Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Концептуальные основания формирования государственной политики по работе с резервом кадров 16
Глава 2 Политические и кадровые технологии по формированию управленческого резерва на федеральном и региональном уровнях в современных условиях 57
Глава 3 Сравнительный анализ опыта работы с резервом управленческих кадров на региональном уровне 94
Заключение 130
Библиография 145
Приложение
- Концептуальные основания формирования государственной политики по работе с резервом кадров
- Политические и кадровые технологии по формированию управленческого резерва на федеральном и региональном уровнях в современных условиях
- Сравнительный анализ опыта работы с резервом управленческих кадров на региональном уровне
Введение к работе
Актуальность исследования. Современный этап процесса административных преобразований в Российской Федерации неразрывно связан с реформированием государственной службы. Реформа государственной службы в современной России представляет собой проблему, которую в той или иной степени пытаются решить в течение последнего десятилетия. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отмечает, что реформа государственной службы - перманентный процесс1.
В условиях проводимого административного реформирования кадровое обеспечение выступает одним из основополагающих факторов повышения эффективности государственной службы и государственного управления в целом.
Стратегически важным условием повышения качества государственного управления и государственной службы является определение главных направлений кадровой политики, которая определяет уровень и качество подготовки государственных служащих. Современная практика государственного управления, и, прежде всего, государственной гражданской службы, все более настоятельно требует подбора высокопрофессиональных, ответственных и динамичных руководителей и исполнителей. Быстро нарастает значимость кадрового маневра, обновления, выдвижения новых кадров для решения актуальных задач государственного управления.
В рамках качественного укрепления и совершенствования системы государственного управления, реформирования политической системы общества существенно актуализируются проблемы повышения профессионализма кадров, особенно руководящих, их рационального распределения, ротации, своевременного выдвижения талантливых, высококомпетентных кадров на более ответственную работу. Отсутствие стройной системы работы с резервом руководящих кадров обостряет эту проблему, и, не имея четкой научно-методологической основы, приводит к стихийности и произвольно-субъективным решениям, что также является предпосылкой возможных коррупционных проявлений. В практике работы и в существующих научных и методических разработках отсутствуют устоявшиеся единообразные подходы к управленческому резерву. Вместе с тем ясно, что возможно многообразие организационных принципов формирования и рационального использования кадрового резерва, которое обусловлено разнообразием задач и предметным приложением кадрового состава.
Значение тезиса, а в периоды социальных трансформаций и лозунга - «Кадры решают все» с течением времени лишь возрастает, поскольку усложняются задачи управления в связи с экспонентным ростом сложности объекта социального управления, многократным увеличением функции государства, ростом инфраструктуры государственной гражданской службы.
Несомненная актуальность и практическая значимость проблематики диссертационного исследования определила выбор темы.
Концептуальные основания формирования государственной политики по работе с резервом кадров
Эффективность функционирования государственного аппарата, укомплектование его компетентными, высококвалифицированными кадрами выступают одним из решающих факторов конкурентоспособности государства, экономики, нации. Исторический опыт указывает на большую значимость кадрового ресурса государства, рассматриваемого во все времена в качестве определяющего эффективность государственного управления.
Общие подходы к формированию и совершенствованию кадрового потенциала должны строиться, опираясь на исторический опыт, который позволит выявить противоречия и недостатки такой работы.
В условиях проведения в жизнь практических шагов по реформированию государственной гражданской службы исследователи обращают свой взор в историческое прошлое, для изучения как положительного, так и негативного опыта такой работы. Как отмечает В.П. Мельников, российский досоветский исторический опыт создания механизма формирования персонала гражданской службы неоднозначен и противоречив. В свете конституционных основ современной Российской Федерации, как демократического правового государства, обоснованное критическое отношение вызывает авторитарность и гипертрофированный централизм в организации формирования и функционирования кадрового корпуса гражданских служащих. Самодержавный политический строй исключал использование принципов демократии в процессе отбора и приема кадров на государственную гражданскую службу. Следствием этого являлось отсутствие равного доступа граждан на эту службу, лишение целого ряда сословий права занимать государственные должности, полное неприятие какой-либо гласности и открытости при замещении должностных вакансий.
Негативное влияние на формирование состава гражданских служащих России имела сверхцентрализация управления, что делало механизм реализации кадровой политики малоподвижным и постоянно отстававшим от требований все усложнявшегося государственного управления. К недостаткам формирования персонала государственной гражданской службы и его внутренней жизни следует отнести излишнюю регламентацию в виде множества уставов, положений регламентов, инструкций и т.д. Советский период в истории нашей страны оберегал кадровую политику от обстоятельного научного освещения по политико-идеологическим соображениям, поэтому она в советский период была объектом сугубо эмпирической деятельности. Свидетельством тому является однообразная историко-партийная тематика диссертаций, статей и брошюр того периода, основная масса которых — это работы о деятельности КПСС по подготовке и расстановке кадров для различных отраслей народного хозяйства. Также обращает на себя внимание недостаточность теоретико-управленческих научных исследований по кадровой политике государства.
Определенное представление о работе с кадровым резервом, о системе отбора, оценки, подготовки и выдвижения кадрового резерва в советское время дает работа В.А.Яцкова «Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы»". Так, работа с кадровым резервом представлена совокупностью следующих групп элементов:
1. развитие организаторских способностей широких слоев трудящихся на основе усиления их активности и ответственности;
2. предварительный отбор кандидатов на руководящие должности;
3. предварительное испытание пригодности кандидата к конкретной должности;
4. оформление резерва;
5. должностная подготовка и окончательная проверка пригодности кандидата;
6. выдвижение кандидата в должность;
7. наблюдение и помощь в адаптационный период.
Конечно, применение указанных элементов различно для работы с лицами, впервые выдвигаемыми на руководящие должности (так называемое первичное выдвижение), и работниками, уже побывавшими в этих ролях (должностное, последующее выдвижение)1.
В советское время во главу угла ставилась задача обеспечения единства теоретического обучения с приобретением практических навыков. Субъекты кадровой работы руководствовались такими теоретико-методологическими принципами как демократический централизм, принцип партийности, доминирование общественного интереса над личным и пр. В тоже время, четко регламентированные кадровые процессы партийно-советской кадровой политики, не избавляли ее от недостатков. Многие партийные и государственные кадры оказались не готовыми к работе в условиях перехода к экономическим методам управления, углубления демократизации общественной жизни.
Современная мемуарная литература наполнена многочисленными примерами того, как в процессе реализации кадровой политики КПСС предпочтения отдавались продвижению правоверных коммунистов, в то же время люди высокопрофессиональные, одаренные, но не имеющие партбилета, могли долгие годы дожидаться своего шанса. Конечно же, люди приспособленческого склада не могли не воспользоваться таким кадровым механизмом. В результате правящая элита оказалась насыщена середняками-профессионалами с большими способностями к мимикрии и лицедейству. Кадровый механизм системы в итоге сработал против нее.
Политические и кадровые технологии по формированию управленческого резерва на федеральном и региональном уровнях в современных условиях
Специфика кадровой политики в органах государственной власти и местного самоуправления детерминирована функциями и полномочиями данных органов, их организационной структурой, нормативными правовыми актами, а самое главное - целями органов власти -неуклонным повышением уровня жизни населения1. Добиться реализации этой цели можно при эффективной реализации кадровых технологий. Вполне обосновано мнение о недостаточной профессиональной подготовке управленцев, недобросовестном отношении их к своим профессиональным обязанностям, неготовности решать задачи, которые ставит перед ними время. Согласимся и с мыслью о том, что «проблема, скорее всего, не в недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как такового, а в его нацеленности, организованности и технологиях осуществления»".
Для полноценного анализа существующей ситуации, необходимо определиться с основными понятиями по данной тематике. Технология (от греч. techne - искусство, мастерство, умение и греч. logos - изучение) - совокупность методов и инструментов для достижения желаемого результата; метод преобразования данного в необходимое; способ производства . Кадровые технологии представляют собой совокупность определенных действий, приемов, операций по отношению к статусу или характеристик персонала". С помощью кадровых технологий определяется и уровень соответствия деловых, профессиональных и личностных качеств служащих потребностям организации и занимаемой должности, и эффективность их труда. Кадровые технологии работы с персоналом - это сложный комплекс форм, средств и методов воздействия на персонал с целью достижения необходимых результатов. Они обеспечивают востребованность возможностей персонала (управление карьерой), ротация кадров, профессиональное обучение и т.д. Применительно к современной российской государственной службе кадровые технологии понимаются как комплекс задач управления персоналом государственной службы. Именно такой подход практикует кафедра государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ3.
Исследуя проблему формирования резерва управленческих кадров на государственной службе отметим, что кадровые технологии по формированию управленческого резерва можно рассматривать как совокупность последовательных мероприятий, позволяющих получить всестороннюю, достоверную, персональную, оценочную информацию о человеке; текущие и перспективные, количественные и качественные характеристики состава персонала; высокие результаты деятельности каждого специалиста, призванных обеспечивать эффективное управление профессиональными возможностями человека, включенного в кадровый резерв. Иными словами, кадровые технологии выступают средством реализации управленческих действий характеристиками персонала с целью эффективного функционирования организации.
Применение кадровых технологий в любой организации, а уж тем более на государственной службе, должно опираться на нормативную правовую основу, иначе - быть легитимными. Это значит, во-первых, что применяемые кадровые технологии не должны нарушать права, личное достоинство человека. Во-вторых, действия по порядку их применения руководителями или специалистами кадровых служб должны быть строго регламентированы и, что немаловажно, содержание применяемых кадровых технологий должно быть понятно тому, по отношению к кому они применяются.
Широко известный и популярный лозунг «Кадры решают все» в советское время был обусловлен большим дефицитом подготовленного профессионального слоя руководителей. Современная трактовка данного принципа означает, на наш взгляд, необходимость разработки эффективной системы подбора и расстановки управленческого звена государственной службы, с обязательным учетом опыта прошлых лет.
Сравнительный анализ опыта работы с резервом управленческих кадров на региональном уровне
Современный этап истории российского государства свидетельствует о высокой важности целенаправленной государственной кадровой политики, без которой крупномасштабные реорганизации в обществе становятся просто неэффективными, или даже провальными. Эффективность системы государственного управления во многом зависит от количества и качества государственных служащих, что, несомненно, проявляется не только в повышении роли и авторитета страны на международной арене, но и в способности государства решать насущные проблемы своих граждан, повышении качества предоставляемых государством услуг. Известно, что комплектование государственного аппарата может производиться с использованием двух способов - «системой добычи» и «системой заслуг»1. Суть первой в том, что руководитель единственно возможным и правильным способом формирования государственного аппарата видит назначение своих сторонников без учета их профессиональных качеств. Система заслуг (merit system) напротив, предполагает проведение открытых, независимых конкурсов по подбору специалистов, победители которых и комплектуют государственный аппарат. По сути система заслуг есть закон Пэндлтона, принятый в США в 1883 году и перевернувший представление о способах формирования чиновничьего аппарата . Можно с уверенностью утверждать, что формирование резерва кадров станет эффективным механизмом восполнения «кадровых дыр» в государственном аппарате, и использование системы заслуг позволит сформировать высокопрофессиональную команду управленцев. Так и в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, к числу условий жизнеспособной демократии отнесено «развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках которой прием на работу и продвижение по службе основываются на системе личных достоинств»". Сегодня, в соответствии с объективными вызовами времени, в России осуществляется реформирование государственной службы, призванное с учетом современной кадровой ситуации, использованием имеющихся ресурсов, материальной и методической базы обеспечить органы государственного управления и местного самоуправления профессионально подготовленными, инициативными и ответственными кадрами. И в этом, хорошей опорой должен служить не только отечественный, но и зарубежный опыт кадровой работы. В законодательстве и практике многих стран понятие кадровый резерв не употребляется. Как правило, работа с кандидатами на гражданскую службу, которая в России ведется на стадии нахождения человека в составе кадрового резерва, в зарубежных странах осуществляется после зачисления гражданина на службу в период прохождения испытательного срока или, в других случаях, в период стажировки. Причем в разных странах длительность испытательного срока, подготовительной службы, стажировки устанавливается различная: от 6 месяцев до 3-х лет. Именно в этот период человек проходит и обучение и проверку. Современный опыт работы с государственными служащими в Германии выглядит следующим образом. Для выполнения государственно-правовых задач государственные служащие назначаются: пожизненно; на время, если служащего используют на определенный срок; на испытательный срок, если служащий обязан его пройти для дальнейшего использования его постоянно; если служащий проходит подготовительную службу. Занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий, так для прохождения службы нижнего уровня требуются: успешное окончание основной общеобразовательной школы или признанный равноценным уровень образования; подготовительная практика к занятию должности. Для прохождения службы среднего уровня требуется: окончание реального училища; подготовительная практика к занятию должности в течение одного года. Для прохождения службы повышенного уровня необходимы: школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная практика к занятию должности в течение трех лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Для прохождения службы высшего уровня требуются: окончание высшей школы; подготовительная практика к занятию должности в течение как минимум двух лет; сдача экзамена на право прохождения службы. Для занятия общей административной должности изучение юридических наук (частное или публичное право), а также изучение экономических, финансовых, и общественных наук признаются равноценными . Отметим, что даже в гитлеровской Германии вопрос эффективности руководящего звена был очень актуален. В частности, Г. Брауссе отмечал: «Выращивание нового поколения руководителей — грандиозная задача, которую не решить за один день. Создание из здоровой части населения постоянно самообновляющегося руководящего слоя требует дальновидных этнобиологических и государственно-политических мер».
