Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общие международно-правовые вопросы применения вооруженных сил в рамках превентивных миротворческих операций 9-88
1.1. Основные понятия. Концепция превентивных миротворческих операций (ПМО) 9-24
1.2. Цели (объектный состав) миротворческих и превентивных миротворческих операций 24-54
1.3. Субъектный состав принятия решений о проведении превентивных миротворческих операций 55-76
1.4. Формирование и состав вооруженных сил, участвующих в проведении превентивных миротворческих операций 77-88
ГЛАВА 2. Основные условия, которым должно отвечать применение вооруженных сил в рамках превентивных миротворческих операций 89-132
2.1. Наличие латентной (скрытой) предкризисной ситуации, под твержденной объективными данными 90-102
2.2. Исчерпание средств мирного воздействия 103-110
2.3. Мандат на проведение превентивных миротворческих операций 111-118
2.4. Соблюдение норм международного гуманитарного права при
проведении превентивных миротворческих операций 113-132
ГЛАВА 3. Порядок проведения превентивных миротворческих операций и постконфликтные обязательства 133-176
3.1. Базовые правила применения вооруженных сил при проведении превентивных миротворческих операций 133-152
3.2. Нормы международного права и внутригосударственного права в отношении использования вооруженных сил в миротворческих целях 153-171
3.3. Ответственность государств и международных организаций, проводящих превентивные миротворческие операции, в отношении постконфликтного урегулирования 171-176
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 177-179
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 180-194
- Основные понятия. Концепция превентивных миротворческих операций (ПМО)
- Наличие латентной (скрытой) предкризисной ситуации, под твержденной объективными данными
- Базовые правила применения вооруженных сил при проведении превентивных миротворческих операций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопрос о правомерности принятия превентивных вооруженных действий одних государств (группы государств) против других издавна является остро проблемным в международном праве. Указанная острота свойственна и применению вооруженных сил в рамках традиционных операций по поддержанию мира (ОПМ) и превентивных миротворческих акций, действий, которые в последние годы приобретают типологизиро-ванные черты превентивных миротворческих операций (ПМО).
Актуализации данной проблематики способствуют такие новые угрозы как нарастание волны терроризма в мире, увеличение числа и характера очагов экологического бедствия, нарастание расовой (этнической) и религиозной нетерпимости в отдельных странах и регионах и связанные с этим случаи массового и грубого нарушения прав человека, угроза цивилизационного противостояния. Эти угрозы обостряются в связи с накоплением ядерного, бактериологического, химического и других видов оружия массового уничтожения (ОМУ), которое становится достоянием экстремистских и террористических сил.
Мир подошел к той черте, когда традиционные методы, сводящиеся в большинстве случаев к реагированию на уже совершенные акции насилия, на возникшие конфликты и споры, угрожающие национальной, региональной и международной безопасности, более не отвечают в полной мере задачам укрепления и поддержания такой безопасности. Речь не идет о том, чтобы отказываться от указанных традиционных методов, в частности - от ОПМ, выполняющих определенную роль. Имеется в виду настоятельная необходимость акцента именно на ПМО, способные не допустить возникновения и разрастания наиболее опасных кризисных ситуаций.
Состоялись два заседания Совета Безопасности ООН по вопросу о предотвращении конфликтов (последнее - в июле 2000 года).1 Соответствующие заявления в пользу превентивных мер все чаще делают видные политики и об-
См.: Доклад Генерального секретаря ООН "Мы, народы: роль Организации Объединенных Наций в XXI веке". Док. А/54/2000.
4 щественные деятели,2 а также ученые.3 Япония и Бразилия предложили включить в Устав ООН дополнительную статью, касающуюся ОПМ с акцентом на вопросы принуждения к миру, т.е. допускающую участие сил ООН в вооруженной борьбе. Это тоже близко к ПМО. Уотсонский институт (США) выработал проект ОПМ "второго поколения", который, кроме прочего, предусматривает: превентивное развертывание вооруженных сил и силовые меры по урегулированию внутреннего конфликта в рамках мер по принуждению к миру, а также санкции (военную интервенцию). Акцент здесь смещается в сторону широкомасштабного применение вооруженных сил, действующих под эгидой ООН, или региональной организации в "горячей точке" земного шара.
Новые вызовы времени и современные угрозы настоятельно требуют изменения акцента в международном миротворчестве в пользу принятия соответствующих ПМО, которые несут в себе великую историческую миссию действенного обеспечения международной и национальной безопасности.
С учетом изложенного в диссертации ставится цель дать анализ возникновения и развития концепции превентивного применения вооруженных сил в международных отношениях в целом и в рамках миротворческого процесса - в частности, выявить правовые основы их формирования и порядка практического применения, необходимых действий соответствующих государств и международных организаций в "постконфликтной фазе", представить соображения относительно совершенствования соответствующих правовых и политических механизмов, а также практических действий в данной области.
Методологической базой исследования являются законы системного анализа, дедукции и индукции. Используется также междисциплинарный подход, особенно в тех случаях, когда тема касается практических аспектов применения вооруженных сил, затрагивающих важные вопросы военного права.
При написании данной работы автор опирался на теоретические положения и выводы российских и зарубежных авторов. При использовании российской международно-правовой литературы были изучены вопросы как теории международного права, так и практики.
2 Из числа наиболее свежих материалов на эту тему см.: Рогов С. (Директор Института США
и Канады, член-корреспондент РАН) в интервью "Не время хоронить ООН" // Российская
газета. 9 июня 2003 года. С. 3.
3 См., например: Морозов Н.В. Глобализация мировых процессов и вопросы развития миро
творчества в современном международном праве // Российский ежегодник международного
права. СПБ., Россия-Нева. 2002. С. 245-251.
Прежде всего были использованы труды таких ученых как А.Х. Абашидзе, Л.Н. Анисимов, Ю.Л. Атливанников, Ю.Г. Барсегов, К.А. Бекяшев, Ю.М. Бирюков, И.П. Блищенко, Е.Ю. Гуськова, С.А. Егоров, Ю.Н. Жданов, Д.В. Иванов, Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкин, А.Я. Капустин, Б.М. Клименко, Ю.М Колосов, Е.А. Коровин, И.И. Котляров, Э.С. Кривчикова, СБ. Крылов, В.И. Кузнецов, М.М. Лебедева, И.И. Лукашук, Ю.Н. Малеев, С.А. Малинин, Ю.Я. Михеев, А.П. Мовчан, Л.А. Моджорян, Е.Г. Моисеев, Н.В. Морозов, Р.А. Мюллер-сон, Т.И. Нешатаева, В.А. Петровский, В.А. Романов, П.В. Саваськов, B.C. Семенов, Э.И. Скакунов, Г.Б. Старушенко, Б.Р. Тузмухамедов, Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков, В.Н. Федоров, О.Н. Хлестов, О.О. Хохлышева, И.А. Хрипунов, СВ. Черниченко, А.А. Шведов, В.Г. Шкунаев, Л.М. Энтин, М.Л. Энтин.
Автор также изучил зарубежную литературу по данной проблеме, в частности, работы Э. Аречага, Д. Брайерли, С. Гишерта, Э.Давида, Т. Дервотта, М. Нордквиста, А. Роберте, Д. Дж. Шеффера, а также ряда других авторов.
В ходе решения поставленных задач применялись такие методы познания и научного исследования как сравнительно-правовой, логический и другие.
Источниковедческую базу диссертации составили документы ООН, а также ОВСЕ, ОАЕ, ЛАГ, НАТО, СНГ и некоторых региональных организаций.
Степень исследованности темы. К проблематике диссертации имеют прямое отношение ряд общих вопросов по обеспечению коллективной и национальной безопасности, исследованных в трудах К.А. Бекяшева, Л.А. Лазутина, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Г.М. Мелкова и др., а также по политическому и международно-правовому урегулированию конфликтов, разработанных в трудах Л.Н. Анисимова, И.Н. Арцибасова, С.А. Егорова, В.А. Кременюка, М.М. Лебедевой, Д.Б. Левина и др. Миротворческая тематика, ОПМ, здесь затрагивается, как правило, попутно, а ПМО не являются предметом специального рассмотрения. Это характерно и для абсолютного большинства соответствующих работ иностранных авторов. Специальные работы по миротворческой тематике многочисленны.
Среди последних работ такого рода следует выделить труды О.О. Хох-лышевой, в частности ее монографию 2000 года.4
Для данной работы характерен критический взгляд на миротворчество в
4 Хохлышева О.О. Международно-правовые проблемы силового миротворчества ООН и возможные варианты их решения. Н. Новгород, 2000.
рамках ООН и выявление причин, по которым необходим кардинально новый подход в данной области. Вместе с тем, такой новый подход не анализируется.
Такую же оценку можно дать и упоминавшейся выше статье Н.В. Морозова, несмотря на ее остро критический тон в адрес миротворчества ООН и энергичный призыв к резкому усилению мер по предотвращению конфликтов.
Вообще соответствующие научные работы, как отечественные, так и зарубежные, за редким исключением, предлагают лишь комплексный анализ традиционного миротворчества под эгидой ООН и на основании положений Устава ООН. К таким редким исключениям относятся работы СВ. Черниченко,5ста-тьи Б.Р. Тузмухамедова6 и Г.А. Золотухина,7 используемые в настоящей диссертации. В этих работах анализ тех миротворческих операций в рамках СНГ, которые не укладываются в ООН-овский миротворческий механизм, представлен с позиций оценки их происхождения под влиянием объективных чрезвычайных ситуаций на конкретном политическом пространстве, требующих и чрезвычайных, нетиповых решений в области миротворчества, в том числе -превентивного. Но и в этих работах проблема лишь называется, без концептуального ее исследования
Вместе с тем, существует настоятельная необходимость исследования международно-правовых основ осуществления ПМО не только в рамках и под эгидой ООН, но и региональными и субрегиональными организациями безопасности (не оставляя без внимания также превентивные военные акции на территории иностранного государства на основе двустороннего договора или даже в одностороннем порядке).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным международно-правовым исследованием проблематики превентивных миротворческих операций на универсальном, региональном и субрегиональном уровнях.
Черниченко СВ. Правовое обоснование операций по восстановлению и поддержанию международного мира и безопасности (опыт и проблемы). Аналитическая разработка // Дипломатическая академия МИД РФ: Институт актуальных международных проблем. М., 1998.
6 Тузмухамедов Б.Р. Правовые основы проведения операций по поддержанию мира в Содру
жестве независимых государств // Московский журнал международного права. 2/2000/38. С.
73-89.
7 Золотухин Г.А. Правовые источники участия вооруженных сил Российской Федерации в
операциях по поддержанию мира в Содружестве независимых государств // Московский
журнал международного права. 2/2000/38. С. 90-96.
7 На защиту выносятся следующие положения:
Новые угрозы и вызовы международному миру и безопасности и правам человека изменяют характер миротворческих операций в направлении поиска новых средств силового миротворчества. Наиболее эффективным из таких средств являются превентивные миротворческие операции (ПМО), составляющие прогрессивное развитие превентивных действий, акций, выполняемых в рамках традиционных операций по поддержанию мира (ОПМ).
Как общее правило, под превентивными миротворческими операциями (ПМО) следует понимать совокупность действий по предотвращению вооруженных конфликтов и других реальных угроз международному миру и безопасности, стабилизации обстановки в районах потенциальных конфликтов и других реальных угроз международному миру и безопасности, и созданию условий, способствующих их мирному урегулированию и постконфликтному ми-ростроительству, предпринимаемых с согласия либо без согласия конфликтующих сторон или государств, на территории которых возникает ситуация, угрожающая международному миру и безопасности, и которую они не намерены или не в состоянии разрешить самостоятельно, взаимосвязанных по целям, задачам, месту и времени, при участии беспристрастного международного военного и гражданского персонала, проводимых ООН или международными универсальными, региональными и субрегиональными организациями в соответствии с мандатом Совета Безопасности ООН (по соглашению с ООН).
В чрезвычайных обстоятельствах, не оставляющих иного выбора и не терпящих отлагательства, ПМО могут проводиться на временной основе без мандата Совета Безопасности ООН и при отсутствии соглашения с ООН, до тех пор, пока не перестанут действовать такие чрезвычайные обстоятельства или Совет Безопасности не выдаст мандат на продолжение ПМО.
ПМО не направлены против суверенитета государства или суверенитета народа. Когда ПМО осуществляется на территории государства при отсутствии его согласия, цель состоит в предотвращении крайне нежелательных, катастрофических явлений, действий, событий, угрожающих миру и безопасности и правам человека.
Субъекты федераций не вправе самостоятельно, без санкции федерального центра, участвовать в ПМО на территории иностранного государства или давать согласие на проведение ПМО на своей территории.
В настоящее время складывается новая (но не альтернативная) региональная модель миротворчества и, в частности, ПМО. Эта модель опирается на возрастающий, а зачастую более высокий, чем у ООН, потенциал региональных и субрегиональных организаций безопасности в вопросах миротворчества. Но, по возможности, проведение таких ПМО должно быть привязано к решению (мандату) СБ и руководству операциями с его стороны. Как исключительная формула (в чрезвычайных ситуациях) - "тесное сотрудничество с Советом Безопасности".
В целях, кроме прочего, создания твердой международно-правовой основы для осуществления ПМО в международном праве и внутригосударственном праве должны быть выработаны определения непосредственной угрозы агрессии и непосредственной угрозы массового и грубого нарушения прав человека.
В свете новых угроз и новых задач, которые стоят сегодня перед силами ОПМ/ПМО (не только ООН) дальнейшая ориентация на легкое стрелковое вооружение таких сил препятствует выполнению ими необходимых задач, с одной стороны, и антигуманно по отношению к таким силам - с другой, поскольку противник во многих случаях хорошо вооружен, вплоть до оружия массового уничтожения.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре международного права Московского государственного открытого университета, обсуждена на кафедре международного права Московского государственного института (университета) международных отношений МИД РФ. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора и в ходе проведения семинарских занятий в Московском государственном открытом университете.
Структура работы определяется целями и задачами настоящего исследования, которое состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Основные понятия. Концепция превентивных миротворческих операций (ПМО)
В научной литературе и нормативной практике (как международной, так и внутригосударственной), в политической лексике и СМИ понятие "превентивные миротворческие операции" и сокращение ПМО не используются. Вместе с тем, все более активно применяются такие термины как: превентивные меры, превентивные действия, превентивные акции.
Например, О.О. Хохлышева говоря о разновидности миротворческих операций, подразделяет их на "превентивные действия (акции) по сохранению мира (подчеркнуто мною - Б.Б.), операции по установлению мира, операции по поддержанию мира, операции по принуждению к миру, постконфликтное построение мира, гуманитарные акции".8
Положения Устава ООН в этом отношении не могут быть использованы прямо, поскольку в них не упоминается ни о каких видах миротворческих операций. Лишь косвенно к ним можно привязать отдельные положения и меры по: воздержанию от применения силы и угрозы силы в отношениях между государствами-членами ООН (п. 4 ст. 2); мирному разрешению международных споров (ст. 33); обеспечению и поддержанию безопасности (гл. VII); пресечению нарушений мира (временные меры по ст. 40); по обеспечению безопасности без использования вооруженных сил (принудительные меры по ст. 41); по обеспечению безопасности с использованием вооруженных сил (принудительные меры по ст. 42); разоружению (ст. 11,26,47); принятию Советом Безопасности превентивных или силовых мер против какого-либо государства (ст.50); использованию вооруженных сил региональных организаций и соглашений под руководством СБ ООН (гл. VIII).
Специальное выделение нами некоторых из указанных мер имеет тот смысл, что именно в их контексте предполагается конструирование общей концепции ПМО.
ПМО в широком смысле можно рассматривать в контексте ОПМ и мирных средств разрешения "латентных споров" (фактически - ликвидации спорных ситуаций). Но на практике и то и другое, за редким исключением, не имеет прямого отношения к ПМО. Хотя нередко конкретные "угрозы и вызовы" здесь общие. Различна реакция на них.
ОПМ разработаны и под разными названиями (Международные полицейские силы ООН, Чрезвычайные вооруженные силы, Стража ООН, Легион ООН, Операции ООН в Конго, Вооруженные силы по поддержанию мира на Кипре и др.) применялись в рамках ООН с тем, чтобы, вследствие порой диаметрально противоположных позиций постоянных членов СБ ООН, воспрепятствовать блокированию системы коллективной безопасности ООН, предусмотренной гл. VII её Устава. Сам термин "операции по поддержанию мира" ("peace-keeping") впервые введен в оборот 18 февраля 1965 г. Генеральной Ассамблеей ООН.
Со временем к основным понятиям в данной области стали относить: "побуждение к миру" или "миротворчество" (peace-making); "поддержание мира" (peace-keeping); "принуждение к миру" (peace-enforcement); "мирострои-тельство" (peace-building). В комплексе их нередко называют как "меры по поддержанию международного мира и безопасности" (meseurs to maintain international peace and security), а чаще просто "миротворчество". Термин "превентивные миротворческие операции" (ПМО), вводимый автором настоящей работы, также укладывается в рамки понятия "миротворчество", относясь как видовое к родовому.
Наличие латентной (скрытой) предкризисной ситуации, под твержденной объективными данными
Для целей настоящего параграфа необходимо точное осмысление самого понятия безопасности и проблемы источников современных угроз.100 Частично мы касались этого выше.
Объективной основой ПМО (в узком значении) является наличие внутренней или внешней угрозы, а цель, соответственно, сводится к тому, чтобы не допустить перерастания ее латентной фазы в открытую. Очевидно, что здесь чрезвычайно велика роль оценочного фактора: на какой стадии латентной фазы начинать ПМО. Должна быть не просто налицо эта латентная фаза, а определенная критическая масса в ситуации, объективно диктующая принятие решения о ПМО. В противном случае ПМО превратится в ширму для произвола в международных отношениях. Определять наступление такой критической массы в конкретной ситуации, видимо, всегда будет субъект-мандатарий (самомандатарий).
Но в принципе соответствующие аспекты этой латентной фазы (назовем их дестабилизирующими факторами) всегда очевидны для конкретных государств и регионов. Как правило, они неоднократно фигурируют в официальных заявлениях, документах, СМИ и т.д. К примеру, представитель ОВСЕ в 1999 году в отношении центральноазиатского региона отмечал такие угрозы как: экстремизм, терроризм, наркоторговля, несправедливое и нерациональное использование водных ресурсов, другие экологические, а также энергетические проблемы, недемократические методы управления и несоблюдение прав человека, давление на оппозицию из соседних стран.
Обострению отношений внутри государств и между ними в не меньшей степени могут способствовать проблемы, связанные с государственными границами (при возникновении споров относительно учета исторических и этнических факторов при их проведении); правовым положением национальных меньшинств; переходом от централизованной плановой экономики к рыночной; противоречащими друг другу государственными внешнеполитическими и геополитическими концепциями развития.
Элементы этого перечня по разному могут сочетаться в качестве соответствующих угроз для различных государств. К ним, в зависимости от специфики региональной ситуации и отношениями между пограничными государствами, могут быть добавлены и другие угрозы. Но ведение их перечня желательно каждым государством.
В Военной доктрине Российской Федерации отмечается, что "в современных условиях угроза прямой военной агрессии в традиционных формах против Российской Федерации и ее союзников снижена, благодаря позитивным изменениям международной обстановки, проведению нашей страной активного миролюбивого внешнеполитического курса, поддержанию на достаточном уровне российского военного потенциала, прежде всего потенциала ядерного сдерживания" (п.4)101.
Вместе с тем сохраняются, а на отдельных направлениях усиливаются потенциальные внешние угрозы военной безопасности Российской Федерации и ее союзников. В пункте 5 Военной доктрины они охарактеризованы следующим образом:
- территориальные претензии к Российской Федерации;
- вмешательство во внутренние дела Российской Федерации;
- попытки игнорировать (ущемлять) интересы Российской Федерации в решении проблем международной безопасности, противодействовать ее укреплению как одного из влиятельных центров многополярного мира;
- наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников;
- создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося баланса сил, вблизи государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников, а также на прилегающих к их территориям морях;
- расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации;
- ввод иностранных войск в нарушение Устава ООН на территории сопредельных с Российской Федерацией и дружественных ей государств;
- создание, оснащение и подготовка на территориях других государств вооруженных формирований и групп в целях их переброски для действий на территориях Российской Федерации и ее союзников;
- нападения (вооруженные провокации) на военные объекты Российской Федерации, расположенные на территориях иностранных государств, а также на объекты и сооружения на государственной границе Российской Федерации, границах ее союзников и в Мировом океане;
Базовые правила применения вооруженных сил при проведении превентивных миротворческих операций
Самым острым в рассматриваемой проблематике является вопрос о границах и общих (базовых) правилах правомерного применения силы вооруженными подразделениями ПМО. А применение вооруженной силы такими подразделениями, как правило, презюмируется изначально и не только в порядке самообороны.
В данной области (применения силы в международных отношениях) устоялся общий теоретический подход, применимый и к такой специальной теме, какая анализируется в настоящей диссертации. Кратко, он состоит в том, что действенность и эффективность предусмотренной Уставом ООН системы международной безопасности основывается на строгом соблюдении всеми государствами (в Уставе - «членами ООН») общепризнанных принципов международного права, закрепленных в Уставе,158 в том числе - принципа воздержания от применении силы.
Последний закреплен в п.4 ст.2 Устава, которая гласит: «Все члены ООН воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН». Какое позитивное (для сил ПМО) толкование допускает в данном случае п.4. ст.2 Первое. Формально любые ПМО/ОПМ, даже когда они выполняются одним государством (как Россией в Абхазии и Молдове), не направлены против территориальной неприкосновенности или политической независимости какого-либо государства. Наоборот, они призваны не допустить нарушения status quo, предотвратить возникновение конфликта или его продолжение. В этом единственная суть «превенции» в данном случае. Такие силы ввязываются в вооруженные столкновения поневоле, вынужденные реагировать на вооруженные действия против местных экстремистских и подобных сил. Случается, что действия сил ПМО трактуются государством, которое не дало согласия на прием на своей территории таких сил, но они, тем не менее, на этой территории развертываются при принуждении к миру, как посягательство на территориальную неприкосновенность или политическую независимость, а также как вмешательством во внутренние дела. Опять же, если не выходить за строгие рамки правовых дефиниций, такое толкование допустимо лишь в случае агрессии, а не действий сил ПМО. Квалификация соответствующих операций в том или ином качестве в отдельных случаях может быть затруднена (в том числе применительно к операции в Ираке в 2003 году и в Югославии в 1999 году). Но, повторяем, силы ПМО в принципе не могут посягать на территориальную неприкосновенность или политическую независимость какого-либо государства.
Второе. Вопрос: поскольку в п.4 ст. 2 речь идет только о действиях государств, можно ли рассматривать данный пункт как относящийся и к действиям международных организаций? В частности, к операциям ОПМ/ПМО, выполняемым ООН и региональными организациями. Полагаем, что ответ здесь должен быть только утвердительный. Имеются в виду межгосударственные организации, международная правосубъектность которых не снимает с членских государств обязанности выполнять положения п.4 ст. 2, кроме прочего, в качестве членов такой организации (в рамках которой продолжаются отношения государств друг с другом). Но если организация правительственная или общественная, п.4 ст.2 не имеет отношения к их силовым акциям.
