Содержание к диссертации
Введение
1. Теория стратегического управления: ожидаемая роль программно-стратегических документов 22
1.1. Работа с программно-стратегическими документами: общий обзор мировой практики 22
1.2. Причины распространения работы со стратегическими документами: ответ государства на усложнение общества . 34
1.3. Работа со стратегическими документами как политический институт 42
2. Институционализация работы со стратегическими документами в политических системах разных стран 50
2.1. Национальные примеры: институциональный контекст и опыт СССР 50
2.2. Работа со стратегическими документами в странах БРИКС: Бразилия, Китай, Индия . 55
2.3. Работа со стратегическими документами в странах ОЭСР: Япония, Франция, Великобритания, Южная Корея, Норвегия 63
3. Институциональный контекст работы со стратегическими документами в России: гибридный политический режим 77
3.1. Особенности гибридных режимов: двойственность институциональной структуры 77
3.2. Гибридный политический режим в России: противоречия политического и экономического институционального строительства 84
4. Институциональный анализ работы со стратегическими документами в России: нормативный анализ 92
4.1. Обзор существующей практики 92
4.2. Место стратегических документов в системе государственных решений 103
5. Институциональный анализ работы со стратегическими документами в России: функционирование института 112
5.1. Участие общественных групп в разработке и мониторинге исполнения стратегических документов в России: преобладание технократического подхода 112
5.2. Контент-анализ стратегических документов: консервативная повестка официальных документов 123
5.3. Реализация стратегических документов в России: анализ влияния на государственную экономическую политику 134
5.3. Сокращение публичной роли стратегических документов: медиа-дискурс 141
5.5. Политическая роль работы со стратегическими документами в российской политической системе 151
Заключение 159
Список использованной литературы 168
- Причины распространения работы со стратегическими документами: ответ государства на усложнение общества
- Работа со стратегическими документами в странах БРИКС: Бразилия, Китай, Индия
- Гибридный политический режим в России: противоречия политического и экономического институционального строительства
- Место стратегических документов в системе государственных решений
Введение к работе
Актуальность и проблематика исследования
Диссертация посвящена исследованию институционального устройства разработки и мониторинга исполнения программно-стратегических документов федерального уровня в государственном управлении в России. В настоящее время в России официально действует государственный стратегический документ -«Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года» (далее КДР-2020), принятая в 2008 году. Работа с программно-стратегическими документами в постсоветской России начала складываться во второй половине 1990-х: «с 1995 по 2004 г. федеральными органами исполнительной власти принято не менее 248 документов, содержащих нормативные положения стратегического характера»1. В 1999 году с приходом В.Путина на пост Премьер-министра было инициировано создание долгосрочной стратегии России до 2010 года (далее Программа Грефа)2, которая осталась официально не утвержденной. В 2004 г. началась разработка проекта федерального закона «О государственном стратегическом планировании» (далее – ФЗ о ГСП), который должен создать понятийный аппарат, процессуальные схемы, закрепить роли и функции органов власти в стратегическом управлении. На момент публикации диссертации ФЗ о ГСП не был принят. В 2008 году впервые в постсоветский период была официально утверждена КДР-2020. В 2011 году прошло ее обновление, но обновленная версия Стратегия-2020 (далее Стратегия-2020), не принята официально. Создание программно-стратегических документов реализуется также на министерском, отраслевом, региональном и локальном уровнях.
Программно-стратегические документы длительное время реализуются во многих странах3. Примеры использования стратегических документов встречаются в разных политических режимах (демократических и авторитарных) и экономических
1 Анчишкина, О.В. Государственные стратегические программы социально-экономического развития: состояние и
перспективы // Проблемы прогнозирования. 2005. № 6. С.27.
2 Официальное название документа «Основные направления социально-экономической политики Правительства
Российской Федерации на долгосрочную перспективу»
3 OECD. Good Practices in the National Sustainable Development Strategies of OECD Countries. 2006 [электронный
ресурс] (дата обращения: 01.11.2012).
системах (плановых и рыночных)4: они обеспечивают процессы индустриализации,
послевоенной модернизации, реформирования экономик, повышения
эффективности и качества государственного управления. Исследования
подтверждают положительное влияние реализации стратегических документов на эффективность государственных институтов и реализацию программ развития5.
В этом контексте начало разработки программно-стратегических документов в 2000-х годах в российской государственной политике соответствует общемировой тенденции совершенствования институтов государственного управления. Однако в России внедрение практик разработки и исполнения стратегических документов не привело ни к реализации экономических реформ, ни к росту эффективности государственного управления. Напротив, наблюдается накопление кризисных тенденций в экономике. Государственные реформы в этот период в России или не приводят к запланированным результатам или сворачиваются6. Индексы качества государственного управления Всемирного Банка демонстрируют снижение в России показателей контроля коррупции, государственной эффективности, политической стабильности, качества государственного регулирования и подотчетности с 1996 до 2012 годы7. При наличии официального программно-стратегического документа КДР-2020, краткосрочные планы Правительства РФ формируются без ориентации на положения КДР-2020, о чем свидетельствуют официальные документы8.
Проблемы экономического развития России, несмотря на реализацию официального утвержденного программно-стратегического документа КДР-2020, кардинально отличается от примеров многих стран, где стратегические документы
4 Lavoie D. Rivalry and central planning: the socialist calculation debate reconsidered. - Cambridge: Cambridge University
Press, 1985; Marer P. et al. Historically planned economies: A guide to the data. - Washington, D.C.: The World Bank
Publication, 1992.
5 Andrews R., et al. Strategy Content and Organizational Performance: An Empirical Analysis // Public Administration
Review. 2006. №66. С.52-63; Boyne, G., and J.Gould-Williams. Planning and Performance in Public Organizations an
Empirical Analysis // Public Management Review. 2003. Т.5, №1. С.115-32; Andrews, R. et al. Strategy Formulation, Strategy
Content and Performance: An Empirical analysis // Public Management Review. 2009. Т.11. №1. С.1-22.
6 Андрущак, Г.В., et al. Уровень и образ жизни населения России в 1989–2009 годах // В кн.: Докл. к XII междунар.
науч. конф. по проблемам развития экономики и общества». - М.: ИД ВШЭ, 2011.
7 World DataBank. Worldwide Governance Indicators: Country Data Report for Russian Federation, 1996-2012 [электронный
ресурс] (дата обращения: 01.11.2012).
8 Министерство Финансов РФ. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности Минфина России
[электронный ресурс] (дата обращения: 01.11.2012)
инструментально обеспечивают экономические реформы и процессы развития. По каким причинам реализация стратегических документов, которая служит инструментом экономической модернизации, реформирования и повышения эффективности государственного управления в различных странах, не приводит к результатам в России? Какие особенности работы с программно-стратегическими документами в России приводят к низкой эффективности этого инструмента стратегического управления?
Степень научной разработанности проблемы
Работа со стратегическими документами в государственном управлении является устоявшимся предметом изучения преимущественно в западной политологии9. Стратегический документ - официально-утвержденный, доступный публично текст, который и отражает направления, содержание, цели долгосрочной государственной политики и способы их достижения для исполнения органами власти и учета общественными акторами10. Работа со стратегическими документами – комплекс процессов и процедур по разработке, исполнению и мониторингу реализации стратегического документа. Термины соответствуют англоязычному strategic document и strategic management in public administration / public policy11. В этой области существует несколько исследовательских направлений. Первое изучает влияние планового и программно-стратегического подхода на эффективность государства в странах централизованного директивного и индикативного планирования12: ряд исследований показывает, что в долгосрочной перспективе страны плановой экономики могут быть более успешными, чем рыночные, по одним
9 Poister Th.H., D.W. Pitts, и L.H.Edwards Strategic Management Research in the Public Sector: A Review, Synthesis, и
Future Directions // The American Review of Public Administration. 2010. Т.40. №5. С.522-45; Bryson, J.M., F.S.Berry, and
K.Yang The State of Public Strategic Management Research: A Selective Literature Review and Set of Future Directions //
The American Review of Public Administration. 2010. Т.40. №5. С.495-521; Olsen, J.B., and D.C.Eadie The Game Plan:
Governance with Foresight. - Washington, D.C.: Council of State Planning Agencies, 1982; Joyce P. Strategic Management
for the Public Services. - England: Open University Press, 1999; Schedler K., I.Proeller, and J.P.Siegel Strategic Management
in the Public Sector. - Routledge, 2011; Bryson J.M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to
Strengthening and Sustaining Organizational Achievement. - Wiley, 2011. 4th ed.
10 Meier, Kenneth J., et al. Strategic Management и the Performance of Public Organizations: Testing Venerable Ideas Against
Recent Theories // Journal of Public Administration Research и Theory. 2007. Т.17. №3. С.357-77.
11 Последнее – дословно переводится «стратегическое управление в государственном управлении»
12 Agarwala R. Planning in developing countries. – Washington, D.C.: World Bank, 1983; Lavoie D. Rivalry and central
planning: the socialist calculation debate reconsidered. - Cambridge: Cambridge University Press, 1985; Vaughn K.I.
Economic calculation under socialism: the Austrian contribution // Econ. Inq. 1980. Т.18. № 4. С.535–554.
показателям и менее эффективными по другим13. Работа со стратегическими документами является институтом развития и перевода развивающихся стран в группу развитых как в демократических, так и авторитарных режимах14. Касательно последних примером могут служить Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур, где возник феномен «авторитарной модернизации». Стратегические документы используются в Китае как инструмент перевода плановой экономики к рыночным отношениям15. Количественные оценки, приводимые Р.Эндрюсом, Дж.Бойном, Дж.Голд-Вильямсом и др., демонстрируют положительное влияние применения стратегий на эффективность публичного сектора, хотя это влияние не всегда очевидно, что объясняется особенностями институциональных моделей разных стран. Другие исследования демонстрируют, что плановый подход служил причиной системного экономического кризиса в СССР16. В 1990-х годах число стран, практикующих работу со стратегическими документами, существенно увеличилось17. Цикл встреч по устойчивому развитию (sustainable development) под эгидой ООН18 привел к принятию «Повестки дня на 21 век»19 и Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию20. Согласно этим документами, страны ООН обязуются реализовывать стратегии устойчивого развития для обеспечения баланса экономического, социального и экологического развития. Теоретическими основами
13 Baumol W.J. Productivity growth, convergence, and welfare: what the long-run data show // Am. Econ. Rev. 1986. Т.76.
№5. С.1072–1085; Szydlik M. Incomes in Planned and a Market Economy: The Case of the German Democratic Republic and
the ‘Former’Federal Republic of Germany // Eur. Sociol. Rev. 1994. Т.10. №3. С.199–217.
14 Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001.
№3. С.24 -50.
15 Mintzberg H. Rethinking strategic planning. Part I: Pitfalls and fallacies // Long Range Plann. 1994. Т.27. №3. С.12–21;
Wang S. Changing Models of China’s Policy Agenda Setting // Mod. China. 2008. Т.34. №1. С.56–87; Lin J.Y., Cai F., Li Z.
The China Miracle: Development Strategy and Economic Reform. - Hong Kong: Chinese University Press, 2003; Lin J.Y.
Lessons of China’s transition from a planned economy to a market economy [электронный ресурс]
(дата обращения: 01.11.2012).
16 Попов В. Закат плановой экономики // Эксперт. 2008. №1(640).
17 Berry F.S. Innovation in public management: The adoption of strategic planning // Public Adm. Rev. 1994. Т.54. №4.
С.322–330.
18 Всемирный саммит (Earth Summit) Рио+5 (1997), Всемирный саммит по устойчивому развитию (World Summit on
Sustainable Development) Рио+10 (2002)
19 т.н. Агенда 21, Earth Summit Agenda 21. Конференция ООН по окружающей среде и развитию «Повестка дня на XXI
век». 1992 [электронный ресурс] (дата
обращения: 01.11.2012).
20 Johannesburg Declaration on Sustainable Development. ООН «Йоханнесбургская декларация по устойчивому
развитию». 2002. [электронный ресурс] (дата
обращения: 01.11.2012).
внедрения стратегического управления служат теория нового государственного управления (new public management) и применение к государственному управлению концепции «управления без правительства» (governance)21. На этом этапе расширился арсенал методов стратегического управления22. Третье направление исследований выстраивает теорию стратегического управления, изучая, как стратегические документы оказывают влияние на поведение экономических агентов23, т.е. действуют как институт. Существуют разные подходы к определению стратегического управления (далее - СУ). СУ понимается как сочетание аналитического, формального и логического процессов, посредством которых организации сканируют внешнюю и внутреннюю среду и разрабатывают политические решения, которые отличаются от статус-кво24. СУ рассматривается как практика, т.е. последовательность определенных действий, которая влияет на деятельность25. Стратегическое управление является основой создания изменений26. Как в плановых, так и в рыночных экономиках стратегический документ является инструментом перевода политических целей и идеологических установок на язык политических решений и индикаторов экономического и социального развития27. Изучается феномен возникновения стратегического мышления (strategic thinking) и стратегического поведения (strategic behavior) среди чиновников публичного
21 Эти концепции рассматривают повышение качества государственного управления через сокращение
государственного участия в управлении, приватизации части государственных услуг, применение современных
технических средств обеспечения включенности общественных акторов в государственное управление (электронное
правительство), его публичности т.д. Christensen, T. and P.Lgreid New Public Management: The Transformation of Ideas
and Practice. – London: Ashgate Pub Limited, 2001; Rosenau, J.N., and E.-O.Czempiel. Governance without Government:
Order and Change in World Politics. - Cambridge: Cambridge University Press, 1992.
22 Получили распространение форсайт, прогнозирование, сценарирование, программно-целевое планирование,
бюджетирование, ориентированное на результат.
23 Peng M.W. and P.S. Heath The Growth of the Firm in Planned Economies in Transition: Institutions, Organizations, and
Strategic Choice // Acad. Manage. Rev. 1996. Т.21. №2. С.492–528.
24 Помимо работ Дж.Брайсона, этому посвящены работы Koteen J. Strategic Management in Public and Nonprofit
Organizations: Thinking и Acting Strategically on Public Concerns. - Greenwood Publishing Group, 1989; Feldman M.S. и
B.T. Pentland Routine Dynamics // В кн.: The SAGE Handbook of New Approaches in Management and Organization. Eds.
D. Barry и H. Hansen. - London: Sage, 2008. С.302-315.
25 Schatzki T.R., K.Knorr-Cetina, и E.Savigny The Practice Turn in Contemporary Theory. - London: Routledge, 2001;
Ackermann F., C.Eden, и I.Brown The Practice of Making Strategy: A Step-by-Step Guide. - NY: SAGE Publications, 2005.
26 Joyce P. Management и Innovation in the Public Services // Strategic Change. 1998. Т.7. №1. С.19-30.
27 Adam J. Economic reforms in the Soviet Union and Eastern Europe. - New York: St.Martin’s, 1989; Naughton B. China’s
experience with guidance planning // J. Comp. Econ. 1990. №14. С.743–767; Naughton B. Growing Out of the Plan: Chinese
Economic Reform, 1978-1993. – Cambridge: Cambridge University Press, 1996.
сектора28. Применение практик стратегического управления стало пониматься как необходимая управленческая компетенция для создания общественной полезности (public value)29. Системам СУ приписываются обязательные качества: публичность, гражданское участие в практиках СУ и контроле исполнения стратегических решений30. В российской литературе реализация стратегических документов также рассматривается как инструмент повышения эффективности государственного управления31. Изучение опыта разработки сценариев развития, применения форсайта, управления, ориентированного на результат, бюджетирования, некоторых элементов стратегического управления в России, ведомственного и отраслевого стратегического управления демонстрируют признание стратегического управления составляющей государственного управления32.
Работа с программно-стратегическими документами системно изучена как институт, влияющий на поведение общественных акторов, на примере различных стран, в том числе СССР. Выявлены его процедурные составляющие, влияние на эффективность государственной политики и экономического развития в системах государственного управления разного уровня и политического устройства. Но современная работа со стратегическими документами в России не является предметом подробного изучения: не выявлены ее институциональная модель и политическая роль в государственной системе институтов и политического режима. Российская литература рассматривает работу со стратегическими документами фрагментарно и не дает представления об ее устройстве и политическом
28 Joyce P. Strategic Management for the Public Services. - England: Open University Press, 1999.
29 Moore M.H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. – Cambridge: Harvard University Press, 1995.
30 Geys B., F.Heinemann, и A.Kalb Voter Involvement, Fiscal Autonomy and Public Sector Efficiency: Evidence from
German Municipalities // European Journal of Political Economy. 2010. Т.26. №2. С.265-78.
31 Алескеров, Ф.Т., К.И. Головщинский, и А.В. Клименко Оценки качества государственного управления. Препринт
wp8/2006/02. - М.: ГУ ВШЭ, 2006.
32 Белоусов А. Сценарии экономического развития России на пятнадцатилетнюю перспективу // Проблемы
прогнозирования. 2006, №1. С.3-53; Гохберг Л. Новые тенденции в Российской практике Форсайт-исследований //
Форсайт. 2009. Т.11. №3. С.3-12; Барабашев А.Г., и А.В.Клименко Административная реформа и реформа
государственной службы в России – вопросы реализации и координации. Препринт wp8/2010/01. - М.: ГУ ВШЭ, 2010;
Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам? // Вопросы экономики. 2012. №8;
Митькин А.Н. Стратегическое целеполагание в системе государственного управления экономикой. Автореферат.. –
М.:ГУ ИМЭИ, 2008; Митькин А.Н. Схема государственного стратегического планирования // Вопросы
государственного и муниципального управления. 2008. №1. С.17-27; Сморгунов Л.В. Государственная политика и
управление. Учебник. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006.
предназначении. Данная диссертация компенсирует пробелы в научной литературе и рассматривает институционально, как реализуется работа со стратегическими документами в политических условиях современной России.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является стратегическое управление как институт государственной политики в России в период с 2000 до 2013 гг.
Предметом исследования являются программно-стратегические документы в условиях гибридного политического режима России.
Цель, задачи исследования
Цель работы – выявить роль и место программно-стратегических документов в государственной политике России.
Для достижения данной цели ставятся следующие задачи исследования:
- концептуализировать разработку стратегических документов как
политический институт в контексте институциональной теории;
- провести сравнительный анализ институционализации работы со
стратегическими документами в разных политических режимах и национальных
экономических системах;
- выявить институциональное устройство работы с программно-
стратегическими документами в российской политической системе.
Гипотеза исследования
Особенности гибридного политического режима в России обуславливают отсутствие положительного влияния программно-стратегических документов на экономическое развитие. Задача режима по сохранению политического статус-кво препятствует институционализации программно-стратегических документов, что выражается в потере ими политической автономии и влияния на государственную политику. Создаваемые как средство модернизации экономической политики, стратегические документы в России постепенно оказываются встроенными во властную вертикаль и таким образом теряют потенциал института развития.
Хронологические рамки исследования
Исследование рассматривает период с 1999 года (когда было проведено формулирование первой в современной России стратегии до 2010 года – Программы Грефа) до 1 июля 2013 года.
Методологические и теоретические основы исследования
Исследование строится на применении ряда качественных методов в рамках
институционального подхода. Нормативно стратегические документы имеют
потенциал влиять на поведение общественных акторов: органов власти,
общественных групп и индивидов. Способность стратегических документов
оказывать влияние на поведение и эффективность работы государственных органов
позволяет изучать их как общественный институт. Следуя Д.Норту, Д.Марчу,
О.Уильямсону, Д.Олсену, институты рассматриваются как заданные людьми
правила или рамки, которые структурируют человеческие взаимодействия в
обществах, влияют на поведение, организационные процессы и принятие решений в
обществе33. Институты устойчиво автономны от индивидуальных предпочтений,
они не зависят от политических персоналий и внешних обстоятельств34. Реализация
государственной политики рассматривается как создание институтов, призванных
исполнять соответствующие государственные задачи35, политический режим – как
совокупность составляющих его институтов36. Законодательные рамки
функционирования институтов – составной элемент самих институтов37 и часть
инфраструктуры экономического развития38. Одновременно признается
определяющее влияние институционального контекста (institutional environment) и
33 North D. Institutions, Institutional Changes, and Economic Performance. - Cambridge: Cambridge University Press, 1990;
Williamson O.E. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead // Journal of economic literature. 2000.
Т.38. №3. С.595-613.
34 March, J.G., and J.P. Olsen Elaborating the “new Institutionalism” // В кн.: The Oxford handbook of political institutions. –
Oxford: Oxford University Press, 2006. С.3-20
35 Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic
Organization. – Oxford: Oxford University Press, 2010; Hall, P.A., и R.C. Taylor Political Science and the Three New
Institutionalisms // Political Studies. 1996. Т.44. №5. С.936-57.
36 Acemoglu D., и J.A.Robinson The Economic Origins of Dictatorship and Democracy. - Cambridge: Cambridge University
Press, 2006; Tsebelis G. Veto Players: How Political Institutions Work. - Princeton: Princeton University Press, 2002.
37 Eggertsson T. The Old Theory of Economic Policy and the New Institutionalism // World Development. 1997. Т.25. №8.
С.1187; Tinbergen J. Economic Policy: Principles и Design. - North-Holland, 1956.
Posner R.A. Creating a Legal Framework for Economic Development // The World Bank Research Observer. 1998. Т.13.
№1. С.1-11.
политического режима на функционирование институтов39. При изучении института
стратегического управления в России учитывается нахождение страны в стадии
политического транзита40 и отнесение России к группе т.н. гибридных политических
режимов. Ключевые черты гибридных политических режимов - сосуществование
демократических и авторитарных процессов и институтов, и феномен
приспособления институтов, прежде всего демократических, под задачи
политического режима. В работе также применяется подход к институтам
Н.Филипса, Т.Лоуренса и С.Харди, исследующий взаимодействие институтов и
общественного дискурса41. Рассмотрение работы со стратегическими документами
проводится с позиций трехмерного взгляда на власть С.Льюкса: властные
отношения осуществляются по поводу контроля «над политической повесткой и о
тех способах, которые позволяют держать потенциальные вопросы за рамками
политического процесса»42. Фокус власти переключается с принятия или
непринятия решений на контроль над политической повесткой и фиксацией
латентных конфликтов. Стратегические документы являются носителем
политической повестки, а процесс формулирования документов – преодолением конфликтующих позиций общественных акторов по вопросу долгосрочных приоритетов развития и способов их достижения и формированием общественного консенсуса43.
В данной диссертации анализ институциональной организации
формулирования и реализации стратегических документов в системе принятия государственных решений в России содержит:
1. Выявление институциональной организации работы со стратегическими документами в СССР, странах БРИКС (Индия, Китай, Бразилия) и ОЭСР (Япония,
39 Peters B.G. Institutional Theory in Political Science. 3rd Edition: The New Institutionalism. - New York: Bloomsbury
Academic, 2011.; Peters B.G. Institutional Theory in Political Science: The “New Institutionalism. - London: Pinter, 1998;
Voigt S. How (not) to measure institutions // MAGKS Pap. Econ. 2009. Т.2009 с.37; Glaeser E.L. и др. Do Institutions Cause
Growth? // J. Econ. Growth. 2004. Т. 9. № 3. С.271–303.
40 Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // Полис. 2004. № 2. С. 64-75.
41 Phillips N., T.B. Lawrence, и C.Hardy Discourse and Institutions // Academy of Management Review. 2004. Т.29. №4.
С.635-52.
42 Льюкс С. Власть. Радикальный взгляд. М.: ИД ГУ – ВШЭ, 2010. С.40.
43 Wilson D. Strategy as Decision Making // В кн. Images of Strategy. Eds. S. Cummings и D. Wilson. - Oxford: Blackwell,
2003. С.383-410
Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Франция). Эта часть выявляет, как выстраивается институт выработки долгосрочных национальных стратегий в реальных политических условиях разных политических режимов и экономических моделей;
-
Анализ законодательных актов, регулирующих работу со стратегическими документами и формирующих этот институт в России: определение нормативного местоположения стратегических документов в формулировании государственной политики в России;
-
Анализ участия общественных акторов в формулировании и мониторинге исполнения стратегических документов в России;
4. Выявление повестки дня стратегических документов в России путем
проведения контент-анализа стратегических документов;
5. Изучение влияния стратегических документов на общественные процессы в
России посредством анализа медиа среды вокруг стратегических документов.
Эмпирическая база исследования
Эмпирическая база состоит из нескольких частей. Собраны данные и
законодательные документы правительств, Организации Экономического
сотрудничества и развития и Всемирного банка об институциональной организации стратегических систем в СССР, странах БРИКС (Индия, Китай, Бразилия) и ОЭСР (Япония, Норвегия, Великобритания, Южная Корея, Франция). Для анализа российской работы с программно-стратегическими документами собран воедино разрозненный корпус законодательных актов, создающих нормативную базу практик стратегического управления в России, проведена реконструкция перечня существующих документов в России, хронологии их принятия, участия общественных акторов в этих процессах. Составлена собственная база акторов (с их профессиональными статусами), вовлеченных в формулирование (86 человек) и мониторинг исполнения (32 человека) стратегических документов. Для контент-анализа собран корпус текстов государственных стратегий. Для изучения влияния стратегических документов на общественно-политический дискурс в базе Интегрум
собран массив публикаций (порядка 36 тыс. статей) с упоминанием стратегических документов, Посланий Президента и Майских указов Президента за период 1999 – 1 июля 2013 года. Собраны и систематизированы экспертные и официальные оценки реализации стратегических документов в России.
Научная новизна исследования
1. Выявлена институциональная организация работы со стратегическими
документами в государственном управлении. Устройство института в разных
государственных системах имеет общие черты и элементы.
2. Выявлена зависимость институционального устройства работы со
стратегическими документами от политического режима и экономической системы.
Влияние институционального контекста является уникальным в каждом из
национальных примеров.
3. Выявлена институциональная организация работы со стратегическими
документами в государственной политике в современной России.
4. Создана база документов, решений и событий по внедрению и реализации
стратегического управления с 1999 года в России, которая может быть основой для
следующих исследований стратегического управления в России на разных уровнях
государственной власти.
Основные положения, выносимые на защиту
1) Институциональная организация работы со стратегическими документами
позволяет определить степень их политического влияния;
2) Работа со стратегическими документами обладает качествами политического
института: влияет на поведение общественных акторов и снижает политическую
неопределенность;
3) Любой национальный пример обладает особенностями институциональной
организации работы со стратегическими документами, которые возникают в
контексте его институциональной среды (institutional environment): политического
режима и экономической системы;
-
Стратегические документы в изучаемый период в России не работают как полноценный политический институт: не выстроены нормативно, де-факто не влияют на государственную политику и стратегическое поведение акторов, прежде всего органов власти;
-
Институциональное устройство работы со стратегическими документами в России определяется характером гибридного политического режима, в котором одновременно существуют институты, свойственные демократическим и авторитарным странам;
-
Стратегические документы в России встроены в действующую «вертикаль власти». Основной ресурс влияния в формулировании целей стратегического развития и мониторинге исполнения стратегических документов принадлежит Президенту и инкумбентам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Общественные акторы не обладают легитимным способом участия в определении долгосрочной политики через инструмент стратегических документов;
7) Российский политический режим использует работу со стратегическими
документами в целях сохранения политического статус-кво. Реализация с помощью
стратегических документов политики развития, повышения эффективности
государственного управления вторична.
Теоретическая и практическая значимость работы
Совмещение нескольких подходов и концепций (институционального подхода
и концепции гибридных режимов) позволило выявить и объяснить особенности
институциональной организации работы с программно-стратегическими
документами управления в России. Обзор зарубежного опыта работы со стратегическими документами позволил выявить институциональную роль стратегических документов: они являются политическими институтами и неотъемлемой частью политического управления. Стратегическое управление предназначено выработки приоритетов государственной политики развития и повышения эффективности государственного управления в целях экономической
модернизации. Институциональная организация работы со стратегическими
документами определяется институциональным контекстом, прежде всего –
политическим режимом. Роль стратегических документов как политического
института изучается через анализ качеств этого института. Реконструированы
последовательность и перечень событий по внедрению стратегического управления
с 1999 года в России, которые можно использовать в следующих исследованиях
стратегического управления в России. Диссертация демонстрирует, что в России
стратегические документы, создаваемые как средство экономической модернизации,
не обретают качество институциональной автономии и постепенно оказываются
встроенными во властную вертикаль, теряя потенциал института развития. Этот
феномен объясняется логикой гибридного политического режима России, в котором
строительство институтов развития периферийно и подчинено задаче сохранения
политического статус-кво. Методология диссертации применима для
институционального анализа работы со стратегическими документами на других уровнях власти в России (региональный, ведомственный, локальный), для сравнительных исследований российского и зарубежного стратегического управления. Работа с программно-стратегическими документами может быть включена в программу изучения политических институтов в различных политических режимах, в т.ч. гибридных, и изучение развития политического режима в России.
Апробация результатов исследования
Результаты данного диссертационного исследования отражены в 7 публикациях автора (в том числе, в соавторстве) общим объемом 4,08 п.л. (общий личный вклад – 2,82 п.л.). Из них 3 статьи опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ. Результаты работы были также апробированы в ходе докладов автора на следующих конференциях и семинарах:
1. 35-ая Ежегодная конференция Европейской Группы Государственного Управления EGPA (11-13 сентября 2013). Тема доклада: «Political Regimes and Strategic Management Implementation»;
2. 34-ая Ежегодная конференция Европейской Группы Государственного
Управления EGPA (5-7 сентября 2012). Тема доклада: «Organizational reasons of
failures in strategic management in governance: Evidence from Russian, European and
Asian case study»;
3. Международная конференция «Converging and Conflicting Trends in the Public
Administration of the US, Europe, and Germany» (19-20 июля 2012). Тема доклада:
«Design of civic engagement in strategic management of European states»;
4. Международная конференция аспирантов Европейского Консорциума
Политических Исследований ECPR (4-6 июля 2012). Тема доклада: «Comparison of
public involvement into national strategy formulation in Russia and European states»;
5. 13-ая Апрельская международная научная конференция НИУ ВШЭ, (3-5
апреля 2012). Тема доклада: «Comparative analysis of the experience of state strategy
formulation in European and Asian states and Russia»;
6. Международная научно-практическая конференция НИУ ВШЭ
«Инновационные технологии бизнес-коммуникаций: стратегии и тактики» (25
ноября 2011). Тема доклада: «Политический дискурс как сфера формирования
стратегических символов общественного развития»;
7. 9-ая Международная научная конференция МГУ им. Ломоносова
«Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (25-27 мая 2011).
Тема доклада ««Сценарии будущего и реализация политического управления в
условиях социального транзита»;
8. IV Всероссийская Ассамблея молодых политологов Молодежного отделения
Российской ассоциации политической науки, Пермский государственный
университет (25-26 апреля 2011). Тема доклада: «Методы сценарирования будущего
в политическом управлении и особенности российской политической практики».
Структура диссертации
Причины распространения работы со стратегическими документами: ответ государства на усложнение общества
Работа с СД имеет длительную историю и одновременно распространялась во многих странах. Изначально СД получили применение в странах сильного (политически и экономически) государственного сектора. Но со временем работа с СД трансформировалась и распространилась на разные политические режимы и экономические системы, в том числе в демократиях и странах рыночной экономики. Стратегическое управление и работа со стратегическими документами как одна из его процедур понимаются как организационный ответ на вызовы государству. Эти вызовы рассматриваются как факторы внедрения работы с СД и позволяют понять институциональное устройство этой деятельности: 1. внешние вызовы государственной системе, 2. изменение роли государства в общественном развитии, 3. рост требований подотчетности государства (accountability) и обратной связи с общественными группами (feedback): стратегическое управление как ответ на требования. Техники работы с будущим в политическом управлении сохранили свой статус и понимаются как ответ на вариативность и нелинейность будущего [Мельвиль и Тимофеев 2008]. Экономические кризисы обнажили низкую способность государств проводить эффективную государственную политику. Внешним контекстом кризисов государств стали глобализационные тенденции [Бек, 2000], ускорение динамики общественного развития [Бауман, 2008], развитие информационного общества [Кастельс, 2000]. Скорость социальных и технологических изменений производит неустойчивость и сложность для общественного развития [Toffler, 1980; Naisbitt, 1984]. Централизованные системы оказываются менее успешными в изменяющихся внешних обстоятельствах. На уровне экономических и политических моделей общества внешние вызовы привели к демократизации и расширению доли свободных рыночных экономик в мире. Формулирование эффективных политических решений и реализация качественных политик были и остаются задачами политического управления [Шубенкова и Гуваков 2011]. Несмотря на ослабление роли государства, возникла вторая волна применения стратегического подхода и принятие СУР. Но принципиально изменились содержание и организационная форма работы с СД. Первая волна внедрения работы с СД является ответом на разрушение принципа невмешательства государства в экономику laissez faire (с.10 [Toye, 2003]). Во многих государствах главная роль в общественном развитии была передана государству (экономический баланс, система национальных счетов, командная экономика, плановое хозяйствование, социалистическая экономика, коллективная и общественная собственность) [Hayek и др., 1935; Шумпетер, 2001; История экономических учений, 2000]. Во второй половине 20 века произошел пересмотр понимания роли государства. Вместо «производителя» услуг государство стало пониматься как «помощник» по их обеспечению [Naschold 1996]. Изменившаяся роль государства стала основой теории нового государственного управления (NPM, new public management) [Christensen and Lgreid 2001] и перехода от парадигмы «правительство» (government) к модели «управление без правительства» (governance) [Rosenau and Czempiel, 1992; OECD, 2011]. Принципы теории нового государственного управления и парадигма governance определили содержание большинства государственных реформ в различных странах с 1980-х годов [Гаман-Голутвина 2007]. Этот цикл реформ назван «переизобретением правительства» [Osborne и Gaebler 1993].
В новом типе общества государственная организация теряет свой статус традиционной доверительной системы между государством-попечителем и бенефициаром и понимается как система связи между принципалом и агентом с низким уровнем доверия [Dunleavy и Hood 1994]. В основу институционализации новых принципов и инструментов государственного управления ложится т.н. «институционализация недоверия». В связи с ростом общественных рисков21 в обществах принципиально усиливается недоверие. Доверие утрачивается не только политическим действиям, но и ко всей системе общественных отношений: происходит «институционализация недоверия» государство. «Институционализация недоверия» приводит к потребности в постоянном публичном мониторинге предпринятых действий и политики [Offe, 1999]. Усиливается требование общества подотчетности власти и системы публичных предварительных обязательств власти [Фрейк 2006]. В классической политической теории подотчетность реализуется инструментами политической конкуренции, ротацией власти, свободными СМИ и независимыми НКО. С развитием новых теорий государственного управления возможность неподконтрольного обществу использования ресурсов и власти дополнительно ограничивается новыми правилами и процедурами контроля [Dunleavy и Hood 1994]. Большую часть этих правил представляют собой практики стратегического управления. Работа с СД может обеспечивать контролирующую функцию и быть инструментом повышения доверия по нескольким причинам: 1) Стратегическое управление предполагает публичное планирование долгосрочных действий, участие групп интересов, оценку результативности. Оно является дополнительной возможностью публичного контроля исполнения и, следовательно, повышения эффективности власти [Thomas 1995]. В современных практиках стратегического управления государственный сектор активно вовлекает низовые группы и низовые социальные сети [Douglas, 1982]. Вовлечение общественных групп в управление экономическим развитием общества, постулируемое концепциями governance, формирует систему взаимоотношений и снижает общественное недоверие. При этом внедрение новых принципов управления не означает полную деконструкцию государственного администрирования специальным аппаратом бюрократов. Управление происходит, но с применением новых форм коммуникации, участия, влияния, ответственности и контроля. Действия, которые формулируются для СД, оцениваются группами интересов перед тем, как устанавливаются в качестве общественных целей развития, а также проходят перепроверку и мониторинг [Mintzberg, 1994].
Работа со стратегическими документами в странах БРИКС: Бразилия, Китай, Индия
Бразилия предъявляет один из наиболее интересных опытов стратегического управления для данного обзора. Как и Россия, Бразилия входит в группу стран БРИКС и работает со стратегическими документами в условиях рыночной экономики. Бразилия и Россия сопоставимы по уровню национального дохода на душу населения, но Бразилия сталкивается с большим неравенством доходов населения (табл.3), президент обладает меньшей, чем в России, политической властью, а штаты федерации наоборот более автономны политически.
Создание стратегических документов в Бразилии началось в 1956 году (Targets Plan, Plano de Metas). В условиях диктаторского режима 1960-70-х годов эта деятельность носила директивный характер: планирование было всеобщим и распространялось, в том числе, на ценовую политику предприятий [Geddes, 1994].
К 1980-м годам возможности авторитарного режима и директивного планирования были исчерпаны [Weyland, 1998]. Система государственного управления прошла радикальную либерализацию и конституционное реформирование. Новая система была нацелена на преодоления наследия военной диктатуры и создала политический баланс власти. Институт работы со стратегическими документами действует в модели встроенных механизмов политических сдержек и противовесов. Конституция Бразилии 1988 года26 зафиксировала обязательство Правительства Бразилии каждые 4 года принимать долгосрочные плановые документы (Pluriannual Plan, многолетний план - PPA) [Brazil Case Study. Analysis of National Strategies for Sustainable Development, 2004]. Каждый новый президент обязан внести РРА в Национальный Конгресс в первый год своей работы. Национальный Конгресс утверждает план. Министерство планирования, бюджета и управления27 осуществляет разработку глобальных планов, координацию планирования в секторах экономики и взаимодействия различных органов власти. На основе специальной технологической системы28 организован ежегодный мониторинг исполнения РРА. Бразилия имеет развернутую и сложную систему работы со стратегическими и программными документами. Она оформлена законодательно. В нее входят 4-летние стратегические документы, программные документы, бюджетные планы, процедуры ежегодного обновления и мониторинга документов и планов. Бюджет страны выстроен по принципу приоритетного финансирования реализации стратегических документов. С 1996 года было принято 5 РРА. План состоит из программ, которые получат государственное финансирование, Закона бюджетных директив (Law of Budget Directives) и ежегодных бюджетных законов (annual budget laws) [Brazil. Planning for Performance in the Federal Government, 2002]. Вместе эти документы составляют законодательно закрепленное основание налоговой политики и бюджетных расходов в стране на год и 4 года. Таким образом, в условиях рыночной экономики и частной собственности, финансовая и содержательная деятельность правительства запланирована на 4-летний период. РРА является основой расходов, всех ключевых реформ в стране, а также повышения эффективности госуправления, внедрения управления, ориентированного на результат. Эта система сопровождает разные этапы в развитии экономики Бразилии: спад 1980-х и подъем 1990-х годов. Участие стейкхолдеров и публичность процессов формулирования РРА обеспечены разными механизмами. В разработке стратегических документов принимают участие общественные группы и различные общественные институты (банки, лоббистские группы)29. На разработку планов влияют отраслевые лобби через деятельность своих министерств (Министерства сельского хозяйства, транспорта и связи, образования, труда и социального порядка, промышленности и энергетики). Первый – 3-летние консультации с группами интересов преимущественно государственного сектора (курсив мой – А.Ш.). Другой - проект «Изучение национального единения и направлений развития» (Eixos study). В нем были определены потребности в инвестициях и возможности государственного и частного секторов на период 2000-2007 годов [Shafiq, 2000]. РРА не затрагивают частные или государственные компании. В этом их отличие от индикативного планирования Франции после Второй мировой войны. Документы отражают, какие публичные консультации были проведены при его составлении.
Несмотря на прозрачность и проработанность РРА, встроенные механизмы оценки ее эффективности, а также законодательные нормы распределения бюджетных средств на реализацию РРА, отмечается недофинансирование программ, на которые раскладывается РРА30. PPA связан с обязательствами Бразилии по обеспечению долгосрочного устойчивого экологического развития в рамках «Агенды 21». Стратегия устойчивого развития Бразилии – «не правительственный документ, а социальный пакт» [Brazil Case Study. Analysis of National Strategies for Sustainable Development, 2004]. Он принят Комиссией по политике устойчивого развития, которую курирует Министерство окружающей среды. В Комиссию входят 10 членов, 5 представляют гражданское общество, и 5 – правительство. Документ принимался на основе серии публичных консультаций на уровне штатов Бразилии, экспертных сообществ в 2001 2002 годах. На финальном этапе были проведены обширные обсуждения с ключевыми стейкхолдерами, представителями законодательных и исполнительных органов власти, некоммерческих и промышленных организаций. Консенсус по документу был представлен Президенту [Brazil Case Study. Analysis of National Strategies for Sustainable Development, 2004].
Гибридный политический режим в России: противоречия политического и экономического институционального строительства
На фоне становления в России гибридного политического режима, в этот же период в стране возникает практика стратегического управления на уровне центральной государственной власти. Согласно теории рационального выбора, введение практик стратегического управления в России и работа в направлении ее начального формирования должны соответствовать интересам политической элиты. В преддверие проведения эмпирического анализа работы с СД в России, зафиксируем проявление особенностей политического режима. В параграфе 3.1. был перечислен ряд особенностей гибридных режимов, они наблюдаются и в России. В рассматриваемый в диссертации период 2000-2013 годы в российской политической системе наблюдается раздвоение вектора институционального развития в политической сфере [Colton и McFaul 2003]. С формальной точки зрения в изучаемый период в России сохраняются ключевые институты, которые свойственны демократиям: выборность президента, выборность нижней палаты парламента, многопартийность, всеобщее избирательное право и т.п. Формально наблюдается создание институтов, призванных повысить эффективность властных взаимодействий и создать новые каналы коммуникации между общественными группами и властью, например общественные и экспертных советы при органах власти [Гарифуллина 2013], создание элементов электронного правительства.
Но на фоне всех демократических и рыночных завоеваний с 2003-4 годов одновременно начало разворачиваться значительное ослабление демократических институтов и т.н. «сворачивание политического». В период президентства В.Путина «шла интенсивная стратегическая работа по собиранию страны в единое управленческое пространство, в силу усердного пережима и переноса всех усилий в эту управленческо-стратегическую плоскость пришлось то, что относится к политическому измерению, подавить» [Генисаретский. 2004]. А.Окара [Окара 2007] проводит анализ «дефункционализации» государства: в начале 2000-х годов наблюдается переход России к новому типу государства - "государству-корпорации", "сбрасывающему" с себя все "лишние" функции - социальную, геополитическую, идеологическую, проблематику СНГ и т.д. Как следствие, происходит стирание различий между национальными идеями, корпоративными "миссиями" и постмодернистскими PR-проектами власти, созданными путем манипуляций с национальными архетипами. Этот комплексный феномен в целом и обозначается как «сворачивание политического» [Шубенкова и Гуваков 2011]. В институциональном пространстве были проведены политические реформы, которые трактуются как усиление авторитарных тенденций [Гельман, Ланкина, 2007]. Была проведена централизация системы федеративных отношений путем отмены губернаторских выборов [Кынев, 2012] и централизация бюджетных отношений [Иванов, 2013]. Российская модель многопартийной системы путем проведения избирательной и партийной реформы трансформировалась в аналог однопартийной с монополией правящей партии на всех уровнях власти. Были установлены избирательные барьеры, медийный ресурс был сконцентрирован под государственным контролем [Нисневич, 2013], ограничены свободы для регионального и местного самоуправления [Гельман и др., 2008; Гельман, 2013]. Окончательно закрепилась процедура назначения верхней палаты парламента. Следствием данных институциональных изменений явилось «снижение неопределенности результатов демократического соревнования, чтобы власти и влиянию недемократической элиты ничего не угрожало» [Зиблатт 2010]. При понимании демократии как «определенность процедур при неопределенности результата» [Пшеворский 2000] изменения в политической системе в России трактуется как деформация демократических институтов и авторитарные политические реформы. Бюджетная централизация служила инструментом обеспечения общего политического курса, который обозначается в политической науке как создание «вертикали власти» [Нуреев, 2013]. При этом до скандального выборного цикла 2011-12 годов политическая власть в России находилась в хоть и слабеющей, но системе сдержек, формируемых электоральными процессами. До завершения реформы партийной и избирательной системы, власть стояла перед необходимостью учета интересов как своего электорального ядра (преимущественно бюджетных групп), так и оппозиционных групп. Политические реформы институционализировали авторитарные модели политической организации (отмена выборов губернаторов и мэров городов, правила назначения членов Совета Федерации, введение избирательного барьера, централизация бюджетных отношений, избирательные фильтры для региональных и т.п.) или формировали имитационные демократические институты. К таким имитационным институтам можно отнести Общественную палату (формируемую под контролем властной группы), систему федеральных округов (которая создает дополнительную надстройку в системе подчинения центр – регионы), система омбудсменов разных общественных групп (отсутствие ресурсов влияния) и т.п. Такое же противоречивое сосуществование общественных моделей наблюдается в экономической сфере. Происходит активная публичная артикуляция ключевыми политическими фигурами необходимости модернизационных реформ в экономике. Официальный политический дискурс России признает необходимость экономической модернизации (модернизационный императив). С 1999 года президенты России В.Путин и Д.Медведев выступили с порядка 20 публикаций в СМИ. Корпус публикаций Президентов РФ в российских и иностранных изданиях затрагивает вопросы экономического развития и обозначает экономическую модернизацию как приоритет государственной политики46. Модернизационный императив транслируется также через Послания Президента (ПП). Ключевые использованные в официальные публикациях и ПП символы и термины: модернизация, развитие, инновационная экономика, инновация, новый технологический уклад, обновление промышленности, развитие науки и технологий, конкурентоспособность. Пример разделения на тематические блоки Посланий Президента Администрацией Президента в 2010-2012 годах показывает изменение фокуса внимания посланий от вопросов социальных обязательств (2010) к вопросам модернизации экономики (табл.5). В табл.5 выделены и пронумерованы блоки, касающиеся модернизационной повестки. Очевиден рост количества публично объявляемых задач экономической развития. Наравне с экономической модернизацией, в официальных текстах заявляется необходимость модернизации политической системы и государственного управления. В табл.5 эти пункты отмечены ( ). В неофициальном общественном дискурсе в экспертных и научных интеллектуальных центрах и thinkanks ведется активная разработка модернизационных проектов [Шубенкова и Гуваков 2011b].
Место стратегических документов в системе государственных решений
Период с 2000 года характеризуется одновременным созданием стратегических документов, их реализацией и отсутствием нормативного закрепления их взаимодействия, согласования и правил исполнения. Законодательное (и организационное) оформление государственного стратегического управления в России происходило, но лишь частично, и оно содержит несколько значительных противоречий: 1) В 2004-2006 годах под руководством Министерства экономического развития и торговли РФ осуществлена разработка проекта ФЗ о «Государственном стратегическом планировании» (ФЗ о ГСП). Закон должен был обеспечить понятийную и процедурную рамку для стратегической деятельности и методические рекомендации по ее осуществлению. Но ФЗ о ГСП остается непринятым. 2) создание Департамента стратегического планирования, государственных программ и инвестиционных проектов в структуре Министерства экономического развития59. 3) принятие Указа Президента Российской Федерации «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» от 12 мая 2009 года №536. Основы являются «ключевым методологическим документом для организации работы (…) по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровне» (ч.1 ст.3). Основы фиксируют: - «Общее руководство стратегическим планированием осуществляет Президент Российской Федерации в рамках работы Совета Безопасности Российской Федерации» (ч.2 ст.12). - стратегическое планирование ориентируются на КДР-2020 (ч.2. ст.17). - КДР разрабатывается на 20 лет и уточняется каждые 6 лет (ч.2 ст.25).
Важно отметить, что Указ находится под грифом «для служебного пользования» [Гаазе. 2009]. 4) 1 чтение ФЗ «О государственном стратегическом планировании» в Государственной Думе РФ в 2012 году60. Но на момент написания диссертации проект ФЗ о ГСП остается но той же стадии 1 чтения в Парламенте. В статусе проекта остается «Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации». Концепция должна закрепить обязательство регионов по разработке долгосрочных программ развития и объединить в себе требования к стратегическому управлению на региональном уровне61. Вместе с КДР-2020 принята схема процесса государственного стратегического управления (Рис.4). Она объединила в единую матрицу целеполагания на государственном уровне Концепцию долгосрочного развития (КДР), Послания Президента, основные направления деятельности правительства (ОНДП), а также бюджетное и проектное планирование, долгосрочные целевые программы на федеральном уровне и уровне субъектов. В схеме отображено верховенствующее положение КДР и Посланий Президента РФ, подчиненность им основных направлений деятельности Правительства (ОНДП) и КДР субъектов федерации, увязка с долгосрочными отраслевыми стратегиями (ДОС) и прогнозами социально-экономического развития (ПСЭР). Приоритет КДР-2020 отражен в методических материалах органов власти (рис.5). Необходимо отметить, что анализ документов, регламентирующих СД, выявляет противоречие в их иерархии. Согласно одним источникам, главным документом является КДР 202062, согласно другим - ОНДП63. Кроме этого, требования к субъектам стратегического управления (регионы, министерства) ориентироваться на КДР-2020 не закреплены подзаконным актом соответствующего уровня. Распоряжение Правительства РФ №-1662 р64 предписывает «федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ руководствоваться положениями КДР-2020 при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности». В системе государственных документов распоряжение правительства уступает по значимости президентскому акту. Данное обстоятельство свидетельствует о недостаточной институциональной автономии КДР-2020 в системе государственных решений65. Об этом же свидетельствует как возможность изменения КДР-2020 президентом РФ в одностороннем порядке, так и тот факт, что отсутствует обязательство исполнения КДР, из чего следует возможность избирательного, произвольного характера ее применения.
Последствием принятия Майских указов стало прохождение 1 чтения по ФЗ «О государственном стратегическом планировании» (ФЗ о ГСП)66. В нем стратегическое управление именуются стратегическим планированием. Проект закона был разработан Министерством экономического развития с привлечением экспертов67. ФЗ о ГСП предлагает следующую институциональную модель работы с СД: - общая ключевая роль в стратегическом управлении по разработке принадлежит Президенту РФ и ФОИВ68; - приоритеты и цели социально-экономического развития определяет Президент, он же осуществляет стратегический контроль; Правительство – исполнительный орган: утверждает их и обеспечивает их реализацию; МЭР разрабатывает СД69; - «подчиненное» положение КДР. Содержание КДР определяется рядом других документов, в том числе Посланиями Президента70; ликвидация институциональной автономии КДР от Президента; - публичность стратегических документов71 не является обязательным, порядок публичного обсуждения определяют Президент РФ и ФОИВ; - сокращение долгосрочного горизонта: с 10 лет (по ФЗ от 1995 года) до 6; - отсутствие санкций за неисполнение органами власти СД. Проект ФЗ о ГСП изменяет взаимосвязь СД во всей вертикали управления, схема представлена на рис.6. Если в предыдущей версии схемы стратегического управления КДР и ПП находились на одном уровне стратегического целеполагания, а СНБ не был в нее включен, то ФЗ о ГСП задает статус ПП и СНБ как источника долгосрочных целей социально-экономического развития. Таким образом, КДР находится в подчиненном положении относительно ПП, СНБ и прогнозов. ПП и СНБ являются непрозрачным инструментом государственного управления. ПП разрабатывается Администрацией Президента без обсуждения в органах власти73. Формулирование ПП является неформальным административным закрытым процессом, ПП не является нормативным правовым актом и формально не обладает юридической силой. Не существует законодательных норм реагирования Федерального Собрания на ПП. Влияние ПП зафиксировано только во внутренней документации ФОИВ, например регламент внутренней организации ФОИВ 2005 года74 устанавливает преимущественную роль ПП в работе ФОИВ75. Влияние КДР в них не указано. Таким образом, подчиненное положение КДР от ПП и СПБ, заложенное в ГСП, отражается на институциональном характере КДР в системе принятия государственных стратегических решений. Путем анализа нормативных актов выявлено юридическое институциональное устройство работы с СД в России. На основании мониторинга законодательной базы можно заключить, что ни один из рассматриваемых СД не институционализирован в качестве ориентира стратегической политики: 1) в иерархии стратегических документов ключевую роль занимают формулируемые в закрытом административном режиме Администрацией Президента Послания Президента и Стратегия национальной безопасности. Содержание КДР определяется положениями ПП и СНБ. При этом ПП, по сути, являются документом годичного планирования, и нормативно не встроены в систему принятия решений. 2) Влияние общественных акторов помимо Президента на формулирование СД ограничено: обязательства публичности формулирования СД не зафиксированы. Единственным органов власти, влияющим на содержание СД, является Правительство: оно формулирует и утверждает КДР.
