Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы исследования институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления 24
1. Институционализация: введение в теоретический контекст 24
2. Концепция трехсекторной модели общества 30
3. Институционализация третьего сектора в России 41
4. Третий сектор и местное самоуправление: контуры связи в теории 68
Глава II. Методические основы исследования институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления 84
1. Общественные объединения как объект исследования 84
2. Информационная база и методика исследования 98
Глава III. Проблемы институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления: результаты исследования 108
1. Проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении 108
2. Общественные объединения в системе местного самоуправления Новосибирска 113
3. Институт третьего сектора в малых городах Новосибирской области: предпосылки формирования 142
4. Решение и предупреждение проблем институционализации: рекомендации и перспективы 154
Заключение 163
Список литературы 174
Список схем и таблиц 188
Приложения 190
- Концепция трехсекторной модели общества
- Третий сектор и местное самоуправление: контуры связи в теории
- Общественные объединения в системе местного самоуправления Новосибирска
- Решение и предупреждение проблем институционализации: рекомендации и перспективы
Введение к работе
Научное изучение добровольных объединений граждан является важным направлением исследований современного российского общества в силу того, что они стали знаком трансформаций социальной действительности, обозначаемых учеными как «построение гражданского общества».
В то же время происходящие в России трансформации сопровождаются проблемами социально-экономического развития, значительная часть которых приобретает наибольшую остроту на территориях муниципальных образований. Однако у органов местного самоуправления отсутствуют возможности их решать самостоятельно. В этих условиях население, создавая общественные объединения, берет на себя решение вопросов местного значения, а значит - и функции местного самоуправления. Тем самым общественные объединения ин-ституционализируются в качестве элементов системы местного самоуправления. Поэтому решение проблем их институционализации объективно выступает как развитие института местного самоуправления, роль которого чрезвычайно важна на современном этапе развития России. В связи с этим возрастает необходимость разработки адекватных способов применения институционального подхода в социологии, обладающего высоким методологическим потенциалом в выявлении этих проблем, в поисе путей их решения и предупреждения.
Широкий спектр возникающих в связи с этим теоретических вопросов и практических задач актуализирует тему исследования и делает необходимым ее научную разработку в рамках настоящего диссертационного исследования, объектом которого являются общественные объединения, а предметом - их инсти-туционализация в местном самоуправлении.
Тема исследования приобретает актуальность также в связи с необходимостью выработки стратегий устойчивого развития муниципальных образований с учетом региональной специфики и на основе внедрения новых технологий
4 управления. В настоящее время все активнее привлекают к себе внимание социальные технологии управления, в основе которых - использование человеческого потенциала в самом широком понимании. Это означает, что сугубо экономические показатели не могут и не должны оставаться единственным приоритетом. К выработке перспектив развития территорий должны максимально привлекаться многообразные ресурсы местных сообществ. Необходимо повышение уровня управляемости территорий на основе всеобщего участия и заинтересованности населения, повышения уровня его сопричастности к развитию муниципальных образований.
Таким образом, актуальность темы исследования определена как общественными потребностями, логикой происходящих в России трансформаций, так и логикой развития социологической науки, требующей углубления в поиске подходов к анализу социальных институтов и процессов. Это предопределило выбор стратегии реализации основной идеи исследования - анализа проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении и выработки на этой основе рекомендаций по повышению эффективности общественных объединений в решении вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.
Степень научной разработанности темы
Научные факты об общественных объединениях как элементе местного самоуправления встречаются в литературе с 60-х гг. XIX в. Однако ученые обращались к этой проблематике весьма неравномерно, и, как правило, исследовались отдельные аспекты данного феномена. Хронологически-тематический анализ доступной нам литературы позволил выявить следующие закономерности и тенденции.
Во-первых, появление научного интереса к самоуправлению в России и добровольным объединениям граждан относится к 60-70 гг. XIX в.
5 Этот период земской реформы открыл широкие возможности для развития общественной активности населения. Земства как негосударственные институты стали играть активную роль, разрушая монополию на общественную деятельность, ранее принадлежавшую бюрократии и самодержавию. В грудах русских ученых (А.Градовского, И.Евтихиева, Н. Лазаревского, В.Матвеева, М.Свешникова, Б.Чичерина и др.) рассматривалось понятие самоуправления и его естественно-правовые основы, его возможности в российских условиях, система и компетенция органов местного самоуправления, а также исследовалась их связь с населением и центральными органами власти.1 При этом ученые разделяли в основном государственную теорию самоуправления, «последователи которой в той или иной форме выражали мысль: самоуправление есть форма государственного управления» [114, С.7]. Одновременно с теоретической мыслью развивалась практическая деятельность органов местного самоуправления, ставшая предметом изучения и обобщения. Также в центре внимания ученых находились вопросы общественного призрения, развития благотворительных организаций; ими публиковался обширный статистический материал. 1 Градовский А.Д. История местного управления в России// Собр.соч. - СПб., 1899, Евтихиев И.И. Нача ло самоуправления и закон об обеспечении рабочих на случай болезни// Вопросы административного права. - М., 1916. - Кн.1, Лазаревский Н.И. Мелкая земская единица: Сб.ст. - СПб., 1902. - Вып. 1, Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. — СПб., 1910. - Т.2, Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в со временной науке// Вестник права. - СПб., 1905. - № 1, Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших ев ропейских государств. - СПб., 1882; Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положе нию 1864 г. января первого. - М., 1865; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М.,1866; Васильчи- ков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учрежде ний. В 3-х томах. СПб., 1869-1871 и др. 2 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. - СПб, 1873; Дитятин И.И. Городское само управление в России. - Ярославль, 1877; Семенов Д.Д. Городское самоуправление: Очерки и опыты. - СПб., 1901; Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. - М.,1906; Щепкин М.П. Опыты изучения обще ственного хозяйства и управления городов. В 2-х частях. - М., 1882-1884 и др. 3 Максимов Е.Д. Законодательные вопросы общественного попечения о бедных// Вестник благотвори тельности. - 1897. - № 6; Гамбаров Ю. Добровольная и безвозмездная деятельность в чужом интересе. - М.,1880; Благотворительность в России. - СПб., 1907; Максимов Е.Д. Очерки частной благотворительности в России// Трудовая помощь. - 1897. -№ 2; Общественное и частное призрение в России. — СПб.,1907; Благотво рительные учреждения России. - СПб, 1912; Абрамович К. Образцы уставов кооперативных, профессиональ ных, благотворительных, кредитных, ссудосберегательных, пожарных, спортивных, просветительских и сель скохозяйственных обществ и товариществ. - СПб., 1912; Ильинский К. Частные общества. Сборник законов, распоряжений правительства и решений правительствующего сената. - Рига, 1913; Дополнительные сведения к сборнику справочных сведений о благотворительности в Москве. - М., 1905; Сборник справочных сведений о благотворительности в Москве. - М.,1901; Благотворительные учреждения Российской Империи. - СПб., 1900 и др.
6 Во-вторых, после революции 1917 г. теория местного самоуправления продолжала развиваться до 1930-х гг., а исследовательский интерес ученых постепенно концентрировался на тех общественных организационных структурах, которые формировались в нашей стране и функционировали до конца 1980-х гг.
Основой для развития теории местного самоуправления служили тезисы В.И.Ленина, который указывал на необходимость того, чтобы рядом постепенно проводимых мер все трудящееся население привлекалось к участию в управлении государством. В партийных документах идея местного самоуправления связывалась с Советами депутатов. В это время начали формироваться многочисленные общественные структуры, следующая классификация которых предлагалась в литературе [89, С.8]: 1) общественные организации в собственном (узком) смысле, т.е. открытые, членские, уставные объединения (профсоюзы, ВЛКСМ, кооперативные организации и др.); 2) органы массовых общественных движений (Комитет советских женщин, Советский комитет защиты мира и др.); 3) органы общественной самодеятельности; 4) общественные органы в структуре органов государственного управления (внештатные отделы и управления исполкомов местных советов народных депутатов, научно-технические советы министерств и ведомств и др.); 5) общественные учреждения (Всесоюзное агентство по авторским правам, Всесоюзная торгово-промышленная палата и др.); 6) любительские объединения и клубы по интересам.4
Теоретическая мысль в 1920-е гг. развивалась в двух направлениях [129, С. 19-20]. Во-первых, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности, и взаимоотношений его органов с центральными органами государственной власти. Однако здесь советские ученые склонялись к го- 4 Брянский А.Ф Понятие общественной организации и содержание права граждан на объединение// Советское государство и право. - 1963. - № 9; Власов Ю. Добровольные общества как форма советской демократии (общества и союзы, не преследующие целей извлечения прибыли)// Советское строительство. — 1929. - № 4; Козлов Ю.М. Самодеятельные организации населения. - М., 1962; Мовчановский Б.Ф. Общества, союзы и собрания. - М., 1923; Ямпольская Ц.А. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты. - М, 1972; Щиглик А.И. Добровольные общества при социализме. - М.,1976; Тар-ле Г.Я. Движение сторонников мира в СССР. - М., 1988 и др.
7 сударственной теории самоуправления. Содержание второго направления составили работы второй половины 1920-х гг., в которых утверждалось, что местное самоуправление есть атрибут современной буржуазной демократии, а также высказывалось мнение о том, что если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это только результат невыясненности проблемы [77, С.398]. Постепенно начали формироваться идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места, теория местного самоуправления задержалась в своем развитии на долгое время.
В 1930-1940-е гг. самостоятельное изучение вопросов функционирования местного самоуправления практически прекратилось. Как отмечалось в литературе, во многих исследованиях «в сущности, отбрасывалась сама идея самоуправления мест» [94, С. 15]. Здесь, по-видимому, сыграли свою роль две причины: принятие конституции 1936 г. определило жесткие рамки, в которых официальная идеология допускала анализ проблем самоуправления, и политическая реальность, которая предоставляла исследователю эмпирический материал, но резко контрастировала с провозглашаемыми конституцией нормами.
В начале 1950-х гг. в трудах отдельных ученых вновь было введено понятие «местное самоуправление», связанное, однако лишь с деятельностью местных Советов. Причина состояла в том, что наука находилась в значительной степени под контролем, а в партийных документах самоуправление не рассматривалось шире, чем было указано. Однако там термин «самоуправление» вновь возник после многолетнего перерыва только в 1959 г. на XXI съезде КПСС: «для нас демократия - это подлинная власть народа, это всемерное развитие самостоятельности и активности грудящихся масс, их самоуправление» [129, С.21].
В-третьих, расширение проблематики научных исследований в 1960-1970-х гг. как по вопросам самоуправления, социального управления, так и общест-
8 венных организаций, было вызвано новыми общественно-политическими условиями.
Постепенное расширение проблематики научных исследований происходит в 1960-1970-х гг. В центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, проблемы демократических основ социалистического управления, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д.5 Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко. В 1963 г. появилось специальное исследование В.А.Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», в котором автор разделял понятия государственного, общественного и местного самоуправления [93]. Последнее обладало следующими характерными признаками: (а) не имеет своих особых интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; (б) отражает волю местного населения; (в) находится во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма; (г) предполагает полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесенных к их ведению. Такая концепция местного самоуправления развивалась в 1960-е гг. Тогда же была высказана мысль, подтвержденная впоследствии практикой, о том, что процесс развития самоуправления возникает, прежде всего, на местах [55, С.161].
Вопрос о месте теории общественных организаций в системе общественных наук был актуализирован в конце 1970-х гг. на фоне оформления социологии организаций в разновидность специальной теории в советской социологической науке [114, С.240]. Ученые ставили вопрос о месте теории общественных организаций в системе общественных наук [47]. Отмечалось, что теория социалистических общественных организаций уже немало сделала для иссле- 5 Волков Ю.Е. Так рождается коммунистическое самоуправление. - М.,1965; Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. - Л., 1972; Гавриленко К.Н. О развитии социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. М., 1961; Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении. - М., 1962.
9 дования общетеоретических и политико-правовых аспектов этих организаций [136].
На 1970-1980-е гг. пришелся период бурного роста числа публикаций по проблематике социального управления. В этот период внимание ученых привлекало изучение самоуправления как вида управления в социалистическом обществе. Они писали о том, что самоуправление является высшей формой управления, в нем самоуправление приобретает подлинно демократическое черты, а социальные общности превращаются из участников управления в его первичных субъектов.6
В-четвертых, с конца 1980-х гг. происходит существенное усиление внимания к функционированию институтов гражданского общества - местному самоуправлению и третьего сектору.
Гражданское общество является весьма сложным объектом исследования, и может анализироваться с различных точек зрения - философской, политологической, экономической, правовой и т.д. «Однако социология, акцентирующая свое внимание на взаимодействии личности и социальных групп, ценностей и интересов, на потребностях и формах их институционализации, социально-структурных характеристиках общества и их динамике, имеет здесь бесспорный приоритет» [87, С.5]. Следует отметить, что интерес российских социологов к институтам и структурам гражданского общества сосредоточился, в основном, на теоретических вопросах. Редко на страницах научных изданий обсуждаются методические вопросы в этой сфере, что не способствует повышению качества проводимых эмпирических исследований.7 6 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). - М, 1973; Лебедев П.Н. Социальное управление. - Л., 1980; Марков М. Теория социального управления. М., 1978; Слепенков И.М., Аверин А.В. Основы теории социального управления. М., 1990 и др. 7 Черныш М.Ф. К проблеме эмпирических исследований гражданского общества// Проблемы формиро вания гражданского общества. - М., 1993.; Романенко Л.М. О методике исследований российского общества// Социологическое исследования. - 1995. — № 1.
10 Гражданское общество принадлежит к числу понятий, которые имеют как теоретическое, так и практическое значение. «Такого рода понятия нелегко определять, а их применение означает не только известную зону неопределенности, но и большие или меньшие различия в их толковании» [28, С.25]. Современная литература по гражданскому обществу основана на произведениях классиков политической науки Дж.Локка, Т.Гоббса, Ш.Монтескье, И.Канта, Г.Гегеля, Ж.Руссо и др. Этой же проблематике были посвящены работы Б.Чичерина, А.Куницына, С.Франка, И.Ильина, М.Бакунина и других русских философов и правоведов XIX-нач.ХХ вв. Тем не менее, до сих пор существуют различные подходы к определению самого понятия, границ, структуры и функ- ций гражданского общества. В литературе высказывается точка зрения о том, что «в современных исследованиях их авторы больше склонны обращаться к этой прошлой традиции, истории идей о гражданском обществе, а также процессов его становления, нежели к сегодняшним структурам гражданского общества и реальным механизмам его функционирования» [34, С.З].
Усиление интереса к местному самоуправлению как институту гражданского общества было вызвано попытками найти выход из сложной экономической и политической ситуации, в которой оказалось общество в 1980-е гг. Социологи, философы и правоведы пытались дать научное определение понятию самоуправления, раскрыть теоретические аспекты и практику осуществления самоуправленческих начал в СССР, анализировали проявления самоуправления в человеческой истории и строили прогнозы о его возможностях в будущем.
Резник Ю.М. Гражданское общество как феномен цивилизации. - М., 1998; Романенко Л.М. Конфликты гражданского общества: экзистенциальная дилемма в современной России. -М., 1996; Витюк В.В. Становление идеи гражданского общества и ее историческая эволюция. - М., 1995; Кравченко И.И. Концепция гражданского общества в философском развитии// Полис. - 1991. - № 5-6; Ступишин В.П. Гражданское общество и демократическое государство// Общественные науки. -1990. - № 1; Баталов Э. Гражданское общество// Народный депутат. - 1992. — № 6; Кочетков А.П. О формировании гражданского общества// Социально-политические науки. -1992. - № 8; Красин Ю., Галкин А. Гражданское общество: путь к стабильности// Диалог. - 1992. - № 3; Гаджиев К. Гражданское общество и правовое государство// Мировая экономика и международные отношения. 1991. № 9; Дилигенский Г. Существует ли в России гражданское общество// Поле мнение. Дайджест результатов исследований. - М.: ФОМ, 2001. - Вып. 10 и др.
11 Такой подход к проблеме был необходим, но он полностью строился на идеализации «социалистического самоуправления».9 В то же время априорно оценивался негативно или, в лучшем случае, критически западноевропейский опыт местного самоуправления. Только в конце 1980-х гг. началось массовое издание в переводах на русский язык конституций и важнейших правовых актов крупнейших зарубежных государств.
В 1986 г. было сформулировано положение, которое легло потом в основу концепции Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) о том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности. Однако тогда же ученые обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней: корректно говорить о его двойственной природе - государственной и общественной [111].
Среди множества других вопросов, актуализированных учеными, обсуждался вопрос о формах привлечения трудящихся к активному участию в государственной и общественной жизни, в том числе по месту жительства. Под общественными формами самоуправления по месту жительства понимали организационно-правовую форму участия широких слоев населения в разработке, обсуждении и осуществлении социально-экономических и политических решений, действующую по месту жительства и отражающую конкретные групповые интересы граждан [135, С.121]. К числу таких общественных институтов социалистического самоуправления народа относились органы общественной самодеятельности, которые, согласно ст.48 Конституции СССР (1977 г.), наряду с другими формами социалистической демократии должны были обеспечивать право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами. Имевшийся в нашей стране опыт функционирования объединений гра-
Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления// Советское государство и право. - 1986. —№ 2; Социалистическое самоуправление: опыт и тендеции развития / Отв.ред. Б.Н.Гопорнин. - М., 1986; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М.,1987 и др.
12 ждан по месту жительства (домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов, товарищеских судов, добровольных народных дружин, женских советов, советов пенсионеров и т.д.) нашел отражение в научной литературе. Органам общественной самодеятельности, в том числе территориальным, был посвящен ряд работ, в которых анализировались их сущность, правовая основа образования и функционирования, формы взаимодействия с государственными органами.10 Ученые акцентировали внимание на том, что органы общественной самодеятельности являются формой выражения самоуправления отдельных групп населения (например, родителей, читателей библиотек, жителей села, улицы, дома и т.п.), поэтому их следует характеризовать как органы общественного самоуправления. В целом отмечалось, что вопросы, касающиеся их функционирования, изучались недостаточно, хотя углубленное исследование их деятельности не только представляло научный интерес, но и могло служить импульсом для улучшения их повседневной работы [77, С.26].
В литературе была предпринята попытка дать характеристику явлению территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. Ученые выделяли характерные признаки органов территориального общественного самоуправления: «(а) представительный характер; (б) территориальный принцип организации и деятельности; (в) общественная форма; (г) самоуправленческая природа» [88, С.47].
В целом, развитие теории местного самоуправления в 1980-е — начале 1990-х гг. основывалось на существовавшей в то время советской представи- 10 Ямпольская Ц.А. Органы общественной самодеятельности как форма общественной активности граждан// Советское государство и право. 1983. № 12; Конев А.К. Местные Советы и общественные самодеятельные организации. - М., 1968; Бутко Н.Ф., Корниенко Н.И., Стоянов Г.В. Советы в городах и органы общественной самодеятельности. - Киев, 1974; Чигирь А.Е. Общественные самодеятельные организации трудящихся и развитие социалистической демократии. - Минск, 1975; Вахт О. О координации работы органов общественной самодеятельности// Советы народных депутатов. 1981. № 2; Хачатрян О.М. Упорядочение системы самодеятельных организаций населения// Советское государство и право. — 1989. - № 9; Литовкин В.Н., Балезин В.П. Общественные домовые комитеты. - М., 1962; Конев A.K., Гибричидзе Б.И. Уличные (квартальные) комитеты. - М., 1965; Прокопченко И.П. Общественные организации в жилищно-коммунальном хозяйстве. М., 1966; Тар-шис Е.А. Развитие самоуправления по месту жительства населения в городах// Социальные проблемы производственного самоуправления. М.,1985 и др.
13 тельной системе и фактической многоуровневости местного самоуправления.
После принятия Конституции РФ в 1993 г. тема местного самоуправления стала обсуждаться с новой силой в связи с провозглашением новых принципов его осуществления - местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Процессы, происходящие в местном самоуправлении, стали предметом социологического анализа. Задачами такого анализа являются определение основных проблем развития местного самоуправления, форм и методов участия населения в выработке и принятии управленческих решений, в решении социальных проблем территорий и др.11 Междисциплинарному обсуждению подвергаются историко-теоретические, правовые, организационные, финансово-экономические вопросы функционирования местного самоуправления, соотношение исполнительных и представительных органов местного самоуправления, вопросы территориального общественного самоуправления.
Свидетельством увеличения интереса к общественном объединениям явилось то, что в конце 1980-х гг. центром внимания ученых СССР стали так назы-ваемые «неформальные самодеятельные объединения». Термин «неформальный» начали употреблять для обозначения любой инициативы, идущей «снизу». В 1988 г. в журнале «Коммунист» писали о «неформальных независимых инициативах» как средстве создания гражданского общества [39, С.95]. Спектр этих объединений был широким: социально-культурные, творческие, экологические, правозащитные, спортивные, национальные и др. 11 Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологическо го анализа)// Социологические исследования. - 1997. -№ 6; Чанько А. Социологическое исследование отноше ния к местному самоуправлению в Ленинградской области и Санкт-Петербурге// Местное самоуправление: про блемы и перспективы. - СПб., 1997; Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправле ния// Социологические исследования. - 1997. — № 1; Красин Ю.Л. Отчет о результатах социологического иссле дования восприятия населением Томска и Томской области проблем распределения полномочий между субъек том федерации и муниципальным образованием. - Томск, 1997 и др. 12 Левичева В. Неформальные самодеятельные объединения. - М., 1989; Марков В.П. Самодеятельные молодежные объединения. Л., 1988; Криминологи о неформальных молодежных объединениях. - М., 1990; Не формалы: Кто они? Куда зовут? (сборник статей)/ Ред.-сост. В.И.Вьюницкий. - М., 1990; Левичева В.Ф. Моло дежный Вавилон: размышления о неформальном движении. - М., 1989 и др.
14 Существование этих организаций в нашей стране было легитимизировано в 1990 г. принятием Закона СССР «Об общественных объединениях». С этого времени можно отметить увеличение внимания ученых и специалистов к негосударственным некоммерческим организациям (далее - НКО), о чем свидетельствует большое количество публикаций в научных и публицистических изданиях. Тематика публикаций отражает основные направления происходящего процесса институционализации российского третьего сектора. Мы отметим литературу по взаимодействию негосударственных некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления: выделяются формы поддержки и сотрудничества, привлечения НКО к разработке и реализации целевых программ, организационные формы взаимодействия.13 Опубликованы специальные сборники нормативно-правовых актов, регулирующих эти вопросы.14 Однако, в литературе этого типа практически не обсуждается вопрос взаимодействия добровольных объединений граждан с органами местного самоуправления как элементов системы местного самоуправления.
С середины 1990-х гг. процессы, происходящие в российском третьем секторе, стали предметом активного изучения социологов. Большую долю составляют исследования третьего сектора в регионах России.15 В рамках этих исследований изучаются такие вопросы, как организационные структуры НКО, стра-
Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия/ Под ред. Н.Ю.Беляевой. - М., 1997; Макаренко О.В., Рудник Б.Л., Шишкин СВ., Якобсон Л.И. Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества. - М., 1997; Органы местного самоуправления и организации Третьего сектора: отношения партнерства (сборник статей)/ Под ред. И.В.Мерсияновой - Новосибирск, 1999; Органы местного самоуправления и организации Третьего сектора: технологии взаимодействия (сборник статей)/ Под ред. И.В.Мерсияновой - Новосибирск, 1999 и др. 14 Взаимодействие органов местного самоуправления с Третьим сектором: Сборник нормативно-правовых и распорядительных документов органов местного самоуправления/ Сост. И.Л.Борисов, Л.А.Долгина, Л.В.Мищенко, Ю.Е.Сливкина. - Новосибирск, 1999; Сборник законов, нормативных актов и проектов, регулирующих взаимодействие органов власти с сектором некоммерческих организаций в субъектах РФ Сибирского региона/ Сост. К.В.Гребенник, Н.В.Киричук. - Новосибирск, 1998 и др.
Киселева Т., Беляева Н. и др. Некоммерческие организации Байкальского региона в контексте развития российского Третьего сектора. - М., 1996; Современное состояние и динамика развития некоммерческого сектора Самарской области. - Самара, 1998; Антипьев А.Г., Вьюжанин В.Н. Проблемы становления и развития некоммерческих организаций г.Перми. - Пермь, 1997; Куревич И.Д., Каторин И.В., Лущенко T.A. и др. Условия и перспективы развития Третьего сектора в регионах России. - М., 1998; Петренко К. Общественные организации в России// Поле мнение. Дайджест результатов исследований- М.: ФОМ, 2001. - Вып. 10 и др.
15 тегии финансирования деятельности, отношения НКО с внешней средой, в т.ч. клиентские отношения, некоторые аспекты менеджмента, программной деятельности, трудности, с которыми сталкиваются НКО в процессе функционирования и т.д., делаются попытки прогнозирования развития сектора некоммерческих организаций.
Очевидно, что негосударственные некоммерческие организации являются новым объектом изучения в отечественной социологии. Пока не уместно говорить о формировании специального научного направления, в фокусе внимания которого находятся организации третьего сектора, как особой области современной российской социологии, однако можно выделить следующие признаки институционализации этого направления исследований: формирование понятийного аппарата, профессионального языка для описания исследовательского поля, анализ традиций изучения и концептуализации негосударственных некоммерческих организаций как объекта исследования, участие в мировой научной дискуссии, проведение эмпирических исследований, образование исследовательских коллективов, проведение научных семинаров и конференций, рост числа публикаций, посвященных данной проблематике.
Подводя итог анализу степени научной разработанности темы диссертационного исследования, отметим, что в современной литературе представлены теоретические разработки и результаты исследований в сфере местного самоуправления и, вместе с тем, весьма ограниченные источники знаний об общественных объединениях. Практически отсутствуют разработки, предметом которых является институционализация общественных объединений в местном самоуправлении. Это не является свидетельством неактуальности данной темы. Среди ученых и практиков происходит осознание значимости всестороннего рассмотрения проблем институционализации общественных объединений в системе местного самоуправления. В силу этих обстоятельств диссертационное исследование приобретает особое значение и носит новаторский характер.
16 Цель и задачи диссертационной работы
Актуальность темы, степень ее разработанности предопределили цель диссертации - проанализировать проблемы институционализации общественных объединений как элемента местного самоуправления в современных российских муниципальных образованиях и выработать на этой основе рекомендации по повышению их эффективности в решении вопросов местного значения.
Для достижения поставленной цели решаются следующие научные задачи:
Представить социологическое обоснование теоретического рассмотрения общественных объединений как субъектов местного самоуправления;
Показать место и роль общественных объединений в системе местного самоуправления (на примере муниципальных образований Новосибирской области);
Выявить проблемы и перспективы институционализации общественных объединений в системе местного самоуправления;
Сформулировать рекомендации по повышению эффективности общественных объединений в решении вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований.
Основная гипотеза исследования
Без развитой системы общественных объединений невозможно эффективное функционирование местного самоуправления в городском муниципальном образовании, но процесс их институционализации в системе местного самоуправления сопровождается проблемами, связанными с: развитием местного самоуправления как института народовластия, взаимодействием общественных объединений с органами местного самоуправления как элементов одной системы, организационным развитием общественных объединений, влиянием на них институтов и факторов внешней среды.
Теоретико-методологическая база исследования
Теоретическую основу исследования составил широкий спектр источников. Во-первых, работы зарубежных социологов институционального и структурно-функционального направлений, принадлежащих к классическому социологическому наследию (Э.Дюркгейм, Т.Веблен, Р.Мертон, Т.Парсонс и др.), зарубежных мыслителей второй половины XX в. (Дж.Александер, П.Бергер, Дж.Ландберг, Т.Лукман, В.Ни, Д.Норт, Н.Флигстайн и др.), представителей Новосибирской экономико-социологической школы (О.Бессонова, С.Кирдина, М.Шабанова). Во-вторых, работы социологов и политологов, развивающих идеи демократии и гражданского общества (А.Аг, А.Арато, В.Витюк, З.Голенкова, К.Кумар, Ю.Резник, А.Токвиль, Ю.Хабермас и др.). В-третьих, научные труды отечественных ученых по концептуальным предпосылкам местного самоуправления, его политико-правовому статусу, социальной базе и т.д. (Г.Барабашев, Ф.Бородкин, О.Кутафин, Ю.Плюснин, О.Савранская, В.Фадеев, И.Черник, А.Широков, Е.Шомина, Е.Шугрина и др.). В-четвертых, работы социологов, историков, юристов, экономистов, анализировавших истоки развития российского третьего сектора, его современное состояние и т.д. (Е.Абросимова, А.Авакьян, Х.Анхайер, Ф.Бородкин, Т.Вольф, К.Ильинский, Е.Максимов, Л.Саломон, А.Щиглик, Т.Юрьева, Л.Якобсон, Ц.Ямпольская и др.).
Поскольку исследование носит комплексный характер и основано на анализе разных по происхождению и содержанию источников, их анализ был осуществлен с точки зрения общих для всех социальных наук методологических принципов. В частности, диалектический метод познания, системный и истори-ко-типологический подход к анализу социальных явлений, позволяющие выделить наиболее существенные стороны анализируемых проблем. В диссертации широко используются социологический, исторический, правовой, логический и статистический методы исследования, общенаучные методы анализа и обобщения фактического материала, относящиеся к исследуемой теме.
Эмпирическая база исследования
Эмпирическую основу исследования составили материалы социологических обследований, проведенных в 1997-2001 гг. («Институциональные формы общественных инициатив: общественные объединения Новосибирской городской агломерации», 1997; «Территориальное общественное самоуправление в Новосибирской городской агломерации», 1998; «Институциональные формы взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений», 2000; «Советы микрорайонов как субъекты территориального общественного самоуправления в городе Новосибирске», 2001(a); «Появление и укрепление институтов гражданского общества в малых городах Новосибирской области», 2001(6)), а также данные государственной социально-экономической статистики, материалы периодической печати, включенных наблюдений.
Автор диссертационной работы непосредственно участвовал в подготовке и проведении указанных исследований. Большинство из них автором были проведены полностью самостоятельно (1998, 2000, 2001(a)). К сбору эмпирического материала (1997, 2001(6)) привлекались студенты отделения социологии экономического факультета Новосибирского государственного университета. Исследования проводились при финансовой поддержке Московского общественного научного фонда, Института «Открытое общество» и Фонда Евразия.
Автор выражает благодарность сотрудникам кафедры общей социологии экономического факультета Новосибирского государственного университета, отдела социальных проблем Института экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, научным руководителям, с которыми происходило постижение предметной области исследования -В.В.Герчиковой (1992-1994), Ф.М.Бородкину (1994-1998), и научному консультанту Т.Ю.Богомоловой, конструктивные комментарии и полезные советы которой привели к завершению диссертационной работы.
19 НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
В области теории и методологии:
Представлена концепция трехсекторной модели общества с позиций социологической теории, которая, в отличие от традиционных юридического и экономического подходов, делает акцент на роли процессов самоорганизации и социальных взаимодействий, социальных общностей и организаций в структурировании третьего сектора общества.
Показано, что третий сектор является социальным институтом, определяемый как сложившаяся форма организации и регулирования общественной жизни, обеспечивающая выполнение жизненно важных для общества функций, и включающая совокупность связей, норм и ролей, которые на практике проявляются в деятельности отдельных добровольных объединений граждан.
Предложена периодизация процесса институционализации российского третьего сектора на основе анализа его исторического развития, наличия институциональных признаков, расширения и углубления выполняемых им функций в обществе.
Определено понятие «гражданское сообщество» как специфическая совокупность общественных отношений, социальных связей и институтов, основными субъектами которых являются граждане и их добровольные объединения, конструктивно взаимодействующие во имя общих целей; выделены основные характеристики гражданских сообществ. Введение этого понятия позволяет устранить неопределенность в применении категории «гражданское общество» в масштабах муниципальных образований.
Обоснован взгляд на общественные объединения как на субъекты местного самоуправления, что, в отличие от юридической трактовки, более полно отражает социальную сущность местного самоуправления как системы субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующей с целью удовлетворения потребностей населения.
20 В области эмпирических результатов исследования:
1. Выявлены проблемы институционализации общественных объединений в местном самоуправлении, обосновано, что их следует рассматривать в со ставе 4 групп, связанных с: развитием местного самоуправления как института народовластия; организационным развитием общественных объединений; взаимодействием общественных объединений с органами местного самоуправления как элементов одной системы; влиянием на общественные объединения институтов и факторов внешней среды.
2. Получены содержательные результаты, характеризующие: а) модели организационных структур и основные характеристики систем местного самоуправления в городских муниципальных образованиях, их влия ние на муниципальное управление в крупном и малом городе (на примере Но восибирской области); б) общественные объединения города Новосибирска с точки зрения целей их создания, организационных структур управления, трудовых отношений, формирования бюджетов, проблем функционирования, их роли в отношениях социального партнерства; в) условия и факторы, влияющие на появление и укрепление третьего сек тора в малых городах Новосибирской области.
В области прикладных результатов исследования: 1. Основные направления решения проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении с целью повышения их эффективности в решении вопросов местного значения.
Выносимые на защиту положения
1. Обоснование концепции трехсекторной модели общества с позиций социологической теории.
Определение понятий «гражданское сообщество», «территориально-функциональное общественное объединение», «территориально-административное общественное объединение».
Периодизация институционализации российского третьего сектора на основе анализа его исторического развития, наличия институциональных признаков, расширения и углубления выполняемых им функций в обществе.
Теоретическое обоснование рассмотрения общественных объединений как субъектов местного самоуправления.
Рекомендации по решению проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении.
Практическая значимость и апробация исследования
Авторская трактовка роли общественных объединений в системе местного самоуправления, соответствующая идеям формирующегося в России гражданского общества, теоретические положения диссертационного исследования могут быть полезными при дальнейшей научной разработке формирующихся в России институтов гражданского общества, а также в развитии теории муниципального управления, нормотворческои деятельности, ревизии теоретических подходов к общественному устройству.
Высказанные рекомендации могут быть полезны широкому кругу организаций: органам местного самоуправления в процессе принятия научно обоснованных решений, разработки стратегических планов развития городов, определения концептуальных подходов к развитию территориального общественного самоуправления, системы мер, направленных на активизацию участия населения в местном самоуправлении, в их нормотворческои деятельности; органам государственной власти в процессе разработки концептуальных подходов к взаимодействию с институтами гражданского общества, опреде-
22 ления приоритетов государственной политики в области поддержки общественных инициатив; общественным объединениям при разработке ими стратегий взаимодействия с органами местного самоуправления, программ участия в решении вопросов местного значения, вовлечения населения в сферу гражданской активности; ресурсным центрам для некоммерческих организаций при оказании услуг общественным объединениям и корректировке их перечня; отечественным и зарубежным благотворительным фондам при разработке программ поддержки некоммерческого сектора и местного самоуправления; высшим учебным заведениям при внедрении новых специальностей, разработке учебных курсов и программ, реализации идей гражданского образования; ассоциациям муниципальных образований в поиске ими новых тем и предметов для развития межмуниципальной кооперации.
Результаты исследования обсуждались на региональных, всероссийских и международных конференциях, круглых столах и семинарах, организованных учебными и научно-исследовательскими учреждениями, органами государственной власти, научными фондами в России (Новосибирск, Москва, Санкт-Петербург, Самара, Улан-Удэ и Ханты-Мансийск) и за рубежом (Германия, США) в 1995-2002 гг.
Отдельные положения диссертационного исследования были использованы автором в процессе преподавания курсов по основам менеджмента, муниципальному менеджменту и организационному поведению на отделениях социологии и менеджмента экономического факультета Новосибирского государственного университета (1997, 1999-2002), при проведении семинаров для представителей общественных объединений и органов местного самоуправления из городов Сибирского, Уральского, Приволжского и Центрального федеральных округов (1997-2002). Материалы исследования использовались Ассоциацией
23 сибирских и дальневосточных городов в методическом обеспечении работы с муниципалитетами по направлению взаимодействия общественности и органов местного самоуправления (1999-2002).
Основные идеи развития общественных объединений территориально-административного типа, были осуществлены в Новосибирске во время реализации программы развития территориального общественного самоуправления совместно с Управлением общественных связей мэрии (2000-2002). Они нашли отражение в концепциях нормативных документов («Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании Новосибирской области», «Модельный устав территориального сообщества»).
Разработки, касающиеся территориально-функциональных объединений граждан, были апробированы во время работы автора в Сибирском межрегиональном центре поддержки негосударственных организаций (1996-1998) и Институте неправительственного сектора (1999-2002). Они нашли отражение в концепциях законопроектов Ханты-Мансийского автономного округа о взаимодействии органов государственной власти с негосударственными некоммерческими организациями, о социальном заказе, о благотворительной деятельности.
Точка зрения диссертанта по различным аспектам деятельности негосударственных некоммерческих организаций, участию населения в местном самоуправлении принималась во внимание при принятии решений соответствующих органов власти, зарубежных благотворительных фондов и организаций.
Основные положения диссертации изложены в 24 публикациях автора объемом 52,75 п.л.
Структура диссертационной работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 154 отечественных и зарубежных источников, списка схем и таблиц из 25 наименований и 7 приложений.
Концепция трехсекторной модели общества
Идейное развитие концепции трехсекторной модели общества можно рассматривать как последовательную смену различных моделей синтеза социально-философского знания, тесно связанных с эволюцией представлений о гражданском обществе. Ее интеллектуальные корни исторически связаны с концепциями «естественного права» и общественного договора (Т.Гоббс, Дж.Локк, Ш.Монтескье), согласно которым гражданское общество (или «гражданское состояние») приходит на смену «естественному состоянию», в котором господствуют культ силы и «борьба всех против всех». Такой переход сопровождается заключением общественного соглашения или договора, на основе которого народ и власть строят свои взаимоотношения. С течением времени дихотомию «естественное состояние - гражданское состояние (общество)» сменила дихотомия «гражданское общество - государство», расчленяющая общественное целое на две взаимосвязанные сферы бытия (А.Смит, И.Кант, Г.Гегель и др.).
С середины XVIII в. в трудах К.Сен-Симона, А.Токвиля, Э.Дюркгейма и других прослеживается стремление раскрыть центральную проблему современного общества: как найти «третий путь» между «атомизированностью конкурентного рыночного общества» и «бытием, где господствует государство» [65, С.22]. Эти авторы полагали, что решение вопроса- в структуре «естественных» или добровольных групп и организаций, посредством которых индивид осознает важность общественной солидарности и гражданского участия.
А.Токвиль, излагая свои взгляды, сформировавшиеся на основе изучения социальной практики Северной Америки, преимущественно сосредотачивает внимание на различного рода объединениях (союзах, ассоциациях), которые имеют «тысячи разновидностей: религиозно-нравственные общества, объединения серьезные и пустяковые, общедоступные и замкнутые, многолюдные и насчитывающие всего несколько человек» [121, С.378]. Охватывая почти все сферы деятельности людей, объединения не только решают свою прямую задачу, но и выполняют ряд основных функций. Они защищают свободу мысли и нравственные ценности от произвола со стороны правительства. «Правительство могло бы возложить на себя обязанности некоторых самых крупных американских ассоциаций... Однако какая политическая власть когда-либо станет способной достаточно эффективно справляться с той массой бесчисленных мелких дел, которая ежедневно выполняется американскими гражданами с помощью союзов и объединений?» [121, С.379]. Правомерность такой постановки вопроса подтвердилась спустя два десятка лет во Франции в период правления Наполеона III, где при отсутствии развитой сети гражданских учреждений органы центральной власти фактически подчинили себе все сферы общественной жизни, подавили всякую частную инициативу и самодеятельность, превратили «всякий общий интерес в прерогативу и предмет правительственной деятельности, начиная от моста, школьного здания и коммунального имущества какой-нибудь сельской общины, и кончая железными дорогами, национальным имуществом и государственными университетами Франции» [24, С.41].
Ассоциации выступают в качестве механизмов, обеспечивающих не только защиту людей от порабощения политическими силами, но и воздействие самих граждан на социальную среду и политические структуры. Акцентируя внимание на самостоятельности гражданского общества, независимости его элементов от государства, А.Токвиль категорично не противопоставляет одно другому, подчеркивая неизбежность и плодотворность их взаимодействия в рамках демократического политического режима. Однако решающее значение имеет «умение создавать объединения» как «первооснова общественной жизни; прогресс всех остальных ее сторон зависит от прогресса в этой области» [121, С.381].
А.Токвиль является представителем рационалистического направления в обосновании взаимоотношений гражданского общества и государства, значительный вклад в пересмотр теоретических оснований которого принадлежит Г.Гегелю, К.Марксу, а также отечественным мыслителям М.Бакунину, Б.Чичерину, П.Новгородцеву, И.Ильину, С.Франку и др. Происходящая дифференциация общественных наук в конце XIX в. - начале XX в., в том числе ин-ституционализация социологической науки, стимулировала новое понимание проблем существования сфер общества. В то же время понятие «гражданское общество», до сих пор выступавшее как синоним пока не актуализированного термина «третий сектор», «приобретало онтологический статус» [101, СП].
При обосновании концепции трехсекторной модели общества мы опираемся и разделяем основные положения социологической теории современности Ю.Хабермаса. Во-первых, общество пришло к образованию в себе двух частей, что является результатом процесса исторического развития, где важнейшим выступает рост значимости рынка и государства. «Одна часть современного общества - это то, что Ю.Хабермас называет понятием, почерпнутым из феноменологической традиции, - жизненным миром, а вторая - то, что Ю.Хабермас называет понятием, взятым из теории систем (прежде всего у Т.Парсонса), -системным миром» [79, С.330]. Эти две общественные сферы интегрируются и воспроизводятся посредством двух полностью различных механизмов. «Системный мир» образуется совокупностью безличных анонимных отношений людей в сфере экономической и государственной деятельности. Он подчинен инструментальной рациональности, то есть рациональности, ориентированной на достижение целей, и регулируется посредством того, что Ю.Хабермас называет «средствами типа денег и власти».
«Жизненный мир» - это сфера непосредственной коммуникации людей, она содержит различные структурные компоненты (институты, нормативные структуры и социальную практику), которые делают возможным символическое воспроизводство общества. В процессе структурной дифференциации в нем выделяются частная сфера (приватность) и общественная сфера (общественность). «Институциональное ядро приватной сферы образует семья, освобожденная от хозяйственных функций и специализирующаяся на задачах социализации. Институциональное ядро общественности - это коммуникационные сети, которые поддерживаются культурой с ее учреждениями, прессой, а позднее и средствами массовой информации» [57, С.49]. Внутри жизненного мира возникает гражданское общество как форма его самоорганизации, призванная упорядочить отношения между индивидами и их группами без вмешательства государства.
Третий сектор и местное самоуправление: контуры связи в теории
Официальное признание местного самоуправления в России как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации гражданского общества, произошло лишь в последние годы. По мнению некоторых исследователей, организация местного самоуправления в дореволюционной России явилась одним из факторов сохранения страны как единого целого [42, С.З]. Современное содержание понятия «местное самоуправление» в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Не случайно английский исследователь Д.Е.Эшфорд называет концепцию местного самоуправления продуктом либерально-демократического государства XIX в. [143, С.2].
В современной российской общественной науке и в правотворческой практике понятие «местное самоуправление» имеет сравнительно короткую историю. Каждый новый этап организации местного самоуправления, начиная с 1990 г., сопровождался своим толкованием его сущности. Острые дискуссии о местном самоуправлении лишь отчасти объясняются актуальностью темы, необходимостью формирования эффективной системы местного самоуправления в российских городах и иных населенных пунктах. В значительной степени причина дискуссий и разногласий заключена в слабой разработке теории местного самоуправления.
В трактовке содержания местного самоуправления мы различаем три аспекта: социальный, функциональный и институциональный. В социальном аспекте главным является вопрос о субъекте местного самоуправления. Федеральный законодатель в качестве субъекта местного самоуправления называет население, которое может решать вопросы местного значения как непосредственно, так и через создаваемые им органы: «местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 № 154-ФЗ). Однако на практике, а иногда и в законодательстве, местное самоуправление чаще идентифицируется с деятельностью органов местного самоуправления. Например, в результате опроса мэров, проведенного социологической лабораторией Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в 2001 г., выяснилось, что определяющим образом на решение вопросов местной жизни влияют глава местного самоуправления по мнению 87,5% респондентов и по мнению 55,0% - исполнительный орган местного самоуправления [97, С.7].
В 1996 г. Россия была принята в члены Совета Европы. В связи с этим соответствие национальной нормативно-правовой базы местного самоуправления требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении - многостороннему договору между странами-членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления, - является уже не желаемой перспективой, а актуальным требованием. В соответствии с официальной русской версией этой Хартии «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [41]. Такое определение вызовет сомнение у любого человека, который задумается над правильностью определения понятия через само себя. С другой стороны, даже поверхностный анализ и сравнение аутентичных текстов Хартии на французском и английском языках с русскоязычной версией показывают, что из-за тонкостей перевода первоначальный смысл искажается.
Проведем лингвистический анализ ключевого понятия. Определение субъекта местного самоуправления во французском варианте как «les collectivites locales» и в английском - как «the local authorities» при попытке дословного перевода нельзя интерпретировать как «органы местного самоуправления», как это указано в русском варианте. «Les collectivites locales» переводится с французского как департамент, коммуна (как административно-территориальное образование). В английском варианте иное: «the local authorities» переводится как «местные власти». В то же время, единственное число существительного «1а collectivite» переводится как группа людей, a «an authority» - как власть, авторитет, полномочие. Следовательно, в данном случае речь идет о некоторой совокупности людей, проживающих на локальной территории, объединенных с целью осуществления властных полномочий. С учетом этих и других обстоятельств, более корректным представляется использовать понятие «местное сообщество» для определения субъекта местного самоуправления в русскоязычном варианте Европейской хартии о местном самоуправлении. Такой подход нашел свое отражение в одном из вариантов опубликованного перевода Хартии [40, С.33-37]. Кроме того, понятие «местное сообщество» использовалось в двух из трех проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а в настоящее время фигурирует в уставах ряда субъектов РФ (Иркутская, Псковская, Белгородская, Оренбургская и другие области) и нормативно-правовых актах муниципальных образований.
Принимая во внимание вышеизложенные детали, нами рассматривается как более корректный следующий перевод п.1 ст.З Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Далее п.2 ст.З Хартии гласит: «Это право осуществляется советами или собраниями, состоящих из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. ...Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, к референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».
Следует отметить, что введение понятий «местное сообщество» и «общественное объединение» вызвано необходимостью обозначить субъект местного самоуправления, поскольку «субъектом деятельности и права в данном случае не может быть население вообще (не определено, о каком именно населении идет речь), а также некорректно говорить об осуществлении местного самоуправления гражданами в силу общественной, а не индивидуальной природы местного самоуправления» [131, С. 10].
Общественные объединения в системе местного самоуправления Новосибирска
Характеризуя общественные объединения территориально функционального типа, целесообразно ответить на ряд вопросов, связанных с целями и причинами их создания, организационными структурами и системами управления, спецификой трудовых отношений, источниками финансирования, проблемами функционирования, их местом и ролью в отношениях социального партнерства. Основным источником информации будут служить результаты исследования «Институциональные формы общественных инициатив: общественные объединения Новосибирской городской агломерации» (1997 г.) и некоторые наблюдения автора, полученные им в ходе шестилетней практической работы в качестве консультанта Сибирского межрегионального центра поддержки негосударственных организаций и руководителя Института неправительственного сектора.
В ходе опроса респонденты - руководители общественных объединений -выделили две главные цели создания общественных объединений: для самоорганизации с целью само- и взаимопомощи, для реализации общих интересов. В таблице 5 отражены варианты ответов, из которых каждый респондент мог назвать не более трех. Среди других вариантов ответов, набравших гораздо меньший удельный вес (не более 4% каждый), были следующие: для удовлетворения личных амбиций руководителя и/или членов объединения, для решения проблем общества, для создания новых рабочих мест.
При ответе на вопрос о том, для чего создаются общественные объединения, респонденты, с одной стороны, выступали в роли экспертов, поскольку каждый из них был включен в работу своего объединения и во множество связей с другими организациями, что позволяет им иметь компетентное мнение. С другой стороны, они являлись носителями общественного мнения, ориентация которого может проявиться в ответах, поскольку данный вопрос задавался не про конкретное объединение, а про всю совокупность таких организаций.
Что касается причин создания конкретных объединений, руководителями которых являлись респонденты, здесь можно выделить несколько наиболее часто упоминаемых причин. Во-первых, это необходимость привлечения внимания общества к нуждам, проблемам отдельных социальных групп, соблюдению их прав (например, инвалидов, многодетных семей, лиц, пострадавших от радиационных катастроф и др.). Во-вторых, острота и нерешенность отдельных общественных проблем (например, экологических, военных действий, беззакония и др.). В-третьих, желание продолжать уже начатую работу, но в новых организационно-правовых формах. Это, прежде всего, относится к тем объединениям, которые раньше, во времена финансового благополучия в нашей стране, финансировались из бюджета и/или состояли на балансе предприятий и организаций (например, спортивные, физкультурно-оздоровительные объединения, студии по работе с детьми и подростками, некоторые культурно-просветительские объединения). Многие респонденты считают перестройку, начавшуюся в СССР в 1985 г., катализатором создания их объединения. Здесь следует обратить внимание на открывшиеся тогда перспективы как на одну из причин создания объединений.
Таким образом, в большинстве случаев причины создания конкретных объединений сильно связаны с потребностью в самоорганизации граждан для оказания различного рода помощи, не только членам объединения, но и членам более широких социальных общностей, для реализации общих интересов. В этом, как правило, респонденты видят миссию их объединений. Причем потребности населения, удовлетворяемые в системе местного самоуправления, выступают реальным мотивационным ядром процессов самоорганизации населения.
Российские общественные объединения могут создаваться в одной из пяти организационно-правовых форм. Под организационно-правовой формой понимается способ внутреннего структурирования, избранный самим объединением на основе его потребностей, целей и задач, и определяющий механизм принятия решений и порядок управления имуществом. Федеральным законом об общественных объединениях предусмотрены следующие организационно-правовые формы: общественная организация, общественное движение, общественное учреждение, общественных фонд, орган общественной самодеятельности. Нами была подготовлена их характеристика, основываясь на следующих критериях: уставные цели деятельности, характер членства, учредители объединения, структура руководящих органов, объем вещных прав объединения, отношение учредителей и членов к имуществу объединения и их ответственность, порядок преобразования и ликвидации. Полученные данные представлены в табличной форме (см. приложение 7).
В опросе были представлены, главным образом, общественные организации (82,3%) и фонды (17,0%). Это отражает структуру всей совокупности общественных объединений на территории Новосибирска, зарегистрированных в период с 01.01.1991 по 01.01.1997.
Начиная с 1995 г., общественные объединения получили право осуществлять свою деятельность без государственной регистрации. Однако согласно от 117 ветам респондентов, только 34,0% объединений прошли процедуру официальной регистрации и начали функционировать в год регистрации. После начала фактического функционирования, по крайней мере, через один год, были зарегистрированы 58,1% ныне действующих объединений. Это свидетельствует о том, что такая практика сложилась ранее, а принятый закон лишь закрепил сформировавшиеся общественные отношения в области реализации конституционных прав граждан по объединение. Организационные структуры, в которых функционируют общественные объединения в Новосибирске, можно разделить на три типа: 1. Объединение функционирует полностью самостоятельно (66,7%); 2. Объединение входит в состав более разветвленной структуры как отделение, филиал или представительство (24,2%); 3. Объединение является головной организацией более разветвленной структуры (9,1% ). Большинство опрошенных (77,7%) отметили, что их объединения были учреждены только физическими лицами, 10,9% объединений были учреждены только юридическими лицами (общественными объединениями) и 9,8% - физическими и юридическими лицами (общественными объединениями). Примерно в трети объединений собрания высшего руководящего органа происходят по мере необходимости, в нарушение сроков, которые зафиксированы в учредительных документах. Кстати сказать, это является одним из примеров нарушения общественными объединениями институциональных рамок функционирования.
Решение и предупреждение проблем институционализации: рекомендации и перспективы
Преодоление и предупреждение проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении требует целенаправленной работы не только в его системе, но и на региональном и федеральном уровне. Важно привлекать к этой работе многих субъектов - общественные объединения и органы местного самоуправления, а также органы государственной власти, высшие учебные заведения, коммерческие организации и благотворителей, средства массовой информации и отдельных граждан.
Результаты проведенного исследования позволяют высказать следующие рекомендации, которые будут способствовать решению и предупреждению проблем институционализации общественных объединений в местном самоуправлении, а в конечном итоге - повышению их эффективности в решении вопросов непосредственного жизнеобеспечения населения муниципальных образований.
Рекомендации по решению и предупреждению проблем, связанных с развитием местного самоуправления как института народовластия. - использовать актуальные социальные технологии стратегического планирования, которые будут способствовать выработке стратегии развития городов, решению и предупреждению проблем местного самоуправления. - создать организационную структуру по вовлечению общественности в процесс стратегического планирования с целью обеспечения гражданского образования различных групп населения, широкой информационной доступности процесса стратегического планирования для населения и обратной связи. - активнее использовать формы организации общественного участия в ходе стратегического планирования, в том числе социологические опросы населения, с целью обеспечения обратной связи в этом процессе. - разработать критерии оценки эффективности общественного участия населения в процессе создания и реализации стратегического плана. - использовать технологии межмуниципальной кооперации с целью обмена опытом, тиражирования успешных технологий решения социальных проблем городов, повышения квалификации муниципальных служащих. ? Органам государственной власти и органам местного самоуправления консолидировать усилия в направлении создания благоприятных условий для укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления. ? Государственной Думе РФ рассмотреть законодательные способы уточнения разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями власти и реализации Программы развития бюджетного федерализма через внесение изменений в Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления», в ряд законов социального характера. ? Органам государственной власти Новосибирской области сконцентрировать усилия на установлении ясных и прозрачных процедур межбюджетных отношений, стимулирующих усилия муниципалитетов по наращиванию налогового потенциала территорий и оптимизации бюджетных расходов. 2. Рекомендации по решению и предупреждению проблем, связанных с организационным развитием общественных объединений. Министерству образования РФ и высшим учебным заведениям включить в учебные планы дисциплину «Менеджмент некоммерческих организаций» и подготовить к рассмотрению вопрос о внесении в государственный стандарт 156 специальности «Менеджер некоммерческой организации» с целью профессионализации трудовых ресурсов, занятых в третьем секторе. ? Высшим учебным заведениям оказать содействие ресурсным центрам для некоммерческих организаций в создании единой программы и методики преподавания с целью решения проблемы отсутствия единых стандартов в образовании сотрудников некоммерческих организаций, а также разработки системы подготовки педагогических кадров для этих целей. ? Ресурсным центрам для некоммерческих организаций повысить уровень образовательных программ с целью создания условий для устойчивого развития общественных объединений через развитие навыков стратегического планирования, работы с персоналом, создание механизмов использования местных источников ресурсов, упорядочение делопроизводства. ? Высшим учебным заведениям и общественным объединениям консолидировать усилия в направлении создания и тиражирования практики учебных клиник для студентов с целью подготовки профессионалов для работы в третьем секторе. ? Ресурсным центрам для некоммерческих организаций и международным благотворительным фондам объединить усилия в направлении установления равноправных, партнерских взаимоотношений, тиражирование положительного опыта взаимодействия между ними через участие сотрудников ресурсных центров в экспертизе социальных проектов, консультативную помощь и другие технологии. ? Общественным объединениям разработать тактики для повышения финансовой устойчивости, включающие следующие действия: переход к профессиональному фандрайзингу, освоение платных услуг, исследование внешней среды через проведение маркетинговых исследований, привлечение частных и корпоративных пожертвований. Государственной Думе РФ и Министерству труда и социального развития РФ рассмотреть возможность учета труда добровольцев в Кодексе законов о труде с целью создания условий для более широкого использования ресурсов добровольческого труда в общественных объединениях. 3. Рекомендации по решению и предупреждению проблем, связанных с взаимодействием общественных объединений с органами местного самоуправления как элементов одной системы.
