Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль Европейской комиссии в институциональной структуре Европейских сообществ и Европейского союза.. 12
1.1. Концептуальные и правовые основы институциональной структуры европейской интеграции. Опыт ЕОУС 12
1.2. Эволюция концептуальных основ. Образование и роль Комиссии Европейских сообществ 24
1.3. Создание Европейского Союза. Эволюция институциональной структуры и роль Европейской комиссии 39
Глава 2. Формирование, структура и порядок деятельности Европейской комиссии 54
2.1. Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция 54
2.2. Структура Комиссии 69
2.3. Состав Европейской комиссии 82
2.4. Порядок работы и процедура принятия решений Европейской комиссией 90
2.5. Контроль за деятельностью Комиссии и институт ответственности 105
Глава 3. Полномочия Европейской комиссии 113
3.1. Общая характеристика 113
3.2. Европейская комиссия - хранительница учредительных договоров 116
3.3. Участие Европейской комиссии в нормотворческой деятельности ЕС 135
3.4. Полномочия Комиссии в области управления 143
3.5. Роль Комиссии в осуществлении внешних связей Европейского Союза 158
Заключение 189
Список использованной литературы 194
- Концептуальные и правовые основы институциональной структуры европейской интеграции. Опыт ЕОУС
- Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция
- Общая характеристика
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие интеграционных процессов привело к образованию на западе Европы интеграционных образований, которые соединили в себе черты и особенности государственно-правовой и международно-правовой организации. Несмотря на многочисленные проблемы и трудности, перераставшие нередко в кризисные явления, Сообщества не только смогли выстоять, но и заметно укрепить свои позиции. Об этом красноречиво говорит рост их рядов. К первоначальным государствам-учредителям - Франции, Италии, странам Бенилюкса и ФРГ в последующем добавились Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Швеция и Финляндия. Завершены переговоры о вступлении новой большой группы государств. В их числе: Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Эстония, Латвия, Литва, Мальта и Кипр. В случае успешного завершения ратификационного процесса в мае 2004 г. состоится их официальное принятие в состав ЕС.
В правовом плане вхождение новых государств в Европейский Союз уже в значительной мере проработано. Вступивший в силу 01.02.03. Ниццский договор предусматривает почти все организационно-правовые параметры, связанные с предстоящим расширением. За годы существования Сообществ произошли и происходят не только количественные, но и качественные изменения. Об этом свидетельствуют, прежде всего, расширение круга ведения Европейских сообществ, успешное развитие институтов и права Европейских сообществ, а равно образование на основе Маастрихтского договора (1992 г.) Европейского Союза.
Составные элементы Европейского Союза получили наименование трех опор. Однако уровень интегрированности Сообществ и двух новых
опор далеко не одинаковы. Наиболее продвинутой частью Союза остаются Европейские сообщества, правовой режим которых заметно отличается от того, который характеризует вторую и третью опоры. Подтверждением этого является, в частности, то обстоятельство, что если Европейские сообщества наделены статусом юридического лица со всеми вытекающими отсюда последствиями и международной правосубъектностью и правоспособностью, то применительно к Европейскому Союзу подобный статус отсутствует. Формирование и эволюция институциональной структуры ЕС - процесс сложный и противоречивый. В рамках Европейского объединения угля и стали (далее - ЕОУС) центральное место занял Высший руководящий орган. Он состоял формально из независимых международных чиновников, хотя и рекомендуемых государствами-членами. Этот орган обладал одновременно полномочиями по принятию и исполнению решений. При создании ЕС и Евроатома, в основу учреждения которых были положены Римские договоры 1957 г., была применена иная формула. Право принятия решений было передано в руки Совета ЕС, от него же зависели и условия применения этих решений и осуществление управленческих действий. Европейская комиссия (далее - Комиссия), ставшая преемницей Высшего руководящего органа, была существенно ограничена в своих правах. Однако, практическое развитие институциональной структуры пошло по пути возрастания роли и расширения полномочий Комиссии.
Совет и Комиссия являются сегодня двумя ведущими политическими институтами Европейского Союза. Их роль в рамках Сообществ заметно сбалансирована. Значительно слабее позиции Комиссии в рамках второй и третьей опор, хотя и здесь наблюдаются
1 Под второй опорой понимают общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВППБ) и, а под третьей сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере
некоторые подвижки, связанные с процессом коммунитаризации, особенно заметным в рамках третьей опоры. В сложившейся в настоящее время системе институтов ЕС и Союза Европейская комиссия играет, безусловно, чрезвычайно важную роль. Ее нередко характеризуют как главную движущую силу всего процесса европейской интеграции, как главного стража завоеваний и достижений интеграции, как выразителя общего интеграционного интереса в противовес Совету, который представляет и согласовывает, прежде всего, национальные интересы в рамках интеграционного объединения.
Конечно, было бы неверно преувеличивать роль Комиссии и приписывать успехи европейской интеграции только ее деятельности. Практика функционирования этого института знает немало ошибок и упущений. Особенно серьезный политический кризис разразился в 1999 г., когда против ряда членов Комиссии были выдвинуты обвинения в злоупотреблении властью, непотизме и финансовых махинациях. Результатом стала коллективная отставка Комиссии во главе с Сантером, хотя официально дело до принятия резолюции порицания со стороны Европейского парламента так и не дошло. Разразившийся скандал, конечно, сильно ударил по авторитету Комиссии. Тем не менее, она смогла сохранить и в последующем даже укрепить свои основные позиции. Этому в немалой степени способствуют постановления Ниццского договора 2001 г., вносящего изменения в порядок формирования и функционирования самой Комиссии и закрепление ее самостоятельности. Критически относясь к деятельности Комиссии во многих областях, что, в частности, связано с чрезмерной бюрократизацией, недостаточной эффективностью обширного бюрократического аппарата, в целом почти все исследователи признают, что Комиссия остается ведущим институтом европейской интеграции, и от ее деятельности во многом зависят ее успехи и перспективы.
Научная новизна исследования. Она обусловлена, прежде всего, тем обстоятельством, что в российской юридической литературе практически отсутствуют монографические работы, посвященные Европейской комиссии. Если по вопросу о формировании, функционировании и полномочиях Европейского парламента написаны и защищены ряд диссертационных работ, то по проблемам, связанным со статусом Европейской комиссии и ее деятельностью, такого рода научные наработки отсутствуют. Соответственно исследование, которое посвящено анализу статуса Комиссии, порядку ее формирования и деятельности, сравнительному анализу полномочий позволяют в определенной степени заполнить тот пробел, который имеет место в российской юридической науке в части, исследующей интеграционные процессы в Европе. Обращено особое внимание на систематизацию и анализ новейших материалов, характеризующих происходящие изменения в порядке формирования и деятельности Европейской комиссии. В частности, анализируются реформы, предусмотренные Ниццским договором в связи с предстоящим расширением Европейского Союза. Уделяется также внимание анализу подхода самой Комиссии к реформированию Европейского Союза и его институтов и определению потенциальных возможностей и роли Комиссии в реформируемой институциональный структуре, в частности в связи с разработкой проекта Конституции ЕС.
Положения, выносимые на защиту. Рассмотрены и доказываются следующие основные положения:
- Важность успешного конструирования институциональной структуры как одного из решающих условий позитивного развития европейской интеграции. Сложность процесса ее формирования, обусловленная взаимодействием и
соотношением различных сил, участвующих в осуществлении европейской интеграции.
Подтверждение того, что современные место и роль Европейской комиссии в системе институтов отражают конкретную реализацию принципа сбалансированности интересов государств-членов и ЕС. Реформа порядка формирования и структуры Европейской комиссии может укрепить самостоятельность Комиссии, а тем самым наднационального начала в Европейском Союзе. Однако, возрастающее воздействие Комиссии на достижение целей и решение задач европейской интеграции носит противоречивый и неоднозначный характер. Соответствующая тенденция в наибольшей степени проявляется пока в основном в рамках Европейских сообществ.
Фактические полномочия Европейской комиссии выходят за рамки, очерченные в учредительных договорах. Их анализ позволяет прийти к выводу, что Европейская комиссия играет действительно ведущую и реальную роль в осуществлении как инициативы принятия обязательных нормативно-правовых решений, так и в их исполнении и реализации управленческих функций в рамках Европейских сообществ. Менее заметны и значительны роль и влияние Комиссии в осуществлении общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничестве полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Однако в рамках третьей опоры коммунитаризация становится все более заметным явлением.
Анализ статуса Комиссии и практики ее функционирования -важнейшее условие оценки состояния и перспектив развития Европейского Союза. Комиссия действительно остается
мотором и важнейшим инструментом интеграции. Однако ее действенность и эффективность зависят от взаимодействия со всеми другими институтами и прежде всего Советом ЕС.
Цели и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в выявлении реального места и роли Европейской Комиссии в руководстве и управлении процессом интеграции. В соответствии с этим решаются и такие прикладные задачи как анализ существующего порядка формирования и деятельности Комиссии, а равно перспектив их реформирования, а также систематизация и сравнительный анализ основных полномочий Европейской Комиссии. При их исследовании применен конкретно-исторический анализ и функциональный подход, что позволяет выяснить реальную роль Европейской комиссии в обеспечении достижения задач и целей европейской интеграции. На этой основе подробно анализируются эволюция статуса Европейской комиссии; выясняются ее структура и состав; определяются зависимость и степень эффективности деятельности Комиссии от порядка ее формирования, функционирования, участия в принятии и исполнении решений и взаимоотношениях с другими институтами и органами Европейских сообществ и Европейского Союза. Функциональный подход обеспечивает, в свою очередь, структурирование материала диссертации и позволяет определить круг реальных полномочий, осуществляемых Европейской комиссией.
Объект исследования. Процесс интеграции в Европе, его обеспечение и осуществление институциональной структурой, в рамках которой важнейшая роль принадлежит Европейской комиссии.
Предмет исследования. Раскрытие правового статуса и роли Европейской комиссии, которые находят свое отражение и закрепление в порядке ее формирования и полномочиях.
Методологическая и теоретическая основа. Методологическую основу диссертации составляют концептуальные положения, сформулированные в сфере европейского права применительно к характеру интеграционных процессов в Европе и особенностям европейского права.
При анализе используются методы правового, логического и
системного анализа, метод сравнительного правоведения и историко-
правового анализа. В основу работы над диссертацией положены
обобщение и анализ нормативно-правового материла, прежде всего,
учредительных договоров, а равно актов вторичного и третичного права,
относящихся к исследуемой проблеме. В работе над темой использованы
монографические труды, учебники и учебные пособия по проблемам
европейского строительства и европейского права как российских
авторов, так и зарубежных исследователей. В первую очередь, работы
таких российских исследователей как Б.Н.Топорнин, Л.М.Энтин,
С.Ю.Кашкин, А.Я.Капустин, В.В.Безбах, В.К.Пучинский,
Г.П.Толстопятенко, М.Л.Энтин, Ю.М.Юмашев и др1. При работе над диссертацией использованы труды французских авторов Ф.Манена, Ж.-Л. Маскле, британских - Т.К.Хартли, П.Крейга и Г.ДеБурга, немецких -М.Ботте и ряда других авторов.2
В диссертации широко использованы учредительные договоры, нормативно-правовые акты и судебная практика ЕС3.
1 См. Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998; Право Европейского Союза/ под ред.
С.Ю.Кашкина. - М., 2002; Европейское право/ Руководитель авторского коллектива и отв.
ред. Л.М.Энтин; Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота/ под
ред. В.В.Безбаха, А.Я.Капустина, В.К.Пучинского. - М., 2001; Толстопятеко Г.П. Европейское
налоговое право. М, 2002; Капустин А.Я. Европейский Союз: политика и право. М., 2000 и
др.
2 Ph. Manin. Droit institutionnel. P. 1997; J.C. Masclet. Les grands arrets de la Cour de justice. P.
1989; L'Union politique de l'Europe; Т.К. Хартли. Основы права Европейских сообществ. М,
1998; Craig P., DeBurca G. Law, Texts, Cases, Materials. Oxford, 1977.
3 Договоры, учреждающие Европейские сообщества. Договор об учреждении Европейского
объединения угля и стали. Договор об учреждении европейского экономического сообщества.
Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии. М., 1994; Единый
Европейский акт. Договор о Европейском Союзе. М., 1994; Амстердамский договор. М., 1999;
Структура работы. Задачи и цели, решаемые в ходе исследования, в решающей степени предопределяют построение самой работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы. В введении определяются цели и задачи работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показана научная новизна исследования и дается краткий обзор источников и литературы. Глава первая диссертации посвящена анализу процесса формирования и эволюции Комиссии, выявлению ее места и роли в руководстве процессом европейской интеграции. Во второй главе работы рассмотрены порядок ее формирования, структура и процедура принятия решений. В этой же главе исследуется вопрос об ответственности Комиссии и парламентском контроле над ее деятельностью. В третьей главе диссертации обобщаются и анализируются основные полномочия Комиссии как стража европейского права, института, осуществляющего управленческие функции, раскрывается роль Комиссии в нормотворческой деятельности и контроле за соблюдением европейского права, а равно ее полномочия в сфере внешних связей. В заключении обобщаются результаты исследования.
Апробация результатов и практическая значимость работы. Материалы диссертации использованы в учебной работе, проводимой в рамках института Европейского права МГИМО, отдельные положения диссертации изложены в выступлениях на кафедре Европейского права, рекомендовавшей диссертацию к защите, а также в публикациях автора. Проведенное исследование может способствовать дальнейшему развитию научно-исследовательской работы в сфере европейского строительства и европейского права. Анализ места, роли и значения Европейской комиссии, проведенный автором работы, может также
Консолидированные тексты Договора о Европейском Сообществе и Договора о Европейском Союзе в кн. Европейское право/ под ред. Л.М.Энтина, С.521-699; Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского Союза. М., 2003.
представить интерес для российских государственных органов и
общественных организаций, участвующих в поддержании связей с
Европейскими сообществами и Европейским Союзом, а также для
научных организаций, занимающихся исследованием проблем
европейского строительства, а также юридических лиц, поддерживающих
деловые связи и отношения и осуществляющих экономическое и
культурное сотрудничество с институтами и органами ЕС. Опыт
проведенного исследования может также представить интерес при
сравнительном анализе интеграционных процессов, в которых принимает
участие Российская Федерация, и при анализе развития
взаимоотношений Российской Федерации с Европейским Союзом.
Концептуальные и правовые основы институциональной структуры европейской интеграции. Опыт ЕОУС
Любая структурированная социальная организация для того, чтобы быть стабильной и успешной, нуждается в создании институтов, обеспечивающих ее жизнедеятельность и достижение поставленных целей. Совершенно понятно, что создание европейских интеграционных образований потребовало формирования институциональной структуры, обеспечивающей их функционирование. Это объясняет и то обстоятельство, что вопрос о конструировании системы органов европейской интеграции и принципах, положенных в ее основу, оказался в центре внимания политических и научных кругов, которые развернули широкую дискуссию по проблемам европейского строительства в преддверии создания европейских интеграционных образований.
Идеи европейского единства, которые в прошлом не раз привлекали внимание сравнительно широких кругов общественности и специалистов, получили широкую поддержку и стали доминирующими на европейском континенте на заключительном этапе и сразу после окончания Второй мировой войны.1 Этому способствовали объективные предпосылки и многообразные субъективные факторы. Европейские страны понесли неисчислимые потери в ходе второй мировой войны.
Десятками миллионов измерялись человеческие жертвы. Была разрушена национальная экономика и дезорганизована хозяйственная жизнь подавляющего большинства европейских государств. Тяжелым испытаниям подверглись демократические традиции и ценности. Преодолеть разруху, восстать из руин и двинуться вперед можно было только путем объединенных усилий европейских стран и народов. Необходимость такого объединения поддержали все видные политические деятели. В поддержку идеи построения Соединенных Штатов Европы в Цюрихе в 1946 году выступил даже такой видный консервативный британский политик как Уинстон Черчиль. Он, впрочем, одновременно оговорил право Соединенного Королевства на особую миссию и неучастие в европейской федерации. Паневропейское Движение в поддержку интеграции становится в этот период важным фактором общественной жизни. Об этом свидетельствовал, в частности, состоявшийся 8-10 мая 1948 года Конгресс федералистских сил в Гааге, поддержавший идею построения европейского федеративного государства.
Однако идеи объединения Европы получили неоднозначную интерпретацию со стороны противостоявших групп государств, сформировавшихся к этому периоду на европейском континенте. Подписанные в 1946 году мирные договоры, создававшие, казалось бы необходимые правовые предпосылки для развития сотрудничества, в этой их части реализованы не были. Холодная война, разразившаяся между западными странами и государствами, объединившимися в составе социалистического лагеря, привела к тому, что интеграционные процессы в Европе пошли разными путями. Опыт восточноевропейских государств оказался неудачным. Социалистические страны и созданные ими объединения не смогли добиться преимущества в мирном соревновании двух систем, а крушение тоталитарных режимов на рубеже 80-х и 90-х годов привело практически к ликвидации таких институтов интеграции, как Совет Экономической Взаимопомощи и военно-политического блока в лице Организации Варшавского договора.
Иначе развивались события на западе европейского континента. Во исполнение призывов Гаагского конгресса в 1949 года была создана одна из ныне наиболее представительных организаций европейских государств - Совет Европы. Ее главная цель состояла в утверждении демократических ценностей и защите прав человека. Учитывая, что это были ценности либерально-демократического толка, прямо противоположные идеалам коммунистического развития, организация встретила откровенно враждебное отношение со стороны официальных кругов СССР и других социалистических государств. И только почти полстолетия спустя, после крушения социалистической системы на рубеже 90-х годов прошлого столетия большинство государств, к ней принадлежавших, вошли в состав Совета Европы1, объединяющего ныне более 40 европейских государств. Создание Совета4Европы содействовало развитию интеграционного процесса, но отнюдь ее не решало. Более конкретный и осязаемый характер интеграция получила в создании первого интеграционного образования, которым стало Европейское объединение угля и стали (далее ЕОУС).
Процедура формирования Европейской комиссии и ее эволюция
Два решающих фактора сыграли ведущую роль в определении порядка формирования Комиссии. Во-первых, забота о должном представительстве в Комиссии государств-членов, даже если эти представители являлись формально независимыми международными чиновниками и назначались в персональном качестве. Во-вторых, забота об эффективности Комиссии и ее способности осуществлять те весьма сложные задачи, которые решались в ходе построения Сообществ и Союза. Уже в Парижском договоре 1951 года был закреплен принцип, в соответствии с которым, каждое государство-член ЕОУС имело не менее одного и не более двух своих граждан в составе Высшего руководящего органа, преемником которого стала в последующем Европейская комиссия. Этот общий принцип сохранил свое действие и по настоящее время. Его пересмотр предусмотрен Ниццским договором, вступившим в силу в 2003 г. Он устанавливает, что с принятием новых государств-членов и доведением их числа до 25 будет введен в действие принцип, согласно которому каждое государство-член может рекомендовать в состав Комиссии не более одного гражданина своей страны. В последующем по мере дальнейшего увеличения числа членов Комиссии, а оно ожидается примерно к 2007 году, когда в состав Союза предполагается принять Болгарию и Румынию, а возможно и других членов, и их число превысит 27, будет введен принцип ротации членов Европейской комиссии. Не исключено, что он будет скорректирован Конституцией Союза, в случае ее одобрения.
Ниццский договор внес весьма существенные перемены в количественный состав Европейской комиссии. За, казалось бы, сравнительно простыми арифметическими действиями скрывается тем не менее существенное изменение политического характера. В период создания первых Европейских сообществ любое изменение в количественном составе Европейской комиссии отражало определенные сдвиги в соотношении сил государств-участников Сообществ в управлении делами объединения. Первоначально сложившийся правовой обычай, в соответствии с которым ведущие державы имели по два места в Комиссии, а остальные - по одному, отражал определенное соотношение сил внутри самих интеграционных объединений. Он был закреплен на уровне правового обычая, а в последующем нашел отражение непосредственно в учредительных актах. Соответствующие цифры изменялись по мере перемен в составе самих Европейских сообществ и увеличения числа государств-членов. В результате к моменту подписания Ниццского договора в Комиссии насчитывалось 20 членов, включая Председателя, причем пять ведущих государств-членов ЕС (Германия, Франция, Италия, Великобритания и Испания) были представлены двумя гражданами своих стран, а остальные десять государств - одним.
Сохранение прежнего порядка определения количественного состава Комиссии, откровенно отражавшего борьбу за влияние, вступило в явное противоречие с принципом эффективности. Необходим был новый компромисс, достижение которого стало результатом довольно сложных закулисных переговоров между государствами-членами. Отказ ведущих государств от собственной квоты в два места сопровождался требованием с их стороны внести компенсирующие коррективы в процедуру принятия решений в рамках Европейских сообществ и Европейского Союза в целом. Предполагалось, что соответствующие постановления относительно реформы институтов войдут в Амстердамский договор, подписанный в 1997 году. Однако Межправительственной конференции не удалось добиться компромисса по этому вопросу. В результате вопрос о пересмотре институционального механизма в преддверии расширения Европейского Союза был отложен на более поздний срок. В конечном итоге такой компромисс был найден в ходе последующих переговоров и закреплен в тексте Ниццского договора. По настоянию ведущих государств, располагавших привилегированным числом мест в Европейской комиссии, вопрос об изменении численности Комиссии был увязан с решением проблемы взвешенных голосов в Совете.
Общая характеристика
В Договоре о ЕС регулированию статуса Комиссии и ее полномочий посвящено более трети всех статей1. Непосредственно определению полномочий Комиссии посвящена ст. 211 Договора о Европейском сообществе (бывшая ст. 155). Она гласит: «Для обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка Комиссия:
- обеспечивает применение положений настоящего Договора, а равно положений, принимаемых институтами на его основе;
- формулирует рекомендации и дает заключения по вопросам, составляющим предмет настоящего Договора, если последний это непосредственно предусматривает или если Комиссия сочтет это необходимым;
- обладает собственными полномочиями по принятию решений и участвует в подготовке актов, принимаемых Советом и Европейским парламентом в соответствии с условиями, предусмотренными настоящим Договором;
- осуществляет полномочия, которыми ее наделяет Совет во исполнение принятых им постановлений»2.
Показательно, что приведенная формулировка не претерпела изменений за весь период существования Европейского сообщества. Даже создание Европейского Союза и признание за институтами Сообществ качеств институтов Союза не повлекли за собой пересмотра статьи о полномочиях Комиссии. Причины тому разные. Пожалуй, главная из них заключается в том, что именно Комиссия воплощает в себе сосредоточие тех полномочий, которыми наделяются Сообщества и которые осуществляются или самостоятельно, или в той или иной степени в сотрудничестве с государствами-членами. В этих условиях всякое изменение положений общего порядка, закрепляющих компетенцию Комиссии, сопряжено с острыми дискуссиями и спорами. При этом важно также иметь в виду, что возможность прохождения измененной формулы через ратификационные процедуры государств-членов также способно породить весьма серьезные трудности. В этих условиях учредители Европейского сообщества и государства, в него вступившие в последующие годы, предпочли пойти по пути фактического расширения полномочий и наполнения максимальным объемом тех сравнительно кратких и порой весьма общих формулировок, которые касаются статуса Комиссии в целом и особенно круга ее полномочий.
Практически речь идет о том, что за каждой формулой приведенной статьи о полномочиях скрывается в действительности целый блок конкретных правомочий, которыми обладает Комиссия. Эти полномочия выведены, главным образом, за счет расширительного толкования Договора. Они молчаливо признаны или, во всяком случае, поддержаны и одобрены не на уровне межправительственных конференций и путем пересмотра учредительных актов, а всеми другими наднациональными институтами, прежде всего, Парламентом и Судом Европейских Сообществ. Вот почему рассмотрение полномочий Комиссии не может сводиться к перечню, данному в ст. 211 Договора о ЕС, но и должно учитывать практику, нормы вторичного права и сложившиеся обычаи.
