
Но даже в этом случае аккредитация в США - все и лишь одно из звеньев системы оценки качества образования, в структуре которой нашел свое место и общественный рейтинг учреждений, программ подготовки, специальностей, а также многоэтапная система объективного контроля личных достижений выпускников на каждой ступени образования. Общество, вынужденное, без гарантий со стороны государства, защищать само себя от некачественного образования, в течение ста лет создавало систему перепроверок.
Ломка традиционных форм оценки и перехода на чужие инициированные методики - путь заведомо тупиковый. Нет и не может быть абсолютно эффективного для любой национальной системы способа оценки качества образования. Каждая страна стоит перед проблемой формирования собственной системы обеспечения качества. Поэтому, вводя процедуру аккредитации, нужно прежде всего ответить на вопрос, насколько широки полномочия и ответственность аккредитационных структур, будет ли аккредитация являться единственным гарантом качества образования и центральным органом национальной системы оценки или же без ломки и потрясений найдет сове место как необходимое и недостающее звено развивающейся единой системы.
В России институт аккредитации вузов развивается в течение последних 10 лет. И уже на первоначальном этапе его создания были допущены, на наш взгляд, серьезные ошибки, которые в последующие годы привели к сведению аккредитации к формальной и очень дорогостоящей для образовательного учреждения процедуре. Основная ошибка заключалась в отсутствии аккредита-ционной концепции в России. Принятие в 1992 г. Закона "Об образовании" закрепило искусственное разделение аккредитации на два этапа (аккредитация и
аттестация), обязательный (а не добровольный) и государственный (а не государственно-общественный) характер аккредитации. Вследствие того, что начало формированию нормативной базы оценки деятельности образовательных учреждений было положено, а концепция аккредитации так и не была разработана, все дальнейшие шаги по ее созданию были направлены на попытку увязать здравый смысл, зарубежный опыт и нормы закона.
К сожалению, в России практически отсутствует литература, дающая целостное, связное представление об аккредитации, как о механизме управления качеством образования. Имеются лишь отдельные работы фрагментарного характера1. Попытка восполнить существующий пробел была предпринята в работе В.И. Мешалкина "Учреждения высшего и среднего профессионального образования в Российской Федерации: аккредитация - самообследование - рей-тинг" . В данной публикации в популярном виде автор излагает свой взгляд на систему государственной аккредитации, ее требования, цели и задачи, а также сопутствующие процедуры, в частности самообследование образовательных учреждений. На наш взгляд, эта работа носит скорее информативный характер. В ней не содержится теоретических, концептуальных подходов к проблеме оценки деятельности вузов. В основе обобщения лежат положения Закона "Об образовании" в редакции 1992 г., т.е. опять-таки за основу взята модель разделения аккредитации на упомянутых выше два этапа. Объединение процедур в одну - аккредитацию - представлено как вчерашний день реформирования системы управления образованием. Стандарты аккредитации, в работе называемые "аккредитационными требованиями", основаны на переводах из "Руководства
1 Горев В.К., Кудрявцев Ю.А. Образование в условиях рыночных отношений. Зару
бежный опыт/ Исслед. Центр проблем качества подготовки специалистов. - М., 1994; Бойко В.В.,
Галактионов В.В., Копиленко Ю.В. и др. Аттестация, аккредитация высших учебных заведений:
Методическое пособие. - М.: Восточный банк коммерческой информации, 1993; Кинелев В.Г.
Объективная необходимость: история, некоторые итоги и перспективы реформирования высше
го образования России. - М.: Республика, 1995; Северцев В.А., Чащихин Б.Д. Аккредитация
учебных заведений. Опыт США. - М.: Изд-во МГАП "Мир книги", 1993 и ряд других.
2 Мешалкин В.И. Учреждения высшего и среднего профессионального образования в
Российской Федерации: аккредитация - самообследование - рейтинг. - М.: Изд-во РУДН,
1995
по аккредитации" различных Ассоциаций аккредитации США. То есть В.И. Мешалкин пытается перенести на российскую почву американский опыт аккредитации, при этом законодательство, определяющее российскую аккреди-тационную модель, в корне отличается от американских законов. Но в работе имеется и ряд положительных моментов, и, прежде всего это попытка автора восполнить информационный пробел в области аккредитации в России.
В 1995-1997 гг. Научно-информационным центром государственной аккредитации при Министерстве общего и высшего профессионального образования был выпущен ряд информационно-методических материалов по аккредитации и аттестации1. Но в силу того, что они основываются на уже имеющихся нормативных актах и сложившейся процедуре аккредитации (аттестации) в России и не содержат аналитических выкладок, по нашему мнению, данные материалы носят лишь ознакомительный характер и не являются основой для разработки концепции развития аккредитации в нашей стране.
Таким образом, слабая теоретическая проработка исследуемой проблемы, небольшой по срокам (с 1990 г.) опыт ее решения на практике и, как следствие вышеназванного, пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе аккредитации обусловили выбор темы диссертационного исследования - аккредитация вуза как механизм управления качеством образования.
Суть проблемной ситуации состоит в отсутствии в России единой концепции оценки деятельности вузов. Оперативное же принятие в России основ-ных федеральных законов в сфере образования без предшествующей концептуальной проработки отдельных аспектов проблемы аккредитации вузов привело к тому, что данные законы в части, касающейся аккредитации вуза, носят, по существу, рамочный характер. В свою очередь это повлекло за собой возможность различного толкования отдельных статей, норм и появление от-
1 Государственная аккредитация. Общие положения. Научно-информационный центр
государственной аккредитации. - М., 1997
2 Закон РФ "Об образовании" (1992 г.); Закон РФ "О высшем и послевузовском про
фессиональном образовании (1996 г.)
личающихся друг от друга моделей их практической реализации. Применительно к оценке качества высшего профессионального образования в системе вузов МВД России основной проблемой является отсутствие внутриведомственных теоретических наработок в этой сфере.
В соответствии с Проектом "Концепции очередного этапа реформирования системы образования Российской Федерации" аккредитация вузов рассматривается в качестве основного механизма управления качеством подготовки кадров1. В целях успешного концептуального развития и применения на практике данного института в системе вузов МВД России нам представляется целесообразным более подробно в нашем исследовании остановиться на понятийном блоке, связанном с проблемой аккредитации. При этом при раскрытии содержания понятий аккредитации, аттестации, их целей и функций хотелось бы подчеркнуть, что мы считаем нецелесообразным разделение понятия аккредитации на два блока: аттестацию и собственно аккредитацию. Поскольку идея аккредитации высших учебных заведений не нова, нам представляется необходимым проведение сравнительного анализа моделей оценки качества деятельности вузов Европы и Америки. Учитывая же тот факт, что европейские модели (как британская, так и континентальная) так или иначе основываются на американской модели, мы сочли необходимым подробно проанализировать систему аккредитации вузов США.
В диссертационном исследовании впервые рассматриваются проблема аккредитации (аттестации) как специфического социально-правового явления, понятие аккредитации применительно к системе подготовки кадров органов внутренних дел. Для анализа данной проблемы автор попытался раскрыть ее особенности на уровне специфики национальных правовых систем, а также использования аккредитации в вузах некоторых стран Западной Европы и США, которые, не являясь специализированными полицейскими образовательными
1 Проект "Концепции очередного этапа реформирования системы образования РФ". - М., 1997
и учреждениями, тем не менее готовят кадры, как правило, управленческого звена правоохранительных органов этих стран.
Можно сказать, что данное исследование является первой попыткой дать адекватную оценку аккредитации, проанализировать ее положительные и отрицательные стороны, выявить степень влияния аккредитации на качество подготовки кадров, в том числе в системе МВД, оценить ее эффективность, выявить степень соответствия существующей модели аккредитации реформ, проводимых в сфере образования в России.
Новизна поставленной проблемы как объекта научного анализа, а также отсутствие единой стройной концепции аккредитации в нашей стране накладывают определенные ограничения на предмет данного исследования. Одно из них связано с невозможностью в рамках настоящего исследования подробно остановиться на процедурном аспекте аккредитации (аттестации). Другое ограничение связано с выбором именно США в качестве своеобразного эталона аккредитации. Этот выбор обусловлен более чем вековой историей становления аккредитации в данной стране. А следовательно, и наиболее полной и четкой концептуальной проработкой проблемы оценки качества вуза.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление организационно-правовых проблем аккредитации вузов России, Западной Европы и США, возможности развития данного института применительно к системе подготовки кадров органов внутренних дел.
Исходя из поставленной цели, предпринята попытка решить следующие основные задачи:
а) анализ и обобщение основных признаков аккредитации как инстру
мента управления качеством подготовки кадров;
б) изучение зарубежного опыта аккредитации; выработка рекомендаций
по применению данного опыта в системе образования в России, в частности в
системе подготовки кадров органов внутренних дел;
в) выявление на основе сравнительно-правового анализа пробелов и про-
тиворечий в нормативно-правовой базе аккредитации (аттестации) и разработка предложений по их устранению;
г) на основе сравнительного анализа американской и ныне действующей российской модели аккредитации внесение предложений по созданию модели аккредитации, соответствующей современному этапу реформирования образования в России.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования рассматриваются общественные отношения, возникающие в процессе управления образованием.
Предметом исследования является деятельность органов управления образованием, выраженная форм в аккредитации высших учебных заведений.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания объективной действительности, базирующиеся на диалектическом и системном подходах к исследуемому объекту. Используя основные принципы диалектики (всеобщая связь и взаимодействие, развитие, соотношение общего и частного и т.д.), были применены общенаучные методы исследования: правовой, формально-логический, контент-анализ документов. В диссертационном исследовании широко использовались материалы статистической отчетности Управления подготовки кадров ГУК МВД РФ.
В процессе работы над диссертацией использовалась литература таких отраслей знания как социология, право, управление, а также работы по методологии исследований проблем управления и работы с кадрами. При решении поставленных задач автором использовались основополагающие законодательные и нормативные акты высших органов власти и управления Российской Федерации, нормативные акты Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерства образования США, нормативные документы Аккредитационных комиссий различных регионов США, документация гражданских вузов и вузов МВД России.
Положения диссертации в ее теоретической части опираются на труды ученых, исследующих проблемы теории управления, ее кадровую функцию, а также проблемы управления правоохранительной деятельностью (Ю.И. Або-ленцева, А.Б. Борисова, Г.Г. Зуйкова, А.П.Ипакяна, Л.М. Колодкина, А.В. Кудрявцева, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, Э.П. Масленникова, А.Х. Миндагуло-ва, Г.М. Мякишева, Г.А. Туманова). В части, касающейся собственно проблемы аккредитации как механизма управления качеством подготовки кадров, диссертант использовал материалы исследований американских ученых X. Портера, В. Шелдена и других.
Новизна исследования состоит в том, что впервые предпринята попытка комплексного сравнительного исследования систем управления качеством подготовки кадров (аккредитации) в гражданских вузах Европы и США и ведомственных вузах МВД РФ. Выявлены пробелы в правовом регулировании аккредитации образовательных учреждений России, концептуальная непроработанность аккредитации применительно к вузам МВД РФ.
На основе проведенного сравнительного исследования автором предложена собственная модель аккредитации вуза, позволяющая устранить искусственное разделение процесса аккредитации на два блока: аттестацию и собственно аккредитацию. Исследование позволяет обосновать выводы и предложения по совершенствованию системы управления качеством подготовки и созданию ведомственной системы аккредитации вуза.
Практическое значение диссертационного исследования. Результаты проведенного анализа имеют не только теоретическое, но и практическое значение и могут быть использованы при совершенствовании нормативных правовых актов, регулирующих вопросы образовательных учреждений органов внутренних дел, а также при разработке ведомственной концепции аккредитации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Определение понятия "аккредитация" как государственно-
общественной системы мер по оценке и признанию образовательных учреждений в плане содержания, полноты, уровня преподавания и его качества. Государственно-общественная аккредитация является добровольной и осуществляется по инициативе и за счет вузов. Акт аккредитации вузов и учебных программ является выражением доверия к ним системы образования и общества.
Обоснование необходимости использования основных принципов аккредитации вузов в США (государственно-общественный и добровольный характер оценки качества деятельности вузов).
Аккредитационная модель вузов в России, разработанная с учетом имеющихся пробелов и противоречий в нормативно-правовой базе аккредитации.
Предложения по дополнению и изменению законодательства, нормативно закрепляющие основные положения разработанной модели аккредитации, в частности в пп. 16, 17 ст. 33 Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" и пп. 5, 6, 7, 8 ст. 10 Федерального Закона "О высшем и послевузовском образовании".
Предложения и рекомендации по вопросам совершенствования процесса аккредитации вузов МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в опубликованных автором работах:
1. Совершенствование системы подготовки кадров за рубежом (научно-
аналитический обзор). М., Академия МВД России, 1993. - 4,2 п.л. (в соавторст
ве).
2. Аккредитация как форма совершенствования профессиональной под
готовки (на примере вузов США), (научно-аналитический обзор). - М.: Акаде
мия управления МВД России. 1998. - 2 п.л.
3. Использование опыта аккредитации вузов США в системе подготовки
кадров МВД России.//Сборник трудов Академии управления МВД России. М.:
Академия управления МВД РФ. 1998. - 0,7 п.л.
Ряд предложений и рекомендаций диссертанта принят к внедрению Главным управлением кадров МВД России и использован при совершенствовании ведомственной нормативно-правовой базы деятельности органов внутренних дел, что подтверждается соответствующими актами.
Структура работы: состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Система оценки качества профессиональной подготовки в вузах России
Декларация о государственном суверенитете России, провозглашенная на I Съезде народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года, заложила основы правовых реформ, имеющих своей целью построение правового государства на территории России.
Следствием начала преобразований явилась большая законодательная работа, в т.ч. в области высшего образования и вузовской науки, что, в свою очередь, послужило началом нового этапа развития высшей школы России. Уже в первых постановлениях Правительства суверенной России1 закреплено основополагающее положение о самостоятельности вуза в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из его устава.
Управление вузом строится на принципах автономии и самоуправления. Вмешательство органов государственного управления в учебную, научную, хозяйственную и иную деятельность вуза допускается только в случае нарушения им законодательства. Впервые после Октябрьской революции 1917 года нормативно закрепляется право вуза реализовывать свой научный продукт, оказывать платные услуги населению, тем самым зарабатывая собственные средства и тратя их по своему усмотрению.
Работа по реформированию системы управления высшим образованием велась достаточно интенсивно. За небольшой период времени принят ряд по- становлений, изданы приказы и иные ведомственные нормативные акты, направленные на совершенствование данной системы. Они послужили основой разработки и принятия законов Российской Федерации "Об образовании" (1992 г.)1 и "О высшем профессиональном и послевузовском образовании" (1996 г.). Эти законы, провозгласив сферу образования приоритетной, подчеркивают его гуманистический характер, доступность, единство федерального образовательного пространства, демократический, государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений. В этих законах впервые в истории развития русской образовательной мысли вводится институт аккредитации как механизм управления качеством образования.
В России развернулись и стали набирать силу процессы децентрализации во всех звеньях экономики, преобразования отношений собственности и создания конкурентной рыночной среды, повышения роли общественных институтов, интеграции в мировое сообщество.
В свете данных процессов происходит адекватное им реформирование высшего образования, т.к. последнее связано с обществом, в рамках которого оно развивается. "... Система образования, созданная обществом, неизбежно становится зеркалом социальных отношений, в нем существующих"2.
Экономическая система, формирующаяся в данной момент в России, отличается от предыдущей. Следовательно, и система образования, а особенно высшего, должна не только приспособиться к ней, но и активно обеспечивать научную обоснованность преобразовательных процессов, происходящих в обществе в целом.
"Мировые проблемы несут на себе груз столетий и все возрастающее жесткое давление сегодняшнего дня. Поэтому не случайно то обстоятельство, что в настоящее время существуют системы высшего образования, отличающиеся одна от другой, но все же имеющие и много общего, ибо все они в той или иной степени отражают именно рыночные экономические отношения, которые сложились в этих странах"1.
Необходимо учитывать и тот факт, что Россия в качестве эталона экономических преобразований выбрала "западную" экономическую модель. И, следовательно, это во многом обусловливает и позиции, с которых нужно разрабатывать концепцию функционирования вуза (и образовательной системы в целом) в условиях перехода к рынку. При этом необходимо помнить, что некритичное восприятие западных моделей без учета традиций русской высшей школы и конкретных исторических условий нанесет большой ущерб системе вузовского образования России.
Процесс коммерциализации высшего образования в Западной Европе и в США носил постепенный характер. Он шел параллельно развитию рынка и конкурентной экономики, методом "проб и ошибок", а, следовательно, не был декларативным и обязывающим.
На наш взгляд, одним из важнейших направлений коммерциализации высшего образования, меняющим качественный состав вузов, является создание рынка образовательных услуг. Стремление к созданию этого рынка не может не повлечь за собой диверсификацию форм высших учебных заведений.
В большинстве стран Европы и Северной Америки государственный и частный секторы высшего образования складывались постепенно. Их конкуренция на рынке образовательных услуг обеспечила сбалансированные пропорции между ними. Развитие негосударственного высшего образования в этих странах, с одной стороны, снижало нагрузку на бюджет за счет увеличения рыночного финансирования через первичные субъекты хозяйствования всех форм собственности, позволяя тем самым решать социальные задачи удовлетворения потребностей личности и общества в образовании. С другой стороны, стимулировало государственные высшие учебные заведения более эффективно распоряжаться выделенными средствами, актуализировало развитие их автономии, косвенно способствуя решению той же социальной задачи.
Создание российской государственно-частной системы образования, подобной существующей в странах с развитой экономикой, естественно, является процессом достаточно длительным и требующим кропотливой нормотворче-ской работы. Но все же на данном этапе своего развития наличие негосударственных вузов требует разработки новых критериев оценки деятельности образовательных учреждений независимо от формы собственности, а также наличия более современных механизмов управления качеством подготовки кадров.
Кроме того, чтобы эффективно действовать на рынке высшего образования, вузы должны иметь возможность принимать самостоятельные решения, учитывающие конъюнктуру рынка образовательных услуг и рынка рабочей силы. Это требует дальнейшего расширения автономии и изменения системы управления вузами, адекватно рыночной системе.
Действительно, вузы вправе решать вопросы расходования финансовых средств, определение направленности подготовки специалистов и многое др.: самостоятельно определять свою организационную и административную структуры, принимать на работу и назначать на должности сотрудников, определять их функциональные обязанности, принимать студентов в зависимости от направления подготовки, самостоятельно разрабатывать методы контроля освоения знаний, приобретенных умений и навыков. Но вместе с тем, нельзя не обращать внимания и на то обстоятельство, что заметно ослаб контроль со стороны государственных органов управления образованием. Это продиктовано, прежде всего, укреплением демократических принципов, когда контролирующие функции заменяются функциями, стимулирующими развитие творческих процессов.
Оценка деятельности вузов Западной Европы (на примере Великобритании, Франции, Нидерландов)
Каждая из систем образования, основанная на собственной культуре, с присущей ей историей развития, с оригинальными внутренними установками и борьбой взглядов своих элементов при тщательном системном рассмотрении выдает различия во взглядах на иерархический статус учебных дисциплин, содержание гуманитарного знания, степень и тип специализации, степень развития познавательных способностей и практических навыков, фактологическое содержание изучаемых предметов. Хотя невозможно отрицать и факт сущностного сближения систем в силу ряда причин: миграции капитала, эмиграции рабочей силы, свободного рынка, мощных информационных потоков и т.д.
Активное перекрещивание всех этих факторов и потребности экономики обусловили необходимость поиска общих качественных стандартов, что привело мировые системы образования в движение, к реформированию, к интеграции и сближению.
Практически исчезло какое-либо различие в административных моделях систем образования развитых стран. Происходит переориентация централизованных и децентрализованных систем.
Во главу угла развития всех систем поставлен обучаемый, его потребности и интересы. Экономические процессы, смешение культур, субкультур, структурных элементов способствует изменению ценностных ориентации. Энциклопедисты отказываются от жесткого универсализма, гуманитаристы осознали необходимость естественно-научного подхода, восприняли, в свою очередь, рационализм. Прагматисты обратились к необходимости получения общего базового образования. Натуралисты столкнулись с потребностью гумани-таризации знаний. Узкокультурная направленность гуманитарного образования обогащается распространением языков, различным содержанием и подходами в истории, разнообразием религий. Происходят серьезные сдвиги и в представлениях о методах обучения. Крайности индивидуалистического и коллективистского подходов разрешаются кооперативистским методом обучения.
Проблема качества образования перестает носить национальный характер, на сегодня это, скорее, планетарная задача. Решается она в процессе интеграции, обогащения опытом соседей, борьбы с инерцией. Процесс этот долгий и сложный.
Сегодня вопросы качества в деятельности высшей школы стали ключевыми. Что оценивать? Как оценивать? Насколько научны и обоснованны подходы к оценке деятельности учебных заведений? - пока эти вопросы остаются открытыми. Существует определенный скептицизм в отношении к практике оценки вообще. В самом деле, если за эталонные показатели взяты данные известных вузов, то еще надо доказать, что их известность совпадает с качеством оказываемых ими услуг. Легко представить случаи, когда собственно оценка такого качества порождается не только подлинными достижениями этих учебных заведений, но и некоторыми привходящими обстоятельствами. Это во-первых. А во-вторых, оценку качества деятельности вузов нужно непосредственно увязывать и с состоянием среды, в которой живет учебное заведение. По-разному следует оценивать деятельность учебных заведений, переживающих этап становления, и учебных заведений, которые существуют уже многие десятилетия. При общих стратегических целях эти учебные заведения решают тактически разные задачи. Учет этих факторов может дать неожиданные результаты: более высокое качество могут продемонстрировать вузы, никогда не фигурировавшие в числе элитных. Другими словами, в подходах к проблеме качества еще много уязвимого.
В Европе отсутствует разработанная единая концепция качества (а, следовательно, и его оценки) высшего образования в том виде, как она представлена в практике высшей школы США.
Европейские ученые и руководители высшей школы приходят к выводу о невозможности введения традиционной аккредитационной процедуры в Европе. Это позволяет им сделать следующий вывод: в условиях динамичных преобразований жизни общества наиболее важными становятся показатели качества учебного заведения с точки зрения способности к развитию и адаптации к новым условиям, причем эти показатели должны отражать способность учебного заведения к развитию в целом. Они должны соотноситься и с программой стратегического управления, целевые установки которого должны быть сориентированы на выявление социальной концепции высшего образования, интерпретируемой в категориях внутренних показателей деятельности учебного заведения.
В то же время, американские исследователи, общественность и государство в целом считают оценку качества подготовки специалистов необходимым условием успешного функционирования системы управления образованием в стране.
Таким образом, мы наблюдаем два качественно различных подхода к вопросам управления качеством образования. В данном параграфе мы кратко остановимся на анализе европейской модели оценки деятельности вуза. Американской же модели оценки качества подготовки специалистов посвящена II глава настоящего исследования .
Качество - главный вопрос любой вузовской политики. И высшие учебные заведения боролись за качество с тех пор как существуют высшее образование и понятие "качество". Независимо от того, трактовали ли они качество в категориях совершенствования или соответствия целевым установкам, или в иных традициях, так или иначе оно всегда играло в высших учебных заведениях стержневую роль.
В наши дни, возможно, как никогда вузы живут в условиях стремительно меняющейся окружающей среды - гаранта их выживания. Институциональное планирование процессов, позволяющих приспособиться к происходящим изменениям, извлечь пользу из связанных с этим возможностей, становится все более важным при решении вопросов управления образовательных учреждений. Объединив эти две стороны одного процесса, легко сделать вывод, что управление качеством - центральная проблема стратегического вузовского управления.
В то же время необходимо признать, что качество является и политической категорией. В нем выражена обеспокоенность правительств различных государств относительно глубинных современных тенденций развития, исходя из которых они стремятся спроектировать и осуществить свою далеко идущую политику. Это, конечно, очень важная понятийная категория и для высшего образования, которая стимулирует сотрудников, студентов и администраторов задуматься не только над своими сильными, но и слабыми сторонами. Концентрация внимания на качество работы подразумевает смелость в суждениях как о положительных, так и отрицательных сторонах деятельности.
Качество - понятие многомерное и субъективное. Оценка качества процесса или результатов в высшем образовании предполагает анализ различных срезов и критериев. Разные категории действующих в высшем образовании лиц (вузовский персонал, студенты, предприниматели и общество в целом, дисциплинарные и институциональные промежуточные органы и правительство) располагают своими критериями качества, поэтому, создавая систему его оценки, эту многомерность следует учитывать. Простое ранжирование вузов по одномерному основанию не позволяет получить убедительную картину, свидетельствующую о различиях в качестве.
Понятие, цели, задачи и основные функции аккредитации
Все возрастающая динамика социальных процессов в условиях ускорения научно-технического прогресса предъявляет новые более высокие требования к высшему образованию и вызывает необходимость существенного улучшения качества подготовки специалистов высшей квалификации. Потребность в повышении качества подготовки специалистов такого уровня в различных странах реализуется с различной степенью полноты; различны также и механизмы, при помощи которых осуществляется контроль качества высшего образования.
Руководство системой высшего образования США, в отличие от большинства европейских стран, децентрализовано. Министерство образования не имеет административных функций по отношению к высшим учебным заведениям. Согласно Конституции США, руководство системой образования, включая и высшее, находится в ведении органов управления штата. Вследствие децентрализации руководства системой образования, высшие учебные заведения США существенно отличаются друг от друга не только по количеству учащихся, юридическому и финансовому положению, но и по качеству преподавания, а, следовательно, и по уровню подготовки специалистов.
В целях усиления контроля над высшим образованием со стороны государства и общественных структур, поддержания на определенном уровне качества образования, а также в целях борьбы со злоупотреблениями был создан институт аккредитации. Содержание и функционирование этого института представляет определенный интерес для нашей страны в связи с идущей реформой образования.
Аккредитация - это существующая в США официальная, но неправительственная, добровольная и формально не обязательная самофинансирующаяся система и практика признания учебного заведения в качестве такового, т.е. оказание ему кредита доверия на подготовку и выпуск специалистов в определенной отрасли знаний; это способ признания права и способности вуза (или любого другого учебного заведения) осуществлять свою деятельность в соответствии с объявленной и зафиксированной в уставе вуза целью на таком уровне, который официально признан в качестве социальной и научно-технической нормы в данной области общественной практики.
В официальных документах американских агентств аккредитации дается следующее определение понятия аккредитации: "Аккредитация есть система официального признания соответствия учебного заведения и его программ профессиональной подготовки такому уровню добросовестного и качественного выполнения взятых на себя обязательств перед лицом академических кругов и общества в целом, который обеспечивает оказанное доверие" .
В США такое признание осуществляется, в основном, посредством неправительственных, добровольных институциональных или профессиональных ассоциаций. Они устанавливают критерии аккредитации, организуют и осуществляют выезды на места, в конкретное учебное заведение для оценки его деятельности в целом и его учебных программ для предоставления статуса аккредитации, а также публикуют данные об учебных заведениях и программах, прошедших аккредитацию.
Аккредитация - уникальная система контроля качества образования. Практически во всех странах мира, кроме США, введение и поддержание образовательных стандартов является обязанностью министерства или ведомства центрального правительства. В США власть в области образования конституционно зарезервирована за правительством штата1. Следовательно, каждый штат обязуется разрабатывать свою систему образования и управлять ею без ущемления конституционных прав граждан. В этом заключается главная, на наш взгляд, особенность и отличие американской системы образования от европейской системы.
Тем не менее, несмотря на все разнообразие различий между штатами, в действительности организационная схема образования во всех штатах и территориях обладает определенным единством, которое определяется такими общими для всех социально-экономическими и научно-техническими факторами, как необходимость подготовки учащихся к работе или к получению высшего образования; требования выдачи официального разрешения (лицензии на право заниматься определенным видом деятельности) или аккредитования (т.е. удостоверения уровня обучения) со стороны различных агентств (ассоциаций) аккредитации учебных заведений; а также правил выдачи штатных и федеральных субсидий.
В государственных вузах учится до 80% студентов США. Аккредитация устанавливает и поддерживает нормы, обеспечивающие согласование разнообразных учебных программ различных учебных заведений. Кроме того, в качестве условия для предоставления финансовой помощи федеральное и штатные правительства требуют от учебных заведений соблюдения определенных норм или стандартов.
Хотя аккредитация является добровольной и осуществляется по просьбе и за счет вузов, статус аккредитованного учебного заведения учитывается при решении многих вопросов как федеральными органами, так и общественными организациями. Так, например, федеральные агентства рассматривают аккредитацию как важный фактор при принятии решений о выделении финансовой помощи конкретным вузам: комиссии по предоставлению стипендии студентам, государственные учреждения, филантропические фонды, как правило, выдают свои гранты только аккредитованным вузам или программам обучения; работодатели, оценивая документы об образовании потенциальных работников, полагаются в своем выборе прежде всего на аккредитаци-онный статус соответствующих учебных заведений; школьные консультанты по профориентации используют аккредитацию как важный фактор, рекомендуя будущим студентам конкретные вузы и программы; администрация колледжей и университетов учитывает аккреди-тационные решения при оценке академических достижений преподавателей и определении размера их вознаграждения; аккредитационные решения нужны потенциальным студентам как свидетельство того, что выбранный ими колледж или университет отвечает необходимым требованиям качества образования. Дополнительно к этому: аккредитационные решения используются профессорско-преподавательским составом и администрацией вузов при разработке образовательных целей и учебных программ; во многих профессиональных областях получение специалистами сертификата или лицензии на практическую деятельность требует окончания только аккредитованного учебного заведения; наконец, общество в целом оказывается защищенным от неквалифицированных выпускников, которые могут быть недостаточно подготовленными для профессиональной деятельности в конкретной области.
Правовые и организационные основы аттестации и аккредитации высших учебных заведений МВД России
Составной частью реформирования образования является поиск и внедрение гибких методов и технологий управления. Как уже говорилось выше, важнейшее место среди них занимают механизмы лицензирования, аккредитации образовательных учреждений, направленные на обеспечение государственно-общественного контроля за качеством образования на основе единой системы оценки деятельности государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений.
Организационное построение и нормативное регулирование системы и оценки деятельности вузов МВД России принципиально не отличаются от аккредитации гражданских вузов. Поэтому представляется возможным провести анализ правовых и организационных основ аккредитации без подразделения учреждений высшего профессионального образования по ведомственному признаку.
Как указывалось нами во введении к данному исследованию, модель, предлагаемая автором, отличается от существующей в настоящий момент в России модели оценки качества деятельности вуза. Однако, при анализе существующей нормативной базы аккредитации нам придется учитывать законодательно закрепленное разделение этого института в России на две ветви: аттестацию и собственно аккредитацию. ПОЭТОМУ В данном параграфе мы будем использовать принятую в нашей стране терминологию. И лишь в части наших предложений1 мы перейдем к общепринятым международным сообществом терминам.
Законом Российской Федерации "Об образовании" проведение аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений отнесено к компетенции Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием (п. 8 ст. 28)!. Тем самым нормативно закрепляется государственный характер регулирования качества образования.
В настоящее время правовую основу аттестации и государственной аккредитации составляют: а) федеральные законы: Закон Российской Федерации "Об образовании" 1992 г.; Федеральные Законы "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" 1996 г. от 13.01.96г. N 12-ФЗ и от 16.11.97г. N 144-ФЗ; Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" 1996 г.; б) ведомственные нормативные акты: Временное положение о государственной аккредитации учреждений среднего и высшего профессионального образования в Российской Федерации// Постановление Госкомвуза N 6 от 30 ноября 1994 г.; Типовая программа государственной аттестации высших учебных заведений от 9 февраля 1994 г.
Также существует проект Программы аттестации образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, который до своего официального принятия может быть рассмотрен в качестве рекомендации руководству вузов и государственной инспекции по аттестации учебных заведений России по проведению аттестации.
В соответствии с Законом Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" (плі. 19, 20 ст. 33)! целью и содержанием аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательных учреждений требованиям государственных образовательных стандартов. Этот же закон определяет целью аккредитации образовательного учреждений подтверждение его государственного статуса, уровня реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов (п. 17 ст. ЗЗ)2.
Таким образом. Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" предполагает следующую модель соотношения аккредитации и аттестации.
Аккредитация и аттестация находятся в компетенции государственных органов управления образованием. Процедура имеет государственный характер. Завершается выдачей соответствующего свидетельства государственного образца, дающего право на ведение образовательной деятельности, установление льгот по налогообложению, выдачу государственных документов об образовании, на пользование печатью с изображением государственного герба Российской Федерации, включение общеобразовательных учреждений в схему централизованного бюджетного финансирования (п. 16 ст. 33) .
Аттестация осуществляется независимым от органов управления образованием органом - Государственной аттестационной службой2 - является формой государственно-общественного контроля за образовательной деятельностью образовательных учреждений, имеет соответствующий состав субъектов (п. 19 ст. ЗЗ)3. Завершается выдачей заключения аттестационной комиссии, которое не имеет правоустанавливающего характера, а рассматривается только как основание получения государственной аккредитации.
В связи с несформированностью структур ГАС, делегированием ее полномочий органам управления образованием в регионах формируется модель, отличающаяся от нормативно установленного механизма контроля. В частности, лицензирование, аттестация и аккредитация рассматриваются как единая процедура.
Практикуется объединение лицензирования и аттестации (одновременное про ведение) с непосредственно следующей по их завершению аккредитацией. Указанны направления деятельности, как правило, сосредотачиваются в одном специализиро ванном органе (структуре при) органе управления образованием субъекта РФ, приче в ряде регионов ему же придаются функции аттестации педагогических и руководящих кадров4.
