Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Отечественное местное самоуправление: исторические особенности формирования и развития 16
1.1. Основные этапы развития местного самоуправления 16
1.2. Земское и городское самоуправление (1900-1918 гг.) 38
Глава 2. Социально ориентированное управление как область качественной социальной диагностики и программирования развития 53
2.1. Отечественная управленческая школа: от технократического воздействия до «социального измерения» управления 53
2.2. Социальное участие и его реализация посредством прогнозного социального проектирования 76
2.3. Методы социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования 95
Глава 3. Комплексное социально-диагностическое исследование г. Апатиты (Мурманская область, РФ) 111
3.1. Программа исследования «Изучение института местного самоуправления и выявление «точек напряжения»; локального характера г. Апатиты Мурманской области» 111
3.2. Социально-историческое обследование г. Апатиты (1925-2004 гг.) .125
3.3. Информативно-целевой анализ текстов местной прессы г. Апатиты (1995-2003 гг.) 148
3.4. Опрос должностных лиц, специалистов-практиков и независимых экспертов г. Апатиты 170
Заключение 189
Библиографический список использованной литературы 193
- Основные этапы развития местного самоуправления
- Отечественная управленческая школа: от технократического воздействия до «социального измерения» управления
- Методы социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования
- Программа исследования «Изучение института местного самоуправления и выявление «точек напряжения»; локального характера г. Апатиты Мурманской области»
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется самой ролью социально-управленческой деятельности, которая в обществе многообразна и многопланова. Важность подобного исследования диктуется своеобразием переходного периода, переживаемого нашим обществом, в связи с преодолением негативных последствий манипулятивно-директивной формы управления обществом и личностью. Современный период общественного развития России характеризуется социальной нестабильностью, поляризацией и столкновением различных социально-политических сил, дивергентными процессами, нарастанием конфликтности. Отсюда -проблема поиска механизмов достижения социальной гармонии, стабильности и сохранения социального порядка. Все чаще раздаются призывы к согласию, эффективному ведению социального диалога. Сегодня необходим поиск путей к созданию в стране системы постоянного диалога, в ходе которого участвующие стороны будут достигать взаимопонимания через адекватное представление об обоюдных намерениях. Преодолевать инертность властей значительно легче на местном уровне. Поэтому налаживание конструктивного диалога власти с общественностью представляется одной из приоритетных задач демократизации. Реформа местного самоуправления (далее - МСУ) реализуется в России с трудом. Сегодня возрастает степень недоверия граждан к органам власти и отчуждения от них. Данные исследований свидетельствуют, что власть в целом воспринимается большинством населения не как выразитель их интересов, а как защитница собственного благополучия и благополучия узких слоев. Этому способствует низкая самооценка граждан и их неверие в свои возможности влиять на управленческие решения, принимаемые властью. Все это - следствие многолетнего административно-бюрократического управления нашей страной.
Новое понимание функции социального управления, исключающее
манипулирование, позволит обществу преодолеть синдром отчуждения населения от публичной власти и создаст предпосылки для социальной включенности граждан в проблемы местного сообщества. Необходим поиск средств, которые помогут не только изучать, но и предсказывать те социальные перемены, которые повлечет за собой любое социально значимое управленческое решение. Несмотря на то, что сегодня отечественная социальная наука располагает экоантропоцентрической парадигмой социального познания и управления и семиосоциопсихологической парадигмой социальной коммуникации, разработанными Т.М.Дридзе, и практическими методиками, позволяющими оценивать и прогнозировать социальные последствия принимаемых управленческих решений, пока они остаются недостаточно востребованными. В связи с этим необходимо комплексное изучение проблем развития МСУ в свете концепции социально ориентированного управления, на которое направлена данная работа.
Степень разработанности темы исследования. Местному самоуправлению как объекту научного исследования посвящаются работы российских ученых со второй половины XIX - начала XX вв. В.П.Безобразов, А.Д.Градовский, Н.И.Лазаревский, М.И.Свешников, Б.И.Чичерин1 и другие рассматривали содержание самоуправления, систему его органов, исследовали соотношение государственного и общественного в данном социальном институте. Практическая работа земств и городского самоуправления получила освещение в работах А.И.Васильчикова, И.И.Дитятина, Д.Д.Семенова, М.П.Щепкина и др. Российские ученые анализировали западный опыт функционирования институтов
1 Градовский А.Д. История местного управления в России. - СПб.: печатня В. Головина,
1868. Т. 1; Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. - СПб.: Риккер,
1896; Чичерин Б.И. Несколько современных вопросов. — М., 2002 и др.
2 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений: В 2 т. 3-е изд. - СПб., 1872; Дитятин И.И.
Устройство и управление городов России: В 2 т. - СПб.: тип. П.П. Меркульева, 1877;
Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. - СПб., 1901; Щепкин М.П.
Общественное самоуправление в Москве. Проект городового положения. - М., 1906 и др.
самоуправления, разрабатывали основные принципы самоуправления, его соотношение с государственной властью. Представленные ими теоретические модели легли в основу деятельности земских учреждений, которые сначала понимались как чисто общественные по своей сути органы, а затем как «двоякие органы одного и того организма, различные формы одной и той же власти». А.А.Кизеветтер отразил результаты функционирования земского и городского самоуправления1. Земства рассматривались как эффективная система самоуправления.
До конца 1920-х гг. продолжала существовать научная школа Л.А.Велихова, активно разрабатывающая проблематику городского самоуправления. В теоретических исследованиях накопленные знания были обобщены, городская община выделена в качестве основного субъекта самоуправления. По его мнению, теория города и МСУ, входящая частью в муниципальную науку, должна быть основана на социологии, городское управление - на государственном и административном праве. Ученый и его единомышленники фактически сформулировали отечественную муниципальную школу, идеи которой были восприняты и получили начальное развитие в российской системе управления во время коллективизации, но отвергнуты и забыты в 1930-е гг. В результате проблемы МСУ перестали обсуждаться и исследоваться, термин «местное самоуправление» был выведен из научного и практического оборота.
В конце 1950-Х-1970-х гг. появляются монографии А.К.Белых, Ф.М.Бурлацкого, В.А.Пертцика3 и др. Теоретическая работа велась в
1 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX - XIX столетия. Исторический
очерк. 2-е изд. - Пг.: Задруга, 1917 и др.
2 Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. Материалы для академического курса и
перспективных планов городского хозяйства. - Л.-М.: Гос. изд., 1926; Он же. Основы
городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах
хозяйства. -Л.-М.: Гос. изд., 1928 и др.
3 Белых А.К. Управление и самоуправление. Социальное управление: сущность и
перспективы развития. - Л.: Наука, Ленингр. отд-ние, 1972; Бурлацкий Ф.М. Социализм и
народовластие. - М.: Знание, 1957; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в
СССР. - Иркутск, 1963 и др.
направлении осмысления основ коммунистического самоуправляющегося общества. Шла разработка понятий, видов и методов самоуправления. Советское самоуправление в единой иерархической системе государственного управления рассматривалось или в общем контексте социального управления обществом, или как социалистическое самоуправление трудящихся на производстве. Выводы и характер этих работ определялись историческими условиями, не допускавшими плюрализма и отступления от догм марксизма-ленинизма. В это же время появляются публикации, посвященные МСУ в США и странах Западной Европы; в частности, Г.В.Барабашев1 рассматривает в основном правовые и организационные аспекты МСУ англосаксонских стран.
Интерес к самоуправлению усилился во времена перестройки. Работы А.П.Бутенко, П.И.Ильинского, Ю.А.Тихомирова и других исследователей, актуализируя проблематику МСУ, во многом повторяли исследования конца 1950 - начала 1970-х гг. с той лишь разницей, что в них «светлое будущее» отодвигалось. На рубеже 1980-х гг. появляются работы, ориентированные на практику управления. Главное слово принадлежало правоведам. В работах С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, М.А.Краснова, Н.В.Постового, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета3 рассматривались вопросы муниципального права, обсуждались правовые теории МСУ и конкретные модели его организации. В
Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). - М.: Изд-во МГУ, 1971 и др.
2 Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социальном самоуправлении.
- М.: Мысль, 1988; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М.:
Мысль, 1987; Тихомиров Ю.А. Управление социальными процессами в социалистическом
обществе. - М.: Мысль, 1978 и др.
3 Авакьян С.А. Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения. - М.: Юрид.
лит., 1979; Барабашев Г.В. Районный, городской Совет на современном этапе. - М.: Юрид.
лит., 1975; Краснов М.А. Коллегиальность и персональная ответственность в работе
местных Советов. - М.: Юрид. лит., 1986; Постовой Н.В. Местное самоуправление:
история, теория, практика. - М.: РИЦ «Федоров», 1995; Фадеев В.И. Участие советских
граждан в формировании и деятельности местных Советов народных депутатов: Учеб.
пособие. - М.: ВЮЗИ, 1989; Шеремет К.Ф., Барабашев Г.В., Азовкин И.А. Советы
народных депутатов: конституционные основы организации и деятельности / Отв. ред.
К.Ф. Шеремет и др. - М.: Наука, 1981 и др.
середине 1990-х гг. появился ряд работ А.Е.Когута , предложившего модели организации МСУ с точки зрения менеджмента. Значительное увеличение объема литературы и периодических изданий по проблемам МСУ произошло в последние пять лет. Новые журналы - «Городское управление», «Муниципалитет», «Муниципальная власть», «Российская муниципальная практика» и другие - издаются по муниципальной проблематике.
В настоящее время проблемы МСУ достаточно полно рассмотрены с юридической точки зрения, но его социально-политическая сущность, современная обстановка в муниципальных образованиях изучены недостаточно. Исследователи, в частности, Е.М.Акимкин, В.Я.Гельман, С.И.Рыженков , работающие в этой области, включили в сферу своего внимания указанные вопросы. Сегодня такой подход особенно необходим, так как нельзя не заметить, что часто из виду упускаются процессы дифференциации в социальной сфере, появление новых и исчезновение прежних социальных групп. В публикациях нередко можно встретить указания на сложный, конфликтный характер взаимодействия органов МСУ с региональными и федеральными властями. Еще сложнее обстоит дело, когда речь идет о разработанности темы социального участия разных социальных групп в самоуправлении. Проблема изучения данного вопроса имеет достаточно серьезную разработку в исследованиях Е.И.Рабиновича3.
Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. - СПб.: ИСЭП, 1995; Он же. Местное самоуправление за рубежом: опыт, комментарии и рекомендации по применению. - СПб., 1995 и др.
2 Акимкин Е.М. Местное самоуправление может стать интерактивным социальным
управлением // Вестник РУДН. Сер. «Социология». - 2000. - № 1. - С. 57-61; Он же.
Конфликт в муниципальном управлении // Местное самоуправление: проблемы,
противоречия, перспективы. — М.: МОНФ, 1998. Вып. 3. - С. 127-129 и др.; Автономия и
контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001 / В. Гельман, С.
Рыженков, Е. Белокурова, Н. Борисова. - СПб., М.: Европейский уни-т в СПб: Летний сад,
2002 и др.
3 Рабинович Е.И. Местное самоуправление в России: становление и развитие. - М.: Изд-во
Института социологии РАН, 1999; Он же. Социальное участие в истории российского
городского самоуправления // Градоустройство: от социальной диагностики к
конструктивному диалогу заинтересованных сторон / Отв. ред. Т.М. Дридзе. — М.: Изд-во
Институт психологии РАН, 1998. Кн. 2. С. 371-382 и др.
Названный автор подробно исследует исторические традиции развития МСУ. Т.М.Говоренкова также внесла значительный вклад в изучение российского опыта МСУ1. Тема самоуправления неразрывно связана с проблематикой гражданского общества, которая активно исследуется, в частности, З.Т.Голенковой2.
Анализ отечественной научной литературы по теме социального управления показывает, что в 1920-х гг. разрабатываются управленческие концепции советских ученых: Л.А.Бызова, А.К.Гастева, П.М.Керженцева, Е.Ф.Розмирович3 и др. Авторы «производственной трактовки» управления считали, что управление людьми уступит место управлению вещами, а значит и нецелесообразно его специально изучать. Работы, посвященные социальному аспекту управления, стали появляться в нашей стране в 1970-х гг. Теоретические исследования публиковались в монографиях Р.П.Алексюка, В.Г.Афанасьева, В.С.Основина4, которые рассматривали управление с позиций системного подхода как целенаправленное воздействие одной системы на другую. Проблема учета «человеческого фактора» в управлении стала привлекать к себе внимание в 1980-е гг. Это
Говоренкова Т.М. Самоуправления: воспоминания о будущем // СССР: демографический диагноз. Сост. В.И. Мукомель. - М.: Прогресс, 1990; Она же. Проблемы развития в историческом и общемировом контексте // Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. - М.: МОНФ, 1998. Вып. 3. С. 122-126 и др. 2 Голенкова З.Т. Альтернативы и перспективы развития гражданского общества в России // Гражданское общество: теория, история и современность / Отв. ред. З.Т. Голенкова. -М: Изд-во Института социологии РАН, 1999. С. 7-28; Она же. Основные тенденции трансформации социальных неравенств // Россия: трансформирующееся общество / Под ред. В.А. Ядова. - М.: Изд-во «Канон-пресс-Ц», 2001. С. 90-103 и др.
Вызов Л.А. Производственный процесс учреждения // Техника управления. - 1925. -№10. - С. 3-10; Гастев А.К. Как надо работать. Практическое введение в науку организации труда. 2-е изд. - М.: ВЦСПС, 1924; Керженцев П.М. НОТ. Научная организация труда и задачи партии. - М.-Пг.: Гос. изд., 1923; Розмирович Е.Ф. Основные положения по рационализации аппарата государственного управления // Техника управления. — 1926. -№ 7. - С. 13-21 и др.
4 Алекскж Р.П. Аппарат управления и власти как общесоциологическая категория. -Воронеж: Изд-во Воронеж.ун-та, 1974; Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. - М.: Политиздат, 1977; Проблемы научной организации труда в аппарате местных Советов депутатов трудящихся / Науч. ред. B.C. Основин и др. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1974 и др.
работы Л.И.Абалкина, А.Н.Аверина, Д.М.Гвишиани, Г.И.Петрова, Г.Х.Попова, И.М.Слепенкова, Л.Н.Суворова1 и др. Вклад в понимание важности «человеческого фактора» в социально-управленческой деятельности внесли А.В.Елин, Ж.Т.Тощенко, А.Д.Урсул2. В работах отечественных ученых В.С.Дудченко, А.И.Пригожина и других также исследуются проблемы управления.
В середине 1980-х гг. проблематика социального управления стала разрабатываться в рамках социально-диагностических и прогнозно-проектных разработок. Впервые в отечественной литературе И.В.Бестужев-Лада4 предложил практическое руководство по освоению методов работы социолога-прогнозиста, Т.М.Дридзе - последовательную концепцию эффективного управления социальным развитием на основе локальных социально-диагностических исследований.
Методологической основой диссертации стали работы отечественного ученого Т.М.Дридзе5. Именно в русле разработанных ею новых научных парадигм возможно целостно изучать процессы социального
Абалкин Л.И. Теоретические и политико-экономические аспекты перестройки управления. - М.: Знание, 1987; Аверин А.Н. Субъективные и объективные факторы социального управления. - М.: АНХ СССР, 1982; Гвишиани Д.М. Организация и управление. 2-е изд., доп. - М.: Наука, 1972; Петров Г.И. Основы советского социального управления. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1974; Попов Г.Х. Эффективное управление. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Экономика, 1985; Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М.: Высшая школа, 1990 и др.
2 Тощенко Ж.Т. Человеческий фактор производства. - М.: Знание, 1987; Урсул А.Д.
Проблема информации в современном мире. - М: Наука, 1975 и др.
3 Дудченко B.C. Основы инновационной методологии. - М.: На Воробьевых, 1996; Он же.
Трансформация конфликта // В контексте конфликтологии: диагностика и методология
управления конфликтной ситуацией. - М: Изд-во ИС РАН, 2000 и др.; Пригожий А.И.
Социологические проблемы управленческих решений. - М: Знание, 1984 и др.
4 Бестужев-Лада И.Г. Нормативное социальное прогнозирование: возможные пути
реализации целей общества: опыт систематизации. Отв. ред. Г.В. Осипов. - М.: Наука,
1987 и др.
5 Дридзе Т.М. Текстовая деятельность в структуре социальной коммуникации. Проблемы
семиосоциопсихологии / Отв. ред. И.Т. Левыкин. - М.: Наука, 1984; Прогнозное
социальное проектирование: теоретико-методологические и методические проблемы /
Отв. ред. Т.М. Дридзе. 2-е изд. - М.: Наука, 1994; Она же. Две новые парадигмы для
социального познания и социальной практики // Социальная коммуникация и социальное
управление в экоантропоцентрической и семиосоциопсихологической парадигмах / Отв.
ред. Т.М. Дридзе: В 2 кн. - М.: Изд-во ИС РАН, 2000. Кн. 1. - С. 5^12.
управления. Настоящая диссертация опирается на экоантропоцентрическую и семиосоциопсихологическую парадигмы и разработанные в их рамках новые исследовательские методы и технологии изучения коммуникационных процессов. Такой подход уже использовался в работах Т.З.Адамьянц, Е.М.Акимкина, В.А.Шиловой1. Автор работы придерживается новой трактовки функции социального управления, связанной с такими понятиями, как налаживание конструктивной связи и диалога между населением и органами власти для решения социально значимых проблем, всесторонним изучением проблемы с привлечением ученых и специалистов во избежание негативных социальных последствий принимаемых управленческих решений. Особенность семиосоциопсихологической трактовки понятия «коммуникация» состоит в том, что диалог является определяющим условием социальной коммуникации. Это - одно из основополагающих положений теории социально ориентированного управления, основанного на полноценной обратной связи через коммуникацию. И если в недалеком прошлом формулу социального управления можно было представить как однонаправленное воздействие (монологический способ управления), то новая модель - это диалогическая коммуникация равноправных участников и партнеров. Для настоящей работы важное значение имеет понятие «социально значимое управленческое решение» - решение, затрагивающее экологические, экономические, культурно-информационные и прочие интересы людей, решение, которое оказывает влияние на жизненную среду и жизнедеятельность человека.
В диссертации применены следующие методы и принципы: социально-историческое обследование, информативно-целевой анализ
Адамьянц Т.З. От виртуального экранного образа — к «картине мира» телезрителя // Социальная коммуникация и социальное управление в экоанропоцентрической и семиосоциопсихологической парадигмах / Отв. ред. Т.М. Дридзе. В 2 кн. - М.: ИС РАН, 2000. Кн. 1. — С. 131-155; Акимкин Е.М. Диалог и социальное участие в местном самоуправлении // Там же. - С. 104-115; Шилова В.А. Телевидение в системе социального управления. Дис.... канд. социол. наук. -М., 2000.
текстов (типологический, конструктивный, статистический подвиды), опрос ответственных должностных лиц, должностных лиц-функционеров, специалистов-практиков, независимых экспертов, а также основные принципы прогнозного социального проектирования.
Объектом исследования является местное самоуправление как составляющая социального управления, влияющее на социально значимые процессы и жизнь каждого отдельного гражданина, в социальной ситуации в г. Апатиты Мурманской области (1995-2003 гг.).
Предметом исследования являются монологические и диалогические процессы, протекающие в системах социального управления и МСУ в контексте социально-экономической и социально-экологической инфраструктур г. Апатиты.
Цель исследования состоит в том, чтобы выявить и проанализировать особенности монологического (административно-бюрократического) и диалогического способов социального управления и МСУ.
Для осуществления указанной цели поставлены следующие задачи:
проследить становление и развитие институтов самоуправления в российском обществе от патриархальной родовой общины до 1918 г.;
выявить тенденции, характерные для отечественной управленческой мысли в социологической и философской литературе (1920-e-l 980-е гг.);
3) дать общую характеристику принципа социального участия и
представить его реализацию посредством технологии прогнозного
социального проектирования;
4) представить некоторые методы социально-диагностической
технологии прогнозного социального проектирования;
5) провести социально-диагностическое исследование г. Апатиты
(Мурманская область, РФ), изучив становление и развитие населенного
пункта (1925-2004 гг.), выявив и систематизировав актуальные «точки
напряжения» (1995-2003 гг.), исследовав институт МСУ в городе.
Научная новизна исследования заключается в следующем: 1) предпринята попытка изучения актуальных проблем МСУ в свете концепции социально ориентированного управления на примере муниципального образования г. Апатиты — города с монопроизводственной структурой; 2) при изучении монопрофильного города применены методы социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования, основанные на экоантропоцентрической и семиосоциопсихологической парадигмах, позволившие изучить становление и развитие населенного пункта, выявить актуальные проблемы по результатам анализа местной прессы и экспертного опроса, исследовать институт МСУ в г. Апатиты; 3) в соответствии с технологией прогнозного социального проектирования, при анализе прессы г. Апатиты установлены различия (по частоте встречаемости) в проблемах, называемых администрацией города, и проблемах, называемых населением; проблемы, характерные для каждой группы, проранжированы.
Теоретическая значимость исследования: 1) как в прошлом Российского государства для МСУ были характерны слабые местные сообщества, сильная централизованность власти, жесткая дистанция между управляющей и управляемой подсистемами, неучастие большей части жителей в управлении местной территорией, так и в настоящий период местные органы власти не желают и не умеют слушать своих граждан, имеют малоэффективную форму самоуправления, что, в свою очередь, не способствует развитию действенного МСУ; 2) отечественные социально-управленческие концепции развивались от технократического воздействия власти на население в 1920-е гг. до «социального измерения» управления в 1980-е гг.; 3) для становления и развития системы социального управления и институтов МСУ на протяжении большей части их истории характерен монологический способ управления, а не диалогический; 4) социально значимым оказывается такой вариант МСУ, когда местные органы власти учитывают в полном объеме интересы местного населения, устанавливают с
ним постоянную конструктивную коммуникацию и переходят от монологического (административно-бюрократического) способа управления к диалогическому; 5) социальная ориентация МСУ самым непосредственным образом связана с реализацией принципа социального участия (в частности, посредством технологии прогнозного социального проектирования) населения в решении локальных социально значимых проблем, затрагивающих его жизненную среду
Практическая значимость результатов исследования определяется возможностью их использования: 1) в системе социального управления, где требуется диагностика социально значимых процессов, которая может осуществляться за счет применения методов социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования (информативно-целевого анализа текстов, социально-исторического обследования, опроса ответственных должностных лиц, специалистов-практиков, независимых экспертов и др.); 2) для поиска новых возможностей создания конструктивной социальной коммуникации власть - население в практике органов МСУ муниципальных образований РФ с помощью применения методов социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования; 3) при выработке, принятии и реализации социально значимых управленческих решений ответственными должностными лицами, должностными лицами-функционерами, специалистами-практиками органов МСУ посредством технологии прогнозного социального проектирования; 4) при подготовке лекций и семинаров в учебных курсах по истории и теории управленческой мысли и методике и технике социологических исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социологии факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов и обсуждена на заседании Сектора социального управления, социально-проектных технологий и Сектора социальной стратегии и публичной политики Института социологии
РАН. Основные положения работы отражены в бакалаврской работе и магистерской диссертации (научный руководитель - д.психол.н., проф. Т.М.Дридзе), в научных публикациях, в тезисах на II Всероссийском социологическом конгрессе, проведенном в МГУ в сентябре 2003 г.
Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
В первой главе «Отечественное местное самоуправление: исторические особенности формирования и развития» рассматривается трансформация органов самоуправления от самоуправляющейся патриархальной родовой общины до манипулятивного рычага власти — Советов в 1917-1918 гг. Во второй главе «Социально ориентированное управление как область качественной социальной диагностики и программирования развития» проведен анализ отечественной управленческой мысли (1920-1980 гг.), которая двигалась от технократической трактовки к «социальному измерению» управления и рассматривается идея прогнозного социального проектирования (Т.М.Дридзе). Далее раскрывается содержание принципа социального участия и показана его реализация посредством прогнозного социального проектирования. Представлены некоторые методы социально-диагностической технологии. Третья глава содержит результаты «Комплексного социально-диагностического исследования г. Апатиты (Мурманская область, РФ)» за 1925-2004 гг. Для выявления актуальных «точек напряжения» монопрофильного города, характеристик деятельности властных структур в системе социального управления, изучения института МСУ использованы социально-историческое обследование, информативно-целевой анализ текстов, экспертный опрос. В заключении подводятся итоги исследования.
Основные этапы развития местного самоуправления
Вопрос о местном самоуправлении (МСУ) тесно связан с вопросом истории становления данного института. Зная предшествующий опыт, можно с достоверностью рассуждать о современном состоянии дел, что, в связи с нынешней реформой МСУ в России, может оказаться полезным. Ведь «историческая обусловленность развития вызвана определенным наследием предшествующего опыта того или иного общества, которое способствует (или, скорее, препятствует) институциональным изменениям»1. Поэтому, проследив становление институтов самоуправления в Российском государстве, важно выявить, какие исторически имели место.
Самоуправляющаяся патриархальная родовая община являлась социально организующим институтом в общинно-родовую эпоху. Общины объединялись в племена с самоуправлением, представленное племенным собранием (вече), советом старейшин и выборным вождем . Соседская сельская община самостоятельно осуществляла самоуправление, распределяя земли, подати, контролируя порядок; старосты, сотские, десятские избирались на сходах дворохозяев. С появлением городов стали создаваться самоуправляющиеся городские (посадские) общины, которые следили за порядком и распределяли землю. Две славянские традиции объединили древнерусское государство. На новгородских и псковских территориях утвердилось вече, форма самоуправления средневековой России; на юге возникали княжества, которым свойственна автократическая форма власти . В IX-XII вв. складывается система местного управления, в которой сочетаются такие институции, как община и вече. Е.И.Рабинович подчеркивает, что государственно-властное начало, представленное властью князя, назначаемых им чинов и землевладельцев-вотчинников, ограничивало самоуправление1. Одни исследователи считают вече органом народовластия, другие - сословно-классовым органом2. Вече являлся органом самоуправления, но его представительность была сословно ограничена. Свободные горожане, представители пригородов имели право принимать участие в собраниях вече, которые созывались в волостном (столичном) городе. Немногие имели возможность участвовать в них из-за удаленности малых городов. Вече созывалось по необходимости, на соборной площади. Мужчины (только главы семей) обладали правом голосовать. Решение на вече принималось единогласно, поэтому небольшое меньшинство подчинялось большинству (или должно было подчиниться)3.
Во времена государственно-политической раздробленности самоуправление крестьянских (сельских) и посадских (городских) общин сохранилось, но они подчинялись вотчинной власти князей и землевладельцев. В эпоху государственно-объединительных процессов земли крестьянских общин поглощались княжеским хозяйством или находились в распоряжении землевладельцев. Население общины оказывалась в поземельной зависимости от них. Владельцы земли, осуществляя хозяйственную, административную и судебную власть над крестьянами, ограничивали самоуправление. Полномочия крестьянских общин как органов низового МСУ сохранились только на государственных окраинных землях4. Историю развития МСУ в России в XV - первой половины XVII вв. можно условно разделить на три периода: 1) XV - середина XVI вв. - период «кормлений»; 2) вторая половина XVI - начало XVII вв. - период земского и губного самоуправления; 3) вторая половина XVII - начало XVIII вв. -период приказно-воеводского управления в сочетании с МСУ1.
Так, во второй половине XV в. в городах формируется новый институт социального участия - городовой приказчик. Приказчики, назначавшиеся и представлявшие интересы местного служилого дворянства, полицейско-судебных и податных земских органов занимались возведением городских укреплений, смотрели за строительством дорог и мостов, хранением оружия, сбором ополчения. В ограниченной мере через городовых приказчиков осуществлялся диалог местного дворянского и посадского населения с центральной властью. По мнению Е.И.Рабиновича, данные институты не были органами самоуправления в подлинном смысле слова, так как подчинялись центральным правительственным учреждениям, выполняли преимущественно их поручения, являлись частью госаппарата . Частные земли, не приписанные княжескому двору, и черные входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял сам. Наместники осуществляли полномочия в городе, волостели управляли волостью. Кормленщики являлись представителями верховной власти, им подчинялся административный аппарат3. Каждое распоряжение наместника и волостеля направлялось не на поддержание общественного порядка, но служило источником дохода, «кормления» (отсюда - само наименование) для глав местной администрации4. Самовластие кормленщиков достигло апогея в период боярского правления в начале правления Ивана IV . Потребность в преобразованиях осознавалась верховной властью. Решить вопрос о системе кормлений можно было, доверив его значительную часть местным жителям. Выделяют три основных момента в ходе реформирования областного управления: 1) запрет кормленщикам собирать кормы с населения, это поручалось сотским — в городах и старостам - в сельских волостях; продолжительность и сроки кормлений сократились; 2) присвоение кормленщикам статуса глав местной администрации, осуществлявших судебно-административную деятельность в рамках госслужбы; надзор за действиями наместников и волостелей осуществлялся «сверху» и «снизу» (со стороны местных сообществ) ; 3) начало замены в первой половине XVI в. кормленщиков выборными земскими властями.
Отечественная управленческая школа: от технократического воздействия до «социального измерения» управления
Как подчеркивалось на первом съезде «Международного общества по обмену новыми идеями» в 1991 г. в Париже, инновационные тенденции развития экономики требуют новой четкой парадигмы мышления и деятельности «цель-средство». Согласно этой парадигме, назначение политики — определение целей, экономики — выработка средств. Их взаимное соответствие (или совместимость) - дело этики. Можно добавить: механизм их коррелирования - дело социального управления1.
Идет поиск новых способов включения людей, их интересов в процесс преобразования социальной жизни. Все это требует всестороннего изучения, научного обоснования, обобщающего социологического подхода, который реализуется в рамках теории социального управления. Поиск социально ориентированных управленческих процедур, их социологическая проработка становятся главной потребностью дня. «Социум синкретичен: многослоен и многомерен, совмещая в себе при этом координаты социального пространства и времени», - писала доктор психологических наук, профессор социологии Тамара Моисеевна Дридзе2. Нельзя понять механизмы воспроизводства социокультурной и естественной жизни в отрыве от человека, социального пространства-времени, необходим поиск средств, которые способны не только изучать, но и предсказывать те социальные перемены, которые повлечет за собой социально значимое управленческое решение .
В законодательных актах более чем 30 стран-членов ООН признано и закреплено право граждан участвовать в формировании их естественной среды обитания. Таким образом население защищает свои важные жизненные интересы от своеволия власть и капитала предержащих. Роль социальной коммуникации в этом процессе трудно переоценить. Обостряется известная дилемма, связанная с соотношением целей, преследуемых обществом, и выбором средств для их достижения. Все более совершенные средства, предоставляемые современным техническим прогрессом, автоматически не решают проблем гуманистически ориентированных социальных изменений. Решающая роль в превращении результатов научно-технической революции в факт социального прогресса принадлежит социальному управлению. По выражению одного из специалистов в этой области Питера Друкера, в современном мире нет бедных или богатых стран, а есть страны плохо или хорошо управляемые2.
В нашей стране наука управления стала обретать относительно четкие очертания в 1920-е гг., когда разрабатывались концепции видных российских ученых: Л.А.Бызова, А.К.Гастева, П.М.Керженцева, Е.Ф.Розмирович3 и др. А.К.Гастев, специализировавшийся в области организации труда и управления производством, заложил в основу своего подхода идею так называемой «узкой базы». Суть концепции заключалась в том, что всю работу по научной организации труда и управления производством следует начинать с упорядочения труда отдельного человека, кем бы он ни был -исполнителем или руководителем. А.К.Гастев четко разделял управление производством на два объекта научного изучения: управление вещами и управление людьми. Констатируя наличие двух видов управления, он полагал, что существуют общие черты, присущие обоим видам: «Рабочий, который управляет станком, есть директор предприятия, которое известно под именем станка»1. Опираясь на эту идею, А.К.Гастев подходил к вопросам управления с точки зрения рациональной организации рабочего места, распространяя затем полученные выводы на управление не только предприятием, но и государством. Он выявил ряд функций, неизбежно выполняемых каждым работником. Этими функциями, принимающими вид непрерывного ряда, являются, по Гастеву, «расчет-установка-обработка-контроль-учет-анализ-систематика-расчет-установка». Он распространил эту идею как на управление вещами, так и на управление людьми. Названный автор, указывает А.И.Кравченко, поставил вопрос о новой, комплексной науке, по его терминологии «социальной инженерии», которая должна стать наукой «о законах общественной механики и общественного управления»2.
В 1920-е гг. были опубликованы и основные работы П.М.Керженцева, чей подход к управлению весьма своеобразен. Этот автор сосредоточил свое внимание на управлении людьми, человеческими коллективами, вне зависимости от сферы их деятельности. В своих теоретических построениях он отталкивался от сформулированного им же положения о том, что применение научных принципов возможно не только по отношению «к хозяйственному труду человека или к производству, но и на всякой организационной работе» .
В это же время было сформулировано еще одно теоретическое направление - «производственная трактовка управленческих процессов». Его авторы - Е.Ф.Розмирович, Л.А.Бызов. Основной методологической идеей данного направления было положение о наличии общих черт в производственном и управленческом процессах. Согласно этой точке зрения, во-первых, производственная деятельность и управленческая деятельность состоят из одних и тех же элементов (сырья, орудий труда, рабочей силы), во-вторых, строение как производственных, так и управленческих аппаратов основано на одних и тех же принципах1. Создатели «производственной трактовки» понимали управление как деятельность «чисто технического характера, процесс направления и руководством применением рабочего труда в производстве или в административных аппаратах, осуществляемый определенной категорией лиц с помощью ряда технических приемов над совокупностью людей и вещей»2. То же самое имел в виду Л.А.Бызов, когда писал, что этот процесс, состоящий из «распорядительских, планирующих, надзорных, контролирующих, регулятивных в широком смысле этого слова действий, взятый сам по себе, следует рассматривать как принципиально ничем не отличающийся от собственно производственного процесса» .
Методы социально-диагностической технологии прогнозного социального проектирования
Технология прогнозного социального проектирования включает в себя серию разнообразных методов получения социально значимой информации, способных в совокупности обеспечить комплексный научный анализ многофакторных механизмов и тенденций развития социально-воспроизводственных процессов, протекающих в населенном пункте . Комплексные социально-проектные процедуры, составляющие содержание прогнозного социального проектирования и вытекающие из экоантропоцентрическои парадигмы научного познания социальной реальности, были разработаны и апробированы в Центре социального управления, коммуникации и социально-проектных технологий Института социологии РАН под руководством доктора психологических наук, профессора Т.М.Дридзе.
«Парадигмы - экоантропоцентрическая (интегрирующая разнопредметное знание под общим углом зрения на жизненный и социокультурный процессы как на процессы интерактивные, предполагающие непрерывный обмен веществом, энергией и информацией между человеком и средой) и семиосоциопсихологическая (теория социальной коммуникации как универсального социокультурного механизма, обеспечивающего саму возможность человеко-средовых интеракций) - позволяют по-новому увидеть процессы, инициирующие те или иные тенденции в социокультурной динамике»2.
Локальное социально-диагностическое исследование, основанное на названных парадигмах, носит комплексный междисциплинарный характер и дает особенно ценные результаты при решении социально-управленческих задач, поскольку последние затрагивают интересы не только отдельных граждан, но и обширных социально-территориальных сообществ1. Т.М.Дридзе подчеркивала, что данное исследование «позволяет изучить историю заселения и освоения местной территории; того, как складывался и изменялся социальный состав местного населения в прошлом; чем занимались жившие здесь прежде люди, каким традициям следовали, чем вызывалась и как происходила здесь смена населения и как это отражалось в организации жизненной среды. Такое исследование позволяет увязать с этим знанием данные о функциях, зонировании, благоустройстве и характере местной застройки в разные периоды местной истории; ответить на вопрос о. том, какую роль в тех или иных переменах в облике места и в формировании его «социального профиля» сыграли изменения в организации местного и государственного управления... Такие исследования помогут значительно бережнее относиться не только к ландшафтам и строениям, но, прежде всего, к людям, составляющим ядро социокультурного потенциала местных городских сообществ» .
При социально-диагностическом исследовании, проводимом в рамках прогнозного социального проектирования, используют следующие методы: социально-историческое обследование; информативно-целевой анализ текстов; зондажно-информационное обследование места; опросы населения; опросы ответственных должностных лиц, должностных лиц-функционеров, специалистов-практиков, инвесторов, независимых экспертов; социальное картографирование; специализированные прогнозно-проектные игровые техники и др.1 Указанные методические приемы позволяют проследить переход от макросоциальных процессов к микросоциальным; дать оценку процессам и явлениям, несущим в себе противоречие, учитывая при этом целостную природу социальных субъектов и др.
При проведении локального социально-диагностического исследования в рамках настоящей диссертации были применены три метода: социально-историческое обследование населенного пункта, информативно-целевой анализ текстов, экспертный опрос. Рассмотрим их подробнее.
Технология социально-исторического обследования территории предусматривает изучение истории заселения и освоения места; того, как складывался и изменялся социальный состав населения в прошлом, как это отражалось в организации жизненной среды; чем занимались жившие на данной территории люди, чем вызывалась и как происходила смена жителей . Процедура социально-исторического обследования обеспечивает получение упорядоченной фоновой информации о социально-культурном, экономическом, политическом аспектах, состоянии и тенденциях развития населенного пункта как на данном этапе, так и в историческом разрезе-Указанная методика позволяет составить первоначальное представление о некоторых лежащих на поверхности факторах социальной сегрегации людей, выявить участки обследуемой территории, где «градус напряжения» выше4.
Т.М.Дридзе подчеркивала: «...концепция прогнозного социального проектирования опирается на метод проблемно-ситуационного анализа социокультурной динамики, в рамках которой единицей анализа динамики микросоциальных процессов... является проблемная жизненная ситуация, а единицами анализа макросоциальных процессов — локальная социальная и конкретно-историческая ситуация...»1. Социальная ситуация может быть представлена как система координат социально-практического бытия человека, в качестве координат выступают три группы факторов, каждому соответствует комплекс социальных организаций и институтов, обладающих социально-воспроизводственными функциями. По Т.М.Дридзе, система жизнеобеспечения состоит из трех инфраструктурных блоков: 1) социально-экономический блок (инфраструктура) - производство, обмен, распределение и потребление ресурсов и жизненных благ; 2) социально-экологический блок (инфраструктура) - преобразование, восстановление и поддержание баланса природной, искусственной и популяционной сред жизнедеятельности человека, обеспечение его физического и психического здоровья и рекреации;
Программа исследования «Изучение института местного самоуправления и выявление «точек напряжения»; локального характера г. Апатиты Мурманской области»
Советский период освоения Севера - это открытие и разработка месторождений полезных ископаемых и создание возле рудников, шахт и горнометаллургических комбинатов, городов и поселков. Эти населенные пункты создавались как «опорные пункты» освоения территории. Ярким проявлением государственной политики в 1950-х гг. - все для достижения могущества страны - становится процесс активного строительства монопрофильных городов, где вся инфраструктура концентрировалась вокруг одного предприятия. Некоторые из таких городов не должны были существовать. Речь идет о городах на севере, за Полярным кругом, где большая часть года проходит в условиях полярной ночи1. Результатом явился в основном «урбанизированный» характер расселения в Мурманской области. Основополагающую роль в размещении населения, формировании населенных мест на Кольском полуострове играли размещение и развитие промышленных комплексов. В наибольшей степени структура хозяйства региона определялась и определяется экономической базой монопрофильных населенных пунктов2.
Выборочное освоение природных ресурсов обусловило особенности размещения производительных сил. И потому города Кольского полуострова распределены неравномерно. Сырьевая направленность экономики региона определила очаговый характер размещения производительных сил, привязанность их к крупнейшим центрам добычи и переработки природных ресурсов. Анализ размещения промышленности выявляет, что прослеживается тяготение определенных отраслей к городским поселениям разной величины. Отрасли промышленности, связанные с добычей сырья, преобладают в малых городах . Сложившаяся практика социально-экономического и градостроительного планирования, рассматривавшая любое населенное место лишь как звено в структуре народохозяиственного комплекса, наделенное, прежде всего, экономическими функциями не оправдала себя.
В 1990-х гг. кризис в экономике и социальной сфере северных районов РФ наиболее остро сказался и сказывается на положении городов и поселков, созданных на базе монопрофильных градообразующих предприятиях. В условиях трансформирующейся экономики регионы Крайнего Севера оказались в наиболее сложной социально-экономической ситуации, исходя из объективных причин: экстремальные природно-климатические условия, удаленность и трудодоступность многих северных районов, высокая зависимость хозяйственного комплекса от ввозимой продукции. Субъективные причины - спад объемов производства и реализации продукции градообразующих предприятий привели к снижению местной налогооблагаемой базы. Социально-экономическое положение малых городов области определял фактор отсутствия средств в городских бюджетах на развитие муниципальной инфраструктуры, решение социально-экономических вопросов, выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, на коммунальное обслуживание и закупку топлива. Падение производства привело к значительному росту безработицы. В условиях монопрофильности большинства северных малых городов не представлялось возможным найти новые рабочие места. Однако развитие и размещение монопольных предприятий-гигантов на территории поселений Мурманской области способно играть важную роль в решении проблем малых городов: экономических, социальных, демографических и др.1
Преимущественно отраслевая система управления и хозяйствования, сосредоточение мощностей и средств в руках государственных предприятий, а сегодня - и частного капитала, при отсутствии правовых документов, определяющих права, ответственность и взаимные обязательства ведомств, предпринимателей, местных властей и населения, приводит к давлению власть и капитал предержащих на органы местного самоуправления в. борьбе за землю, инвестиции, льготы. Современная структура управления и методы хозяйствования на территории населенных мест противоречат требованиям нормального социального, экологического, культурного и экономического развития. Следствием подобных преобразований становится ущемление интересов местного населения2.
В настоящее время в российском государстве «восстанавливается в правах понятие «самоуправление», вольно или невольно разрушающее отраслевой подход к управлению», способное завтра «собрать» целостность городского пространства как социально-территориального сообщества людей. Закладываются основы осмысления совместных интересов граждан и ответственности за последствия от происходящих преобразований . Через его институты реализуется право образовывать местные сообщества, непосредственно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью. Местное население вправе управлять, контролировать и определять деятельность местных органов власти .
Однако в настоящее время местное население бесправно. «Знание локальной социальной ситуации, позволяющее предотвращать негативные последствия управленческих решений, не обоснованных в социальном и экологическом отношении - задача первоочередная. На это способна лишь гибкая система власти и управления, готовая действовать в режиме обратной связи с населением. Элементом управленческой деятельности должны стать локальные социально-диагностические исследования, предваряющие выработку или реализацию решений, влияющих на среду обитания людей, а значит и на качество их жизни»2.
