Содержание к диссертации
Введение
Глава I. История и современное состояние национальных отношений и государственной политики в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации 13
1.1. Историко-политические традиции развития национальных отношений и политики российского государства на Северном Кавказе 13
1.2. Этносоциальная и этнополитическая структура Северо-Кавказского региона Российской Федерации, противоречия и тенденции её развития 46
1.3. Сущность, цели и принципы государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе в современных условиях 73
Глава II. Основные приоритеты государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе и условия их реализации 96
2.1. Совершенствование нормативно-правовой базы развития национальных отношений в Северо-Кавказском регионе в интересах стабилизации социально-политической обстановки 96
2.2. Пути устранения причин межнациональных конфликтов, условий и факторов обострения военно-политической напряженности в регионе 109
2.3. Государственная программа социально-экономического развития региона как основа стабилизации межнациональной обстановки 131
2.4. Пути совершенствования духовных и социокультурных основ межнациональных отношений в Северо-Кавказском регионе 146
Заключение 162
Список цитированной и использованной литературы 167
- Историко-политические традиции развития национальных отношений и политики российского государства на Северном Кавказе
- Сущность, цели и принципы государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе в современных условиях
- Пути устранения причин межнациональных конфликтов, условий и факторов обострения военно-политической напряженности в регионе
- Пути совершенствования духовных и социокультурных основ межнациональных отношений в Северо-Кавказском регионе
Историко-политические традиции развития национальных отношений и политики российского государства на Северном Кавказе
В XIX веке начинает активно реализовываться идея создания единого государственного устройства под сенью Российского флага в южных регионах - Закавказье и Северном Кавказе. В ней четко определились три цели: расширение границ, удержание и освоение приобретенных территорий, достижение доминирующих позиций в Азии и Европе.
Цели России в её колониальных устремлениях были несколько другие, чем у европейских государств, Турции и Персии. Они сводились, в основном, к укреплению безопасности своих границ, преодолению многочисленных раздоров, а порой геноцида, которому подвергались народы, входившие в состав России. Кроме того, грабежи караванов, набеги на склады русских купцов существенно снижали эффективность торговли, мешали развитию экономики, как самой России, так и государств южных регионов.
В ходе расширения границ и присоединения новых территорий весьма своеобразно формировалась национальная политика России.
Будучи составной частью как внешней, так и внутренней политики, она включала в себя такие направления, как меры этносоциальной регуляции на присоединенных ранее территориях и прочно вошедших в состав империи , а также меры колониальной политики в отношении государств и народов, присоединённых в XIX веке.
Если содержание первого направления национальной политики включало в себя экономические, социально-политические цели, методы и средства, то в содержании колониальной политики России в южных районах преобладали задачи, комплексы мероприятий национально-политического и военно-дипломатического характера1.
Разумеется, национальная политика России на Северном Кавказе в дореволюционный период в меньшей мере выражала интересы нерусских народов и в большей мере служила интересам российского самодержавия и укрепления империи. Основной задачей государственной политики, частью которой являлась национальная политика, было расширение и укрепление собственных территорий, и увеличение числа подданных русского царя. Эта задача, как и способы её решения, диктовалась экономическими интересами империи в данном регионе, а также ходом военно-дипломатического противо-действия с конкурентами в лице крупнейших государств Европы и Азии .
В ходе исследовательской работы автором выделены факторы, определившие характер и содержание историко-политических традиций национальных отношений на Северном Кавказе, которые продолжают влиять на национальную политику российского государства в регионе.
Прежде всего, отметим общинные отношения, местные языческие верования и обычаи, органично слившиеся с исламом и христианством в условиях преобладания натурального хозяйства, которые доминировали во многих районах Северного Кавказа до XX века и кое-где вновь возрождаются ныне. Этническая, национальная и культурная специфика народов Северного Кавказа объективно пронизывает все стороны жизнедеятельности людей и их общностей. Непонимание данного фактора приводило, приводит, и будет приводить к ошибкам при проведении социально-политических и экономических реформ на Северном Кавказе.
Этническая карта "советского" Северного Кавказа, составленная по полевым исследованиям начала 1960-х годов, включала 46 народов, принадлежащих к пяти этническим семьям (кавказская, индоевропейская, алтайская, семито-хамитская, уральская) и 14 группам1. В действительности перечень существенно больше. Только в Дагестане насчитывается более 40 народов! И это только этническое деление. На него следует наложить деление конфессиональное, фактически оформляющее на Северном Кавказе обособленные этноконфессиональные сообщества. Осетины-мусульмане и осетины-христиане, армяне - григорианцы, католики и хемшины (обращенные в ислам), азербайджанцы - шииты и сунниты (Дербентский район), мусульмане ханифитского и шафиитского толка, а также резко пополняющиеся ряды сторонников ханбалитского мазхаба (так называемые ваххабЭпмииавквашффитв .- это не миф, как некоторые думают, а суть нашей социальности, духовности и государственности . Соответственно, с ним надо считаться, учитывать в управлении обществом, в государственном строительстве.
Значимым фактором, определяющим историко-политические традиции развития национальных отношений на Северном Кавказе, является миграция населения. Превратности исторических расселений и насильственных перемещений показывают, что если даже оставить за скобками вытеснение кабардинцами осетин в XVI—XVII веках, вторжение калмыков в ногайские степи в XVII—XVIII веках, расселение туркменов персами в XV—XVII веках и ограничить себя только последними двумя столетиями, на которые, безусловно, распространяется историческая память, то этнодемографическая картина Северного Кавказа еще многократно усложнится.
Земли, заселяемые казаками и колонистами, по большей части являлись обиталищем тех родов, которые предпочли перебраться в единоверную Турцию и не оставаться под властью "кяфиров" — христианских Государей. Исход мусульманского населения с Кавказа после его присоединения к России (так называемое мухаджирство) и, особенно, после поражения мюридов Шамиля в Кавказской войне 1840—1860 годов был очень значительным. Десятки тысяч адыгейцев, кабардинцев, чеченцев, аварцев, абхазов и иных кавказских мусульман бросили свои дома и земли.
Миграционные проблемы и в наши дни волнуют население Северного Кавказа. В результате национальных конфликтов в Закавказье (Нагорный Карабах, Сумгаит, Абхазия и т.д.), антирусской политики, экономической разрухи и безработицы, десятки тысяч беженцев осели в Краснодарском, Ставропольском крае, в других республиках Северного Кавказа, что нарушает баланс между коренным и вновь прибывшим населением. А это в свою очередь часто приводит к конфликтам на национальной и религиозной почве.
Сущность, цели и принципы государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе в современных условиях
Государственная национальная политика Российской Федерации явля ется составной частью внутренней и внешней политики России. Она вопло щена в жизнь Указом Президента РФ от 15 июня 1996 года № 909, когда бы ла принята Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Концепция государственной национальной политики Рос сийской Федерации - это не сиюминутный конъюнктурный документ, а стратегическая программа деятельности государства и общества в целом на долгосрочный период в сфере национальных отношений.
Концепция выработала систему современных взглядов, принципов и приоритетов органов власти в сфере национальных отношений, дала современное понимание сути целей и задач государственной политики, стратегии и тактики по решению конкретных проблем самобытного развития народов, а также основные подходы по гармонизации межнациональных отношений во всех сферах российского общества, укреплению единства Российской Федерации.
Однако Концепция уделяет недостаточно внимания Северо-Кавказскому региону. В VI разделе указанного документа отмечается: «Регионом со сложной этнополитической ситуацией является Северный Кавказ. При разработке государственной программы развития этого региона необходимо учитывать его историко-культурную специфику, особое геополитическое положение, а также потребность преодоления последствий вооруженных конфликтов»1.
Несмотря на то, что государственная национальная программа принята, на сегодняшний день она не воспринимается в субъектах федерации как программа к действию. «Во многих территориях Концепция рассматривается порой как некий теоретический изыск, а не как базисный документ для выработки соответствующих практических мер в субъектах Российской Федера-ции» . То есть, реализация Концепции остается делом добровольным, зависимым лишь от личного понимания или непонимания национальных проблем конкретным руководителем района, города, субъекта Федерации, страны.
Автор считает, что реализация целей государственной национальной политики возможна при следующих условиях:
1. В качестве базовой основы в государстве должна существовать специальная программа федерального центра, определяющая цели, принципы и задачи национальной политики3.
2. В то же время характерной особенностью Российской Федерации является то, что она представляет собой одно из крупнейших в мире многонациональных государств. Северный Кавказ в этом плане является неповторимым регионом, где проживают сотни народов, различающиеся по численности, социально-профессиональной структуре, типу хозяйственной деятельности, языку, особенностям материальной и духовной культуры, конфессиональной принадлежности. В этой связи, национальная политика на Северном Кавказе должна иметь свою специфику и особенности. То есть речь идет о создании Концепции региональной национальной политики.
О важности и необходимости разработки концепции государственной национальной политики на Северном Кавказе свидетельствуют следующие факты.
С 1998 года по настоящее время проводится большая работа по линии Совета Федерации и Государственной Думы. Проект государственной национальной политики обсуждался на парламентских слушаниях. По этой проблеме проведен ряд научных конференций, как в Москве, так и на Северном Кавказе. С участием представителей субъектов отрабатывались и рассматривались на предварительных этапах несколько вариантов документа. В январе 1998 года проект Концепции обсуждался на расширенной Коллегии Миннаца России с участием членов Совета Федерации, депутатов Госдумы, руководителей и представителей республик, краев и областей Северного Кавказа. Одобренный в целом документ был передан для доработки специально образованной для этого комиссии.
20 марта 1998 года новый вариант, рассматривавшийся в Ростове-на-Дону на совместном заседании Временной межведомственной комиссии Совета безопасности РФ и Ассоциации "Северный Кавказ", участником которого был автор, также в целом был одобрен.
В ходе подготовки к рассмотрению на заседании правительства, намечавшегося на 6 августа 1998 года, проект государственной национальной политики был согласован с руководителями всех субъектов Северо-Кавказского региона и заинтересованными федеральными ведомствами. В январе 1999 года в Ессентуках на межнациональном совещании был обсуждён и принят проект Основных направлений национальной политики РФ на Северном Кавказе1. Однако государственной национальной политики РФ на Северном Кавказе в виде официального государственного документа как не было, так и нет. Автором в связи с этим проделана работа, результаты которой позволяют раскрыть в его видении содержание, цели и принципы государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе в современных условиях.
Так участники Северо-Кавказского межнационального совещания отмечали: «Проект Основных направлений содержит согласованную систему принципов, целей и задач кавказской политики России. Он определяет механизмы реализации государственной национальной политики на Северном Кавказе, предполагает осуществление комплексной программы экономического и социально-политического развития региона. Основные идеи документа с удовлетворением восприняты и поддержаны общественностью, органами государственной власти на Северном Кавказе» .
Остановимся на особенностях государственной национальной политики Российской Федерации на Северном Кавказе.
Государственная национальная политика Российской Федерации на Северном Кавказе является составной частью внутренней и внешней политики России и представляет собой согласованную систему взглядов на цели, принципы и первоочередные задачи практической деятельности всех органов власти с учетом не только современных политических реальностей, но и всего комплекса экономических, культурных, этнополитических, религиозных и других особенностей народов этого региона, сложившихся как в процессе их самобытного исторического развития, так и в результате вековых взаимоотношений с русским и другими народами в рамках единого Российского государства1.
Пути устранения причин межнациональных конфликтов, условий и факторов обострения военно-политической напряженности в регионе
Анализ общественно-политической обстановки на Северном Кавказе показал, что невозможно решить социально-экономические, межнациональные, межконфессиональные проблемы, если не решить проблему военно-политической напряженности региона.
Северный Кавказ перегружен комплексом как прошлых, так и нынешних ошибок и обид. Наличие «воюющей» Чечни все эти годы провоцирует взрыво-опасность прежде всего этнополитической обстановки на Северном Кавказе в целом. Ситуация на Северном Кавказе угрожает безопасности народам региона и всему российскому государству. Этнополитический экстремизм в этом регионе все заметнее стал смыкаться с религиозным экстремизмом и сепаратизмом.
Работа, проводимая в регионе по урегулированию военно-политической обстановки в 1997-1998 гг., была фактически провалена.
С началом антитеррористических операций в Дагестане1 началась относительно активная созидательная работа. Благодаря согласованным действиям с Дагестаном был достигнут успех - противник разбит и развеян1.
Однако в Чечне успех на сегодняшний день не достигнут и, прежде всего из-за того, что была недооценена работа с чеченским народом и был сделан явный уклон на военное решение проблемы Чечни.
Рассмотрим некоторые аспекты воздействия сепаратизма на межнациональные и межконфессионалъные отношения в Северо-Кавказском регионе.
За последнее десятилетие проблема возникновения и развития сепаратистских движений в национальных республиках Российской Федерации, а также вопрос о степени воздействия деятельности и пропаганды сепаратистов на остальные субъекты федерации стали одними из наиболее важных внутриполитических аспектов. Заявившее о себе осенью 1991 года чеченское сепаратистское движение, возглавленное радикально настроенными националистическими лидерами, превратилось за последующие годы из локального очага сепаратизма в мощный фактор, способный дестабилизировать общую военно-политическую обстановку на Северном Кавказе. Возникший на волне всеобщего политического хаоса, вызванного распадом СССР, чеченский сепаратизм не только оказался весьма живучим явлением, но и сумел втянуть в орбиту противостояния федеральному центру часть национальных элит других северокавказских республик.
Процессы сепаратизма, происходящие в одном из регионов этнофеде-ральной системы, оказывают глубокое, многоаспектное влияние как на отдельные субъекты, граничащие с мятежным регионом, так и на всю федерацию в целом. Не вызывает сомнения тот факт, что в подавляющем большинстве подобных случаев такое влияние имеет ярко выраженный деструктивный характер. Практически ни одно сепаратистское движение не обходилось без войн, которые вело единое государство против мятежников, однако очень немногие сепаратисты добивались успеха на этом пути. Но даже неудачная война за отделение может существенно трансформировать политическую структуру, межэтнические и межгрупповые отношения.
Одним из наиболее опасных моментов для этнофедеральной системы, в которой развивается сепаратистское движение, является возможность появления параллельного сепаратизма. Иными словами, сепаратизм одного региона может привести к возникновению сепаратистских движений в других частях федерации. В конце 80-х - начале 90-х годов в СССР и в Российской Федерации подобное явление называлось "парадом суверенитетов". Большинство частей бывшего союзного государства, а затем и России поспешили объявить себя суверенами своих территорий и потребовать свою долю общесоюзной и федеральной собственности. При этом во многих национальных республиках было заявлено о безусловном политическом приоритете представителей доселе якобы дискриминируемой титульной нации.
Подобного рода процессы можно объяснить, во многом, эскалацией взаимно исключающих претензий на власть и доминирование в своём регионе. Причём, если часть национальных элит удовлетворилась занятием главенствующих позиций в своём национально-территориальном образовании и договорилась с федеральным центром о взаимной поддержке, то, к примеру, радикально настроенные лидеры чеченского сепаратизма, не таясь, заявляют о своих претензиях на роль гегемона в Северо-Кавказском регионе1.
Разумеется, пример одного движения не может создать сепаратистские настроения там, где их не существует вовсе. Однако сила движения, если оно к тому же поддерживается извне, может подтолкнуть других сепаратистов к действиям, убедив их в том, что успех вполне вероятен. Особую роль в данном отношении играет упомянутая уже поддержка извне. Любое сепаратистское движение стремится заручиться помощью из внешних источников, независимо от того, тайная эта поддержка или открытая. Причём на наиболее ответственных этапах борьбы сепаратисты делают всё возможное, чтобы получить внешнюю поддержку, как военную, так и дипломатическую. Исходя из требований ситуации, лидеры сепаратистов зачастую согласны допустить вмешательство в свои дела представителей зарубежных государств и организаций с одной только целью сохранить их поддержку в борьбе против центра.
Проиллюстрировать подобное утверждение можно опять же на примере Северного Кавказа. В начале чеченской военной кампании лидер сепаратистов Д. Дудаев сделал ставку на повышение роли исламского фактора в противостоянии Чечни и Российской Федерации, стремясь таким образом привлечь помощь и поддержку со стороны государств исламского мира. Война против центра была объявлена джихадом, чеченским боевикам создавался имидж "воинов ислама", а сама борьба переводилась из плоскости национально-освободительного движения, которое провозглашалось на начальном этапе, в сферу межконфессиональных противоречий, якобы имевших глубинный сакральный подтекст. Добившись поддержки ряда исламских государств и международных исламских организаций, руководство сепаратистов постепенно втянулось в сферу деятельности фундаменталистских сил, станло частью глобальной исламской стратегии.
Существует ещё ряд немаловажных обстоятельств, оказывающих значительное влияние на отношения между Чечней, её соседями и федеральным центром, а также существенное воздействие на общую картину межэтнических отношений в регионе.
Данные аспекты лежат, в основном, в психоэмоциональной сфере межнациональных отношений. В данной связи стоит отметить, что одной из отличительных черт современного чеченского сепаратизма является его ярко выраженный агрессивный, экспансионистский характер. Причём указанная черта проявляется как во внешней, так и во внутренней политике непризнанного чеченского государства. Основным внутриполитическим аспектом в данном отношении является фактически уже достигнутая на сегодняшний день этническая однородность населения, обусловленная тем, что подавляющее большинство не чеченского населения покинуло республику.
Пути совершенствования духовных и социокультурных основ межнациональных отношений в Северо-Кавказском регионе
Северный Кавказ является регионом контакта многих культур и этносов Российской Федерации. История Северного Кавказа, опыт его народов представляют собой источник государственного духовного богатства, силы, величия.
Уважение, гарантии сохранения и развития национальной самобытности, традиционных культурных ценностей народов Северного Кавказа, их жизненного уклада должны лежать в основе стабилилизации межнациональных отношений в регионе.
Духовная жизнь российского многонационального общества включает в себя духовную культуру, как совокупность духовных ценностей, и творчество людей в сфере науки, литературы, общественной мысли, образования, воспитания, психологии, морали, обыденного сознания народов.
Вместе с тем она непосредственно входит в такие сферы общественной жизни, как экономика и политика.
Именно поэтому, формирования в Северо-Кавказском регионе эффективного экономического механизма, социально-политической стабильности невозможно без единого информационно-культурного пространства.
На протяжении последних десяти лет на Северном Кавказе расшатывалась целостность России, разрушались интернациональные связи, братство народов, взаимопомощь. Все это пытались представить как отжившие компоненты общественной жизни, но что поставить на их место, никто не знал. Семь раз за годы реформ менялись руководство и структура Министерства по национальной политике.
Позиции интернационализма заняли национализм, сепаратизм и его вечный спутник - криминал, разодетый в национальные наряды и щеголяющий шовинистическими лозунгами.
Сегодня как никогда необходима максимально полная реализация Федерального закона "О национально-культурной автономии" с целью удовлетворения национальных интересов проживающих дисперсно на Северном Кавказе этнических меньшинств в области языка, культуры, образования, социальной сфере.
Организации, создание которых предусматривается этим законом, могли бы взять на себя роль представителей конкретных национальных меньшинств во взаимоотношениях с органами представительной и исполнительной власти в части выражения и защиты их национально-культурных потребностей. Важно совместными усилиями власти и гражданского общества найти и налаживать соответствующие механизмы осуществления этих прав.
А положительные примеры имеются. Так, немецкая национально-культурная автономия включила в свой состав более одиннадцати тысяч человек. Ее руководство с помощью администрации, губернатора подготовило шестнадцать бизнес-планов, осуществление которых на смешанные средства из федерального и краевого бюджетов с помощью германской стороны поможет создать новые рабочие места, причем не только для представителей немецкой национальности. Идет возрождение культуры этнических немцев за счет средств ФРГ, - немецкий язык изучают тысячи жителей края .
Диаспоры Ставрополья активно помогают руководству края устанавливать международные связи с Германией, Грецией, Арменией, Туркменистаном.
Стало традицией проведение дней культуры народов Северного Кавказа.
Краеведческий музей, который по специальным программам регулярно посещают школьники, организовал экспозицию «У этнической карты Ставрополья», «Горцы Северного Кавказа глазами художников».
Большую признательность населения получили регулярно проводимые торгово-промышленные ярмарки.
Во многих школах края преподаются родные языки, такие, как ногайский, армянский, туркменский, немецкий, греческий.
В Ставрополе действует Институт дружбы народов Северного Кавказа. В ряде вузов ведется подготовка специалистов по регионоведению, которые в дальейшем должны будут профессионально работать в сфере национальных отношений.
Автором также предприняты конкретные шаги в вопросах возрождения межнациональных отношений на Северном Кавказе. Проведены региональные конференции, конгрессы, совещания, такие как «Мир на Кавказе через туризм», «Мир на Кавказе через языки и культуру», «Региональная безопасность и национальные отношения». Пятигорск является сейчас объединяющим центром народов Северного Кавказа. При администрации Пятигорска создан Этнический Совет, который курирует национально-культурные объединения1.
Несмотря на то, что имеющиеся правовые документы определяют меры по стабилизации межнациональных отношений в духовной сфере2, сегодняшняя реальность требует не общих слов, а конкретных действий, подкрепленных как новыми правовыми документами, так и финансовыми влияниями.
Речь идет, прежде всего, о принятии такого документа, который бы реально мог объединить все народы на Северном Кавказе.
На взгляд автора необходимо закрепить равенство народов исследуемого региона, во-первых, как равенство субъектов исторического процесса; во-вторых, как равенство субъектов носителей своеобразных неповторимых культур - независимо от численности той или иной нации, этноса, народности и в-третьих, как равенство социальных индивидов в структуре более широких социальных общностей. Эти три теоретических момента должны быть отражены как ключевые для искоренения и преодоления всякого национализма.
Каждый житель Северного Кавказа должен знать, что его объединяет с миллионами жителей этого специфического региона?
Во-первых, нет нигде на планете такого сочетания национальных культур. Нет нигде такого сочетания конфессиональных, религиозных течений: здесь и православие, и ислам, и иудаизм, и буддизм.
Во-вторых, каждый житель региона должен знать, что он вплетен в единую систему. Куда текут воды с Кавказских гор? С одной стороны они текут в Каспийское море, с другой стороны они текут в Черное море, с третьей стороны - в Азовское море. Реально, объективно, материально все это связано в один узел. То же самое относится и к энергетике, и к транспорту, ко всем формам инфраструктуры.
В-третьих, нельзя оставлять в стороне от решения национальных проблем интеллектуальный потенциал Северного Кавказа.
Образовательный потенциал на Северном Кавказе не только сохранен, но в последние годы успешно развивается: возникают новые учебные заведения, новые университеты, филиалы. Растут конкурсы в высшие учебные заведения, в аспирантуру. Это свидетельствует о том, что наряду с теми деструктивными явлениями, которые мы наблюдаем, существуют и позитивные тенденции. Сравним такие цифры: в 1927 году на Северном Кавказе было всего 300 научных работников, а сейчас 42 тысячи .
