Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ СТАНДАРТЫ ПРАВА НА СВОБОДНЫЕ ВЫБОРЫ: ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ 12
1.1. Понятие и содержание международно-правовых стандартов прав человека 12
1.2. Сущность международно-правовых стандартов права на свободные выборы и их основные источники 24
1.3. Основное содержание международно-правовых стандартов права на свободные выборы и их классификация 47
ГЛАВА ВТОРАЯ ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ОТНОСИТЕЛЬНО ПРАВА НА СВОБОДНЫЕ ВЫБОРЫ...64
2.1. Подготовка и принятие «политической клаузы» Европейской Конвенции о правах человека 64
2.2. Правовые позиции органов европейской системы защиты прав человека относительно права на свободные выборы 71
2.3. Современные тенденции и проблемы развития правовых позиций Европейского Суда по правам человека относительно права на свободные выборы 91
2.4. Международно-правовые стандарты права на свободные выборы и правовые позиции Европейского Суда по правам человека 105
ГЛАВА ТРЕТЬЯ ФОРМИРОВАНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ НА ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ 108
3.1. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ: история подготовки и принятия; нормативное содержание 108
3.2. Имплементация международных избирательных стандартов в законодательство о выборах и электоральную практику государств-участников Содружества Независимых Государств 128
3.3. Международно-правовые стандарты права на свободные выборы и правовое
пространство Содружества Независимых Государств 155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 157
- Понятие и содержание международно-правовых стандартов прав человека
- Подготовка и принятие «политической клаузы» Европейской Конвенции о правах человека
- Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ: история подготовки и принятия; нормативное содержание
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Свободные выборы - основная
форма прямого народовластия, представительной демократии, приоритетный способ формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Вопросы организации и проведения выборов традиционно были исключительно внутренним делом государств, не входящим в сферу международно-правового регулирования. Ситуация начала меняться в середине XX века, с выходом проблематики защиты прав человека за пределы государственных границ и активным становлением и развитием международного права прав человека.
Уже Всеобщая декларация прав человека 1948 года провозгласила: «Воля народа должна быть основой правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования» (ст. 21 (З)).1 Впоследствии избирательные права были закреплены в. принятом в 1966 году Международном, пакте о гражданских и политических правах, согласно статье 25' которого каждый гражданин имеет право «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» ~ Но наиболее полное развитие их нормативное содержание и особенно, правоприменительная практика получили . в региональных международных системах защиты прав человека, прежде, всего в рамках Совета Европы и^ Организации по .безопасности и сотрудничеству в Европе. Уникальна в этом отношении деятельность Европейского Суда по. правам
Действующее международное право. В 3-х томах. Т.2. / сост. Ю.М. Колосов и Э.С. Кривчикова. - М., 1999. С. 8. 2Тамже.Т.2.-С.21-39.
человека и его толкование базовой для темы диссертации статьи 3 Протокола №1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В 2002 году в рамках Содружества Независимых Государств была принята
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и
свобод в государствах-участниках СНГ4 первый специальный
международный договор, посвященный правовому регулированию международных избирательных стандартов. Указанный международный договор далее по тексту настоящего диссертационного исследования именуется Конвенцией о стандартах СНГ.
Разнообразие имеющихся регуляторов породило и определенные сложности. Европейские государства (в том числе Россия) приняли на себя международные обязательства по обеспечению избирательных прав, вытекающие из различных международных источников. При этом остаётся неясным полный объём нормативного содержания основных международно-правомерных параметров выборов - международных избирательных стандартов.1
Актуальность исследования обусловлена также недостаточной
изученностью международно-правового регулирования избирательных
процессов, включая особенности реализации права на свободные выборы.
Актуальность этой проблематики обусловлена и необходимостью поиска
путей и форм более четкой и точной «юридіїзации» электорального процесса,
минимизации влияния политической борьбы на практическую
правоприменительную деятельность субъектов избирательных
правоотношений.
В связи с этим своевременным представляется комплексное изучение правового регулирования и нормативного содержания права на свободные выборы, установление основных элементов и содержания избирательных стандартов, анализ в сравнительно-правовом аспекте ^ их нормативного
3Тамже.Т.2.-С.125.
4 Вестник Межпарламентской Ассамблеи. СПб., 2002. С. 343-366.
закрепления в двух основных источниках международного права, сосуществующих в правовом пространстве СНГ, - Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в её официальном истолковании Европейским Судом по правам человека и Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ - и их имплементации в правовые системы государств.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в ходе организации и проведения выборов, защиты избирательных прав граждан на международно-правовом уровне.
Предмет исследования - международные правовые акты, решения органов Совета Европы и Содружества Независимых Государств и их государств-членов, практика Европейского Суда по правам человека в сфере признания, закрепления и защиты права на свободные выборы.
Степень научной разработанности темы. В ходе диссертационного исследования автору не удалось обнаружить комплексных научных работ, посвященных теоретическому анализу существующих либо формирующихся международных избирательных стандартов в правовом пространстве СНГ в свете правоприменительной практики Европейского Суда по правам человека. Однако уже имеются диссертационные исследования международных избирательных стандартов в целом (П.А. Кучеренко, У.Ф. Хасанов), работы, детально исследующие различные научно-практические аспекты правового пространства СНГ в электоральной сфере (И.Б. Борисов, А.А. Вешняков, В.И. Лысенко), а также посвященные природе и правовому статусу правовых позиций Европейского Суда по правам человека (Е.С. Алисиевич, О.В. Садчикова и др.).
Цели и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования - анализ нормативного содержания права на свободные выборы в евразийском региональном контексте через выявление содержания международных избирательных стандартов, основанных на положениях
международных договоров и правовых позиций Европейского Суда по правам человека.
Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
формулирование общего понятия международно-правовых стандартов прав человека, а также частного понятия международных избирательных стандартов;
анализ международно-правовой стандартизации в области выборов;
выявление источников и основного содержания права на свободные выборы как субъективного права и как совокупности правовых норм;
анализ выработанных Европейским Судом по правам человека правовых позиций относительно содержания права на свободные выборы и различных проблемных аспектов его реализации;
обобщение источников, способов и процессов формирования международных избирательных стандартов на правовом пространстве СНГ и их имплементации;
установление особенностей и проблем имплементации международных избирательных стандартов в правовые системы государств;
выработка теоретических позиций и практических предложений по повышению эффективности реализации права на свободные выборы в правовом пространстве Содружества Независимых Государств.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых-юристов А.С. Автономова, Е.С. Алисиевич, СВ. Бахина, С.А. Белова, И.Б. Борисова, М.Ю. Велижаниной, А.А. Вешнякова, С.А. Горшковой, А.В. Деменевой, З.Б. Демичевой, Г.В. Игнатенко, В.А. Карташкина, АЖ Ковлера, Н.С. Колесовой, П.А. Кучеренко, Л.В. Лазарева, И.И. Лукашука, Д.И. Луковской, В.И. Лысенко, М.Н. Марченко, В.А. Местникова, Р.А. Мюллерсона, B.C. Нерсесянца, О.В. Садчиковой, О.И. Тиунова, Г.И. Тункина, У.Ф: Хасанова, Р.Щ. Хасянова, М.Л. Энтина и других.
Автором использовалась и зарубежная, научная литература, в том числе работы К.Ф. Амерасингха, Б. Бауринга, И. Броунли, Л. Гарлицкого, Р.-Ж.
Дюпюи, X. Кельзена, Г. Летсаса, М. Новака, М О'Бойля, сэра Н. Родли, Р. Хиггинс, С. Швебеля и других зарубежных правоведов.
При использовании источников на английском и французском языках, аутентичный текст или официальный перевод которых на русский язык отсутствуют, перевод выполнен диссертантом. Интернет-ресурсы, ссылки на которые использованы автором в диссертации, приводятся по состоянию на февраль 2010 года.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные (анализ и синтез, индукция и дедукция, формализация, прогнозирование, сравнение, экстраполяция, моделирование), так и специальные (системный анализ, формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод) методы познания.
Практическая основа исследования. Значительный объём диссертационного исследования посвящен научному анализу решений Европейского Суда по правам человека по конкретным делам, документов органов Совета Европы, Содружества Независимых Государств и их государств-участников, содержания договорно-правовой базы в электоральной сфере и практики её применения.
Научная новизна предлагаемого диссертационного исследования определяется новизной как постановки проблемы, так и методологического подхода к её решению.
Автором впервые в отечественной юридической науке проведено комплексное исследование состояния международно-правового регулирования права на свободные выборы в контексте международных избирательных стандартов, анализа их классификации и содержания на основе анализа положений действующих международных договоров, прежде всего Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протокола №1 к ней, Конвенции.о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, обобщения правоприменительной практики Европейского Суда по правам человека и
органов Содружества Независимых Государств и его государств-членов относительно признания и защиты права на свободные выборы, выявлены и проанализированы существующие проблемы имплементации и предложены возможные пути их решения.
Общую характеристику и научную новизну диссертационного исследования конкретизируют и дополняют следующие основные выводы и положения, выносимые на защиту:
Право на свободные выборы, получившее широкое признание как основная форма выражения воли народа как источника власти, показатель демократичности общества и важнейший элемент правового государства, представляет собой прежде всего важнейшее субъективное право гражданина, реализуемое в рамках правовых систем конкретных государств и защищаемое в том числе на международно-правовом уровне. Данному праву гражданина корреспондирует обязанность государства.; по организации и проведению выборов; основные? международно-правовые требования к модальностям которых и составляют международные избирательные стандарты.
Термин «международные избирательные стандарты», как и иные близкие ему по смыслу словосочетания, весьма широко используется в повседневном политическом и правовом лексиконе. Вместе с тем, отсутствует общепризнанный перечень указанных стандартов. Поэтому, установление перечня, определение нормативного содержания международных избирательных стандартов- и их имплементация в законодательстве и практике государств являются одним різ действенных путей повышения эффективности реализации: права- на свободные: выборы. По мнению диссертанта, международные избирательные стандарты следует рассматривать как международно-правовые нормы, устанавливающие рамочные ориентиры оснований, условий и
8 '"'...' ' '
порядка организации и проведения выборов с точки зрения обеспечения защищаемых международным правом избирательных прав (права на свободные выборы), конкретизируемых каждым государством в своем законодательстве с учетом особенностей его политико-правовой системы и иных отличий.
Особенностью международных избирательных стандартов на настоящий момент является то, что в качестве их источников выступают не только международные договоры и международный обычай, но и акты международных межгосударственных организаций и конференций, решения международных судебных учреждений, а также некоторые документы так называемого «мягкого права».
Представляется возможным выделить следующие основные международные избирательные стандарты: свободные выборы; тайное голосование; всеобщее и равное избирательное право; недискриминационный характер избирательного процесса; справедливость избирательного процесса; уважение воли избирателей; периодичность выборов.
Складываются региональные подходы к содержанию международных избирательных стандартов и международно-правовой защите права на свободные выборы, обладающие большей конкретностью, проработанностью, что обусловлено сравнительно облегченным, процессом согласования воль государств в рамках одного региона. В Европе особую роль в формировании таких подходов играет деятельность региональных международных организаций, прежде всего Совета Европы. При рассмотрении конкретных дел Европейский Суд по правам человека, толкуя и применяя положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней, формулирует определенные правовые позиции, содействуя, в
частности, формированию нормативного содержания
соответствующих международных избирательных стандартов.
Евразийское правовое пространство (правовое пространство СНГ)
отличается взаимодействием общеевропейских избирательных
стандартов и первого в мире действующего международного
договора, специально посвященного международным
избирательным стандартам, - Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ. Отсутствие в рамках СНГ специализирующихся в сфере выборов межгосударственных экспертных органов и соответствующей политической воли государств-участников не позволяет в полной мере обеспечить эффективную имплементацию в национальное избирательное законодательство и электоральную практику государств-участников положений указанной Конвенции; которая хотя и не лишена недостатков, но является важным шагом в процессе ^ формирования* международных избирательных стандартов и гармонизации соответствующих правовых институтов государств-участников. Национальные правовые системы государств-участников СНГ, в том числе государств, не входящих в Совет Европы, находятся в процессе эволюции в сторону большего соответствия международным избирательным стандартам. Важную роль в ускорении этого процесса играют акты так называемого.«мягкого права»; среди которых особое место занимают экспертные мнения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).
На данный- момент международные избирательные стандарты, в том числе на европейском континенте, справедливо считающемся наиболее прогрессивным в деле международной защиты прав человека, далеки от завершающего этапа* своего формирования.
Некоторые направления их развития - например, требования к правовому статусу и порядку формирования избирательных органов - очерчены лишь актами «мягкого права» и окончательно еще не закреплены на международно-договорном уровне. Поэтому важным является эффективное участие в процессе формирования международных избирательных стандартов всех субъектов международных отношений, в том числе международных организаций и международных судебных учреждений. Научно-практическое значение работы заключается в том, что полученные выводы могут быть использованы для совершенствования избирательного законодательства и электоральной практики государств-участников СНГ, в том числе Российской Федерации, в целях их приведения в большее соответствие с международными избирательными стандартами, а также в правоприменительной деятельности международных судебных учреждений, в первую очередь Европейского Суда по правам человека.
Положения и выводы диссертации могут быть также использованы как для дальнейшего исследования выявленных в работе доктринальных проблем, так и в процессе преподавания основных и специальных курсов по международному публичному праву и международному праву прав человека.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в двух статьях, опубликованных в научно-теоретическом журнале «Правоведение» (за 2007 и 2009 годы), а также в статье на английском языке, опубликованной в журнале «Netherlands Quarterly of Human Rights (Нидерландский ежеквартальник прав человека)» (за 2009 год). Они были также апробированы на научно-практических конференциях, в том числе на международной конференции, посвященной. 50-летию Европейского Суда по правам человека, состоявшейся в Копенгагене в марте 2009 года.
Структура диссертации. Структурно диссертация состоит из введения, трех глав (включающих в себя десять параграфов) и заключения, а также списка использованных источников.
Понятие и содержание международно-правовых стандартов прав человека
В современном международном праве в целом и в международном праве прав человека в частности нередко используется термин «международно-правовой стандарт».
В отечественной юридической литературе можно выделить два основных подхода к соотношению понятий международно-правового стандарта и источника международного права.
Согласно первому, наиболее широкому, подходу, международно-правовыми стандартами именуются по сути все образующие тот или иной правовой институт нормы международного права. Так, по мнению А.А. Вешнякова, в «настоящее время принято называть все международные нормы в области прав и свобод личности международными стандартами». Аналогичного подхода придерживается Р.А. Мюллерсон, который называет международными стандартами все международно-правовые нормы в области прав и свобод личности.6
Однако в рамках этого подхода не вполне понятно, зачем вообще (во всяком случае, в таких официальных языках ООН как русский и английский) вводить данный термин, если легко можно обойтись вполне привычным и хорошо разработанным в правовой теории понятием нормы международного права, уточнив лишь, что в данном случае речь идет о совокупности норм международного права, относящихся к определенному правовому институту, обычно в рамках международного права прав человека.
Согласно другому, узкому, подходу, международно-правовыми стандартами следует считать ряд наиболее основополагающих для рассматриваемого правового института норм, которые задают его важнейшие характеристики. В этой связи в литературе предлагалось определение, согласно которому «правовые стандарты представляют собой особую разновидность правовых норм, обладающих качеством обязательного образца правового регулирования для определенной нормативной системы, имеющих итоговый характер и выражающих характерный правовой режим данной системы» . Применительно к международным избирательным стандартам тем же автором предлагается система в виде пирамиды иерархически устроенных правил, на вершине которой «располагается стандарт подлинных выборов, затем, спускаясь по уровням вниз, находятся стандарты справедливых, о свободных и периодических выборов». В таком понимании содержание понятия «международно-правовые стандарты» сливается с содержанием понятия «принципы права».
Нами предложено определять международно-правовые стандарты как «признанные нормы, которые, с одной стороны, представляют собой минимально допустимый консенсус, а с другой — предстают образцами для подражания». Такой подход, по нашему мнению, позволяет совместить сильные стороны двух вышеприведенных, одновременно исключив ненужное дублирование терминов. Действительно, с данных позиций к международно-правовым стандартам следует относить не все нормы международного права, а лишь наиболее характерные для данного правового института, в отсутствие которых он рискует потерять свою идентичность, раствориться в общем массиве правового регулирования.
Подготовка и принятие «политической клаузы» Европейской Конвенции о правах человека
Включение «демократических установлений» в текст Конвенции не было лёгким и бесспорным. Проект, предложенный Консультативной ассамблеей
Комитету министров Совета Европы 8 сентября 1949 года, содержал следующее положение: «Статья 3. Конвенция должна содержать обязательство государств-участников добросовестно уважать фундаментальные принципы демократии и в частности применительно к их основной территории: 1. Проводить свободные выборы через разумные интервалы, в условиях всеобщего избирательного права и тайного голосования, для обеспечения того, чтобы действия правительства и законодательство в действительности являлись выражением воли народа. 2. Не осуществлять действий, ограничивающих право критиковать и право организовывать политическую оппозицию».
Несмотря на это, текст проекта Конвенции, предложенный Комитетом министров Ассамблее в 1950 году , не содержал соответствующей клаузы. Основным аргументом в обоснование её исключения был тезис о том, что такое положение выходит за рамки Конвенции, целью которой должно являться гарантирование субъективных прав, а не определение политической структуры государств.
Этот подход был негативно воспринят в Консультативной ассамблее. Так, в письме от 24 июня 1950 года, направленном председателю Комитета министров председателем Комитета по правовым и административным вопросам Ассамблеи сэром Дэвидом Максвелл-Файфом (Великобритания), отмечалось: «Комитет полагает, что отсутствие ссылки в Конвенции на демократические институты серьезно её ослабит... Консультативная ассамблея единогласно полагает важным вопрос защиты политических прав и свобод индивида».
На второй сессии Ассамблеи предложение включить в проект Конвенции дополнительную статью о праве на свободные выборы было выдвинуто Пьер-Анри Тейженом (Франция), впоследствии ставшим одним из первых судей Европейского Суда по правам человека. П.-А. Тейжен предложил сформулировать статью следующим образом: «Договаривающиеся стороны обязуются добросовестно уважать фундаментальные принципы демократии,
в частности, они обязуются... 1) Проводить выборы через разумные интервалы, на основе свободного и тайного всеобщего голосования дабы обеспечить, чтобы правительственные действия и законодательство соответствовали выражению воли народа; 2) Воздерживаться от ограничения любым произвольным образом права на критику и права на организацию политической оппозиции». В ходе дебатов по проекту Конвенции в Ассамблее 16 августа 1950 года П.-А. Тейжен так обосновывал необходимость включения данного положения в её текст: «Зачем вообще принимается Конвенция? Для того, чтобы предотвратить установление тоталитарного режима в какой бы то ни было стране и создать международный орган, который мог бы с самого начала остановить движение к диктатуре». При этом сторонники точки зрения П.-А. Тейжена ссылались на то, что в преамбуле только что принятого Устава Совета Европы , помимо прочего, провозглашаются принципы «истинной демократии».
Несмотря на это, текст Конвенции, подписанный в Риме 4 ноября 1950 года, не содержал положения о праве на свободные выборы. Было решено, что оно будет включено в текст дополнительного протокола к ней.
Такой протокол был принят уже в 1952 году и вступил в силу в 1954 году, он известен как Протокол №1 к Конвенции. Текст соответствующего положения Протокола оказался отличным от ранее предлагавшегося Ассамблеей: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти».
Таким образом, оказался исключен второй параграф предложения Ассамблеи, предполагавший закрепление гарантий деятельности оппозиции, как дублирующий соответствующие положения, уже закрепленные к тому времени в основном тексте Конвенции, в частности, в её статьях 10 и 11, провозглашающих право на свободу слова и право на свободу собраний и объединений. Также в принятый текст не было включено указание на всеобщий характер голосования. Следует согласиться с оценкой британского исследователя, отметившего, что текст ст. 3 Протокола является лишь «сравнительно скромным отражением роли выборов во взаимоотношениях между правительством и народом».
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ: история подготовки и принятия; нормативное содержание
Настоящая глава посвящена анализу истории подготовки и нормативного содержания Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств , уяснению её роли в формировании международных избирательных стандартов на правовом пространстве СНГ, а также имплементации указанных стандартов в законодательство о выборах и электоральную практику отдельных государств СНГ.
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ: история подготовки и принятия; нормативное содержание
История подготовки и принятия Конвенции о стандартах СНГ В декабре 2000 года Центральная избирательная комиссия России («Центризбирком России») по поручению Президента РФ выступила с инициативой разработки Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ, соответствующее решение было принято 9 декабря 2000 года на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ в Санкт-Петербурге.343 В Центризбиркоме России был создан временный творческий коллектив по подготовке проекта текста Конвенции под руководством В.И. Лысенко.344
Проект Конвенции о стандартах СНГ, предварительно прошедший научную экспертизу в Дипломатической академии МИД России (Москва) и обсужденный на заседании Постоянной комиссии по правовым вопросам Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Санкт-Петербург), 23 апреля 2001 года был первоначально одобрен на Московской встрече организаторов выборов государств-участников СНГ и опубликован для всеобщего сведения.346 В 2001-2002 годах велась доработка проекта Конвенции о стандартах СНГ в органах СНГ, с участием национальных (Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации) и международных (Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, Варшава) экспертов.
Решение одобрить проект Конвенции о стандартах СНГ и внести его на рассмотрение Совета глав государств СНГ было принято на совещании Совета министров иностранных дел Содружества в Москве 30 мая 2002 года347.
