Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы государственного регулирования функционирования и развития регионального социума 17
1.1. Региональный социум как объект государственного регулирования 17
1.2. Сущность и методы государственного регулирования 47
2. Механизм государственного регулирования социальных отношений в социально-экономическом развитии региона 85
2.1. Социальная ориентация государственной политики и ее реализация в социально-экономическом развитии региона 85
2.2. Программно-целевое регулирование социально- экономического развития и гармонизация общественных отношений в регионе 120
Заключение 151
Библиографический список 158
Приложение
- Региональный социум как объект государственного регулирования
- Сущность и методы государственного регулирования
- Социальная ориентация государственной политики и ее реализация в социально-экономическом развитии региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Специфика российской модели развития в последние годы заключается в переходе к рыночной экономике, демократии, правовому государству, гражданскому обществу, активном вхождении в мировой интеграционно-цивилизационный процесс. Россия обретает новые мировоззренческие ориентиры и стратегию, адекватные цели своего возрождения, которые в последние годы были утеряны и заменены архаичными для мирового сообщества целями формирования индустриально-потребительского общества, движения к прошлым общественно-экономическим формациям.
Модернизация народнохозяйственного комплекса Российской Федерации происходит в условиях действия двух взаимосвязанных тенденций — глобализации и регионализации хозяйственных связей. Наступает качественно новый этап в общественном разделении труда в связи с нарастанием влияния информационных технологий в развитии производительных сил и всех сфер общественной жизни. Соответственно этому возрастает стремление региональных социумов к гармоничному развитию по «мировым стандартам» с одновременным укреплением межрегиональных и международных связей, все более обретающих черты органической интеграции в «пространственном развитии».
В связи с этим глобализация проникает во все регионы, а гармоничная регионализация придает особый колорит глобализации, не позволяя ей подавлять специфическое разнообразие региональных социумов.
Именно с этих позиций учеными и практиками исследуются возможности развития Приволжского федерального округа в российской и европейской (да и общемировой) перспективе с целью повышения эффективности функционирования его хозяйственного комплекса.
Основным средством решения этой проблемы предполагается системно-целевое программирование развития социумов всех уровней территориальной организации их жизнедеятельности, а также осуществление работы по инвентаризации и упорядочиванию совокупности территориальных и отраслевых программ, которых сегодня бесчисленное множество во всех регионах страны, в т.ч. в республиках и областях, входящих в Приволжский федеральный округ.
Таким образом, формируемые общественные отношения в условиях перехода к рыночным отношениям активизируют динамику региональных социумов как целостных территориальных сообществ, имеющих особенности социальной стратификации, социальных отношений, ценностных ориентации и т.д. Региональные социумы становятся самостоятельными субъектами общественных отношений, объектами государственного регулирования. Это вызывает необходимость специального изучения функционирования и развития регионального социума.
В России имеется огромный интеллектуальный научный потенциал, который в принципе способен разработать наиболее адекватные концепцию, стратегию, программы регионального развития и планы действий по их реализации, при условии соответствующей поддержки со стороны государства.
Казалось бы, до сих пор все государства преследовали цель выживания и в дальнейшем неопределенно долгого развития. И это осуществлялось через все функции государства — оборону, управление экономикой, регулирование социальных отношений, обеспечение безопасности и порядка, развитие культуры, идеологии и т.д. В своей совокупности традиционные функции государства при их эффективной реализации способствовали существованию и дальнейшему развитию общества, функционирующего в его рамках.
Традиционные функции без наполнения принципами и целями «нового» развития уже не в состоянии обеспечить ни безопасность и развитие государства, ни благополучие его граждан. Однако в современных условиях государственная стратегия развития должна ориентироваться не столько на выживание человечества в целом и народа своей страны в частности, сколько на движение «вперед», «вверх».
Обеспечение благополучия и достойного качества жизни населения включает весьма объемный комплекс мероприятий. Властные структуры государства обязаны осознавать необходимость сосредоточения главных своих усилий по реализации новой, антропоцентрической функции.
Реформирование общественных отношений в России связано с решением ряда проблем не только практического, но и теоретического характера. Одна из них — снижение управляемости социально-экономическим развитием регионов и их социумами в России в конце XX в. вследствие устранения государства от регулирования рыночных отношений.
В Республике Мордовия к настоящему времени проведена определенная работа по созданию механизма государственного регулирования социально-экономического развития в условиях функционирования рыночных отношений. И несмотря на то, что данный механизм только формируется, он уже приносит ощутимые результаты. Прежде всего, это достижения в формировании нового уклада экономической жизни населения, при котором каждый человек понимает, что его благосостояние зависит, в первую очередь, от его труда.
В Республике Мордовия ведущей отраслью являлась промышленность, куда в прошлом входили крупнейшие предприятия, находившиеся в союзном и российском подчинении, которые имели высокий уровень производства и удовлетворяли общенациональные потребности и интересы, управлялись государством. Возможно, в этом были какие-то недостатки, но фактом остается то, что по своей объективной сущности эти производства, имея высокий уровень развития производительных сил, должны служить всему обществу и над ними с его стороны необходимо осуществлять контроль. Эти предприятия сейчас приватизированы, они оказались в основном в руках частных акционеров, которые не всегда принимают решения, отвечающие общегосударственным и республиканским интересам.
Надеяться на то, что рынок сам все отрегулирует, просто несерьезно. К тому же в нашей стране цивилизованный рынок еще не сформирован, и рыночные механизмы саморегулирования сейчас почти не действуют. Кроме того, частные собственники просто не смогут создать такую концентрацию капитала, которая необходима для развития предприятий, например, электротехнической промышленности (каковыми являются многие предприятия, расположенные в Республике Мордовия) в условиях научно-технической революции. Поэтому необходимость воздействия органов государственной власти на экономику объясняется объективными причинами.
Анализ происходящих в Республике Мордовия социальных процессов, изучение особенностей системы государственного регулирования социально-экономического развития республики показывают необходимость принятия мер по усовершенствованию системы управления развитием республики. Современная реальность указывает на необходимость усиления роли государства в развитии региона, его социума. И в этой связи особую актуальность приобретает концентрация интересов по становлению эффективной системы государственного регулирования развития региона и его социума.
Сегодня многие государственные, муниципальные и хозяйственные руководители отмечают такую необходимость. Но при этом закономерно возникают вопросы о границах, рамках государственного вмешательства в рыночные процессы, о соотношении государственного регулирования рыночных отношений и механизмов рыночного саморегулирования. Отечественный и зарубежный опыт указывает на существование трех классических моделей такого соотношения: а) модель полного вмешательства государства в экономику страны; б) модель «пассивного» участия государства; в) модель «активного» участия государства. Какая модель лучше? Что подходит больше Республике Мордовия и России в целом в современных условиях? Возможны ли другие варианты развития? Эти вопросы сегодня наиболее часто поднимаются как руководителями, так и учеными на научно-практических конференциях, посвященных стратегии и тактике развития России и ее ре-гионов.Степень научной разработанности проблемы и научные источники. В теории социологии широко применяется термин «социум». Его принято рас- сматривать как некое системное образование со всеми функциями системы. Системность является основополагающим подходом изучения и анализа процессов функционирования и развития страны, регионов, социумов. Эти идеи глубоко отражены в трудах Л.ф.Берталанфи, Т.Парсонса, Е.И.Морозова, Э.Г.Юдина, а также А.Н.Аверьянова, И.Д.Андреева, П.К.Анохина, В.Г.Афанасьева, И.В.Блауберга, В.Н.Волковой, И.Клира и др.
Изучением социальной структуры общества занимались такие зарубежные социологи, как Э.Гидденс, Р.К.Мертон, Т.Парсонс, Д.Л.Томпсон и Д.Пристли. В их трудах нашли отражение как общие вопросы теории социологии, так и более частные аспекты общественных отношений.
В.А.Ядов в монографии «Стратегия социологического исследования. Описание, объяснение, понимание социальной реальности» (М., 2000) остановился на рассмотрении особенностей социологических методов исследования.
В конце XX в. особо активизировался интерес ученых к проблематике регионального развития, особенностям его функционирования и регулирования протекающих в регионах социально-экономических процессов. Никогда еще одновременно в различных регионах России не появлялось столько научно-практических работ, не только освещающих частные аспекты, но и предлагающих концептуальное видение государственного регулирования регионального развития. Научными источниками в данной области являются работы Н.А.Аитова, Г.А.Аванесовой, О.Н.Астафьевой, А.Бачурина, В.Л.Беловой, А.Л.Гапоненко, Д.В.Доленко, В.Н.Лексина и А.Н.Швецова, А.В.Логинова, И.Каца, В.А.Писачкина, Б.Плышевского, А.И.Сухарева, И.Устияна, С.Н.Хурсевича и С.А.Сибирякова, Ю.Швыркова, В.Кирюшина, а также Г.Кунца и С.О'Доннела и др.
Еще в 80-х гг. XX в. вышли работы Н.А.Аитова, в которых рассматривались различные аспекты регионального развития. Например, в монографии «Отношения по расселению» (Свердловск, 1987) он анализировал отношения по расселению как разновидность общественных отношений, в монографии «Социальное развитие регионов» (М., 1985) уделил внимание проблемам управления экономическим и социальным развитием регионов.
Многие ученые сошлись во мнении о необходимости развития идей устойчивого развития. По данной проблематике написано множество трудов, охватывающих различные стороны развития страны. Автор в диссертации опирался на работы В.Бережкова, И.Ю.Блама, В.Голубева, П.Савченко, А.Гранберга, Е.Кибалова и многих других.
В конце XX в. активно стала развиваться такая наука как регионове-дение, которая призвана изучать проблемы регионального развития путем системного, комплексного подходов к анализу и решению проблем региона. Предпосылки рождения данной науки заложены в тематических сборниках под редакцией А.И.Сухарева, среди которых можно отметить «Актуальные проблемы комплексного развития регионов и преодоления социально-экономических различий между ними» (Саранск, 1983). Нельзя обойти вниманием и научно-публицистический журнал «Регионология», издаваемый на базе НИИ регионологии, основными темами которого являются процессы, происходящие в регионах в области экономической, социальной, политической и духовной жизни, проблемы федеративного устройства России, взаимоотношения федеральных и региональных структур власти, региональная политика в научно-технической сфере, образовании и культуре.
Заслуживают особого внимания идеи комплексного и сбалансированного развития регионов, которые отражены в трудах И.Ф.Виканова, Д.В.Доленко, В.А.Долятовского, Л.П.Куракова, А.И.Сухарева, М.Д.Шарыгина и Н.П.Федорцова.
Также следует отметить работу В.Г.Игнатова и В.И.Бутова «Регионо-ведение (экономика и управление)» (М. — Ростов н/Д., 2000), в которой значительное место отводится рассмотрению важнейших методологических аспектов регионоведения, показаны закономерности функционирования региона и основные факторы, влияющие на современную жизнь субъектов Российской Федерации.
Многие вопросы регионального развития решаются государством путем проведения государственной региональной политики. Основными современными источниками в вопросах теории и методологии региональной политики, по мнению автора диссертации, являются «Основы региональной политики» Ю.Н.Гладкого и А.И.Чистобаева (СПб., 1998), в которой авторы попытались систематизированно изложить основы региональной политики как системы целей, задач и практических действий органов государственной власти по управлению политическим, экономическим, социальным, экологическим развитием регионов, а также «Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации» Б.М.Штульберга и В.Г.Введенского (М., 2000), в которой сформулированы общие принципы и подходы к формированию и реализации федеративной региональной политики с учетом современных требований, отечественного и зарубежного опыта.
Проблемам изучения зарубежного опыта государственного регулирования посвящены монография И.А.Василенко «Администативно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия» (М., 1988), а также работы В.А.Долятовского, С.Жукова, Г.Чибрикова, Л.Ширяевой и Н.Мамедовой.
Политические аспекты развития регионов отражены в трудах К.С.Гаджиева «Политическая наука» (М., 1996) и Д.В.Доленко «Политика и территория. Основы политического регионоведения» (Саранск, 2000), «Территориальное устройство общества: социально-политический анализ» (Саранск, 1993).
В целом интерес к теории и практике государственного регулирования социально-экономического развития регионов и их социумов несомненен. Этому прежде всего способствует массовое осознание объективной необходимости упорядочения государственного регулирования функционирования и развития региональных социумов. Все более широким и многоаспектным становится обсуждение соответствующих федеральных законов, все активнее в решение спорных вопросов федерализма и других правовых кол- лизий российской региональной политики включается Конституционный Суд, все кардинальней и обоснованней становятся предложения и инициативы региональных властей.
Одним из самых весомых трудов современности по теории и методологии государственного регулирования территориального развития является книга В.Н.Лексина и А.Н.Швецова «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития». В ней авторы дают комплексную правовую, экономическую и социальную оценку российской системы государственного регулирования территориального развития и обосновывают пути ее реформирования с учетом новых тенденций в развитии федеративных, социальных и экономических отношений.
Вопросы экономического развития-стали объектом изучения таких ученых, как С.Батчиков, Ю.Петров, А.Бачурин, В.Бережков, А.Виссарионов, А.Хрусталев, В.Дудкин, И.Кац, В.В.Леонтьев, Б.Плышевский, Л.Ходов, В.Г.Щетинин, среди которых отличаются наибольшей фундаментальностью монографии В.В.Леонтьева «Экономическое эссе. Теория, исследования, факты и политика» (М, 1990) и «Межотраслевая экономика» (М., 1997), в которых показаны рассуждения о должной степени огосударствления экономики, принципах взаимодействия разных отраслей экономики и государства.
Общим вопросам управления посвящены труды В.Б.Аверьянова, В.Г.Афанасьева, Э.Ф.Бургановой, Г.Кунца и С.О'Доннела, В.Я.Любовного, П.В.Шичкина и др.
Помимо работ, освещающих общие вопросы теории государственного регулирования и стратегии регионального развития, следует выделить труды таких авторов, как А.А.Адамеску, А.Виссарионова, Е.Заставенко и Б.Райзберга, Ю.Петрова, Н.Симоненко, Л.В.Смирнова и Г.В.Былова, В.Солнцева и многих других, которые уделили внимание методическим основам государственного регулирования.
Методологии правового регулирования касаются работы Ф.Э.Шереги «Социология права: прикладные исследования» (СПб., 2002), Г.А.Аванесова и О.Н.Астафьева «Социокультурное развитие российских регионов: механизмы самоорганизации и региональная политика» (М., 2001), а также Б.М.Штульберга и В.Г.Введенского «Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации».
Методологии административного регулирования посвящена работа Л.Ходова «Административное воздействие и моральное убеждение в государственном регулировании рыночной экономики».
О методологии нормативного регулирования говорится в работе Ю.Петрова «Оздоровление финансовой системы и нормативные методы государственного регулирования экономики».
Экономическое регулирование является самым многоаспектным среди других методов государственного регулирования. Эта тема затрагивается в работах В.Кирюшина «Государственное и местное регулирование территориального развития», В.Дудкина «Саморегулирование и регулирование рыночной экономики», Б.Плышевского «Трансформация планирования в странах СНГ», А.Бачурина «Укрепление взаимосвязи плана и рынка», а также А.Виссарионова и А.Хрусталева «Формы государственного влияния на экономику. Госзаказ».
В настоящее время особое внимание уделяется методу программирования. В качестве основополагающего источника в определении и применении метода программирования автор диссертации выбрал монографию В.В.Маркина «Социальное программирование: теоретико-методологические проблемы» (Пенза, 1998), в которой обосновывается социальное программирование в целостной научной концепции. Монография посвящена анализу теоретико-методологических проблем социального программирования, выяснению сущности этого явления, его места и роли в системе власти и управления.
Однако следует отметить, что несмотря на большое внимание ученых и практиков к проблеме разработки единой методологии программирования регионального развития, еще не закончились прения по вопросам построения структуры программ, определения критериального набора для отбора проектов и объектов программирования и т.д.
Цель исследования: на основе анализа теории и практики государственного регулирования общественного развития выявить особенности государственного регулирования функционирования и развития регионального социума.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: на основе применения комплексного и системного подходов определить теоретико-методологические основы государственного регулирования функционирования и развития регионального социума; систематизировать методы государственного регулирования; проанализировать механизм государственного регулирования социальных отношений в контексте социально-экономического развития региона; исследовать особенности программно-целевого регулирования социальных отношений в социально-экономическом развитии Республики Мордовия; разработать и обосновать концептуальные основы разработки программ регионального развития.
Объектом исследования является региональный социум.
Предмет исследования — механизм государственного регулирования функционирования и развития регионального социума.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по проблемам государственного управления, в т.ч. государственного регулирования.
Достижение цели и решение задач, поставленных в диссертационном исследовании, потребовали применения комплексного подхода, включающего в себя системный, институциональный и структурно-функциональный анализы, а также прикладные методы сбора социологической информации для изучения социальных процессов (анализ документов, экспертный и массовый опросы).
Эмпирическая база исследования. Основой диссертации выступает экспертный опрос «Повышение эффективности государственного регулирования социально-экономического развития Республики Мордовия», проведенный автором в сентябре 2001 г. Экспертный опрос строился на выяснении мнений 50 экспертов. Материалы исследования обработаны в НИИ регионологии на персональных компьютерах с помощью программы социологической обработки данных «SOD», разработанной Институтом управленческих нововведений (г. Москва).
В качестве дополнительной эмпирической базы привлекались результаты массовых анкетных опросов «Гармонизация социальных отношений в Мордовии», проведенных в 1994, 1995, 1999, 2002 гг. НИИ регионологии при участии автора (в каждом исследовании опрошено 2500 чел.), а также результаты других исследований, опубликованных в печати.
Кроме того, анализ современной российской системы государственного регулирования экономического и социального развития регионов проводился на основе изучения: законодательных актов Российской Федерации и Республики Мордовия, регулирующих функционирование отраслей (сфер) народного хозяйства или развитие территорий; нормативных и иных актов Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Мордовия; -концепции Программы оптимизации системы государственного и муниципального регулирования экономического и социального развития Республики Мордовия на период до 2005 г. и других республиканских и федеральных программ развития; материалов научно-практических конференций по проблемам регионального развития; статистических материалов, а также энциклопедических справочников.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем: региональный социум рассмотрен как объект государственного регулирования; предложена классификация методов государственного регулирования; выявлены особенности механизма государственного регулирования социально-экономического развития Республики Мордовия; представлены рекомендации для формирования единой методоло-< гии разработки программ регионального развития.
Положения, выносимые на защиту.
1. Региональный социум — это региональное сообщество людей, спо собное к самовоспроизводству и воспроизводству духовных и материальных благ.
Центральной проблемой функционирования и развития регионального социума является улучшение качества жизни человека, повышение уровня благосостояния каждого индивидуума.
Государственное регулирование — это специально организуемые системные действия государственных органов власти по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования и развития страны, ее регионов, их социумов.
Государственное регулирование как особый вид управления, направленного на гармонизацию социальных и экономических отношений, опирается на правовые, административные, нормативные и экономические методы. Взаимодополнение данных методов и инструментов обеспечивает системный характер государственного регулирования.
В настоящее время назрела необходимость разработки единой методологии программирования пространственного развития страны, федеральных округов, субъектов федерации и муниципальных образований в их составе. Причем принципиальное отличие программ всех уровней друг от друга заключается не только в размере программируемой территории, но и в масштабе проработанности проблем. Если на международном уровне доста- точно определения основных направлений социально-экономического развития сообществ, то на муниципальном уровне важна детальная проработка каждого вопроса, соответствующая бизнес-планам.
4. Структура регионального программирования предполагает разработку проектов, отвечающих следующим требованиям: иметь масштаб и существенную значимость для программируемого уровня; обладать свойствами «инновационного локомотива», способного повлиять на развитие отрасли и региона; не входить в состав других программ; располагать инвестиционными возможностями в долях, установленных законодательством; реализовать потенциал отраслевой и территориальной кооперации.
Научно-практическая значимость работы. Результаты исследования могут быть использованы при разработке программ, направленных на решение вопросов социально-экономического развития регионов и их социумов, в практической деятельности органов государственной власти, в педагогической практике при чтении лекций по дисциплине «Социология региона», а также спецкурсам по экономической социологии и региональной политике.
Апробация работы. Материалы диссертации использованы при разработке НИИ регионологии по заказу Минэкономразвития России Предложений по совершенствованию подготовки и реализации региональных программ в Приволжском федеральном округе, направленных на решение вопросов социально-экономического развития; апробированы на Республиканской научно-практической конференции «Роль науки и инноваций в развитии хозяйственного комплекса Республики Мордовия» (Саранск, 2001), I Макар-кинских научных чтениях (2001), VI Сафаргалиевских научных чтениях (2001), ежегодных Огаревских научных чтениях в Мордовском государственном университете.
Материалы диссертации нашли отражение в следующих публикациях:
1. Нужен ли республике государственный сектор экономики? // «Бизнес-карта». Экономическое приложение к газете «Известия Мордовии». 1999. 30 сентября. С. 4.
Треть банков в Мордовии убыточна. // «Бизнес-карта». Экономическое приложение к газете «Известия Мордовии». 1999. 30 сентября. С. 5.
Экономические и финансовые ориентации представителей основных социальных групп. / Резервы гармонизации социальных отношений в Мордовии. Вып. III. Итоги анкет, опроса в 1999 г. Саранск: НИИ регионоло-гии,2000. С. 47-52.
Программно-целевое регулирование социально-экономического развития региона. / Социально-экономические и правовые проблемы региона. Материалы I Макаркин. науч. чтений. Рыскин Н.В., Макаркин Н.П., Гудов М.М. и др. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2001. С. 51 - 53.
О механизме государственного регулирования социально-экономического развития региона. // Регионология. 2001. № 2. С. 147 - 151.
Инновационная активность предприятий промышленности и сферы услуг Республики Мордовия. / Роль науки и инноваций в развитии хозяйственного комплекса Республики Мордовия. Материалы респ. науч.-практ. конф. 27 - 28 марта 2001 г., г. Саранск. / Редкол.: П.П.Кузнецов и др. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2001. С. 70 - 74.
Повышение эффективности государственного регулирования социально-экономических процессов в регионе. // Фундаментальные и прикладные проблемы регио
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка, состоящего из 158 источников, и приложения. Работа содержит 184 страницы машинописного текста.
Региональный социум как объект государственного регулирования
Проблема государственного регулирования функционирования и развития регионального социума представляет собой как сложную, так и интересную теоретическую задачу, которая при нахождении адекватного варианта решения может привести к достаточно высоким научным и практическим результатам.
Изучение этой проблемы представляется логичным начать с определения основных понятий, разработки понятийного аппарата диссертационного исследования.
Понятие «социум» рассматривается социологами для характеристики социально-культурной целостности, взаимосвязи и взаимозависимости входящих в него индивидов и различных по масштабу социальных групп. Как отметил М.Г.Колегов, социум — это «совокупность всех людей, проживающих на данной территории в данное историческое время» [116, с. 14].
Высшей формой социума выступает общество как целостная социальная система.
Общество понимается социологами как социальная целостность, как система социальных институтов и целенаправленно созданных общественных структур, а также жизненных миров различных социальных сословий, классов, слоев. Именно социальные отношения, т.е. устойчивые связи большой совокупности людей, приобретающие массовый и групповой характер, находятся в центре внимания социологов, изучающих общество [1, с. 13].
«Само общество может быть рассматриваемо как обширная структура, в которой социальные силы приведены до некоторой степени в состояние равновесия. Со всеми своими структурами и учреждениями общество, как целое, образует механизм. Его структуры не хаотические и не случайные, они симметричны и входят в состав целой системы. Каждая социальная структура имеет свою определенную цель, и все общество является механизмом, созданным для достижения известных результатов». Так утверждал Л.Уорд в своей «Социальной статике» [53, с. 260].
В становлении и развитии системных идей можно выделить ряд этапов. Во-первых, это 50 - 60-е гг., становление кибернетики, когда управление и прогресс в управленческой деятельности напрямую связывались с новой наукой как наиболее общей теорией управления. Кибернетика оказалась и средством синтеза ранее обобщенных идей и наук, и ее результатом. И она же на основе принципа изоморфизма открыла общность процессов управления в различных системах. Во-вторых, это 70 - 80-е гг., когда оформляется собственно «системное движение» с его стремлением к разработке различных вариантов общей теории систем. Опираясь на философские идеи и представления, в которых и был сформулирован принцип системности именно как философский, используя достижения кибернетики и других областей знания, системный подход предложил целый спектр принципов и методов, связанных с проектированием, исследованием и разработкой сложных систем, и в первую очередь — систем управления. Самым главным в нем было то, что он оказался наиболее эффективным при управлении сложными системами (в США это были космическая программа и программа СОИ, разработка военного бюджета, размещение атомных электростанций, система градостроительства и т.п.). В-третьих, это 90-е гг., когда системный подход, теория систем активно обогащаются методологическими и теоретическими выводами синергетики, нелинейной динамики, идеями нестабильности, неравномерности самоорганизации [79; 80].
Как отмечают зарубежные ученые Л.Берталанфи и Р.Акофф, непременным атрибутом любой системы является наличие каких-то взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов [155, с. 664; 156, с. 148]. Такие отечественные исследователи, как В.Г.Афанасьев, И.В.Блауберг, Э.Г.Юдин и др., выделяют следующие закономерные признаки системы: целостность, структурная организация, функционирование и развитие, наличие упорядоченных уровней, возможность самоорганизации и управления [13; 24; 153].
А.Н.Аверьянов указывает на наличие двух противоположных свойств системы: отграниченность и целостность. Отграниченность — внешнее свойство системы, «целостность» — ее внутреннее свойство, приобретаемое в процессе развития. Система может быть отграниченной, но не целостной (например: недостроенный дом). Но чем более система выделена, отграничена от среды, тем более она внутренне целостна, индивидуальна, оригинальна [2].
Согласно вышесказанному, А.Н.Аверьянов дает определение «системы» как отграниченного, взаимно связанного множества, отражающего объективное существование конкретных отдельных взаимосвязанных совокупностей тел, и не содержащего специфических ограничений присущих частным системам [2].
Наиболее последовательно идея целого выражена в следующем определении: «Система — это множество элементов, которое нельзя разделить на независимые части. Из этого следует, что: а) существенные свойства частей теряются, когда она расчленена физически или концептуально, и б) существенные свойства частей также теряются, когда части физически или концептуально отделяются от целого. По этим причинам анализ системы, начинающийся с расчленения, может раскрыть ее структуру и то, как она работает, но не существенные свойства или причину, по которой она действует именно таким образом. Чтобы узнать и понять последнее, необходимо использовать синтетическое мышление: вникнуть в функции, которые система выполняет как для системы, частью которой она является, так и для своих частей» [79].
Одновременно возникает и вопрос об уровне развития целостности, который, как предполагается, обусловлен самим процессом взаимодействия элементов. Целостность возникает тогда, когда элементы определенным способом организованы. При низком уровне организации система по своим свойствам приближается к свойствам своих частей.
В принципе, наиболее серьезные угрозы для различных сфер социума как сегодня, так и в перспективе находятся на системном уровне. Поэтому и возрастает роль управления как способа организации, регулирования, сохранения и развития системности или хотя бы смягчения рисков и неопределенности социальной динамики.
Е.И.Морозов определяет социальную систему, в т.ч. общество в целом, как «совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, процессы функционирования которых направлены на достижение общей цели» [80, с. 17].
Велико значение идей известного зарубежного социолога Талкотта Парсонса в изучении теории социальных систем. По его мнению, социальная система — одна из первичных подсистем системы человеческого действия,-наряду с такими подсистемами, как организм, личность и культура [157, с. 21].
«Поскольку социальная система — суть интеракции индивидов, то каждый участник является одновременно и действующим лицом (обладающим определенными целями, идеями, установками и т.д.), и объектом, на который ориентированы и другие действующие лица, и он сам. Система интеракций, таким образом, в аналитическом плане обособлена от совокупности процессов действия отдельных своих участников. В то же время эти «индивиды» являются и организмами, и личностями и принадлежат к определенным культурным системам» [90, с. 99].
Сущность и методы государственного регулирования
Рыночная экономика, несмотря на высокую степень саморегулируемости, предполагает целенаправленное внешнее воздействие на механизм собственного функционирования со стороны всех субъектов рыночных взаимоотношений, которыми могут выступать как отдельный индивид или предприятие, так и государство в целом. В то же время целенаправленное воздействие на развитие немыслимо без применения определенной, научно построенной системы регулирования процессов функционирования и развития на всех уровнях общественных отношений, как-то: индивид, предприятие, регион, страна, социум и все мировое сообщество.
Регулирование разнообразных видов хозяйственной деятельности является одной из основных функций государства. Например, для того, чтобы начать какую-либо деятельность, необходимо получить от государства определенное разрешение, а для некоторых видов деятельности — еще больше разрешительных документов. Это обусловливает некоторую степень проблемности в развитии государства, его субъектов. Поскольку, несмотря на общность действий государства и других хозяйствующих субъектов в современных условиях, все это не предполагает полной идентичности их функционирования.
В ходе любой деятельности неизбежно возникают отклонения, которые вызываются, с одной стороны, изменениями ситуаций, с другой — недостатками в деятельности как объекта, так и самого субъекта управления. Поэтому регулирование направлено на поддержание динамического равновесия системы в ходе обеспечения ее жизнедеятельности. Оно способствует адаптированию системы к постоянно изменяющимся ситуациям, предупреждению и устранению отклонений от запланированных мероприятий. Как отметили Н.В.Федоров и Л.П.Кураков: «Регулирование призвано придать деятельности нормальный ход» [140, с. 37].
Регулирование — одно из основных понятий науки управления. Это совокупность элементов, функционирование которых обеспечивает эффективную деятельность, направленную на достижение цели. Методы и инструменты государственного регулирования представляют собой важные элементы теории управления и обеспечивают реализацию этого особого вида деятельности.
Здесь будет уместно вспомнить слова В.В.Леонтьева, который сравнивал экономику с яхтой в море: частная инициатива, как ветер в парусах, сообщает экономике свой импульс, а государственное регулирование, как руль, направляет экономику в ту или иную сторону. Если ветер не наполняет паруса, тогда и руль не поможет. И самое трудное — сбалансировать эти компоненты таким образом, чтобы движение было гибким, надежным и естественным [71, с. 15].
В современных условиях государственное регулирование является составной частью процесса воспроизводства. Оно решает различные задачи, например, стимулирования экономического роста, регулирования занятости, поощрения прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структурах, поддержки экспорта. Конкретные направления, формы, масштабы такого регулирования определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.
Активизация роли государства в решении задач повышения уровня жизни населения должна не противопоставляться процессам рыночного реформирования, а сочетаться с ними. Речь идет о синтезе государственного регулирования и рыночного саморегулирования для достижения как краткосрочных, так и долгосрочных целей экономического роста страны и ее регионов. При этом необходимо понимание не только характера государственного регулирования (директивного, индикативного, опосредованного, стимулирующего, контролирующего), но и изменяющейся природы рыночного саморегулирования [43, с. 40].
Саморегулирование есть лишь форма регулирования, самая древняя, но не самодовлеющая, не застывшая и не исчерпывающая возможности человеческого общества. Потребность в регулировании социально-экономических процессов объективно свойственна производству, становящемуся исторически совместным, общественным. Рынок в его достаточно развитой форме предстает как сцепление самостоятельных конкурирующих и персонифицированных интересов, как система их взаимного притяжения и отталкивания, как явление социально-историческое, а не природное (естественное). С изменением экономического типа и системы общественного производства меняется тип регулирующего механизма рынка.
В XX в. шло наращивание системного вмешательства государства в экономическую и другие сферы общественной жизни. В этой тенденции одно из центральных мест занимает вопрос о соотношении государственного регулирования и рыночного саморегулирования общественных отношений. Опыт выявил три направления (модели) в решении этого вопроса:
1. «Советская» модель полного вмешательства государства в сферы жизнедеятельности общества и полного отрицания рынка как такового;
2. Либеральная модель «пассивного» участия государства и превалирования механизмов рыночного саморегулирования;
3. Кейнсианская модель «активной» роли государства в условиях рыночной экономики.
В Советском Союзе и странах социалистического блока до начала 90-х гг. XX в. под влиянием марксистской доктрины и ее модификаций реализовалась модель централизованного, директивного планирования экономического и социального развития, отрицающего рынок.
Социальная ориентация государственной политики и ее реализация в социально-экономическом развитии региона
Идеальным исходом успешного реформирования, по В.В.Леонтьеву, является «установление смешанных систем европейского типа, при которых состязательный рыночный механизм функционирует под строгим контролем государства, а всевозможные общественные и социальные службы поглощают большую часть общего национального дохода» [71, с. 17].
Рассмотрим особенности реформирования в России.
Специфика проводимых реформ в нашей стране состоит, во-первых, в том, что предпринят переход к многоукладной рыночной экономике; во-вторых, реформы начались с попытки внедрения в короткие сроки либеральной модели рынка, когда государственное регулирование сведено к минимуму; и, в-третьих, формы и методы государственного регулирования во многом не сложились.
Либерализации экономики предшествовала ликвидация Госплана и плановых комиссий на местах. Намного сократилось количество отраслевых министерств. Меньше стало и государственных комитетов как функциональных органов управления отдельными сферами экономики. На смену отраслевому принципу организации управления пришел территориальный, более отвечающий федеративному типу государственного устройства страны и условиям работы предприятий в рыночной среде. Решение многих задач по руководству экономикой и социальной сферой в соответствии с Конституцией Российской Федерации было передано субъектам федерации.
В ходе реформ создана система государственного регулирования социального развития общества, включающая (наряду с урезанными в условиях рынка правами на труд, бесплатное образование и т.п.) новые звенья — порядок трудоустройства, введение пособий по безработице, организацию помощи беженцам и вынужденным мигрантам. Система основывается на формировании рынка труда, отказе от прямого государственного регулирования фонда заработной платы и ее среднего размера.
Она предусматривает переход к определению размеров и условий оплаты труда в частном и смешанном секторах экономики по договорам с работодателями; установление минимальных размеров заработной платы и пенсий, периодический их пересмотр (индексацию) с учетом изменения стоимости жизни; регулярное исчисление органами государственной статистики стоимости прожиточного минимума и его корректировка с учетом уровня инфляции; сокращение государственных гарантий и бесплатных услуг, перевод отраслей, обслуживающих население, на рыночные принципы деятельности.
Предполагалось, что это поможет усилить мотивацию к труду, устранить уравнительность в распределении и иждивенчество, дефицит товаров и услуг, улучшить работу сферы обслуживания. Однако из этих задач решена лишь одна — ликвидирован товарный дефицит и сбалансирован потребительский рынок путем снижения покупательной способности граждан, наращивания импорта для компенсации спада производства отечественной продукции.
Рыночный механизм в социальной сфере способствовал накоплению частного капитала, росту доходов занятых в негосударственном секторе экономики, а основная часть населения оказалась в труднейшем положении. Реформы приобрели односторонний характер, т.к. ухудшили экономическое положение и ограничили права лиц, занятых наемным трудом и находящихся на иждивении общества, обострили социальные противоречия и конфликты.
Результатом реформирования стали:
1) снижение реальных доходов людей в размерах, опережающих спад объемов производства (имевшиеся ресурсы были перераспределены в пользу частного капитала, на расходы по государственному управлению и покрытие издержек реформирования); 2) рост масштабов бедности (доходы пятой части семей ниже официального прожиточного минимума);
3) усиление дифференциации доходов граждан (в выигрыше от реформ оказался ограниченный слой общества, который контролирует приватизированную собственность и капитал);
4) неспособность сложившейся системы государственного регулирования социального развития функционировать в устойчивом режиме (из-за ухудшения финансового состояния предприятий и исполнения бюджета правительство не смогло выполнить обязательства по своевременной выплате зарплаты бюджетным организациям и пенсий).
Государственное регулирование социальной сферы не обеспечено экономически (не подкрепляется источниками финансирования). Преимущественно рыночные методы ее реформирования способствуют интересам наиболее состоятельной части населения, а не его основной массы, для которой государственное регулирование сводится к мерам «социальной защиты» — ограничению негативных последствий преобразований. Поэтому, чтобы учесть интересы большинства общества, надо изменить общий подход к решению социальных проблем.
Это подтверждает и опыт Великобритании, где «проводимые в течение пятнадцати лет сокращения государственных расходов на социальное обеспечение резко снизили надежность работы, жизненный уровень и социальную заработную плату работающих людей, одновременно увеличив экономическую пропасть между теми, кто живет в достатке, и теми, кто беден, в результате чего количество людей, живущих в бедности, возросло» [138, с. 392].
Решение социальных проблем предполагает отказ от преимущественно рыночных принципов социальной политики, когда экономические реформы осуществляются путем снижения жизненного уровня населения. Сделать это, конечно, непросто, тем более что либеральные подходы по-прежнему широко отражены в документах, подготовленных экономическими ведомствами. Имеются в виду объявленное с 1 февраля 1998 г. повышение пенсий, когда был занижен исходный уровень средней зарплаты, принимаемый для определения индивидуального трудового коэффициента (в результате пенсионеры вместо ожидавшейся надбавки в 100 - 150 тыс. руб. фактически получили на порядок меньше); намерения провести реформу жилищно-коммунального хозяйства без учета возможностей основной части населения оплачивать новые тарифы и с максимальным ограничением компенсационных выплат семьям с низким уровнем душевых доходов; планы реформирования системы народного образования при фактическом отказе от его бесплатности; проекты компенсации дореформенных сбережений населения по схеме, возмещающей менее трети государственного долга.
Неупорядоченность организационной структуры управления народным хозяйством во многом обусловила низкую эффективность государственного регулирования общественных отношений. Это проявляется, в частности, в том, что нет четких различий между министерствами и государственными комитетами, преобразованиями одних в другие. Неясны функции министерств, которые с разгосударствлением экономики перестали отвечать за конкретные ее участки. Это проявляется в отсутствии баланса между возложенными на них функциями и правами, данными для реализации этих функций.
В большинстве положений о министерствах (ведомствах) Республики Мордовия недостаточно представлены самые важные для регулирования и координации организационно-административные и финансово-хозяйственные полномочия. В частности, функция финансового обеспечения деятельности соответствующих отраслей и финансирования подведомственных организаций и учреждений дана лишь некоторым из министерств (ведомств). Во многих положениях контроль финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений не обеспечен соответствующими правами.
Одновременно наблюдается недостаточность возложенных на некоторые министерства задач для регулирования соответствующих социально-экономических сфер. Например, в Положении о Министерстве социальной защиты Республики Мордовия в число задач не включена разработка основ государственной политики Республики Мордовия в сфере социальной защиты населения, в функции министерства не входит участие в формировании показателей республиканского бюджета. В то же время ясно, что неучастие в разработке государственной политики практически сводит к нулю планово-аналитические возможности министерств.
Некоторые министерства (ведомства) имеют в своем составе координационные и экспертные советы, другие структуры, чей статус, подчиненность из положений неясны (так, в Положении о Министерстве финансов Республики Мордовия идет речь о деятельности Комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку).
Перечень проблемных зон значительно расширен за счет специфики каждого министерства (ведомства). Например, Государственный комитет по поддержке и развитию малого предпринимательства не имеет права распоряжаться средствами Фонда поддержки предпринимательства, подчиняющегося в настоящее время Антимонопольному комитету. Не ясно, почему в Положении Министерства торговли и бытового обслуживания нет задачи проведения маркетинговых исследований, что в современных условиях жизненно необходимо.
