Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические подходы к анализу лоббизма 14
Глава II. Структура и технологии лоббизма в Государственной Думе ФС РФ 59
Глава III. Перспектива легитимации лоббизма в современной России 155
Заключение 168
Список используемой литературы 172
Приложения
- Теоретико-методологические подходы к анализу лоббизма
- Структура и технологии лоббизма в Государственной Думе ФС РФ
- Перспектива легитимации лоббизма в современной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тематика лоббизма находится сейчас в постоянном поле зрения российских ученых, властных структур и общественности, она является объектом различного рода исследований, что вызвано значительными социальными сдвигами, произошедшими в нашей стране в последние десятилетия, и коренными изменениями власти и бизнеса, взаимоотношений как внутри них, так и между ними.
Между тем, научному осмыслению практических сторон лоббистской деятельности современной российской политической наукой уделяется, на наш взгляд, недостаточное внимание, что, очевидно, не соответствует масштабам распространения лоббизма. Большинство исследователей заостряют свое внимание на теоретических аспектах: объектах лоббизма, рассуждениях о важности принятия регулирующего это явление законодательства, опыте западных стран и пр. в то время как законодательный орган страны Государственная Дума ФС РФ является одним из ключевых объектов при проведении лоббистской кампании в любой стране мира. Это объясняется тем, что реализация интересов групп давления осуществляется в значительной мере через законодательные механизмы, бюджетный процесс и пр. Другой значительной чертой лоббизма в Государственной Думе, определяющей ее значимость является то, что на депутатов уже изначально накладывается определенная ответственность за взятые на себя обязательства в процессе избирательного цикла.
Другим существенным фактором, актуализирующим явление является то, что сейчас в России действуют уже более сотни лоббистских центров, оказывающих целенаправленное воздействие на органы исполнительной, законодательной власти. К таким центрам относятся юридические фирмы, специализирующиеся на корпоративных делах, консалтинговые и пи-ар фирмы, оказывающие услуги по продвижению интересов в органах власти,
4 отделы по связям с госорганами в крупных российских и зарубежных компаниях, иностранные лоббистские фирмы и т.п.
Кроме того, своевременность поднимаемых вопросов повышается в условиях разработки и проведения в Российской Федерации реформы избирательной системы, бюджетных отношений, которые в значительной степени затрагивают сферу взаимоотношений власти, общества и бизнеса. Все перечисленные выше факторы определяют актуальность данной темы.
Целью исследования является выявление структуры, технологий и перспектив легитимации лоббистского процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Поставленная цель определяет комплекс задач, посредством которых она осуществляется:
- осмыслить понятийный аппарат лоббизма;
проанализировать концепции и парадигмы лоббизма как общественно-политического явления;
рассмотреть генезис лоббистских отношений в России в досоветский, советский и постсоветский периоды.
раскрыть структуру лоббистских отношений в Государственной Думе.
выявить и классифицировать технологии лоббирования, наиболее часто применяемые в Государственной Думе.
раскрыть перспективы легитимации лоббистской деятельности в современной России, а также возможности ее законодательного регулирования.
Объектом диссертационного исследования является практические стороны лоббистской деятельности в Государственной Думе ФС РФ.
Предметом диссертационного исследования выступает структура, технологии и перспективы легитимации лоббистской деятельности в Государственной Думе ФС РФ.
Методологической основой исследования избран подход, применяемый в рамках теории заинтересованных групп А.Бентли, Д.Трумена
5 и Э.Латема. Анализируя соотношения общественного и группового интереса, ученые пришли к выводу о превалирующей роли последнего, который путем многоступенчатых согласований в среде элит приобретает свое институциональное выражение, итоговым результатом которого, посредством эффективного учета всех интересов, является рациональное политическое управление. Абсолютизируя феномен групп («нет политических феноменов, кроме феномена групп», А.Бентли), ученые впервые ввели в политологию методологическую триаду, в последствии ставшей классической: группа-интерес-давление или «заинтересованная группа» - «групповой интерес» - «политическое давление».
В отличие от традиционного для данного подхода фокуса на субъекте воздействия, в нашем случае применяется также подход французского политолога Р.-Ж. Шварценберга, который рассматривал политическое давление в самой структуре властвования: «всякий правитель стремится добиться согласия с его решениями, а каждый из тех, кем управляют, старается выразить свои потребности и сделать так, чтобы о них узнали. Согласие между ними может возникнуть благодаря коммуникации, обмену»1.
Методы исследования. В диссертационном исследовании используются такие общенаучные методы, как исторический, сравнительный и логический, индукция и дедукция, анализ и синтез, диагноз и прогноз, определение и классификация, сравнение и аналогия, дескриптивно-конкретное описание и абстрактно-объяснительная интерпретация.
А также социально-гумманитарные методы. В данной группе используются 1) метод анализа документов и источников: законы и регламенты, материалы деловой прессы, данные специальных исследований, статистика государственных органов и ассоциаций, НИИ и ведущих специалистов; 2) опросный метод: экспертные опросы, анкетирование, интервью, телефонные опросы и пр.; сравнительно (компаративно) -
1 Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология: в 3-х частях, М.:, 1992.
правовой метод, институциональный и сравнительно (компаративно) -институциональный метод.
Кроме того, использовались системный и комплексный анализ, функциональный метод (нацеленный на выявление общественно-политического взаимодействия), бихевиоралистский метод (нацеленный на анализ политических процессов сквозь призму поведенческих моделей), институциональный метод (предполагающий детерминированность процессов продвижения лоббистских интересов государственными институтами, на которые этот процесс направлен).
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на то, что
научный интерес к проблематике лоббизма нарастает, до настоящего
времени отсутствует единое, комплексное исследование о практических
сторонах многогранной и емкой лоббистской деятельности на уровне
законодательной ветви власти; в недостаточной степени изучены цели
лоббистов в зависимости от отраслевой и институциональной
принадлежности, возможности внутрипарламентских структур,
используемые при лоббировании технологии и пр. Исключение составляют отдельные научные работы, в которых освещены некоторые аспекты лоббизма, методологические и теоретические изыскания, размышления о возможностях поставить лоббистскую деятельность в правовые рамки и многое другое.
В этих условиях является своевременной попытка автора провести комплексное исследование практической стороны лоббистской деятельности в Государственной Думе, описать основных акторов лоббистского процесса, проанализировать объекты лоббистского давления в самой Государственной Думе, выделить предмет и наиболее характерные методы, применяемые в лоббистских кампаниях в нижней палате Федерального Собрания.
Цели диссертационного исследования предопределили обращения автора к широкому кругу отечественной и зарубежной юридической,
7 политологической, исторической, философской и социологической литературы. В общей сложности проанализировано порядка 300 источников.
Авторское видение темы, вынесенное на защиту, сформировалось в результате внимательного изучения российских и зарубежных источников.
В основе теоретико-методологической базы исследования находятся положения, изложенные в фундаментальных трудах зарубежных ученых: Г. Алмонда, А. Бентли, М. Вебера, Р. Даля, М. Дюверже, Г. Лембруха, Ж. Мейно, Р. Миллса, Р. Михельса, Г. Моски, В. Парето, С. Рокана, Д. Трумена, Р.-Ж. Шварценберга, Ф. Шмиттера, И. Шумпетера2 и др.
Среди современных ученых, внесших заметный вклад в изучение лоббистских отношений и находящиеся в центре внимания диссертанта, можно выделить: А.С. Автономова, М.Г. Анохина, А.Э. Бинецкого, В.Г. Вишнякова, К.С. Вяткина, А.Ю. Зудина, Н.Г. Зяблюка, Ю.Н. Зущика, Н.Иванова, Л.Е. Ильичеву, В.В. Клименко, А.С. Косопкина, И.В. Котелевскую, В.А. Лепехина, Э.Д. Лозаннского, А.П. Любимова, А.В. Малько, Т.И. Нефедову, А.А. Нещадина, ЯШ. Паппэ, СП. Перегудова, И.С. Семененко, Е.Б. Тихомирову, А.С. Фалину, И.Н. Шапкина, А.Н. Шохина3 и др.
2 Алмонд Г. Верба С. Гражданская культура, (отрывок из книги). Полис, 1992, № 4; Алмонд Г. Верба С. "The
Civic Culture»( пер.с англ. на русский отрывков из гл. II) в кн. Антология мировой политической мысли в
пяти томах. Том III. Зарубежная политическая мысль XX в. М., 1997, с. 593-610; Bentiey A.F. The Process of
Government. Cambridge. 1967 (originally published in 1908); Вебер M. Избр. Соч. - M., 1990, с 644-706; Dahl R.
Who Governs ? Democracy and Power in an American City. New Have, Yale University Press, 1961; Dahl R.A.
The Concept of Power II Behavioral Science. 1957. Vol. 2. P. 201-215; Дюверже M., Политические партии. -
Академический проект, 2002; Lehmbruch G. The Organization of Society, Administrative Strategies, and Policy
Networks II Czada R., Windroff-Heritier A. (eds.) Political Choice: Institutions, Rules, and the Limits of Rationality,
Westview Press, 1991, pp. 121-161; Коломийцев В. Ф. - Ж. Мейно. "Группы давления" во Франции; Ж.
Мейно. Новые исследования о "группах давления" во Франции; Миллс Р., Властвующая элита, пер. с англ.,
М., 1959; Михельс Р. Социология политических партий в условиях демократии, "Диалог", 1990 № 5-9, 1991
№ 4; Моска Г. Правящий класс / Пер. с англ. и примеч. Т.Н. Самсоновой // Социологические исследования. -
1994. № 12. С. 97-117; Перевод сделан по: Pareto V. Compendio di sociologia generale. - Torino, 1978, p.339-
349, 422-427; Рокан С, Норвежский корпоративный плюрализм // Ильичева Л.Е. Лоббизм и корпоративизм,
М.: 2001, lie; Truman D. The Governmental Process. Political Interests and Public Opinion. N.Y., Knopf, 1951;
Шварценберг Р-Ж. Политическая социология. В 3-х ч. Ч.І., М., 1992; Шмиттер Ф. Неокорпоратизм //
ПОЛИС, 1997, № 2; Шумпетер И. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995.
3 Автономов А. С. Лоббизм и политические партии // Представительная власть: мониторинг, анализ,
информация. 1995. № 3. С. 69-75., Автономов А.С. Азбука лоббирования. ИРИС. Москва. 2004; Анохин
М.Г. Современный политический лоббизм как технология управления // Политическое управление: Курс
лекций. Изд. 2. М., 1999; Бинецкий А.Э., Лоббизм в современном мире, Теис. Москва. 2004; Вишняков В.Г.
Проблемы государственного регулирования "лоббизма" в Российской Федерации // Представительная
власть: мониторинг, анализ, информация. 1995. № 3 (5); Вяткин К. Лоббизм. Поддается ли он контролю?
Российская газета, 1993. 14 января; Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис, 1993. № 1; Зудин А.Ю.
В настоящей работе использованы материалы ведущих деловых
периодических изданий: Ведомости, Коммерсант, Эксперт, Власть, Компания
и др. Можно выделить исследования по лобби тематике журналистов: Г. Э.
Григора, А. Козыревой, Дж. Кьеза, 10. Латыниной, С. Копылова, Е.
Бизнес и политика в посткоммунистической России. Ч. 1-2. Москва. ЦПТ. 1995; Зудин А. Ю. Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. ЦПТ. Москва. 1997; Зяблюк Н.Г. Группы давления // США-ЭПИ. 1972. №3. с.127.; Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика, М., Мысль. 1976.; Зяблюк Н.Г. Лоббизм // Современные Соединенные Штаты Америки. Энциклопедический справочник. Москва. Политиздат. 1988. с.83-86; Зяблюк Н. Лобби - слово не ругательное // Торгово-промышленные ведомости. 1992. № 8; Зяблюк Н.Г. Практика лоббистской деятельности в США. Москва. ИСКРАН. 1994; Зяблюк Н. Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнес и политика. 1996. № 3; Зущик Ю., Лоббизм в Украине; Иванов Никита. Лоббизм в политической культуре США // Власть. 1995. № 8; Иванов Никита. Особенности ненационального лоббизма: США и Украина. Известия. 20 октября 2001; Иванов Никита. Современная организация лоббистских кампаний (на примере США). Власть от 01 марта 1999; Иванов Никита. Организация наиболее влиятельных иностранных лобби в США. Мировая экономика и международные отношения от 01 марта 1999; Ильичева Л. Е. Лоббизм и корпоративизм. - М.: «Экономика». 2002; Ильичева Л. Е. (ООО «Альянс правового сотрудничества»). Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти; Клименко В. Российский лоббизм и проблемы его законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995. № 2; Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Москва. 2002. Косопкин А.С., Нефедова Т.И., «Депутатские объединения Государственной Думы: особенности и мотивы их формирования». Творческое содружество «Верста» 2002 год; Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве // Конституц. право: восточноевроп. обозрение. 1996. № 3-4; Котелевская И.В. Конституционные законы и законодательный процесс: [Материалы междунар. консультатив. семинара "Соотношение конституций и законодательства"] // Вестн. Межпарламент. Ассамблеи. 1995. № 1; Лепехин В. А. Лоббизм. - М.: Фонд «IQ». 1995; Лепехин В.А. Общественно-политические процессы в среде предпринимателей. - М.: 1994; Лепехин В. А. Группы интересов как основной субъект современной российской политической системы. // Формирование партийно-политической системы в России. Московский центр Карнеги. Москва. 1998; Лозаннский Э.Д. Этносы и лоббизм в США. О перспективах российского лобби в Америке. Москва. Международные отношения. 2004; Любимов А.П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращений граждан. М.: Мэйн, 1998. Любимов А.П. Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации // В сб.: Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. М.: Издание Государственной Думы, 1998; Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М.: ИГПАН, 1998. С. 256. Монография; Любимов А. П. Парламентское право России. Учебное пособие. - М.: 2002. Любимов А. П. Политическое право и практика лоббизма. - М.: Издательство Государственной Думы. 2001. С. 55; Малько А. В. Лоббизм и право. - М.: 1995; Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Москва. 2002. Косопкин А.С., Нефедова Т.Н., «Депутатские объединения Государственной Думы: особенности и мотивы их формирования». Творческое содружество «Верста» 2002 год; Нещадин А., Блохин А., Верещагин В. и др. Лоббизм сегодня//Власть. 1995, №3. С.51; Нещадин А., Блохин А., Верещагин В. Лоббизм в России: (Подражание худшему или переход к лучшему?) // Безопасность. 1995. № 5 - 6. С. 78 - 98; Паппэ Я. Ш. «Олигархи». Экономическая хроника 1992-2000. ГУ-ВШЭ. Москва 2000; Перегудов С, Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28-42; Перегудов С. П, Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и Российское государство. Эдиториал УРСС. - М.: 1999; Перегудов С. П. Крупная Российская Корпорация в системе власти. // Полис №3,200; Перегудов С, Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28-42; Перегудов С. П, Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и Российское государство. Эдиториал УРСС. - М.: 1999; Тихомирова Е.Б. Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью // Вестник Московского Университета. Социология и политология. №3. 2002; Фалина А.С., Политический лоббизм и его роль в реализации власти // Основы политической социологии: Учебник / Под ред. Ж.Т.Тошенко. М.-Н.Новгород, 1998; Шапкин И.Н. Из истории лоббизма в России. Представительские организации российского капитала во 2-ой половине 19 - начале 20-х веков. - М.: 1999; Шохин А.Н., Шестая Государственная Дума: законотворчество и политика, - М: 1999г. (11,5 п.л.); Шохин А.Н., Лоббизм цивилизованный и не очень // Диалог с четвертой властью, М.: 1999.
9 Михайловой, О. Ролдугина, И. Савельевой, А. Садчикова, С. Туранова, А. Щуплова, Г. Чейзана и др.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной политической науке комплексных исследований практических сторон лоббистского процесса в Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Конкретные новационные характеристики работы выразились в следующих моментах:
1. Уточнен современный понятийный аппарат лоббизма, введены
понятия «лоббизм государственных органов власти» (явление отстаивания
государственными институтами не государственных, а своих собственных
корпоративных интересов); «иностранный корпоративный лоббизм» и
«иностранный страновой лоббизм»; в рамках технологий лоббистской
деятельности уточнены понятия: «лоббизм в рамках правового поля»,
«теневой лоббизм», «криминальный лоббизм».
2. Раскрыты связь и различие между понятиями «гавермент рилэйшнз»
(«government relations (GR))» и «лоббизм»; джи-ар менеджер («GR-
менеджер») и «лоббист». В этом соотношении Government relations (GR)
относится к сфере общего менеджмента, а лоббизм - к технологии. Основная
задача GR - это организация работы широкого круга внутренних и внешних
сотрудников компании: с одной стороны, выстраивание общей системы
взаимодействия «моя компания» - «бизнес-ассоциация» - «власть», а с другой
- установление взаимосвязи внутри компании между PR-подразделением,
руководством, акционерами и т.д. Лоббизм - это явление, в котором
мастерство определяется тактикой кулуарных переговоров и политического
торга, ключевой ресурс лоббизма - способность реализовывать поставленные
задачи через акторов, принимающих политические решения;
3. Разработана методика комплексного изучения лоббизма,
заключающаяся в раскрытии таких сторон лоббизма как субъект лоббизма,
10 объект лоббизма, предмет лоббизма и технологии лоббизма. В каждой из указанных категорий предлагается авторская классификация лоббизма;
Систематизирован круг институциональных акторов, оказывающих давление на Государственную Думу ФС РФ, к которым относятся отраслевые лобби (отдельные отрасли экономики, естественные монополии, финансово-промышленные группы, деловые союзы и ассоциации, религиозные организации, криминальные структуры); общественно-политическое лобби (общественные и прочие некоммерческие организации, организованные для защиты интересов общественности, профсоюзы, экологические организации) региональное лобби, иностранное лобби (страновой иностранный лоббизм и корпоративный иностранный лоббизм); лобби государственных органов власти ;
Выявлены лоббистские возможности основных институциональных и неформальных объектов лоббистского воздействия, от которых зависит принятие политических решений в Государственной Думе ФС РФ (совет, депутатские объединения, комитеты, неофициальные (неформальные) объединения Государственной Думы, авторитетные депутаты, аппарат Государственной Думы, официальные представители органов исполнительной власти в стенах Государственной Думы);
Систематизирован спектр основных целей, которые ставят лоббисты в Государственной Думе ФС РФ: лоббирование с целью принятия и/или изменения законодательства; лоббирование с целью более полного участия аффилированных с депутатом структур (избирательный округ, отрасль, конкретная задача и пр.) в федеральном бюджете страны; лоббирование с целью использования формальных или неформальных ресурсов депутата, аппарата Государственной Думы или самой Государственной Думы;
7. Раскрыты и типологизированы технологии лоббистской
деятельности, применяемые в Государственной Думе ФС РФ: правовые
В научной среде часто можно встретить понятие «ведомственный лоббизм». На наш взгляд, терміт «ведомственный» не точен и не полным образом отражает весь спектр его акторов.
(лежащие в рамках правового поля), теневые (околозаконные) и криминальные способы лоббирования.
8. Определены причины «искусственного торможения» принятия законодательной базы, регулирующей лоббистскую деятельность в России с учетом анализа политической ситуации и мнения депутатов и работников аппарата Государственной Думы ФС РФ. Доказано, что в ситуации неразвитости гражданского общества, роста авторитарных тенденций главными противниками регулирования лоббистской деятельности на основании нормативно-правового акта выступают коррумпированные чиновники и представители крупного бизнеса. Первые заинтересованы в наличии пробелов в законодательстве, которые дают им возможность вести политический торг, не отчитываясь перед обществом за принимаемые ими решения, вторые, обладая огромными финансовыми, экспертными и пр. ресурсами, могут позволить себе действовать в любых системах, а лишний контроль лишь увеличивает их издержки, создавая дополнительные риски и пр. В законодательстве, регулирующем лоббистскую деятельность заинтересованы представители гражданского общества, экологические и правозащитные организации, профсоюзные объединения и пр., то есть все те, кто, прежде всего, отстаивает общественные и социальные интересы.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения, а также существенный фактологический материал систематизированы, логически выверены и способствуют комплексному и более глубокому пониманию сущности лоббистских отношений на уровне Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Практическая значимость работы. Полученные результаты диссертационного исследования могут быть полезны в работе депутатов Государственной Думы, чиновников Аппарата Государственной Думы, представителей всевозможных групп интересов (в том числе общественным организациям и ассоциациям, профсоюзам и пр.), а также департаментов по
12 связям с органами государственной власти (government relations department) российских и зарубежных фирм, а также при разработке нормативно-правовых актов, регулирующих лоббистские отношения в России.
Содействуя раскрытию нового направления в исследовании политологической науки, а именно представляя авторский методологический подход к раскрытию сущности ключевой для нее категории, диссертация может послужить отправной точкой для исследовательских разработок в научно-исследовательских институтах и организациях, занимающихся проблемами взаимодействия бизнеса и власти, парламентаризма, коррупции, реформирования административной системы и пр.
Основные выводы диссертации и материал, собранный в ней, могут быть использованы при чтении курсов политологии, конституционного и парламентского права, теории государства и права, политического анализа и менеджмента и др. в высших учебных заведениях, имеющих соответствующие специальности и дисциплины.
Апробация работы. Ключевые положения, рассматриваемые в диссертационной работе, апробированы в различных научных и учебных заведениях, а также в научных публикациях, ведущих печатных и электронных СМИ, докладах и выступлениях на семинарах и «круглых столах». Соискатель является автором одной монографии, а также статей общим объемом свыше 300 печатных листов. Публикации и научные труды диссертанта обсуждались на научном семинаре под руководством Е.Г. Ясина в Высшей школе экономики (2003-2005 гг.), на кафедре Теории и практики взаимодействия бизнеса и власти Высшей школе экономики (2004-2005), в Московской государственной юридической академии (2004), на кафедре Политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ (2006).
Автор регулярно публикуется в ведущих деловых СМИ (журнал «Компания», Полит.ру, Бизнес), а в информационно-правовом журнале
13 «Капитал и Право» диссертант ведет собственную рубрику, посвященную взаимодействию бизнеса и власти.
Автор является победителем конкурса Российского государственного гуманитарного научного фонда в номинации «конкурс проектов по изданию научных трудов, осуществляемых научными коллективами или отдельными учеными» на 2005 год.
Автор принимает участие в исследованиях по лоббистской тематике. В частности, можно выделить:
Декабрь 2003 - ноябрь 2004 Участник исследовательского проекта на тему: «Лоббизм: история принятия законопроекта о регулировании лоббистской деятельности в России. Зарубежный опыт». Спонсор проекта: Фонд «Либеральная миссия»
Автор являлся приглашенным лектором на мастер-классе «Лоббирование и PR - технологии», организованным Российской Ассоциацией по связям с общественностью (РАСО) 21-23 ноября 2005 года. Темы выступления: Практика лоббизма в России, Отраслевой лоббизм в России.
Теоретико-методологические подходы к анализу лоббизма
Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в 16 веке данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях. Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia»5. Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. С чем связан переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход? Ответ на этот вопрос можно найти, углубившись в историю парламентаризма. Со времен образования английского парламента в 13 веке, его собрания проходили не регулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь»6.
Политический оттенок термин приобретает в конце 18 века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «объединяться в мирные ассоциации и апеллировать к правительству для исправления несправедливости», впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины 19 века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани . В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти. Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках8 распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19 веков. Именно в вестибюле этой гостинице, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.
Практически в тоже время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп9.
Теперь рассмотрим различные подходы к трактовке понятия. Если заглянуть в англо-русский словарь10, то там слово «lobby» трактуется как: «1. прихожая, вестибюль; парламентские кулуары. 2. обрабатывать членов парламента, конгресса с целью принятия того или иного закона».
У советских энциклопедий иной взгляд на это явление. Согласно Краткому политическому словарю11: «Лобби, лоббисты - система контор и агентств крупных монополий или организованных групп при законодательных органов США, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников, с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций».
В современной России отношение к термину меняется в нейтральную сторону. В толковом словаре русского языка12 1997 года издания лоббизм понимается как деятельность социальных групп, отстаивающих свои особые политические интересы; группы давления на органы законодательной и исполнительной власти. К лоббистам в первую очередь относятся представители профсоюзов, деловых клубов и ассоциаций, общественно-политические объединения, различные комитеты, комиссии, советы, фонды и пр.
В российской научной литературе можно выделить несколько подходов к толкованию термина «лоббизм».
В широком смысле под лоббизмом понимают любую деятельность граждан, ассоциаций бизнеса, партий и других организованных групп давления (в том числе и политических) в отстаивании своих активных интересов. Стоит особо подчеркнуть, что в рамках общего подхода лоббизм -это не просто давление бизнеса, общественных организаций и т.д. на государственные органы власти, но и деятельность самих субъектов власти по продвижению своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т.п. Сторонники данного подхода считают, что вполне допустимо говорить о лоббизме Президента, Правительства, депутатском лоббизме и т. д.
Структура и технологии лоббизма в Государственной Думе ФС РФ
Под субъектами лоббистской деятельности мы понимаем актора (или группу акторов) с четко выраженным лоббистским интересом, оказывающим давление на органы государственной власти (объекты лоббизма) с целью принятия выгодного для него решения. В рамках данного диссертационного исследования объектом лоббизма для нас является Государственная Дума ФС РФ. Рассмотрим детально все многообразие субъектов, оказывающих целенаправленное давление на депутатов и чиновников Государственной Думы с целью принятия выгодного для себя решения. Субъектами лоббистского давления в Государственной Думе являются: во-первых, представители отраслевых лобби (здесь мы рассмотрим отдельные отрасли экономики (на примере аграрного лобби), естественные монополии (на примере лоббизма РАО «ЕЭС России»), финансово-промышленные группы (на примере лоббизма НК «Юкос»), деловые союзы и ассоциации (на примере лоббизма Соза пивоваров России), религиозные организации (на примере лоббизма Русской Православной Церкви), криминальные структуры); во-вторых, представители общественно-политического лоббизма (здесь рассматрим общественные и прочие некоммерческие организации, организованные для защиты интересов общественности (в том числе общества инвалидов, ветеранов и пр.), профсоюзы, организованные для защиты интересов наемного труда, экологические организации, организованные для защиты окружающей среды; в-третьих, представители регионального лобби (здесь, рассматрим региональный лоббизм видного депутата-одномандатника Михаила Гришанкова); в-четвертых, представители иностранного лобби (здесь выделяются страновой иностранный лоббизм и о корпоративный иностранный лоббизм); в-пятых, лоббизм государственных органов власти69 (здесь рассмотрим лоббизм Министерства Российской Федерации по атомной энергетике с целью принятия законов о ввозе в Российскую Федерацию из иностранных государств отработанного ядерного топлива для осуществления временного технологического хранения и (или) его переработки); в-шестых, лоббизм, ассоциаций, деловых клубов и отраслевых союзов (здесь рассмотрим лоббистские успехи ведущих деловых ассоциаций России).
Отраслевое лобби. Отраслевой (корпоративный) лоббизм имеет превалирующее значение над другими видами лоббизма во всем мире. Это можно объяснить, наверное, тем, что экономический интерес является одним из наиболее сплачивающих условий для отстаивания своих позиций в органах власти. Говоря об отраслевом лобби в России можно выделить: отдельные отрасли экономики (здесь мы рассмотрим пример аграрного лобби), естественные монополии (здесь мы рассмотрим пример РАО «ЕЭС России»), финансово-промышленные группы (здесь мы рассмотрим пример лоббизма НК «Юкос»), деловые союзы и ассоциации (здесь мы рассмотрим пример лоббизма Союза пивоваров России), религиозные организации (здесь мы рассмотрим пример лоббизма Русской Православной Церкви), криминальные структуры и пр.
Рассмотрим особенности лоббизма каждого из приведенных выше акторов более детально.
Отдельные отрасли экономики. Говоря о лоббировании специальных интересов отдельных отраслей экономики, надо учитывать целый ряд факторов. В разное время особую, привилегированную роль играли космическая отрасль, военно-промышленный комплекс, аграрный комплекс, банковский бизнес, газовая и нефтяная отрасль и т.д. Выдвижение тех или иных отраслей зависело от политики государства, внутриполитической обстановки в стране, от международной обстановки, от конъюнктуры цен на сырье, от отраслевой принадлежности правящей группы и от множества других факторов. Но, несмотря на все это, аграрное лобби, стабильно считается одним из самых влиятельных отраслевых лобби в России. Давайте рассмотрим его более подробно.
Феномен российских аграриев у всех на слуху. Еще в советский период директора совхозов и председатели колхозов получили прекрасную (по тем временам) политическую выучку, участвуя в съездах и пленумах КПСС, заседаниях Верховных Советов СССР и России. В результате, на сегодняшний день хорошо подготовленное в прошлом аграрное лобби, несмотря на его относительную немногочисленность, считается едва ли не самым эффективным по своему воздействию на органы государственной власти. Чего стоит хотя бы то, что аграрии постоянно занимают две позиции в Правительстве России - вице-премьера, курирующего сельскохозяйственную отрасль, и министра сельского хозяйства .
Перспектива легитимации лоббизма в современной России
Данный параграф в обход научной диссертационной традиции хочется начать с одного исторического напутствия, которое прекрасно показывает ключевое значение законодательного органа в продвижении особых интересов: «Кто бы ты ни был вступающий в сенат для выполнения обязанностей своих, оставь пред дверьми сними все личные страсти свои гнев, насилие, враждебность, дружбу, лесть; делу общественному свои личные заботы подчини. Ибо, в какой мере ты другим справедливость или несправедливость воздашь, в такой же мере и тебе на суде божьем воздано будет». Данный текст, переведенный на 6 языков и датированный 1595 годом, висит перед входом в сенат чешского города Кутна Гора. Такие же слова, кстати, выгравированы перед входом в штаб-квартиру ООН.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в момент своего появления предполагалась как государственный орган, значительными функциями которого являлись бы лоббирование потребностей различных социальных групп (в результате чего снималось бы общественной напряжение и скрытые конфликты) и контроль над исполнительной властью. По результатам выборов в Государственную Думу четвертого созыва, можно констатировать, что в данном аспекте этот институт себя полностью дискредитировал. За небольшую историю российского парламентаризма Государственная Дума так и не смогла избавиться от налета маргинальное, переходя из одной крайности в другую.
В первые годы формирования института представительства, когда исполнительная власть была слаба и только формировалась, ознаменовались ее резким противостоянием сначала с Верховным советом, а потом с Государственной Думой первого и второго созыва. Отсутствие нормальных взаимоотношений, постоянная конфронтация на фоне резкого изменения экономического устройства общества привело к невозможности проведения нормальной взвешенной внутренней и внешней политики. Данная ситуация привела к резкой активизации лоббистов различных групп. Именно в это время было сделано большинство состояний, причем сделаны были они не за счет каких то выдающихся предпринимательских способностей, а за счет умелого лоббирования своих интересов, близостью к номенклатуре и пр. Несмотря на это, основные базовые политические законы были приняты именно в это время, политическое устройство новой России активно обсуждалось с привлечением самых разнообразных общественных групп. Другой значительной чертой того времени, было то, что правящая власть имела жесткого оппозиционера в лице Государственной Думы, крупного бизнеса и независимых СМИ. Именно благодаря контролю этих независимых оппозиционеров правящая власть, как думается, со временем приобрела бы ответственные формы. Но история пошла по другому пути.
Начиная с 1999 года ситуация меняется в резко противоположную сторону. Усиление исполнительной власти и приход новой питерской команды привело к созданию широкой и практически полностью подконтрольной про-президентской группы в стенах нижней палаты парламента. На политическом законотворчестве можно было ставить жирный крест, все поправки принятые в это время (поправки к закону о партиях, о профсоюзах и т. п.) были направлены на усиление административного контроля. Все эти изменения проходили на фоне отстранения частного капитала от крупных федеральных средств массовой информации (Гусинский (НТВ), Березовский (ОРТ, ТВ-6), Чубайс (ТВС)), укрепления вертикали власти в регионах, изменения условий представительства в Совете Федераций и т.п.
Выборы 2003 года еще сильнее усилили эту тенденцию, по сути, превратив Государственную Думу в некий элемент «показной демократии», лишив российское общество на достаточно долгий срок возможности не только контролировать в рамках своих представителей правящую власть, но и проводить (а если надо и проталкивать) нужные ей интересы. По мнению политолога Игоря Бунина, если в Государственной Думе третьего созыва Кремль имел «неустойчивое центристское большинство», то теперь - не нужно договариваться ни с либералами, ни с одномандатниками. Первых в Думе просто нет как организованной силы. Вторые «упакованы» в состав «Единой России», которая в результате получила конституционное большинство139.
Складывающиеся общественно-политические тенденции превратили Россию в страну с классическими формами авторитарного правления, характеризующимися, прежде всего, тем, что какие то свободы в обществе есть, существует даже гражданское общество, но общество не контролирует власть, а сама власть очень ревностно относится к возможности существования других сильных политических акторов и подавляет любую, не контролируемую ее оппозицию. Современный российский режим, бывший депутат от СПС Константин Ремчуков даже называет «принципатом Путина» по аналогии с принципатом Августа, когда режим был демократический по форме, все нужные процедуры вроде соблюдались, но на самом деле это были процедуры в интересах диктатуры.
