Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования миграционной политики как фактора пограничной безопасности 18
1.1. Миграционная политика как объект политологического анализа 18
1.2. Взаимосвязь миграционной политики и пограничной безопасности государства 59
Глава 2. Особенности влияния миграционной политики на обеспечение безопасности Российской Федерации в пограничной сфере 92
2.1. Состояние миграционной политики в приграничных регионах России и ее влияние на пограничную безопасность 93
2.2. Направления совершенствования миграционной политики России в интересах обеспечения пограничной безопасности 137
Заключение 162
Библиографический список 175
- Миграционная политика как объект политологического анализа
- Взаимосвязь миграционной политики и пограничной безопасности государства
- Состояние миграционной политики в приграничных регионах России и ее влияние на пограничную безопасность
- Направления совершенствования миграционной политики России в интересах обеспечения пограничной безопасности
Миграционная политика как объект политологического анализа
Понятие «миграционная политика» возникло относительно недавно в социально-гуманитарных науках на Западе. В настоящее время данный термин достаточно активно исследуется в различных отраслях отечественной науки. Тем не менее, трактовки авторов характеризуются своим многообразием. В узком смысле миграционная политика понимается как совокупность мер регулирования процессов перемещения населения. Так, А. У. Хомра определяет данную дефиницию как «... комплекс разработок мероприятий, направленных на формирование необходимых потоков и требуемой интенсивности миграции
Закон Российской Федерации от 01 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 07.06.2012) «О Государственной границе Российской Федерации» // Рос. газета. 1993. 4 мая. № 84. Ст. 3. населения»1. Б. С. Хорев понимает ее как: «... систему условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения» . Необходимо отметить, что данные определения практически сводятся к отождествлению миграционной политики с регулированием миграционных процессов. На взгляд автора, данная точка зрения отличается конкретикой направленности и не в полной мере раскрывает сущности понятия. Миграционная политика заключается не только в регулировании миграционных процессов, их интенсивности и территориальном распределении. Она включает в себя различные мероприятия по обеспечению национальной безопасности государства, защищенности и благополучия граждан, стабилизации и увеличению местного населения, адаптации и интеграции мигрантов, осуществляемые государственными органами как самостоятельно, так и под воздействием политического влияния институтов гражданского общества.
В широком смысле миграционная политика рассматривается как часть социальной и национальной политик государства, затрагивает вопросы демографии, сферы труда, защиты прав человека и гражданина и т. д. Известный ученый, демограф Л. Л. Рыбаковский, дает следующую трактовку: «... это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей» . Указанное определение более полно раскрывает роль государства и институтов гражданского общества (общественных институтов). Однако оно имеет обобщенный характер, не содержит конкретные области мер и средств, направленных на регулирование миграционных процессов, а также не определяет приоритетности государства в праве управления.
Более того, хотелось бы отметить, что на практике термин «миграционная политика» нормативно не закреплен. 13 июля 2012 года Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция государственной миграционной политики на период до 2025 года1 (далее - Концепция миграционной политики, Концепция), содержащая цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации. Тем не менее, в ней не дается четкого определения рассматриваемого понятия.
Учитывая плюрализм толкований миграционной политики в теории и отсутствие закрепления в законодательстве Российской Федерации, диссертант для выработки основной формулировки сущности исследуемого понятия берет определение В. А. Волоха, что миграционная политика - это «... комплекс политических, организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых международными органами и организациями, государственными и муниципальными органами власти, политическими партиями, общественными организациями и движениями, средствами массовой информации и их представителями по формированию и реализации основных направлений управления миграционными процессами посредством использования власти, в т. ч. политической, либо осуществления влияния на власть в интересах реализации значимых государственных и общественных потребностей, обеспечения и защиты прав человека и гражданина» .
В. А. Вол ох предполагает, что в современном мире вопросы управления миграционными процессами - не всегда прерогатива государства. Несомненно,
Волох В. А. Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации: состояние, тенденции, пути оптимизации: автореф. дисс. ... д-ра полит, наук. М., 2013. С. 16. такое видение рассматриваемого понятия имеет право на существование и вполне обосновано. Но вместе с тем, государству принадлежит преимущественное право управления обществом. Иные политические и общественные институты участвуют в формировании и реализации политики лишь посредством оказания влияния на государственную власть. По мнению автора, необходимо уточнение определения исследуемого понятия, доказывающее преимущественное право государства на осуществление политики регулирования миграций и раскрывающее ее основные цели.
Политологический анализ исследуемой категории, изучение отечественной и зарубежной научной литературы и практики позволят автору диссертационного исследования раскрыть основные направления (элементы) миграционной политики, определить ее современное состояние и внести существенные уточнения в определение понятия.
Анализ понятия «миграционная политика» невозможен без изучения феномена миграции, того, что уже наработано как в зарубежной, так и в отечественной науке. Термин «миграция» (от лат. Migration - переселяться) был введен в научный оборот в конце XIX в. английским ученым Э. Равенштейном в статье «Законы миграции», где он рассматривает ее как «постоянное или временное местожительство человека», как «непрерывный процесс»1.
Взаимосвязь миграционной политики и пограничной безопасности государства
На основании вышеизложенного, хотелось бы отметить, что данный элемент миграционной политики положительно влияет на состояние защищенности в пограничном пространстве страны, соблюдение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере, а также увеличивает возможности соответствующих субъектов по обеспечению пограничной безопасности.
Бытует мнение, что трудовые иммигранты забирают рабочие места у граждан принимающего государства. Но исследования доказывают, что иммиграция не является причиной роста безработицы в связи с тем, что иностранные граждане занимают те места, которые не пользуются спросом у коренного населения1. Вместе с тем, ввиду непопулярности низкооплачиваемых профессий происходит монополизация целого ряда хозяйственных отраслей, возникают замкнутые группы, образованные по этническому признаку, так называемое «этническое предпринимательство». Большинство вновь прибывших иностранных граждан стремятся к заселению в тех регионах страны, в том числе пограничных, где уже существуют поселения их соотечественников и национальные диаспоры.
При этом имеют место попытки данной категории «захватить» некоторые направления деятельности в социально-экономической сфере, используя не только легальные, но и незаконные средства. Все это вызывает резкое недовольство коренных жителей, что, в свою очередь, усиливает межэтническую напряженность. Нередко в приграничных регионах возникают конфликтные ситуации между коренным населением и иммигрантами2.
Многие эксперты считают, что группы, созданные по национальному признаку, их компактное проживание (анклавы) в пограничном пространстве, уже являются потенциально конфликтногенным фактором. Их существование приводит к межнациональным и межкультурным столкновениям с местным населением.
По данным исследования Центра изучения национальных конфликтов (приложение 3), миграция является основной причиной межэтнической напряженности в большинстве российских регионов, характеризующейся низким уровнем интеграции приезжих в принимающий социум. «Большинство межнациональных конфликтов по-прежнему связаны с выходцами с Северного Кавказа и Закавказья, однако в случае ухудшения экономической ситуации в конфликты будут шире вовлечены и среднеазиатские мигранты, которых местное население склонно обвинять в «сбивании» зарплат в ряде специальностей. Все большую проблему представляет миграция из Таджикистана, Узбекистана и Киргизии, недовольство которой растет во всех регионах. С азиатской миграцией (в т. ч. нелегальной) эксперты связывают и проблему наркотрафика. Кроме того, угрозой является распространение в среде мигрантов идей радикального ислама»1.
На территории Российской Федерации и ее приграничных субъектов проживает значительное количество этнических общин, некоторые из которых достаточно многочисленны: таджикская, узбекская, армянская, азербайджанская, китайская, украинская и др. В настоящее время диаспоры - это не только этническое образование, но и политический инструмент. Роль национальных общин в политическом и экономическом процессах неоднозначна и не всегда находится в рамках политико-правого поля. Так, профессор Э. Григорьян считает, что «диаспоры правят миром, устанавливают международные нормы, формируют правительства и государства»2.
Национальные объединения влияют на демографическую структуру страны, этнический и конфессиональный состав. В связи с тем, что транснациональные диаспоры располагают большими финансовыми средствами и активно лоббируют интересы стран исхода, а также поддерживают с ними связь, возрастает воздействие этнических общин на внутреннюю и внешнюю политику принимающих стран1. Нередко преследуя какие-либо цели, диаспоры влияют на выносимые государством политические решения в связи с тем, что оно вынуждено с ними считаться.
Вместе с тем, национальные традиции, культура, являясь основой существования диаспор, в то же время выступают средством управления ее членами-иммигрантами и необходимостью следования за их лидерами. Поэтому уровень политической и региональной стабильности в России и в ее приграничных субъектах зависит от взаимодействия органов государственной власти с представителями таких образований. Так, в 2011 году в рамках круглого стола представители таджикских, узбекских, азербайджанских, киргизских и других национально-культурных и общественных объединений обсудили проблему этнических общин в контексте усиления внутренней и внешней безопасности Российской Федерации. В результате встречи было предложено создать при президенте России консультативный орган - Совет национальных организаций, осуществляющий формирование «конкретных ответов на вызовы в межнациональной и межконфессиональной сфере. По итогам обсуждения участники круглого стола приняли проект Обращения к президенту, вызвавший широкий информационный и общественный резонанс» . Одновременно, преследуя соблюдение интересов иммигрантов, диаспоральные объединения предложили свое видение решения проблем, связанных с угрозами безопасности России в сфере межэтнических и религиозных отношений принимающего сообщества и приезжих иностранных граждан.
Состояние миграционной политики в приграничных регионах России и ее влияние на пограничную безопасность
По мнению автора, элемент миграционной политики, направленный на противодействие незаконной миграции, оказывает существенное влияние на обеспечение пограничной безопасности. При реализации соответствующего комплекса мер нейтрализуются угрозы проникновения представителей различных экстремистских организаций в пограничном пространстве, оседания нелегальных иммигрантов на приграничных территориях, демографической и экономической экспансий, межэтнической напряженности на приграничных территориях; стабилизируется политическая обстановка в регионах и России в целом. Состояние пограничной безопасности государства обусловливается эффективностью мер миграционной политики в области противодействия незаконной миграции, которая должна формироваться в соответствии со складывающейся ситуацией в пограничном пространстве.
Кроме того, следует отметить, уровень пограничной безопасности в целом и на конкретных участках государственной границы, в отдельно взятом приграничном субъекте Российской Федерации также является определяющим фактором для формирования миграционной политики.
Уровень пограничной безопасности определяется, во-первых, состоянием защищенности пограничного пространства, происходящими в нем как негативных, так и благоприятными социально-экономическими, политическими, межкультурными и межэтническими проявлениями, воздействующими на возникновение миграционных процессов различного характера и направленности.
Во-вторых, состоянием защиты интересов личности, общества и государства в пограничной сфере, которые заключаются в обеспечении суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации; завершении территориального разграничения России с сопредельными государствами; обеспечении безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, проявляющихся в пограничной сфере; соблюдении мигрантами и гражданами страны режима государственной границы, пограничного режима; создании в приграничных субъектах для предотвращения ущерба экономике страны благоприятных условий, способствующих социально-экономическому развитию России; защите личности, общества и государства от терроризма и противоправной деятельности организованных преступных группировок, занятых в сферах незаконного перемещения через государственную границу наркотических средств, оружия и боеприпасов, расхищения национальных богатств Российской Федерации, а также обеспечивающих процесс незаконной миграции1 и т. п.
В-третьих, результативностью осуществления комплекса мер различными субъектами по защите пограничного пространства страны и интересов личности, общества и государства в пограничной сфере. Она обеспечивается посредством проведения взаимосвязанной работы специализированных органов исполнительной власти, институтов гражданского общества, частных организаций, а также рациональной, скоординированной и эффективной политики, в том числе в сфере миграции.
Так, политические события 2013-2014 гг. и гражданская война на Украине спровоцировали массовый приток вынужденных мигрантов в приграничные субъекты Российской Федерации (Ростовскую область, Республику Крым и др.), где состояние пограничной безопасности можно охарактеризовать как напряженное. Следует отметить, что до этих событий ситуация на российско-украинском участке государственной границы характеризовалась как одна из самых прогнозируемых, спокойных. Центры временного размещения беженцев и переселенцев оказались переполненными, что могло неблагоприятно повлиять на санитарно-эпидемиологическую обстановку в регионах и вызвать гуманитарную катастрофу. В связи с чем на законодательном уровне в рамках элемента миграционной политики по выполнению гуманитарных обязательств по отношению к вынужденным мигрантам было принято решение о закрытии центров размещения, осуществлении
Более того, участились случаи отказа граждан Украины от предложений трудоустройства, их иждивенческого существования за счет предоставленных им социальных и материальных гарантий государством, возросло недовольство местного сообщества приграничных регионов, увеличилась вероятность межнациональных конфликтов в регионах, что не могло не снизить уровень защищенности пограничного пространства и политической стабильности в регионах. Адекватной мерой реагирования на происходящие социально-экономические, политические процессы и их проявления стала законодательная инициатива в Государственную Думу о лишении таких лиц социального обеспечения на территории России1, что должно благоприятно отразиться на состоянии пограничной безопасности в целом.
В связи с увеличением потоков вынужденных переселенцев с Украины2, как отмечалось выше, элемент миграционной политики по привлечению трудовых иммигрантов должен совершенствоваться с учетом данной категории, квоты на иностранных рабочих будут снижены
Направления совершенствования миграционной политики России в интересах обеспечения пограничной безопасности
В приграничных регионах ЦФО особенности характеризуются положительной динамикой внутренних (межрегиональных) потоков населения (за исключением Брянской области, где наблюдается эмиграция жителей региона в Республику Беларусь); наличием незаконного перемещения иностранных граждан через границу, транзитной составляющей; ростом трудовой миграции, преимущественно из стран СНГ; увеличением количества вынужденных переселенцев с Украины; отсутствием сепаратистских и экстремистских тенденций; большой численностью диаспоральных объединений этнических мигрантов, обладающих достаточно значительным политическим влиянием в общественно-политической жизнедеятельности приграничных субъектов.
В приграничных регионах КФО миграционная ситуация складывается под воздействием интеграционного периода и с учетом специфичных особенностей российско-украинского участка границы. Миграционные процессы характеризуются приростом населения. Однако в условиях сложной политической обстановки, сохранения сепаратистских и экстремистских тенденций, наличия оппозиционных организаций в среде крымской татарской диаспоры, они приобретают латентно стихийную направленность и, в случае непринятия необходимых мер по совершенствованию миграционной политики на переходном этапе, способны спровоцировать возникновение угроз безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве.
В большинстве приграничных регионах СЗФО, за исключением Калининградской и Ленинградской областей, миграционная ситуация характеризуется отрицательными внутренними миграционными процессами, оттоком жителей из приграничных районов, уменьшением плотности населения. В связи с чем увеличивается риск снижения результативности деятельности пограничных органов по пресечению нелегальной миграции и иных действий по осуществлению охраны государственной границы. Ежегодное увеличение численности иностранных граждан из стран СНГ, существование сформированных диаспор коренного населения и значительное присутствие иммигрантов из стран Балтии, Польши, Финляндии способствуют сохранению сепаратистских тенденций и возможности влияния зарубежных государств посредством этнических общин на общественно-политическую жизнедеятельность и государственную власть приграничных регионов, замещению этнического состава в пограничном пространстве, повышают вероятность расселения граждан заинтересованных государств на «спорных территориях» и предъявления официальных претензий на приграничные территории Российской Федерации.
В приграничных субъектах ЮФО особенности складываются под влиянием общей обстановки на российско-казахстанском и российско-украинском участках государственной границы. Они заключаются в увеличении населения за счет сохранения тенденций роста внутренних (межрегиональных) и внешних (международных) миграционных процессов из стран СНГ (Украины, Узбекистана, Таджикистана, Армении, Азербайджана, Грузии), потоков вынужденных переселенцев с Украины, их влиянии на политическую жизнедеятельность принимающего социума и вероятности возникновения межнациональных конфликтов, сохранении экстремистских тенденций, наличии незаконного перемещения лиц через границу, в том числе транзитного свойства.
В приграничных регионах СКФО миграционная ситуация характеризуется незначительным приростом иностранных граждан и оттоком жителей в другие субъекты страны (отрицательными внутренними и внешними потоками). Большая часть мигрантов следует через территорию республик транзитом. Кроме того, геополитическое положение, религиозный фактор, национальный состав, безработица способствуют потокам незаконной миграции из стран Средней Азии и Закавказья, политизации ислама, высокой роли этнических общин и клановости в политической жизнедеятельности приграничных республик. Все это способствует террористической деятельности, увеличивает рост радикализации ислама, осложняет политико-религиозную обстановку в регионе и оказывает влияние на уровне пограничной безопасности страны в целом.
В приграничных регионах УФО особенности характеризуются внутренними миграционными процессами с отрицательной направленностью, уменьшением плотности населения. Внешние миграционные процессы складываются с учетом общей обстановки на российско-казахстанском участке государственной границы за счет международного обмена со странами СНГ и взаимосвязи с социально-политическим и экономическим развитием регионов. Незначительная плотность населения приграничных регионов, увеличение роли этнических общин мигрантов в политических процессах в пограничном пространстве, их взаимосвязь со странами исхода, редкие случаи экстремистских действий маргинального характера создают угрозы состоянию пограничной безопасности, защищенности интересов Российской Федерации в пограничной сфере, осложняют задачи пограничных органов по оперативному взаимодействию с местным населением и охране государственной границы.
В приграничных регионах ПФО миграционная ситуация и переселенческие процессы определяются геополитическим положением, пересечением Центрального Азиатского и Кавказского регионов, соседством с Республикой Казахстан, что делает округ преимущественно транзитной территорией для мигрантов как легальных, так и незаконных. Более того, внутренние миграционные потоки направлены на убыль коренных жителей, прирост населения осуществляется в основном за счет многочисленного международного обмена со странами СНГ, в связи с чем диаспоральные мигрантские объединения наращивают свой политический вес и возможности в общественно-политической жизнедеятельности приграничных регионов, что, несомненно, оказывает влияние на уровень пограничной безопасности и осуществление комплекса мер по защите пограничного пространства, интересов Российской Федерации в пограничной сфере.
Похожие диссертации на Миграционная политика и ее влияние на пограничную безопасность Российской Федерации (политологический анализ)
