Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы бикамерализма и особенности его формирования в России и Германии в период становления демократического общества 19
1.1. Теоретико-методологические аспекты сравнительного исследования двухпалатных парламентов 19
1.2. Формирование Бундесрата (1948-1949 гг.) как элемента системы законодательной власти ФРГ 43
1.3. Формирование верхней палаты российского парламента в кон- тексте демократических реформ (1993-2000 гг.) 58
Глава II. Сравнительный анализ участия Совета Федерации и Бундесрата в политическом процессе Германии и России 77
2.1. Участие Бундесрата и Совета Федерации в федеральном законодательном процессе 79
2.2. Участие Бундесрата и Совета Федерации в решении вопросов текущей внутренней политики, политики безопасности и внешней политики 110
2.3. Механизмы влияния партийной политики на осуществление вторыми палатами своих полномочий 138
Глава III. Взаимодействие верхней и нижней палат в парламентах России и Германии 152
3.1. Осуществление верхними и нижними палатами полномочий в сфере их совместной компетенции 152
3.2. Политические последствия ситуации «разнонаправленных большинства»: германский и российский опыт 173
Заключение I80
Библиографический список 185
- Теоретико-методологические аспекты сравнительного исследования двухпалатных парламентов
- Участие Бундесрата и Совета Федерации в федеральном законодательном процессе
- Осуществление верхними и нижними палатами полномочий в сфере их совместной компетенции
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сравнительные исследования парламентов являются сегодня одним из признанных направлений развития политической компаративистики1. Предметом исследования для политологов-компаративистов является как сам парламент, его подсистемы (такие как комитеты или фракции, а также отдельные депутаты), так и взаимодействие этого органа с его политическим окружением, исторический и институционально-правовой фон, агрегированные представления парламента о своей ценности и роли, поддержка населением, парламентская деятельность, а также ее краткосрочные и долгосрочные последствия. При этом широко применяются как исследования относительно большого числа парламентов по какой-либо одной переменной (порядок формирования и т.п.), так и попарные исследования парламентов по многим переменным2.
В последние десятилетия внимание исследователей-компаративистов все больше привлекает бикамерализм. Этот интерес представляется неслучайным. Конституционно-правовой институт двухпалатное после определенного кризиса в первые послевоенные десятилетия получил с 70-х годов XX века новые импульсы. За последние тридцать лет число двухпалатных парламентов увеличилось в полтора раза и к 2000 году достигло 67, причем эта система принята большинством стран мира, наиболее развитых как в плане демократического устройства,
1 Авторы одного из наиболее авторитетных университетских курсов по сравнительной политологии, преподаваемых в германских университетах, включают сравнительное парламентоведение в число основных тематических блоков этой научной дисциплины наряду со сравнительным исследованием социально-экономической структуры, ценностных изменений, политического участия, партий и объединений, сравнительным анализом переходных состояний, периферических обществ, кризисов и конфликтов. (См.: Schuettemeyer S. Vergleichende Parlamentarismusforschung II Ver-gleichende Politikwissenschaft. - Opladen, 1997. - S. 205).
См. напр.: Copeland G.W. Patterson S.C. Parliaments in the Modern World. Changing Institutions. - Ann Arbor, 1994; Thaysen U. US-Kongress und Deutscher Bundestag. -Opladen, 1988.
так и в экономической сфере. При этом обращает на себя внимание тот факт, что двухпалатное устройство парламента практикуется не только во всех 24 федеративных государствах мира, но и в 43 унитарных государствах, за счет которых и растет общее число двухпалатных парламентов. Основная причина этого явления - постепенное увеличение роли регионов и региональных сообществ граждан в политической и социально-экономической жизни большинства развитых стран мира, наблюдающееся в последние десятилетия, и усиление роли специальных институтов представительства региональных интересов на общенациональном уровне, каковыми являются большинство вторых палат. Можно с уверенностью сказать, что бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков.
Предметом анализа исследователей феномена бикамерализма является порядок формирования, полномочия вторых, или как их еще называют, «верхних» палат, их взаимоотношения с первыми1 палатами, поскольку, в конечном счете, именно эти аспекты играют решающую роль при определении правового статуса и реального общественно-политического веса верхней палаты парламента.
Тема исследования представляет не только академический интерес. За 12 лет, прошедших с момента принятия действующей Конституции России, способ формирования второй палаты парламента - Совета Федерации - дважды претерпевал глубокие изменения. Сегодня серьезно обсуждается возможность, необходимость и контуры еще одной - третьей -реформы. Предметом дискуссии являются перспективы преобразования
1 Термин «верхняя» или «вторая» палата, применяемый в отношении палаты федерального парламента, обеспечивающей территориальное представительство, общепринят в мировой конституционной практике. Говоря об условности такой терминологии, С.А. Авакьян связывает ее возникновение с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх», отсюда характерное выражение «принцип верхней и нижней палаты» (Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. — М., 1999. - С. 39). Отметим также, что в российской парламентской практике такое обозначение палат не являлось политически нейтральным (под терминами «верхняя» и «нижняя» зачастую подразумевалось «более и менее значимая»).
различных аспектов организации и деятельности Совета Федерации: способов его формирования, структуры, организации деятельности этого органа и т.д. В Германии также ведется работа по оптимизации существующей модели бикамерализма, нацеленная, прежде всего, на повышение эффективности функционирования Бундесрата1. В частности, в начале марта 2006 г. Правительство «большой коалиции» во главе с А. Меркель одобрило законопроект, в котором пересматривается объем блокирующих полномочий Бундесрата в законодательном процессе2.
В данном контексте практическая важность таких исследований вытекает из непреходящей востребованности мирового опыта в работе по совершенствованию парламентских институтов и особенно российской и германской моделей двухпалатности.
Выбор Германии в качестве объекта исследования и сравнительного анализа не случаен. В продолжающейся дискуссии о дальнейшем совершенствовании порядка формирования и механизма деятельности российского Совета Федерации постоянно присутствуют ссылки на опыт германского Бундесрата, что определяется следующими тремя факторами: признанием в обоих государствах принципа федерализма в качестве основы конституционного строя (причем германская модель федерализма признается, безусловно, успешной); общепризнанным успехом германской модели парламентского строительства; исторической традицией внимательного изучения и заимствования элементов опыта государственного строительства Германии, которые хорошо «приживались» в России.
При этом заведомо очевидна невозможность прямых параллелей и аналогий между исследуемыми институтами, равно как и механического заимствования конструкций и механизмов. Формирование парламентских
1 Бундесрат формально не является верхней палатой парламента, однако функцио
нально идентичен ей. См. параграф 1 главы 1.
2 Frankfurter Allgemeine Zeitung. - 2006. - 7. Maerz.
институтов Германии и России происходило в разные исторические сроки в глубоко различающихся политических и социально-экономических условиях. Парламенты двух стран являются элементами принципиально отличающихся друг от друга политических систем и систем правления: консолидированной демократии с хорошо структурированным гражданским обществом и мощными политическими партиями, являющимися основными акторами парламентской системы правления в ФРГ, и стремящейся к консолидации, но далеко еще не консолидированной демократии с относительно слабо развитым гражданским обществом, неустоявшейся партийной системой и доминированием неинституционализиро-ванных групп интересов в президентской системе правления в России.
В то же время налицо и общие черты в генезисе, функциях и механизмах функционирования Совета Федерации и Бундесрата, что делает возможным проведение парного сравнительного исследования. И Бундесрат, и Совет Федерации родились в период становления демократического общества. Они сформировались в контексте утверждения федеративной структуры государства и поиска оптимальной модели обеспечения участия субъектов Федерации в общенациональном парламентском процессе. Сегодня и Бундесрат, и Совет Федерации функционируют как важная и неотъемлемая часть парламентского механизма и системы правления каждой из стран, обеспечивая артикуляцию и агрегацию интересов регионов в законодательстве и ряде других сфер функционирования государства.
В совокупности указанные факторы свидетельствуют о возможности сравнения Совета Федерации и Бундесрата, а также об актуальности избранной темы и необходимости научного осмысления соответствующей проблематики.
Степень разработанности проблемы. Исследование различных аспектов бикамерализма принадлежит к числу классических для теории конституционного права и политических наук.
Ш. Монтескье обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть1. «Отцы» Конституции США, которые восприняли и развили идеи Монтескье, преимуществом двухпалатной конструкции парламента считали то, что, с одной стороны, она обеспечивает более широкое представительство интересов при обсуждении политики, с другой - улучшает качество принимаемых законов посредством предотвращения и исправления ошибок в решениях законодателей2.
И. Бентам достоинства двухпалатной системы видел, прежде всего, в «вынужденном» соблюдении каждой палатой правил и процедур законодательного процесса, чтобы не дать законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление; в возможности всестороннего рассмотрения дела в связи с различием интересов и взглядов у представителей разных палат, а также в ограничении власти единой палаты3.
Дж.Ст. Милль считал, что в вопросе двухпалатности главное не число палат, а их состав: нет необходимости, чтобы обе палаты имели одинаковый состав, они могут быть устроены ради взаимосдерживания4.
Французские мыслители Б. Констан и А. Эсмен считали бикаме-ральную структуру парламента важным средством обеспечения баланса ветвей власти .
В начале XX в. также был создан ряд фундаментальных работ по тематике бикамерализма, которые до сих пор не потеряли своей актуальности6.
1 Монтескье Ш. Избранные произведения. - М, 1955. - С. 285.
2 Федералист. - М., 2000. - С. 410.
3 Бентам И. Тактика законодательных собраний: Антология мировой политической
мысли. Т. 1. - М., 1997. - С. 565-567.
4 Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. - Chalidze Publication.
Benson, Vermont (перепечатано с изд. СПб., 1863).
5 См.: Constant В. Le cours de la politique constitutionnelle. - P., 1836; Эсмен А. Общие
основания конституционного права. - СПб., 1909. - С. 81.
6 См. напр.: Temperley Н. Senates and upper Chambers: Their Use an Function in the mod
ern State, - L., 1910.
В последние годы крупных трудов, посвященных феномену двухпалатное, появилось не так уж много. Назовем работу французских авторов о бикамерализме в Западной Европе1, книгу Дж. Цебелиса и Ж. Мони , а также коллективную монографию под редакцией С. Петерсона и Э. Мугана3.
В то же время следует отметить довольно многочисленные исследования верхних палат парламентов в отдельных странах (больше всего написано, естественно, об американском и французском сенатах, а также о британской палате лордов). Из недавних работ, посвященных исследованию германского Бундесрата, назовем труды Г. Херлеса «Парламент правящих», А. Пфитцера «Бундесрат. Участие земель в федеральном процессе», работу Г.-Б. Ошатца и Г. Циллера «Бундесрат», а также книгу К. Ройтера «Бундесрат и Федерация»4.
Исследование структуры и полномочий Бундесрата содержится также в работах, основная цель которых - изучение политической и федеративной системы Германии. Речь идет, прежде всего, о научном исследовании Ф. Пильца и Г. Ортвайна «Политическая система Германии»5, а также о работах Г. Лауфера «Федеративная система ФРГ» 1991 года и 1998 года6.
В российской общественно-политической науке феномен двухпалатное начал изучаться с XVIII в. Впервые мысль о представительном
Mastlas J., Grange J. Les secondes chambres du Parlement en Europe Occidentale, -P.,1987.
2 Tsebelis G., Money J. Bicameralism. -N.Y., 1997.
3 Patterson S.C., Mughan A. Senates: Bicameralism in the Contemporary World. - Colum
bus, 1999.
4 Herles H. Das Parlament der Regierenden. 40 Jahre Bundesrat. - Stuttgart, 1989; Pfitzer
A. Der Bundesrat. Mitwirkung der Laender im Bund. - Bonn, 1995; Ziller G., Oschatz G,-
B. Der Bundesrat. - Duesseldorf, 1998; Reuter K. Bundesrat und Bundesstaat. - Berlin,
2003.
5 Pilz F., Ortwein H. Das politische System Deutschlands: Prinzipien, Institutionen und
Politikfelder. - Muenchen; Wien; Oldenbourg, 2000.
6 Laufer H. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. - Bonn, 1991; Laufer
H., Muench U. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. - Opladen, 1998.
и законодательном органе, состоящем из двух палат (Сената и Совета), высказал видный государственный деятель и историк В.Н. Татищев1.
Затем она была развита в связи с составлением проектов государственных преобразований, важнейшим элементом которых должно было стать создание в системе государственных институтов Империи органа народного представительства. В течение всего XIX века передовая государственная мысль в лице выдающихся отечественных мыслителей: М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, М.Т. Лорис-Меликова2 и др. продуцировала исключительно двухпалатную конструкцию российского парламента. В последние годы XIX - начале XX веков, вплоть до революции 1905 года в программатике молодых российских партий идеи однопалатного законодательного органа присутствовали только у крайне-левых - социал-демократов и эсеров, с одной стороны, и крайне-правых -Союза русского народа, с другой стороны политического спектра. Весь центр был за двухпалатный парламент3.
После того как в России в результате создания Государственной Думы и реформы Государственного совета в 1906 году был создан двухпалатный парламент, появился ряд работ, содержащих оценку роли второй палаты в общенациональном парламенте, в том числе и с классово-политических позиций4. К проблематике бикамерализма обращались видные государствоведы того времени А. Рождественский и С. Котлярев-ский .
1 Татищев В.Н. Избранные произведения. - Л., 1979. - С. 128.
2 Сперанский М.М. План государственных преобразований (Введение к уложению
государственных законов. 1809). - М., 1906; История СССР. С древнейших времен до
1861 г./под ред. П.П. Епифанова. - М., 1983. Итенберг Б.С. Граф М.Т. Лорис-Меликов
и его современники. - М., 2005.
3 Политические партии России: история и современность. - М.: РОССПЭН, 2000.
4 Ленин В.И. Демократические задачи революционного пролетариата. - Поли. Собр.
Соч. Т. 10.-С. 273.
5 Рождественский А. Одна или две палаты. - М., 1917; См. кн.: Яценко И.С., Яценко
А.И., Алиев С.А. Современный европейский конституционализм и парламентаризм:
истоки и генезис. - М., 1996. - С. 96-97.
Тему парламентского бикамерализма, взаимоотношений первых и вторых палат продолжают исследовать и современные ученые. За последнее десятилетие появился целый ряд работ российских исследователей парламентаризма, в которых значительное место уделяется анализу верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации: «Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации» С.А. Авакьяна, «Парламент России» И.В. Гранкина, «Российский парламентаризм: история, современность, перспективы» P.M. Романова, «Роль парламента в демократическом государстве» Ю.Г. Чернышова, «Парламентаризм в России: Федеральное Собрание 1993-1995 гг. V Государственная Дума, Совет Федерации» и «Федеральное Собрание: Совет Федерации. Государственная Дума» (1996-1999 гг.), изданные Фондом развития парламентаризма в России, «Проблемы парламентского права России» под редакцией Л. Иванова и др.
Однако собственно верхняя палата российского парламента нечасто становится предметом научных монографий. Наиболее комплексными исследованиями представляются сборник «Совет Федерации в истории парламентаризма: 1996-2000 годы», изданный Федеральным Собранием Российской Федерации, и монография «Совет Федерации: эволюция статуса и функций» под редакцией Л.В. Смирнягина.
Отдельные проблемы двухпалатности Федерального Собрания Российской Федерации нашли отражение в работах Р.Г. Абдулатипова, А.С. Адамовича, М. В. Баглая, О.Н. Кулакова, И.М. Бусыгиной, А. Дубнова, СЕ. Заславского, И.А. Конюховой, С. М. Миронова, Л.Я. Полуяна, Е. Строева, И. Тарасова, А. Юсуповского, И.С. Яценко и многих других .
1 См. напр.: Абдулатипов Р.Г. Неюбилейные мысли о российском федерализме // Парламентская газета. - М, 2000. - 30 марта; Адамович А.С. Конституционно-правовое регулирование законодательной компетенции СФ ФС РФ. - М, 2001; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2001; Булаков О.Н. Факторы, влияющие на структуру парламентов // Право и жизнь. - 2003. - № 55; Бусыгина И.М. Формирование верхней палаты парламента в федерациях: Россия и зарубежный опыт // МЭИМО. - 1996. - № 7; Дубнов А. Совет Федерации как палата «чистых» // Новое
Сравнительные политологические исследования в этой сфере представлены пока относительно небольшим количеством работ. В их числе труды П.А. Федосова, А.С. Автономова1 и др. Между тем в отечественной науке имеется большая традиция сравнительного исследования представительных форм правления, которая восходит к политико-правовой школе XIX века и представлена такими блестящими именами, как Б.Н. Чичерин2.
Предлагаемая работа является вкладом в развитие этого направления компаративистских исследований. Диссертант полагает, что сравнительный подход может предоставить возможность выяснить связь между институциональным дизайном и механизмами функционирования по одному из базовых вопросов парламентского строительства - вопросу соотношения и взаимодействия двух частей единого целого: палат высшего представительного и законодательного органа - парламента.
Основная гипотеза исследования. Решающую роль при определении правового статуса и реального общественно-политического веса
время. - 1994. - № 3; Заславский СЕ. Российский бикамерализм в региональном измерении // Вестник Московского университета. Серия 12, Политические науки. -2000. - № 3; Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. - 2004. -№ 1; Миронов СМ. На пути развития российского парламентаризма // Парламентская газета. - М., 2002. - 31 декабря; Миронов СМ. Конституция России и задачи Совета Федерации // Российская Федерация сегодня. - 2002. - № 2. Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти // Аналитический вестник СФ ФС РФ. - 2004. - № 13; Строев Е. На стремнине. - М., 2002; Тарасов И. Конституционные основы бикамерализма в России, Польше и Чехии // Власть. - 2003. - № 11; Юсуповский А. Совет Федерации: политический портрет палаты Федерального Собрания // Россия: экономика, политика. - 1995. - № 1; Яценко И.С. Современный европейский конституционализм и парламентаризм: истоки и генезис-М., 1996. 1 См. напр.: Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. - 2001. - № 1; Федосов П.А. Бикамерализм в России и Германии: размышления о будущем в историческом контексте. Материалы российско-германского симпозиума «Парламентаризм в России и Германии», РАГС 7 окт. 2005 г.; Автономов А.С. Исследование опыта и перспектив развития Федерального Собрания // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1994. — № 1; Автономов А.С. Ключевой вопрос развития парламентаризма // Клуб «Реалисты»: Инф.-анал. бюл. -1995.-№8.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. Историческое развитие представительных учреждений в Европе. Кн. III. — М., 1899.
верхней палаты парламента играют порядок ее формирования и объем полномочий. Если способ формирования верхней палаты закреплен однозначно и надолго, а полномочия, которыми она располагает в соответствии с Конституцией страны, в полной мере «освоены», то ее статус устойчив, она востребована обществом, даже если конституционно этот представительный орган субъектов федеративного государства не является второй палатой общенационального парламента.
Объект диссертационного исследования - институт бикамерализма в современном мире.
Предмет исследования - генезис, порядок формирования и функции Совета Федерации и Бундесрата.
Цель и задачи исследования. Цель исследования - выявить общие черты и особенности в формировании и функционировании Совета Федерации и Бундесрата, с учетом германского опыта обозначить перспективные тенденции развития бикамерализма в России.
Всякий современный парламент представляет собой чрезвычайно многообразное явление, и, соответственно, такой объект (case), который может исследоваться по практически неограниченному числу переменных. Поэтому в интересах детальности и глубины рассмотрения представляется необходимым ограничить рамки исследования некоторым числом сознательно отобранных наиболее существенных и практически значимых аспектов. Таковыми представляются порядок формирования исследуемых государственных институтов, объем и механизмы реализации их полномочий, а также механизмы взаимодействия Совета Федерации и Бундесрата, соответственно, с Государственной Думой и Бундестагом. Именно по этим вопросам идут наиболее напряженные дискуссии в литературе и на профильных научно-практических мероприятиях, именно по ним, как свидетельствует, например, совокупность запросов членов Совета Федерации в информационно-аналитическую службу палаты, возникает наибольшее число вопросов у действующих парламентариев.
Для достижения сформулированной выше цели необходимо решение следующих задач:
изучить теоретико-методологические основы сравнительного исследования двухпалатных парламентов и выявить ключевые функции верхней палаты национального парламента в системе органов государственной власти;
исследовать в политическом контексте различные подходы к порядку формирования Совета Федерации и Бундесрата в период становления демократического общества;
провести сравнительный анализ полномочий Совета Федерации и Бундесрата с точки зрения участия палат в федеральном законодательном процессе, в решении вопросов текущей внутренней политики, политики безопасности и внешней политики;
проанализировать конституционные основы и реальную практику взаимодействия верхней и нижней палат в российском и германском парламентах;
выявить возможности использования опыта Бундесрата в выработке фундированных рекомендаций по совершенствованию порядка формирования, форм организации и функционирования Совета Федерации.
Теоретическая основа исследования. В своем исследовании диссертант опирался на фундаментальные классические труды основателей и выразителей концепции бикамерализма (Ш. Монтескье, И. Бентама, Дж.Ст. Милля и др.), концептуальные научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам становления и развития бикамерализма в России и Германии, определения роли вторых палат парламента в системе органов государственной власти. Значительную часть исследования составили классические и современные разработки по тематике бикамерализма, в частности, взгляды на проблемы взаимодействия палат парламентов.
Методологическая основа исследования. Реализация поставленных в диссертации целей и задач обусловила использование институционального, системного и функционального подходов в раскрытии основных задач диссертационного исследования. В работе использован комплексный политико-правовой подход к изучению места Совета Федерации и Бундесрата в системе органов государственной власти России и Германии, суть которого состоит в признании принципиальной возможности рассмотрения в рамках одного научного исследования проблем правовой институционализации политических решений, с одной стороны, и политической мотивации нормотворческой деятельности, с другой.
Методы исследования. Диссертантом применялись общенаучные методы систематизации, классификации, восхождения от абстрактного к конкретному, выявления общего, особенного и специфического. Использовались методы сравнительного анализа, историко-ретроспективного анализа, структурно-функционального, нормативного, статистического, методы институционального анализа.
Эмпирической базой исследования явились: нормативно-правовые акты (Конституция РФ и Основной закон ФРГ, федеральное законодательство обеих стран, постановления Конституционного Суда РФ и ФРГ, регламенты палат Федерального Собрания, Бундесрата и Бундестага, Общий регламент Бундестага и Бундесрата для согласительного комитета); стенографические отчеты пленарных заседаний Совета Федерации и Бундесрата, статистические данные результатов рассмотрения законов в парламентах обеих стран.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Демократизация государственных институтов неизбежно ведет к повышению роли вторых палат в процессе функционирования парламентов. Мировой опыт свидетельствует о том, что подавляющее большинство легислатур в территориально обширных демократических государствах являются двухпалатными. Особо значимую роль бикамерализм при-
обретает в федеративных государствах, где вторая палата непосредственно несет на себе функцию представительства интересов субъектов Федерации и их населения. Свойство непрерывности работы вторых палат превращает их в символ стабильности и конструктивности государственной власти.
Позитивный опыт устойчивого функционирования Бундесрата свидетельствует о достоинствах такого уровня законодательного закрепления порядка формирования второй палаты, изменение которого требует широкого политического консенсуса и невозможно без согласия большинства субъектов Федерации. Следствием российского варианта формирования Совета Федерации, допускающего «вариативность» его трактовок, является неустойчивость статуса второй палаты (что само по себе является негативным фактором для любого политического института).
Ключевой характеристикой степени развитости бикамерализма является объем полномочий второй палаты парламента. Тенденция такова, что повышение роли Совета Федерации и Бундесрата в законодательной деятельности сводится не к увеличению форм влияния вторых палат на законодательный процесс, а к освоению уже предусмотренных законодательством России и Германии полномочий в этой сфере.
Первостепенное значение для функционирования двухпалатных парламентов имеет отлаженность согласительных механизмов и процедур при принятии решений. Бундесрат и Совет Федерации накопили богатый и конструктивный опыт реализации такого взаимодействия. Особого внимания при совершенствовании согласительных процедур в Федеральном Собрании РФ заслуживает институт согласительного комитета Бундестага и Бундесрата.
Плодотворной работе вторых палат парламентов в немалой степени способствует их надпартийная природа, делающая позицию членов палаты достаточно независимой от мнения фракционных лидеров первой палаты и министров партийного большинства. Между тем опыт Бундес-
рата демонстрирует возможность конструктивного влияния партийного структурирования второй палаты на работу палаты регионов.
Основные результаты исследования, полученные лично диссертантом, и их научная новизна. Данное диссертационное исследование является одной из первых попыток сравнительного политологического анализа генезиса, порядка формирования и функций российского Совета Федерации и германского Бундесрата. В этой связи в работе:
выявлены общие черты и различия в политической ситуации, на фоне которой происходило формирование двухпалатного парламента России и Германии; раскрыты факторы, позволяющие до настоящего времени действовать без кардинальных изменений модели формирования Бундесрата, и обстоятельства, препятствующие долгосрочному закреплению порядка формирования Совета Федерации; установлено, что в порядке формирования второй палаты российского парламента (когда в Совет Федерации попали представители высших должностных лиц (по назначению) и представители законодательных собраний (в результате избрания), скорее всего, бессознательно для авторов закона от 5 августа 2000 г., реализовался вариант «смешанного» принципа, обсуждавшийся и отвергнутый в ходе дискуссии о порядке формирования Бундесрата в 1948 г.;
охарактеризованы механизмы влияния Совета Федерации и Бундесрата на федеральный законодательный процесс, включая право блокирования решений, неприемлемых для большинства субъектов Федерации; установлено, что вторые палаты участвуют в принятии решений по важнейшим для государства вопросам национальной безопасности, территориальной целостности страны, кадровым назначениям. Между тем доказано, что на практике вторые палаты не всегда имеют возможность в полной мере воспользоваться этими механизмами влияния или же сознательно задействуют их лишь в ограниченной степени;
на опыте Бундесрата продемонстрирована возможность конструктивного влияния партийного структурирования второй палаты на работу палаты регионов и обоснованы причины, по которым перспектива ускоренной партизации Совета Федерации при нынешней системе отбора его членов является нежелательной;
изучена реальная практика взаимодействия палат Федерального Собрания России, Бундесрата и Бундестага в работе совместных институтов и обоснована полезность германского опыта регулирования работы согласительных комитетов в процессе совершенствования согласительных процедур в российском парламенте;
выявлена специфика ситуации несовпадения политической ориентации большинства в нижней и верхней палатах парламентов1 для парламентов Германии и России и указаны различия в политических последствиях таких ситуаций для обеих стран.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что проведен сравнительный анализ генезиса, порядка формирования и функций Совета Федерации и Бундесрата, на основе которого выработана теоретическая база, позволяющая определить некоторые параметры развития российского бикамерализма в будущем. Диссертация расширяет научные представления о роли верхних палат парламентов в жизни современного общества, сущности и формах их деятельности.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней материалы могут служить источником информации в процессе выработки рекомендаций по совершенствованию парламентских институтов, и особенно отечественной модели двухпалатное. Также они могут найти применение в научных разработках по проблема-
В немецком языке для обозначения такой ситуации используется термин «Koexis-tenz» (сосуществование). В русском языке пока нет устоявшегося термина для обозначения подобной ситуации.
тике парламентаризма, в преподавании курсов сравнительной политологии, сравнительного конституционного права.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора, изложены в выступлении на III Всероссийском конгрессе политологов (г. Москва, 28-29 апреля 2003 г.), использованы в процессе преподавания курса политологии в МГЛУ, обсуждены на заседании кафедры политологии Московского государственного лингвистического университета, кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Диссертация рекомендована к защите.
Структура диссертации включает в себя введение, три главы, заключение и библиографический список.
Теоретико-методологические аспекты сравнительного исследования двухпалатных парламентов
1. Теоретико-методологические аспекты сравнительного исследования политических институтов. Практика сравнительных исследований политических институтов (правительств, парламентов, партий и др.) восходит к древнегреческим классикам политической теории — Платону и Аристотелю, для которых одна из основных проблем состояла в выяснении вопроса о том, какие политические институты могут обеспечить создание лучшего типа общества и личности.
Книга «Государство» Платона в основном посвящена сравнению различных форм правления - тимократии, олигархии, демократии и тирании. В «Законах» Платона Афинянин, сравнивая конституции Спарты и Крита, отмечает, что государство необходимо не только для защиты от внешних врагов, но также и для обеспечения внутреннего мира и упрочения гражданских добродетелей: хороший законодатель защищает общество от дурного правления (от ошибок, заблуждений и искажения правил), что может быть сделано за счет достижения определенных институциональных соглашений1.
Аристотель в «Политике» продолжил обсуждение политических институтов и «правильного общества». Анализируя и интерпретируя 158 конституций греческих полисов, он провел сравнительный анализ их экономического устройства и общественных структур и попытался определить, как социальная и экономическая среда влияет на политические институты и содержание политики. Аристотель указывал на необходимость наличия различных институтов в правительстве и органах совещательной, исполнительной и судебной власти1.
Античная традиция сравнительного изучения политических институтов, общая направленность вопросов (какова идеальная форма правительства, какой тип конституции является оптимальным и т.п.), которые ставили перед собой древнегреческие мыслители, а также методы сравнения оставались практически неизменными на протяжении долгих столетий.
Историки и публицисты XVIII — XIX вв., стремясь ответить на эти вопросы, искали «уроки» в истории, т.е. от «сравнительного метода просто»2 или сопоставительного метода они приходят к историко-сравнительным методам исследования, чем значительно усложняют свою задачу.
Ш. Монтескье отправляется в глубь веков в Персию3, возвращается в Рим, подразумевая под ним Венецию, изучает многие другие европейские страны, среди которых особое значение имеет Англия, и сравнивает их политические институты с французскими. «Его можно назвать компаративистом и каузальным плюралистом»4. При объяснении многообразия форм политической жизни и государственной политики он принимал во внимание климат, религию, обычаи, экономику, историю и другие факторы.
Великий французский интерпретатор американской революции Алексис де Токвиль во время путешествия по Америке в 1830-х годах рассказывал своему другу о том, какую роль в написании «Демократии в Америке» сыграли его мысли о французских институтах и культуре. Вспоминая о «методе», который он применял, А. де Токвиль писал: «Хотя в своей книге я крайне редко говорю о Франции, я не написал бы ни страницы, не имея ее, так сказать, перед глазами»1. В более общем плане, рассуждая о сравнительном методе, он высказал следующее замечание: «Не имея объекта для сравнения, разум не знает, в каком направлении ему двигаться»2.
Во второй половине XIX в. начинают складываться две основные традиции сравнительного исследования политических институтов, так или иначе проявляющиеся затем на протяжении всей истории компаративистики. Первая (условно «номотетическая») тяготеет к установлению общей логики, к тому, чтобы направлять поиск данных при сравнениях. Она конструктивна и активна по своим методологическим установкам. Вторая (условно «идеографическая») ориентирована скорее на сбор и фиксацию научных данных, в лучшем случае и на их индуктивное обоб-щение. Она описательна и по контрасту с первой реактивна . Первая традиция представлена в работах оксфордского профессора Э. Фримена и русского ученого М.М. Ковалевского4. Представителями описательного подхода были В. Вильсон и Д. Берджес5.
Первая половина XX в. проходит под знаком господства описательного, или конфигуративного подхода. По оценке Р. Макридиса, такой подход был по сути несравнивающим, описательным, ограниченным, статичным и монографичным6. Труды в области сравнительной политологии (а чаще всего одной его отрасли - сравнительного изучения форм правления) фактически сводились к так называемым конфигуративным исследованиям, т.е. к описанию основных политических институтов некоторых ведущих стран мира (как правило, США, Великобритании, Германии, Франции и России), а затем этот материал объединялся под общим названием. Из поля зрения выпадали многие регионы, причем развитые страны (США, Великобритания) рассматривались в качестве образцов, с которыми сравнивались другие.
В 1930-е - 1940-е годы был создан ряд работ, которые подняли сравнительные исследования политических институтов на качественно новую высоту, поскольку их авторы отказались от господствовавшего прежде конфигуративного подхода. Назовем двенадцатитомное сочинение А. Тойнби «Постижение истории», ставшее образцом компаративистики, исследование Г. Файнера «Теория и практика современного правления, книгу К. Фридриха «Конституционное правление и политика», сочинения К. Уиера «Федеративное правление» и «Современные конституции», книгу М. Дюверже «Политические партии».
Участие Бундесрата и Совета Федерации в федеральном законодательном процессе
Конституция Российской Федерации и Основной закон ФРГ отводят Совету Федерации и Бундесрату в федеральном законодательном процессе особое место. Вторые палаты выступают субъектом права законодательной инициативы, рассматривают принятый первой палатой федеральный закон с целью принятия решения о его одобрении или отклонении, участвуют в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами в связи с отклонением принятого Государственной Думой или Бундестагом федерального закона, являются участниками рассмотрения и принятия закона о поправке к Конституции. Совет Федерации также участвует в принятии федеральных конституционных законов, в обязательном порядке рассматривает федеральные законы в порядке ст. 106 Конституции, участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции.
Федеративная Республика Германия:
1. Германский Бундесрат имеет право законодательной инициативы наряду с Федеральным правительством, которое и инициирует подавляющее большинство законов, и членами Бундестага (ст. 76 ч. 1 Основного закона). Решение о внесении законопроекта в Бундестаг принимается большинством голосов Бундесрата на пленуме, в большинстве случаев по поручению одного или нескольких земельных правительств.
Федеральное правительство после поступления в него законопроекта Бундесрата высказывает о нем свое отношение. Для этого установлен срок в шесть недель, который в одних случаях (например, при значительном объеме законопроекта) может продлеваться, в других (при объявлении Бундесратом законопроекта срочным) сокращаться (ст. 76 ч. 3 Основного закона). Оно может передать законопроект Бундестагу и без комментария, однако, как правило, Федеральное правительство пользуется возможностью высказать свое позитивное или негативное отношение к законопроекту Бундесрата .
Процедура обсуждения в Бундестаге законопроектов Бундесрата аналогична той, что предусмотрена для законопроектов Федерального правительства и инициатив, исходящих из Бундестага (от фракций или депутатов).
Что касается реализации Бундесратом права на внесение собственных законодательных инициатив, то он этим правом явно не злоупотреблял: из всего количества законопроектов, внесенных в Бундестаг 13-го (1994-1998 годы) и 14-го (1998-2002 годы) созывов, Бундесрат внес только 15%, а за все время своего существования с 1949 года на долю верхней палаты приходится 11% всех законодательных инициатив. Для сравнения: Федеральным правительством было внесено около 73% законопроектов, депутатами Бундестага - около 16%1.
Особый интерес представляет исследование содержательной стороны вносимых законопроектов, поскольку она отражает изменение приоритетов в интересах земель. Так, если в 8-й легислатуре (1976-1980 гг.) внесенные Бундесратом законопроекты касались изменения налогового и семейного законодательств, судебного процесса и публичной службы, то в 12-й легислатуре был внесен пакет документов, содержащих мероприятия по борьбе с нелегальной торговлей наркотиками и организованной преступностью.
Примечательно, что интенсивность законопроектной деятельности Бундесрата менялась в разные периоды легислатур германского Бундестага. Так, в первые пять легислатур из Бундесрата вышло 72 законопроекта по сравнению с 1392 - из Бундестага и 2065 - из Федерального правительства. Только после того как члены Бундесрата, представляющие правительства партийного меньшинства, получили большинство голосов в Бундесрате, законодательные инициативы стали чаще. В 6-м периоде легислатуры германского Бундестага их было 27, больше чем в легислатуре непосредственно до того, но меньше чем в первой (1949-1953 гг.) -29. В 7-м периоде легислатуры Бундесрат внес 75 законодательных инициатив. Однако «доля успеха» была относительно невелика: только 18 из 75 законопроектов вернулось в Бундесрат в виде законодательных решений Бундестага. Аналогичны цифры за 8-й период легислатуры: 53 законопроекта Бундесрата, 15 из которых стали законодательными решениями. В 9-й (сокращенный) период легислатуры Бундесратом было подготовлено и передано правительству 48 законопроектов, из которых 9 вступило в силу в качестве закона. В 10-й и 11-й легислатурах инициативы Бундесрата снова стали чаще (61 и 51), доля успеха была как обычно (32 и 15). После 1990 года количество законопроектов Бундесрата еще более увеличилось и приблизилось к отметке 100: 108 (доля успеха - 27) в 12-м, 147 (37) в 13-м, 95 (22) в 14-м и 116 (16) в 15-м периодах легислатуры.
Анализируя приведенные статистические данные, можно предположить, что в случае с Бундесратом частота применения права законодательной инициативы варьируется в зависимости от партийно-политической ситуации в палатах. При различных партийных большин-ствах в Бундестаге и Бундесрате партийное большинство Бундесрата -которое находится в меньшинстве в Бундестаге - чаще пользуется своим правом законодательной инициативы, чем когда в обоих законодательных органах партийно-политические большинства совпадают. Бундесрат, в частности, может подготовить законопроект, альтернативный правительственному предложению, с целью поддержать оппозицию в Бундестаге или столкнуть Федеральное правительство с его парламентским большинством. Или выдвижение законопроекта может являться «демонстрацией особо сильной формы проявления воли большинства в Бундесрате».
Осуществление верхними и нижними палатами полномочий в сфере их совместной компетенции
Место и роль верхней палаты в парламенте определяется как составом ее исключительных полномочий, так и особенностями разграничения и порядка осуществления полномочий палат в сфере их совместной компетенции. Правовую основу взаимодействия палат составляют положения Конституции, федеральных законов, постановления Конституционного Суда, нормы регламентов (в данном диссертационном исследовании мы ограничимся лишь рассмотрением положений Конституции РФ и Основного закона ФРГ). На этом правовом фундаменте складывается практика взаимодействия палат - механизмы согласительных процедур, взаимоотношения палат в ситуации, когда большинство в одной и другой палате составляют партии-антагонисты (ситуация разнонаправленных боль-шинств). 1. Конституционные основы взаимодействия вторых и первых палат в парламентах России и Германии. Федеративная Республика Германия: В Основном законе ФРГ содержатся нормы, которые создают прочную основу для рабочих контактов Бундесрата с Бундестагом. В области законотворчества оба высших органа связаны следующими двумя положениями: — в соответствии с Основным законом Бундесрат правомочен через Федеральное правительство вносить в Бундестаг свои законопроекты (ст. 76 ч. 1 Основного закона). Иными словами, он может таким путем влиять на законодательный процесс; - Основной закон, далее, предоставляет Бундесрату существенные права на участие в принятии законодательных решений. Причем члены Бундесрата имеют право присутствовать на всех заседаниях Бундестага и его комитетов и «должны быть заслушаны в любое время» (ст. 43 ч. 2 Основного закона). На практике 55-60% федеральных законов вообще не могут быть приняты без одобрения Бундесрата1. Остальные законы, принятие которых в принципе не нуждается в одобрении Бундесрата, могут быть, в конечном счете, приняты большинством голосов Бундестага вопреки воле Бундесрата (ст. 77 ч. 4 Основного закона). Если между Бундестагом и Бундесратом согласия достигнуть не удается, любая сторона может обратиться в согласительный комитет, состоящий из 16 представителей Бундесрата и такого же числа депутатов Бундестага (ст. 77 ч. 2 Основного закона). Положение Бундесрата относительно Бундестага в процессе осуществления законодательной власти меняется в соответствии с Основным законом в двух чрезвычайных ситуациях: - в условиях состояния законодательной необходимости Бундесрат совместно с Федеральным правительством и Федеральным президентом (разумеется, под наблюдением Федерального Конституционного Суда) может в порядке исключения принять на себя полномочия Бундестага (ст. 81 ч. 2 Основного закона); — в условиях состояния обороны, если непреодолимые препятствия мешают своевременному созыву Бундестага или он не может принять решение, то Объединенный комитет в соответствии со ст. 115а Основного закона берет на себя законодательные полномочия. Поскольку этот комитет на основании ст. 53 ч. 1 Основного закона «состоит на две трети из депутатов Бундестага» и лишь «на одну треть из членов Бундесрата», то даже в отношении законов, обычно принимаемых только с согласия Бундесрата, проходят предложения членов Бундестага. Основной закон предусматривает также взаимодействие палат при формировании государственных органов и, прежде всего, избрание Бундесратом наравне с Бундестагом членов Федерального Конституционного Суда (ст. 94 ч. 1 Основного закона). Текущим законодательством Бундесрату и Бундестагу предоставляется право финансового контроля. На основании ст. 114 ч. 2 Основного закона Федеральная Счетная палата обязана ежегодно представлять как в Бундестаг, так и в Бундесрат отчет о бюджетной и хозяйственной деятельности Федерального правительства. И наконец, в Основном законе оговаривается, что «в делах Европейского Союза Бундестаг взаимодействует с землями через Бундесрат» (ст. 23 ч. 2). Российская Федерация: Нормы Конституции Российской Федерации в самом общем виде регулируют взаимоотношения палат парламента в организационной, законотворческой и иных сферах деятельности Федерального Собрания. Частью 3 ст. 100 Конституции установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). В соответствии со ст. 1-2, 103 Конституции палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103).
