Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические проблемы анализа влияния административной реформы на институт местного самоуправления 18
1.1 Местное самоуправление как социально-экономический институт ... 18
1.2 Проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти 39
1.3 Влияние административной реформы на институт местного самоуправления 50
Глава 2. Социально-экономические проблемы функционирования органов местного самоуправления 68
2.1. Формирование социально-экономической базы муниципальных образований 68
2.2. Тенденции свертывания местного самоуправления как института организации жизнедеятельности муниципальных образований 95
2.3. Пути решения актуальных проблем местного самоуправления 116
Заключение 132
Библиографический список 137
Приложения 154
- Местное самоуправление как социально-экономический институт
- Влияние административной реформы на институт местного самоуправления
- Формирование социально-экономической базы муниципальных образований
- Пути решения актуальных проблем местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Значимость исследования социально-экономических проблем реформирования местного самоуправления определяется тем, что в современных условиях реформу местного самоуправления следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает качественные социально-экономические изменения во многих сферах жизни общества и государства. О сложности реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» свидетельствует перенос сроков вступления этого закона в полную силу.
Реформа местного самоуправления взаимосвязана с административной реформой, обе они вызваны как объективными, так и субъективными факторами. В условиях трансформационных изменений Российской Федерации вектор реализации административной реформы противоречит направленности реформы местного самоуправления. Социально-экономические проблемы, переживаемые Российской Федерацией, характеризуют актуальность анализа первых результатов реформирования местного самоуправления, как наиболее приближенного к человеку социально-экономического института общества.
Степень разработанности проблемы.
Вопросам реформирования основ местного самоуправления, изменениям в административной системе, проблемам социально — экономических преобразований в институте местного самоуправления, уделяется внимание многих исследователей, что подтверждается наличием значительного числа работ. Условно их можно подразделить на несколько групп.
Исследованиями сущности, классификации, роли и функционального предназначения социальных институтов занимались такие зарубежные социологи как О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Н. Смелзер1.
О. Конт рассматривал основные социальные институты с позиций их включения в процессы социальной интеграции и выполняемых при этом функций. Э. Дюркгейм придерживался идеи позитивности общественных институтов, которые выступают важнейшим средством самореализации человека. Н. Смелзер рассматривал социальные институты как социальные образования, созданные для использования ресурсов общества в форме интеракции для удовлетворения этой потребности.
Более конкретные исследования «территориальных общностей», взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти осуществили Ф. Теннис, Э. Шилз, Э. Рейс-младший, Дж. Гиллери, М. Вебер, Ж. Ведель, Р. Гнейст, Э. Маркварт, А. Токвиль, Э. Харлоф, Л. Штейн2, Л.А. Велихов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, В.П. Безобразов, Н.А. Емельянов.
Одним из первых ученых,- изучавших социально-территориальные общности, был Ф. Теннис. В работе «Община и общество» он предложил 1 См.: Конт О. Курс положительной философии [Текст] / О.Конт. СПб., 1899. С. 44; См.: Spencer Н. First principles [Text]. N. Y., 1898; См.: Durkheim E. Les formes elementaires de la vie religieuse. Le systeme totemique en Australie [Text]. P., 1960; См.: История социологии в Западной Европе и США [Текст] [Текст]. М., 1993; См.: Parsons Т. Essays on sociological theory [Text]. N. Y., 1964; См.: Homans G. S. The sociological relevance of behaviorism [Text] //Behavioral sociology. Ed. R. Burgess, D. Bus-hell. N. Y., 1969; См.: Смелзер H. Социология [Текст] / Н. Смелзер. М., 1994.
См.: Гнейст Р. История государственных учреждений Англии [Текст] / Под ред. А. Венгерова. - М., 1885; Токвиль А. Демократия в Америке [Текст] / А. Токвиль. - М., 1992; Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии [Текст] / Л. Штейн. - СПб., 1874; См.: Вебер М. Избранное. Образ общества [Текст] / М. Вебер. - М.: Юрист, 1994; Ведель Ж. Административное право Франции [Текст] /Ж. Ведель. - М.: Прогресс, 1973; См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе [Текст] / Э.Харлоф. - М., 1992. - 208 с; См.: Маркварт. Э. Организация местного самоуправления в Германии и применимость немецкого опыта к российским реалиям [Текст] / Э. Маркварт // Государственное и муниципальное управление. - 2008. - №3; См.: Tunnis F. Community and Society [Text]. - New Brunswick, 1993; См.: Шилз Э. Общество и общества: макросоциологический подход [Текст] / Э. Шилз // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. - М.: Прогресс, 1972; См.: Рейсе Э. Дж. (мл.) Некоторые социологические проблемы американских сообщностей [Текст] / Э. Дж (мл) Рейсе // Американская социология. Перспективы, проблемы, методы. - М.: Прогресс, 1972.; См.: Hillery G.A.,Jr. Definitions of Community: Area of Agreement [Text] II Rural Sociology, 1955,v.20(June),№2. дихотомию «общность» (Gemeinschaft), которая переводится на русский язык как «община», и «общество». Повседневная деятельность общности осуществляется на сравнительно небольшой территории (сельские сообщества и небольшие города). В больших городах «обществах» (Gesellshaft) люди разделены, их взаимодействие основано на рациональном общении. Главными в характеристике общности оказываются признаки «территориальность» и «социальность», что означает связь между расселением людей и социальным развитием территории. Население деревни и население города как социальные образования представляют прежде всего общности по поселению. Теннис предложил ставшую классической типологию социальности: сообщество (община), где господствуют непосредственно личные и родственные отношения, и общество, где преобладают формальные институты; пришел к выводу о том, что именно государство, выступающее причиной появления Gesellschaft, разрушает либо необратимо изменяет Gemeinschaft.
В работе «Принципы сельско-городского континуума» П. Сорокин определил взаимосвязи и различия между городом и деревней, переходные формы поселений. М. Вебер дал определение города, провел аналогию между городом и общиной. Его экономическая трактовка города до сих пор актуальна. Теория рациональной бюрократии М. Вебера может служить при анализе управленческих структур как современного государства, так и отдельных организаций, социально-институциональной структуры общества.
Э. Шилз исследовал первичные сообщности; Э. Рейс-младший понимал сообщности в качестве единиц социальной организации. Дж. Гиллери пришел к выводу, что территориальное сообщество («коммьюнити») состоит из людей, вступающих в социальное взаимодействие в пределах географической территории и имеющих одну или более общих связей.
Отечественные исследователи изучали городскую среду с различных позиций: экологической (О.Н. Яницкий), нравственной (А.Г. Левицкая), этнической (Г.В. Старовойтова). М.Н. Межевич ввел понятие «общности по поселению» как социально-территориального образования, присущего социалистическому обществу; трактовал локальные общности как проявление всей совокупности общественных отношений. Я. Щепаньский в работе «Элементарные понятия социологии» уделял внимание территориальной общности, в рамках которой ее члены могут удовлетворять основные потребности1.
Проблемы социального взаимодействия разрабатывались М. Вебером, Э. Гидденсом, Т. Парсонсом, П. Сорокиным, Дж. Хомансом" и др.
Теория социального обмена Дж. Хоманса, утверждающая, что в поведении человека преобладает рациональное начало, которое побуждает его стремиться к определенным выводам, а социальное взаимодействие это постоянный обмен между людьми различными выгодами, превращающими обменные сделки в элементарные акты общественной жизни также была использована нами при рассмотрении экономических аспектов деятельности муниципальных образований.
Процессы централизации - децентрализации во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления стали предметом изучения Э. Харлофа и Ж. Веделя. Роль местного самоуправления в осуществлении местных интересов и потребностей интересовала М. Гудвина и С. Дункана. Взаимосвязь административно-территориального устройства и местного самоуправления анализировались в работах отечественных ученых Е.Г. Анимицы, В.Г. Игнатова, А. Перлы, И. Стародубовской, В.И. Фадеева, А. Швецова3. 1 См.: Социология в России / Под ред. В.А. Ядова. -2-е изд., перераб. и дополн. - М: Издательство Института социологии РАН, 1998; См.: Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Философские и социологические аспекты [Текст] / М.Н. Межевич, Л.: Наука. 1979; См.: Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии [Текст] /Я. Щепаньский. - М.: Прогресс, 1969. 2 См.: Хоманс Дж. Социальное поведение как обмен // Современная зарубежная социальная психология. М.: Издательство Московского университета, 1984; См.: Сорокин П. Система социологии [Текст] / П. Соркин. Т. 2. М., 1993. 3 См.: Dunkan S., Goodwin М. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. - Cambrige, 1988; См.: См.: Анимица Е.Г. Факторы и условия развития
Проблемы муниципальных образований и муниципальных хозяйств, социально-экономические аспекты деятельности муниципальных образований нашли отражение в исследованиях Т.Т. Авдеевой, А.Н. Адуковой, В.В. Иванова, А.Н. Ершовым, А.Н. Коробовой, В.А. Лапина, О.С. Семкиной, Э.А. Уткина, А.И. Филиппова, А.Н. Широкова, И. Бабичева, Р.В. Бабуна, В.Э. Григорова, И. Домникова, Н. Косаревой, А.Н. Кузнецовой, Л. Рагозиной, В.Б. Зотова, О.М. Рой1. местного самоуправления в России [Электронный ресурс] / Е.Г. Анимица // ЧиновникЪ. -Режим доступа: , свободный; См.: Игнатов В.Г. Местное самоуправление [Текст] / В.Г.Игнатов, В.В. Рудой. - Ростов-н/Д: «Феникс», 2003; См.: Смирнягин Л. Государство и местное самоуправление в больших городах: союзники или соперники? [Текст] / Л.Смирнягин // Вопросы местного самоуправления. - № 1. - 2005; См.: Федяева Т. Проблемы освещения СМИ вопросов реформирования местного самоуправления [Текст] / Т. Фадеева // Вопросы местного самоуправления. - № 2. - 2005; См.: Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации [Текст] / А. Швецов // Российский экономический журнал. - №3. - 2007; См.: Перла А. Создать стратегию развития силами одного города нереально [Текст] / А. Перла, А. Уриханян // Муниципальная власть. - 2007. — №4; См.: Смирнягин Л. Государство и местное самоуправление в больших городах: союзники или соперники? [Текст] / Л.Смирнягин // Вопросы местного самоуправления. -2005.-№1. 1 См.: Филиппов Ю.В. Основы местного хозяйства [Текст] / Ю. В. Филиппов, Т. Т. Авдеева. -М.: Дело, 2000; Адукова А.Н. Организационные и экономические принципы формирования системы местного самоуправления на селе [Текст] / А. Н. Адукова // Региональная экономика - 2009. - № 2; См.: Горный М.Б. Основы муниципальной экономики [Электронный ресурс] / М.Б. Горный, В.Н.Иванова, А.Т. Ошурков, Н.И.Скрябина. - М.: Весь Мир, 2000. - Режим доступа: , свободный; См.: Основы местного самоуправления [Текст] / Под общ. ред. В.А.Лапина. - М. : Дело, 2006; См.: Бабичев И. Актуальные задачи муниципального сообщества [Текст] / И. Бабичев // Муниципальная власть. - 2006. - № 3; См.: Широков А. Реформа мсу: цели, задачи, первые результаты, проблемы [Текст] / А.Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. - № 4. - 2007; См.: Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления [Текст] / Р. Бабун // Муниципальная власть. - 2008. - № 4; См.: Григоров В.Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований РФ [Текст] / В. Э. Григоров, Д. В. Жигалов, Л. В. Перцов // Вопросы местного самоуправления. — 2009. - №1; См.: Домников И. На какие, собственно, деньги можно повышать качество жизни на местах? [Текст] / И. Домников // Российская газета. — 05.04.2007; Косарева Н. Если местные налоги вместе с неналоговыми поступлениями составляют 16% доходов местных бюджетов, то это очень «сильная» бюджетная автономия [Текст] / Н. Косарева // Муниципальная власть. - 2008. - №5; См.: Система муниципального управления. 4-е изд. [Текст] / Под ред. В.Б.Зотова. - СПб.: Питер, 2008; См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления 2-е изд. [Текст] / О.М. Рой. - СПб.: Питер, 2005.
Исследователями административной реформы являются Е.Г. Гонтмахер, B.C. Комаровский, В. Лескин, B.C. Мокрый, СЕ. Нарышкин, А.А. Сапожников, Т.Я. Хабриева1.
Отличие нашего исследования от ранее осуществленных заключается в определении подхода к анализу предмета исследования через взаимоувязывание проводимых одновременно двух масштабных реформ: административной и местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования — выявить нерешенные социально-экономические проблемы местного самоуправления и разработать рекомендации по минимизации их влияния на эффективность местного самоуправления в контексте реализации административной реформы.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда конкретных исследовательских задач:
1. уточнить понятие «местное самоуправление», изучив его сущность на основе анализа теоретических концепций исследователей данного феномена и обширного эмпирического материала;
2. исследовать динамику взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в России;
3. проанализировать результаты осуществления административной реформы как способа выстраивания вертикали власти, призванной способствовать эффективному функционированию местного самоуправления в Российской Федерации; 1 См.: См.: Гонтмахер Е. Реальная административная реформа - смена политической элиты / Е. Гонтмахер [Текст] // Вопросы местного самоуправления. - № 1. - 2006; См.: Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации [Текст] / В. С. Комаровский // Полис. - 2005. - №4; См.: Лескин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни [Текст] / В. Лескин // Российский экономический журнал. -2006. - №4; См.: Мокрый B.C. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ [Текст] / В. С. Мокрый, А. А. Сапожников, О. С. Семкина; под ред. А. А. Сапожникова - М.: КНОРУС, 2008; См.: Нарышкин СЕ. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие [Текст] / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. - М.: Инфра-М, Контракт, 2006. выявить социально-экономические проблемы муниципальных образований; определить перспективы социально-экономического развития муниципальных образований.
Область исследования. Диссертационное исследование проведено в рамках разделов «Социальные закономерности экономического развития» и «Социальная эффективность экономических решений» специальности 22.00.03 «Экономическая социология и демография».
Объект исследования - система местного самоуправления в условиях муниципальной реформы.
Предметом изучения являются социально-экономические проблемы осуществления реформы местного самоуправления в контексте административной реформы.
Методологическая и теоретическая база исследования основана на следующих общенаучных методологических принципах: системный, комплексный подход, компаративный анализ, междисциплинарный синтез.
В связи с необходимостью четкого структурирования и определения функций муниципальных образований как новых социальных форм организации жизни территориальных сообществ был использован метод структурно-функционального анализа (Т. Парсонс, Р. Мертон).
Совмещение качественных и количественных методов социологических исследований: анкетный опрос, глубинное интервью, метод экспертных оценок, анализ документации о деятельности муниципальных образований позволили автору посредством неоднократно апробированного исследовательского инструментария получить данные, сопоставимые с результатами ранее проведенных исследований.
В процессе исследования использованы: - институциональный подход (О. Конт, Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Дж. Хоманс, Н. Смелзер) в изучении функций, становления, взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти и населением территориальных коллективов, ресурсов местного самоуправления; - системный, комплексный подход как традиционное направление методологии научного познания (Ж.Т. Тощенко, В.А. Ядов), при выборе концептуальных оснований, обладающих наибольшим объяснительным потенциалом, наиболее «связанных» с другими переменными, фиксирующими аспекты социальной жизни. концепция модернизации П. Бергера, Т.И. Заславской, В.А. Ядова1, которая позволила рассмотреть сущность модернизационных процессов с точки зрения возрастания способностей обществ к социальным преобразованиям; теория институализации местного самоуправления, которая наиболее ярко проявилась в работах Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Материалы вторичного анализа социологических исследований, проведенных по проблемам реализации административной и муниципальной реформ, а также по проблемам развития современного института местного самоуправления: - общероссийские социологические исследования «Граждане России: кем они себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить?», осуществленные в сотрудничестве с Фондом им. Ф. Эберта и немецкой социологической службой "Синус" (Мюнхен) в 1998, 2004 и 2007 гг.; - всероссийский опрос ВЦИОМ 29-30 января 2005 г. Опрошено 1600 человек в 100 населенных пунктах;
См.: Современная американская социология. - М, 1994. - 296 с; См.: Заславская Т.И. Современное российское общество: Социальный механизм трансформация [Текст] / Т.И. Заславская. - М, 2004. - 339 с; См.: Ядов В.А. Современная теоретическая социология как концептуальная база исследования российских трансформаций [Текст] / В.А. Ядов. - Изд. второе, исправл. и дополн. - СПб.: Интерсоцис, 2009. опрос муниципальных служащих четырех районов Псковской области, осуществленный А. Селиверстовым. Проведен в апреле 2006 года. Опрошено 9% от списочного состава на время проведения опроса; всероссийское исследование «Демократия и местное самоуправление». Проведено 4 замера в 1992 г. в 36-и городах и районах; в 1995 - в 76-и; в 1999 -в 67-и; в 2005 - в 49 городах и районах; опрос населения ФОМ в 100 населенных пунктах. Интервью по месту жительства было осуществлено 19-20 июля 2008 г. (1500 респондентов).
2. Материалы общероссийской и региональной социально-экономической и демографической статистики.
3. Данные авторского социологического исследования, проведенного в октябре-декабре 2008 года в 44 муниципальных образованиях Оренбургской области. Выборочная совокупность составила 559 человек. Кроме этого были опрошены 56 экспертов в муниципальных образованиях Оренбургской области.
Методы случайного и случайного районированного отборов обеспечили охват всех муниципальных образований Оренбургской области. В качестве фокус-групп были выбраны жители двух муниципальных образований, наиболее типичных по социально-экономическим и демографическим характеристикам.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии теоретических и методологических подходов к анализу системы реформирования местного самоуправления в контексте административных преобразований в современной России, позволивших получить следующие результаты:
1. Предложена авторская интерпретация местного самоуправления как социально-экономического института, основной функцией которого является выявление интересов и удовлетворение материальных и социокультурных потребностей жителей местного сообщества и организация их жизнедеятельности.
2. Выявлено противоречие между целями реформы местного самоуправления, направленной на развитие демократических форм организации жизнедеятельности территорий, активизацию экономического поведения членов местного сообщества и административной реформы, предусматривающей концентрацию ресурсов по вертикали центр - регионы - муниципалитеты, что снижает финансово-экономическую стабильность регионов и муниципальных образований.
3. Выявлены тенденции свертывания местного самоуправления как института организации жизнедеятельности местных сообществ, проявляющиеся в сокращении социально-экономической базы, функций, осуществляемых непосредственно поселенческими муниципальными образованиями, передаче многих из них в ведение муниципальных районов, подмены форм подлинного самоуправления на местах назначаемыми вышестоящими административными единицами квазиформированиями, имитирующими самоуправление в поселениях.
Сформулированы предложения по изменению и дополнению законодательной базы реализации реформы местного самоуправления, состоящие в определении необходимой для функционирования муниципальных образований налоговой базы, включающей налог на недвижимость, объединяющий налоги на землю и имущество физических лиц, имущество организаций, а также отчисления от деятельности малого и среднего бизнеса, взимаемые по упрощенной схеме налогообложения.
Определены пути превращения муниципальных образований в первичные ячейки гражданского общества, самодостаточные в функциях социальной защиты граждан, обеспечения социокультурных потребностей местного населения, распоряжения муниципальной собственностью, достигаемые повышением собственной доходной базы муниципальных образований, ограничением количества передаваемых государственных полномочий без соответствующего финансового обеспечения, повышением социальной активности членов местных территориальных сообществ.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Базовой функцией местного самоуправления как социального института является реализация местных интересов, нужд, потребностей, обусловленная тем, что базовые и социокультурные потребности человека берут свое начало и координируются в пределах территориальных общностей, по месту его проживания. Между тем, реформа местного самоуправления фактически направлена на ограничение реализации социально-экономических интересов местного территориального сообщества вследствие возложения на него невыполнимых, не обеспеченных финансовыми, кадровыми, материально-техническими ресурсами функций по жизнеустройству людей.
Подход, примененный при определении границ муниципальных образований, обусловил отсутствие во многих муниципальных образованиях экономического и социального потенциала, необходимого для выполнения функций, законодательно переданных органам местного самоуправления.
Продекларированная необходимость снижения издержек на функционирование государственного и муниципального управления фактически привела к увеличению численности аппарата государственной и муниципальной службы. Такая цель, как исключение дублирования полномочий органов государственной и муниципальной власти, оказалась не реализованной. Становление новой двухуровневой модели местного самоуправления сопровождается параллелизмом полномочий сельских и городских поселений, муниципальных районов.
3. Поставленная перед административной реформой цель повышения на местах доверия к государству и органам управления на местах не достигнута. Реализация принципа субсидиарности, и следовательно, справедливого распределения полномочий между уровнями власти с целью удешевления расходов на содержание государственного и муниципального аппарата в конечном итоге вылилась в модель, продолжающую выстраивание вертикали власти и на уровне управления в регионах, и далее в муниципалитетах на уровне внутри регионов. При этом появились новые административные органы федерального значения, чьи функции дублируют работу региональных органов управления.
Основные задачи муниципальной реформы - децентрализация управления и переход на самоуправление не выполнимы в условиях преобладающего векторного направления развития административной реформы - централизации всех направлений жизнедеятельности российского общества. Указанное противоречие на практике приводит к свертыванию местного самоуправления как формы самостоятельной организации жизнедеятельности населения территориальных образований.
Полагаем, что оптимизации условий для сохранения и развития местного самоуправления будут способствовать: - зачисление в бюджеты муниципальных образований местного налога на недвижимость, который объединит имеющиеся местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) и налог на имущество организаций, функционирующих в границах муниципальных образований; - зачисление доходов от аренды и продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%; установление налоговых вычетов для малообеспеченных граждан; введение норматива отчислений в местные бюджеты налога, в размере не менее 10%, взимаемого по упрощенной системе налогообложения; предоставление муниципальным образованиям возможности эффективного использования всех форм собственности, расположенной в границах муниципальных образований, для наполнения налогооблагаемой базы территории поселения, исполнения его бюджета; - признание за муниципальными образованиями районного и городского уровня статуса территориальных представительств государственных органов власти, что позволит не сосредотачивать в них большую часть средств, выделяемых на функции местного самоуправления; - отмена практики передачи на местный уровень государственных полномочий, фактически не обеспеченных финансовыми отчислениями.
6. Жизнеспособность муниципального образования в настоящих рыночных реалиях зависит от того, сможет ли оно соответствовать рыночным условиям хозяйствования в ситуации жесткого административного регламентирования типов муниципальных образований, границ социальных и экономических нормативов по объему услуг, предусматриваемых на каждого лштеля муниципального образования. Применение гибкого, ситуационного подхода в управлении местными делами может стать результирующей составляющей эффективного управления в каждом конкретном случае, сделать муниципальное образование конкурентоспособным субъектом формирующейся в России рыночной экономики и полноправным участником единого экономического пространства.
Теоретическая и научно-практическая значимость работы. Основные положения и выводы являются результатом социологического и экономического анализов первых лет реформирования местного самоуправления, административной реформы, что позволяет дополнить теоретические представления о результативности проводимых реформ, а так же механизмах функционирования и правового регулирования вопросов формирования социально-экономической базы муниципальных образований.
Научно-практическая значимость работы определяется приращением социологического знания в области исследований современных проблем местного самоуправления как социально-экономической системы и возможностью использования ее результатов в процессе повышения качества профессиональной подготовки социологов, менеджеров, экономистов в сфере государственного и муниципального управления.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов по таким дисциплинам, как «Муниципальный менеджмент», «Система государственного и муниципального управления», «Социально-экономическая политика муниципалитета» и др.
Апробация исследования осуществлена в форме участия и выступлений автора на научно-практических конференциях международного, общероссийского и регионального масштабов, в том числе на VI международной конференции «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление» (Оренбург, 2007), международном форуме «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура управления» (Оренбург, 2008), VI международной научно-практической конференции «Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие» (Пенза, 2008), международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы государственно-частного партнерства на региональном уровне» (Абакан, 2008), 2-ой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования в экономике» (Пятигорск, 2009); Всероссийской научно-практической конференции «Социальные коммуникации и социальные науки в демократической России» (Омск, 2009).
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Местное самоуправление как социально-экономический институт
Базовой функцией местного самоуправления как социального института является реализация местных интересов, нужд, потребностей, обусловленная тем, что базовые и социокультурные потребности человека берут свое начало и координируются в пределах территориальных общностей, по месту его проживания. Между тем, реформа местного самоуправления фактически направлена на ограничение реализации социально-экономических интересов местного территориального сообщества вследствие возложения на него невыполнимых, не обеспеченных финансовыми, кадровыми, материально-техническими ресурсами функций по жизнеустройству людей.
Подход, примененный при определении границ муниципальных образований, обусловил отсутствие во многих муниципальных образованиях экономического и социального потенциала, необходимого для выполнения функций, законодательно переданных органам местного самоуправления.
Продекларированная необходимость снижения издержек на функционирование государственного и муниципального управления фактически привела к увеличению численности аппарата государственной и муниципальной службы. Такая цель, как исключение дублирования полномочий органов государственной и муниципальной власти, оказалась не реализованной. Становление новой двухуровневой модели местного самоуправления сопровождается параллелизмом полномочий сельских и городских поселений, муниципальных районов. 3. Поставленная перед административной реформой цель повышения на местах доверия к государству и органам управления на местах не достигнута. Реализация принципа субсидиарности, и следовательно, справедливого распределения полномочий между уровнями власти с целью удешевления расходов на содержание государственного и муниципального аппарата в конечном итоге вылилась в модель, продолжающую выстраивание вертикали власти и на уровне управления в регионах, и далее в муниципалитетах на уровне внутри регионов. При этом появились новые административные органы федерального значения, чьи функции дублируют работу региональных органов управления. 4. Основные задачи муниципальной реформы - децентрализация управления и переход на самоуправление не выполнимы в условиях преобладающего векторного направления развития административной реформы - централизации всех направлений жизнедеятельности российского общества. Указанное противоречие на практике приводит к свертыванию местного самоуправления как формы самостоятельной организации жизнедеятельности населения территориальных образований. 5. Полагаем, что оптимизации условий для сохранения и развития местного самоуправления будут способствовать: - зачисление в бюджеты муниципальных образований местного налога на недвижимость, который объединит имеющиеся местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) и налог на имущество организаций, функционирующих в границах муниципальных образований; - зачисление доходов от аренды и продажи земельных участков, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%; - установление налоговых вычетов для малообеспеченных граждан; - введение норматива отчислений в местные бюджеты налога, в размере не менее 10%, взимаемого по упрощенной системе налогообложения; предоставление муниципальным образованиям возможности эффективного использования всех форм собственности, расположенной в границах муниципальных образований, для наполнения налогооблагаемой базы территории поселения, исполнения его бюджета; - признание за муниципальными образованиями районного и городского уровня статуса территориальных представительств государственных органов власти, что позволит не сосредотачивать в них большую часть средств, выделяемых на функции местного самоуправления; - отмена практики передачи на местный уровень государственных полномочий, фактически не обеспеченных финансовыми отчислениями. 6. Жизнеспособность муниципального образования в настоящих рыночных реалиях зависит от того, сможет ли оно соответствовать рыночным условиям хозяйствования в ситуации жесткого административного регламентирования типов муниципальных образований, границ социальных и экономических нормативов по объему услуг, предусматриваемых на каждого лштеля муниципального образования. Применение гибкого, ситуационного подхода в управлении местными делами может стать результирующей составляющей эффективного управления в каждом конкретном случае, сделать муниципальное образование конкурентоспособным субъектом формирующейся в России рыночной экономики и полноправным участником единого экономического пространства. Теоретическая и научно-практическая значимость работы. Основные положения и выводы являются результатом социологического и экономического анализов первых лет реформирования местного самоуправления, административной реформы, что позволяет дополнить теоретические представления о результативности проводимых реформ, а так же механизмах функционирования и правового регулирования вопросов формирования социально-экономической базы муниципальных образований.
Научно-практическая значимость работы определяется приращением социологического знания в области исследований современных проблем местного самоуправления как социально-экономической системы и возможностью использования ее результатов в процессе повышения качества профессиональной подготовки социологов, менеджеров, экономистов в сфере государственного и муниципального управления.
Материалы диссертации могут быть использованы при разработке и чтении учебных курсов по таким дисциплинам, как «Муниципальный менеджмент», «Система государственного и муниципального управления», «Социально-экономическая политика муниципалитета» и др.
Апробация исследования осуществлена в форме участия и выступлений автора на научно-практических конференциях международного, общероссийского и регионального масштабов, в том числе на VI международной конференции «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура, управление» (Оренбург, 2007), международном форуме «Россия как трансформирующееся общество: экономика, культура управления» (Оренбург, 2008), VI международной научно-практической конференции «Опыт и проблемы социально-экономических преобразований в условиях трансформации общества: регион, город, предприятие» (Пенза, 2008), международной научно-практической конференции «Институциональные проблемы государственно-частного партнерства на региональном уровне» (Абакан, 2008), 2-ой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования в экономике» (Пятигорск, 2009); Всероссийской научно-практической конференции «Социальные коммуникации и социальные науки в демократической России» (Омск, 2009).
Влияние административной реформы на институт местного самоуправления
В связи с тем, что административная реформа оказала существенное влияние на вектор развития местного самоуправления в новых экономических условиях, подробнее проанализируем ее цели. Воспользуемся для этого концепцией модернизации, одним из ведущих теоретиков которой является американский социолог П. Бергер . Он определил модернизацию как преобразование экономики технологическими методами. В.А. Ядов определяет модернизацию как возрастание способностей к социальным преобразованиям с целью повышения конкурентоспособности в миросистеме. Модернизация в социальной области означает замену отношений иерархической подчиненности и вертикальной зависимости отношениями равноправного партнерства. В экономической - внедрение научных знаний в производство, дальнейшее разделение труда, расширение рынков товаров, услуг. Следовательно, социально-экономическая модернизация в случае административной реформы должна означать организационные изменения в государственном и муниципальном управлении, направленные на установление партнерских отношений с потребителями государственных и муниципальных услуг.
Опираясь на методологию Т.И. Заславской при анализе трансформационных процессов в России определим координаты-вектора современной административной реформы (вектор институциональных преобразований, вектор социоструктурных изменений и вектор человеческого потенциала общества).
Институциональные изменения есть изменения в «правилах игры» — норм экономических и социальных взаимодействий; социоструктурные - это сдвиги в конфигурации социального расслоения по критерию продвижения к такой, которая позволяет каждому гражданину наиболее эффективно реализовать себя, а вектор человеческого потенциала завершает модель Т.И. Заславской, ибо фиксирует качество такого потенциала. Он состоит из четырех компонентов, а именно: социально-демографического, социально-экономического (занятость, качество рабочей силы), социокультурного (уровень образования, правосознание Я, культурные традиции и менталитет) и, наконец, инновационно-деятельностного потенциала1.
Административная реформа предусматривает изменения норм экономических и социальных взаимодействий, но не обнаруживает явных социоструктурных изменений, ибо не позволяет каждому человеку наиболее эффективно реализовать себя. Это является, на наш взгляд, существенным недостатком анализируемой реформы.
Реформа предполагает преобразования, изменения в системе ведения хозяйства, управления экономикой, пути и способы осуществления экономической политики. Экономические реформы проводятся в условиях, когда выявляется низкая эффективность экономической системы, возникают экономические кризисы, экономика недостаточно удовлетворяет потребности людей, страна отстает в своем развитии от других государств. Эти определения, как нельзя ярко характеризуют потребность и необходимость реформирования, как экономической, так и социальной сфер жизни в России".
Процесс модернизации и рационализации, как показывает исторический опыт, может осуществляться с разной степенью интенсивности и иметь различные формы результаты. Крайними формами (полюсами) этого процесса являются революция и реформа. Революция предполагает ломку организационных форм переросших ее содержание .
Реформа предполагает сохранение экономических и социальных взаимосвязей между ее субъектами и объектами, всего эффективного, что было в прежней системе и качественное изменение недостатков. Таким образом, путь реформ — это путь анализа, корректировки и обновления с учетом имеющихся реалий. Однако, зачастую, реформы проводятся без соблюдения необходимых процедур, не учитываются обстоятельства, не просчитываются вероятные социально-экономические последствия.
Анализ российских реформ последних двух столетий свидетельствует о преобладании в их содержании нигилизма. Это так называемая традиция «ошельмовывать предшественников»1. А.С. Ахиезер утверждает, что в данном случае наблюдается реакция инверсионного типа, характерная для традиционных обществ установка на неприятие идеи преемственности, уверенность в том, что разрушение старого автоматически приведет к торжеству лучшего нового". В этом контексте для нас очевидна ценность осмысления исторического пути реформ в России.
Одной из особенностей проводимых в России реформ было то, что все они осуществлялись в условиях авторитарного режима при отсутствии гражданского общества, самим государством и, как правило, в условиях внешней или внутренней угрозы. Справедливо это и в отношении современной административной реформы. Спецификой российских реформ является и то, что большинство из них направлено на видоизменение не общества, а государственного аппарата. Закономерностью социально-экономических реформ в России был и остается факт - конечные цели на начальном этапе их проведения не определяются. Между тем, государству следует составлять прогнозные оценки социальных последствий процессов в экономике3.
Формирование социально-экономической базы муниципальных образований
Вместе с тем, на практике наиболее прибыльные предприятия, расположенные на территории муниципального образования, продолжают оставаться в собственности государства или приватизируются без участия муниципалитетов1.
Большой спектр проблем связан с формированием обновленной экономической базы. Условно их можно поделить на две большие группы: проблемы связанные с формированием местных бюджетов и проблемы с преобразованием муниципального имущества.
Первые возникают в связи с появлением: новообразованных МО, преобразованиями существующих муниципальных образований, нового перечня полномочий, определенного для каждого типа МО, несоответствия перечня полномочий и финансовых ресурсов муниципальных образований, новых налоговых доходов, сбор которых сильно затруднен, ввиду несвоевременного оформления прав собственников на земельные участки и пр. Считаем необходимым отметить, что данный список не является исчерпывающим.
Итак, в России в результате реализации муниципальной реформы возросло количество муниципалитетов с 11733 до 24035 (по состоянию на 01.03.2009 г."), что было сделано с целью реализации принципа приближения власти к народу. Однако, для выполнения муниципалитетом экономических функций, целесообразнее проводить укрупнение муниципальных образований, так как это обеспечивает более справедливую налоговую нагрузку, а, следовательно, повышение самостоятельности МО. Поселения численностью до тысячи жителей, не способны сформировать полноценные бюджеты и качественный аппарат управления. Отметим, что сколько-нибудь гарантированную стабильность экономического развития обеспечивает порог численности населения в 500 тыс. чел.1, а в России преобладают малые города, численность которых не достигает и 100 тыс. чел., и сельские районы, не отвечающие данному критерию.
Российские регионы, исходившие из необходимости обеспечить самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, учитывали не только формальные критерии, установленные федеральным законом, но и финансово-экономический потенциал территорий. В этих регионах наблюдается существенное сокращение числа муниципальных образований поселенческого уровня по сравнению с числом субмуниципальных структур, существовавших ранее на этой территории.
Обратимся к зарубежному опыту в данном вопросе. В Канаде наблюдается объединение муниципалитетов, в Дании предполагается продолжить курс на сокращение их количества, в Германии реформа административно-территориального устройства привела к почти трехкратному сокращению числа общин (с 22 до 8,5 тысяч)".
Современная муниципальная реформа не увязывает наделение конкретной территории статусом МО с социально-экономическим потенциалом территории, объективно определяющим возможности его самостоятельного функционирования и развития. Между тем от статуса МО зависит многое и прежде всего его налоговая база. Обратимся к Бюджетному кодексу РФ (см. таблицу 2.1.7). Таким образом, наиболее обеспечен налогами городской округ, а наименее - поселения, которые являются низовым уровнем местного самоуправления. В результате муниципальной реформы, ухудшилось финансовое положение ряда МО. С введением в действие 131 Федерального закона и соответствующих изменений в Бюджетный кодекс РФ финансовое положение муниципальных образований резко изменилось. Так, собственные налоговые доходы муниципального образования город Суздаль сократились почти в 4 раза: с 57 до 15 миллионов рублей (7,1 процента от общего количества собранных). Из 14 налогов, остававшихся ранее в местном бюджете, сохранились лишь 4, причем самые неэффективные и труднособираемые. Большую часть собираемых на территории средств город просто отдает в вышестоящие бюджеты, что характерно для многих муниципальных образований, поэтому бюджетных средств не хватает даже на обеспечение текущих потребностей. Сегодня у органов местного самоуправления Оренбургской области на 30%, а то и 50% не хватает средств на выполнение полномочий, связанных с содержанием и ремонтом объектов ЖКХ, дорог и др.» Идеологами муниципальной реформы земельный налог и налог на имущество физических лиц определены как местные, что вызывает на практике ряд проблем. Они плохо собираются из-за проблем с регистрацией налогоплательщиков. Ситуацию усугубила административная реформа, в результате которой налоговые органы заметно сократили численность своих служб (для исключения дублирования полномочий и ликвидации избыточных органов государственного управления), став еще менее доступными для налогоплательщиков и органов местного самоуправления. Как следствие, по данным Министерства Финансов, доля земельного налога в структуре доходной базы муниципалитетов в 2007 году составила всего 3,3 %, а налога на имущество физических лиц - 0,3 %. В данном контексте приведем данные по состоянию оформления земельных паев как основного источника земельного налога. В муниципальных образованиях Оренбургской области «по большинству земельных паев не осуществлялось межевание земель по причине сложности процедуры, поэтому собственники не могут распорядиться ими по своему усмотрению», как отмечают специалисты УФНС России по Оренбургской области. Из 277 тысяч человек, являющихся собственниками долей паевого фонда, только 5 тысяч человек (менее 2%) оформили свое право собственности, то есть, выделили и определили местонахождение своих участков из общей долевой территории ". При таком объеме местных налогов самостоятельность местного самоуправления невозможна.
Пути решения актуальных проблем местного самоуправления
Самоорганизация граждан на местах зачастую не воспринимается в нашей стране как необходимость. Это связано со многими факторами субъективного и объективного характера. Декларируемая политика государства в отношении становления института местного самоуправления и гражданской самостоятельности в России является внутренне противоречивой и дуалистичной: с одной стороны, органы государственной власти заинтересованы в развитии института местного самоуправления, на который можно возложить исполнение социально-экономических функций государства, а с другой, нормативно-правовые акты, прямо или косвенно регулирующие деятельность местного самоуправления, принимаются или корректируются (например, ФЗ № 131) в направлении огосударствления данного института.
Уточним, что под политикой становления гражданской самостоятельности диссертант понимает деятельность государства по содействию реализации гражданских инициатив. Применимо к современным условиям наиболее актуальной является в данном контексте политика государства по содействию развитию местного самоуправления и субъектов малого и среднего предпринимательства. В контексте нашего исследования подчеркнем, что наблюдаются некоторые параллели в развитии данных институтов.
Отметим, что местное самоуправление и малый бизнес тесно взаимосвязаны. Муниципальные образования и субъекты малого предпринимательства можно назвать «кирпичиками» государства и общества и экономики соответственно. Рассматриваемые объекты непосредственно взаимодействуют в рамках муниципального хозяйства. Между ними наблюдается экономическая взаимосвязь, так как от успеха функционирования малого бизнеса зависит благополучие населения муниципального образования, его занятость, потенциальная возможность самореализации и развития человеческого потенциала местного сообщества. Согласно многочисленным официальным заявлениям, государство заинтересовано в развитии местного самоуправления и в развитии субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако концепции их развития изолированы друг от друга, что противоестественно в условиях рыночной экономики.
Как мы установили, основной проблемой местного самоуправления остается проблема финансовой недееспособности, содействовать решению которой может эффективное взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами малого предпринимательства. Однако законодательно это взаимодействие затруднено, во многом по причинам неурегулированности процесса разграничения муниципального имущества, зачисления налогов от их деятельности в бюджеты вышестоящих уровней.
Однако, при условии передачи местному самоуправлению экономических рычагов воздействия на малый бизнес, выиграют оба института. Речь идет о целесообразности увеличения нормативов налогов, уплачиваемых малым бизнесом в бюджеты поселковых муниципальных образований. Обращает на себя внимание тот факт, что в ФРГ порядок распределения налога на бизнес предусматривает поступление 80% в муниципальный бюджет1. В бюджеты поселений Оренбургской области в 2007 году поступило 2,1% зачислений от единого налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения, который уплачивают субъекты малого предпринимательства. В 2008 году этот процент снизился до нулевой отметки. Отчисления от единого налога на вмененный доход тоже снизились - в целом незначительно, однако на поселенческом уровне этот показатель снизился в 4 раза.
Все усилия федеральной и региональных властей будут обречены, независимо от того, какой объем средств будет выделен на поддержку малого бизнеса, если муниципальные образования не признают необходимым развивать малый бизнес. Задача его развития должна быть привязана к конкретной территории, выделяемые бюджетные средства должны работать в конкретных муниципальных образованиях. Таким образом, невозмоэюно развивать малое и среднее предпринимательство изолировано от развития местного самоуправления, так как потенциал для развития экономической базы муниципальных образований содерлсится в доходах от деятельности малого и среднего предпринимательства.
Полагаем, что для России развитие малого предпринимательства — эффективная мера борьбы с малообеспеченностъю, так как в России 2/3 малых предприятий составляют предприятия торговли и сферы услуг1, где и сосредоточены усилия малого бизнеса, так как спрос на продукцию данной сферы находится в прямой зависимости от уровня доходов населения территориальных образований.
Имеет смысл остановиться еще на одной параллели между рассматриваемыми феноменами. Развитие возможно только в случае совместных усилий всех уровней публичной власти. В настоящее время принимаются программы по развитию малого и среднего предпринимательства на субфедеральном уровне, отдельных муниципалитетов. Однако программ по развитию местного самоуправления на уровне регионов практически нет. Аналогичная ситуация складывается и на уровне муниципальных образований, хотя это актуально не в меньшей мере.
