Введение к работе
Актуальность темы исследования. В начале XXI века мир вступил в качественно новый этап своего исторического развития. Набирающие обороты процессы глобализации, всплеск национализма и религиозного экстремизма, возрастающее количество региональных конфликтов - все это, как и многое другое, представляет собой серьезный вызов российской государственности и национальной безопасности.
Россия переживает сложный период, главное содержание которого состоит в преобразовании страны в правовое и демократическое государство с развитым гражданским обществом и эффективной рыночной экономикой. Особо важной теоретической и практической проблемой этого периода в истории России выступает становление и развитие федерализма.
По нашему мнению, федерация является наиболее эффективной формой политико-территориального устройства, в наибольшей степени отвечающей как современным нуждам, так и долгосрочным интересам России. Более того, можно с достаточной долей уверенности констатировать, что федерализм - это оптимальный способ управления страной, которая имеет одну из самых обширных в мире территорий.
Однако представители научной общественности и политики сходятся во мнении, что в России до сих пор еще нет полноценного федеративного государства. Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что требует выяснения причин сложившейся ситуации, поиска путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений.
Кроме того, проблемы, существующие в рамках федеративных отношений, напрямую связаны с тем, что на рубеже веков резко обострилась борьба за статусы, ресурсы, права и влияние между различными их участниками, что вызвано многими объективными и субъективными причинами. Противоборство конфликтующих сторон нередко приобретает бескомпромиссные формы, зачастую выражаясь в насилии и политических кризисах. В современной России все более очевидным становится тот факт, что от характера федеративных отношений как части политического процесса зависит устойчивость демократического политического режима в целом. Именно поэтому объективно встает вопрос о необходимости создания жизнеспособного института федерализма на основе поиска эффективных способов разрешения конфликтов.
Проблемы реализации федеративных отношений стоят не только перед Российской Федерацией в целом, но и перед каждым из ее субъектов. Одним из регионов, где процессы федерализации и государственного строительства имеют свою специфику, является Северный Кавказ. Именно здесь проявился феномен фактического выхода одного из субъектов Федерации из правового поля государства, концентрируется около трети национально-государственных образований Российской Федерации и все это в условиях экономических трудностей, активных миграционных процессов, демографического давления и национальной неприязни. На Северном Кавказе все споры, противоречия и конфликты, характерные для России в целом, проявляются в наиболее запутанной форме.
Следует отметить, что на политические процессы на Северном Кавказе оказывает существенное влияние национальная политика. Сегодня религиозный фактор в субъектах Федерации Южного федерального округа является самостоятельной реальностью, т.к. за ним стоят геополитические, политические, экономические и социальные интересы. Как показала практика, подъем религиозного самосознаний сопряжен не только с положительными факторами возврата к традициям, роста национального и культурного самоуважения, но и с отрицательными, разжиганием национальной вражды, конфликтов, социальных и национальных взрывов.
Суммируя сказанное, отметим, что актуальность исследования определяется наличием, как минимум, трех групп проблем.
Во-первых, изучение признаков, основ и специфики становления и развития федерализма в России и состояния федеративных отношений на современном этапе при применении достижений конфликтологии имеет существенное значение. К специальному анализу проблемы побуждает и недостаточная, по нашему мнению, степень ее научной разработанности в отечественной и зарубежной политической мысли.
Во-вторых, местом и ролью Северного Кавказа в истории российской государственности, его объективной вовлеченностью в российскую национальную политику. С точки зрения геополитики Северо-кавказский регион всегда представлял собой крайне важный стратегический узел. Можно утверждать, что тот, кто обладает влиянием в этом регионе, в той или иной мере владеет значительной частью евроазиатского континента. Во всем мире более чем достаточно сил, заинтересованных в расшатывании стабильности, ущемлении интересов России в Северо-кавказском регионе. Это объективно предполагает необходимость того, чтобы политические процессы на Северном Кавказе в их федеративном измерении были не только предметом пристального изучения, но и постоянным объектом государственной управления.
В-третьих, состояние и динамика развития современной внутриполитической обстановки в Северо-кавказском регионе, отличающейся крайней нестабильностью, непосредственно влияет на состояние национальной безопасности Российской Федерации. Нынешняя действительность свидетельствует о том, что одну из реальных угроз для России представляют внутренние конфликты в республиках Северного Кавказа, которые характеризуются не только тяжелым экономическим и социально-политическим положением, но активностью религиозно-политического и национального фактора.
Степень научной разработанности проблемы. К настоящему времени в российской и зарубежной политической мысли накоплен определенный потенциал по вопросам, касающимся института федерализма, его места и роли в политическом процессе. Тем не менее, модернизация политической системы России заставляет с особым вниманием обращаться к вопросам теории и практики конфликтологического анализа федеративных отношений.
В научной мысли можно выделить несколько групп исследований, авторы которых, так или иначе, рассматривают вопросы федерализма, его зарождения и развития в условиях политического процесса России, теоретические и практические аспекты конфликтов в его рамках.
Первую группу составляет монографическая литература, диссертационные исследования и статьи в периодической печати отечественных и зарубежных авторов, посвященные актуальным вопросам развития института федерализма.
Методологически важны работы Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А.Н. Аринина, С.Д. Валентея, Л.М. Карапетяна, В.Н. Лысенко, Т.В. Марченко, Я.А. Пляйса, В.Е. Чиркина и др. В этих работах раскрыта сущность федерализма как социально-политического, правового и экономического явления. Однако, несмотря на значительное приращение знания, достигнутое за период с начала 90-х годов XX века, Россия на сегодняшний день не имеет развернутой конкретной программы развития института федерализма во всех его аспектах. Остаются малоизученными вопросы работы с конфликтными ситуациями, которые повсеместно присутствуют в современных федеративных отношениях.
В разное время исследованием советского федерализма занимались Т.Б. Анисимова, Г.С. Гурвич, Д.Л. Златопольский, М.Г. Кириченко, А.И. Лепешкин и др. Практически все работы советского периода идеологизированы, но, несмотря на это, определенные положения, содержащиеся в них, могут быть использованы в современной науке и практике при учете конкретных исторических условий.
Работы западных теоретиков федерализма И. Дьючейсика, В.Острома, В. Рикера, Дж. Элейзера и др. дают возможность проанализировать уровень ее разработанности на современном этапе в зарубежной политической мысли. Они позволяют выявить общее и особенное в трактовках основной проблематики теории и практики института федерализма в современных российских исследованиях и концепциях зарубежных авторов, что необходимо для формирования целостного восприятия.
Вторая группа работ включает труды отечественных политологов А.В. Глуховой, И.Б. Гоптаревой, А.В. Дмитриева, Ю.Г. Запрудского, А.Г. Здравомыслова, B.C. Комаровского, Е.И. Степанова, зарубежных авторов К. Боулдинга, Г. Зиммеля, Л. Козера, С. Липсета, К. Митчелла. В этих работах нашли свое отражение как теоретико-методологические проблемы политической конфликтологии, так и анализ факторов конфликтогенности в условиях модернизации политического процесса.
В целом феномен политического конфликта получил в современной научной литературе достаточную разработку с точки зрения генезиса, управления, урегулирования и разрешения. В то же время отмечается явный недостаток работ, отражающих специфику конфликтов в условиях функционирования института федерализма. Следует признать, что, несмотря на значительное количество работ по различным аспектам федеративных отношений и политических конфликтов, сегодня остается практически незатронутым вопрос конфликтологического анализа института федерализма, не существует целостного и системного подхода к его решению.
Третью группу работ составляют исследования федеративных отношений Северо-кавказских субъектов Федерации с федеральным центром, которыми занимались А.В.Авксентьев, Х.А.Аджиев, С.И.Аккиева, М.Б.Беджанов, Ю.Г.Волков, С.М.Воробьев, К.С.Гаджиев, Н.А.Зубаревич, А.Ю.Коркмазов, С.В.Передерни, А.В.Попов, В.А.Тишков, В.М.Юрченко и др. Однако, по большей части, проблемы федеративных отношений в работах этих исследователей уступают место проблемам национальной политики, этнополитических процессов на Северном Кавказе.
К четвертой группе следует отнести работы Авдеева Ю.И., Барыгина И.Н., Басалая А.Н., Верховского А.К., Грачева А.С., Ризванова Р., Романова Н.А. и др., в которых раскрыта проблема сущности и содержания экстремизма как идеологии и конкретной политической практики. Внимание этих исследователей сосредоточено на определении сущности и содержания экстремизма, его места и роли в политических процессах на Северном Кавказе.
С методологической точки зрения для проведения настоящих исследований большое значение представляли работы ученых, исследующих проблемы государственного строительства, национальной безопасности, государственного управления в основных сферах жизнедеятельности России: Комарова С.М., Лопаты П.П., Левакина И.В., Павленко С.З., Прохожева А.А., Староверова В.И., Степашина С.В., Шахрая С.М., Шпаковского Ю.Г. и др.
В то же время, наблюдается отсутствие глубоких теоретических разработок по анализу конфликтов в рамках федеративных отношений с точки зрения конфликтологической парадигмы. В настоящее время это является серьезным препятствием как для развития соответствующей отрасли науки, так и для решения актуальных проблем политического процесса современной России. Более того, масштаб проблем, с которыми сталкивается Северный Кавказ в сфере развития федерализма, разработке стратегии противодействия экстремизму в религиозной сфере, отдельные проявления которой выступают как угрозы национальной безопасности Российской Федерации в данном регионе, а также скорость и глубина преобразований оставляют значительное поле для исследований.
Это определяет необходимость всесторонней разработки данной проблематики, а также обусловила выбор темы диссертации, предопределила объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования является политические процессы на Северном Кавказе в условиях становления и развития федерализма в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают особенности реализации принципа федерализма и конфликтогенности федеративных отношений в политических процессах на Северном Кавказе.
Целью настоящего диссертационного исследования является анализ института федерализма в политическом процессе современной России, Северного Кавказа для определения наиболее адекватных способов разрешения конфликтов в его рамках, а также определение путей совершенствования деятельности государственных и общественных институтов в нейтрализации угроз национальной безопасности России.
Основными задачами диссертационного исследования являются:
систематизировать основные подходы к исследованию федерализма, выявить особенности изучения политических процессов в федеративной системе;
исследовать конфликтные аспекты федеративных отношений в политическом процессе современной России;
раскрыть сущностные характеристики политических процессов в субъектах Российской Федерации Северного Кавказа с учетом развития федерализма и в условиях активизации экстремистской деятельности отдельных религиозных организаций;
провести сравнительный политико-правовой анализ исторического опыта формирования административно-территориального устройства Российской Федерации и модернизации государственного управления национальными территориями как факторов, обусловливающих современную политическую ситуацию на Северном Кавказе;
разработать рекомендации по совершенствованию политико-правовых механизмов обеспечения национальной безопасности в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа на основе политико-правового анализа развития федеративных отношений;
обосновать предложения по политико-правовому ограничению экстремистской деятельности религиозных объединений на Северном Кавказе.
Методологическая основа исследования. В диссертации используется структурно-функциональный анализ, который наиболее адаптирован к рассмотрению столь сложного явления. Автор опирается на логический метод, а также метод политического прогнозирования. Категориально-терминологический аппарат данной работы базируется на общепринятых в политологии трактовках.
Фундаментальный принцип, определяющий методологический характер данной работы, заключается в том, что исследование носит междисциплинарный характер. В работе использованы научные достижения не только из сферы политологии, но и юриспруденции, социологии, новейшей истории. При изучении конкретных вопросов и локальных блоков исследования, безусловно, преобладает методологический инструментарий политологии, что диктуется как спецификой объекта исследования, так и возможностями практического применения.
Теоретическую базу исследования составили: труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам развития федерализма и его роли в политических процессах, специфики политических конфликтов в современной России; официальные документы и нормативные правовые акты, регулирующие федеративные отношения; энциклопедические и справочные издания.
Научная новизна исследования. Опираясь на достижения отечественной и зарубежной политической мысли, автор стремился к привнесению в политическую науку ряда принципиально новых обобщений и выводов, касающихся федеративных отношений в современной России. В работе:
определены основные направления использования конфликтологического подхода для анализа института федерализма в современной России. Выявлены особенности современного состояния российского федерализма, исследована конфликтогенность федеративных отношений;
структурированы основные проблемы и противоречия российской модели федерализма, представлены возможные сценарии развития федеративных отношений в России и пути их оптимизации;
раскрыты сущностные характеристики современных политических процессов на Северном Кавказе в контексте российского федерализма. Исследованы структурные и институциональные элементы, оказывающие влияние на федеративные политические процессы на Северном Кавказе;
проведен комплексный анализ сущности и содержания экстремизма в религиозной сфере как угрозы национальной безопасности Российской Федерации на Северном Кавказе. Исследованы формы проявления экстремизма в религиозной сфере, обосновано их содержание с учетом современных социальных изменений в обществе и обоснованы направления политико-правового ограничения экстремистской деятельности религиозных объединений в этом регионе России;
на основе теоретических обобщений и сравнительно-правового анализа исторического опыты формирования административно-территориального устройства Российской Федерации выявлен исторически сложившийся традиционный тип взаимодействия элементов государственной системы и обоснованы направления развития политико-правовых механизмов его реализации на Северном Кавказе;
разработаны, на основе политико-правового анализа реализации государственной стратегии обеспечения национальной безопасности на Северном Кавказе, рекомендации по совершенствованию политико-правовых механизмов обеспечения региональной безопасности, развития федеративных отношений в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе.
Надежность, достоверность и обоснованность результатов исследования обусловлены: исходными непротиворечивыми методологическими и теоретическими предпосылками исследования; использованием комплекса методов, адекватных предмету и задачам исследования; возможностью воспроизведения модели исследования в других научных исследованиях.
Основные теоретические положения и выводы, выносимые на защиту.
1. В результате анализа функционирования института федерализма, который находит выражение в современном политическом процессе в форме федеративных отношений, сделан вывод о том, что эти федеративные отношения как часть политического процесса общества представляют собой диалектический, циклический процесс, действующий в определенной структуре. Этот процесс обусловлен как объективными, так и субъективными факторами, относящимися к множеству взаимоотношений сферы распределения власти и полномочий в едином государстве.
Обосновано, что состояние современного российского федерализма характеризуется наличием большого количества проблем и противоречий, которые зачастую дискредитируют саму идею построения федеративного государства: исключительно большое количество субъектов в составе Российской Федерации и их социально-экономическое неравенство; наличие национального признака в административно-территориальном строении федерации; асимметричность статусов субъектов Федерации; неразвитость экономической базы федерализма; непоследовательность и противоречивость политики центра в области федеративных отношений; авторитаризм региональных политических режимов. При этом совершенствование российского федерализма может идти по пути укрепления центральной власти, интеграции и укрупнения регионов, устранения асимметричности статуса субъектов Федерации, строительства федерации на основе территориального подхода, развития системы разграничения предметов ведения и бюджетного федерализма.
2. В целях определения наиболее широкого круга аспектов воздействия конфликтов на функционирование института федерализма в политическом процессе современной России в диссертации обоснована необходимость проведения его конфликтологического анализа. В результате анализа были выявлены проблемы (политические, государственно-правовые и социально-экономические), в связи с которыми возникают конфликты в рамках федерализма.
Обосновано, что реальное укрепление государственной власти и института федерализма в России может быть достигнуто при использовании стратегии, ведущим приоритетом которой является решение важнейших жизненно важных проблем широких социальных групп населения.
3. Автором выделяется, что важнейшими контекстуальными характеристиками исследования (определяющими контекст развития системы органов государственной власти в республиках) являются геополитические характеристики Северного Кавказа:
а) географические условия, в рамках которых происходило становление и развитие государственных образований на Кавказе, оказали определяющее воздействие на формирование политической культуры, национальных традиций, национально-психологических особенностей, конфессионального мировосприятия кавказских народов, что существенно затрудняет решение задачи консолидации;
б) обеспечение влияния в Северо-кавказском регионе для России является ключевой задачей, решение которой позволит ей сформировать мощный геостратегический потенциал, без которого Россия вряд ли сможет возродиться как сильная и великая держава.
Научное прогнозирование развития системы федеративных отношений в субъектах Российской Федерации, находящихся на территории Южного федерального округа, по мнению автора, следует осуществлять с учетом ряда факторов: во-первых, регион будет играть важнейшую роль в структурировании мирового геополитического пространства; во-вторых, регион будет становиться ареной напряженной борьбы за влияние в этом регионе.
4. Показано, что политические процессы на Северном Кавказе в контексте российского федерализма детерминированы рядом факторов структурного характера: недостатками административно-территориального деления, особенностями региональных политических систем и политической культурой региона, а также низким уровнем социально-экономического развития. Федеративный аспект политических процессов на Северном Кавказе в настоящее время характеризуется лояльностью регионов федеральному центру. По мнению автора, такую ситуацию нельзя назвать стабильной, так как лояльность достигается за счет фактического невмешательства центра во внутренние дела регионов, предоставления финансовой помощи и других экономических преференций властным элитам.
5. Обосновано. что политика невмешательства федерального центра в дела региона приводит к консервации низкого уровня социально-экономического и политического развития, то есть задачи поддержания социально-политической стабильности входят в противоречие с задачей модернизации.
Сфера реформирования федеративных отношений представляется ключевой для разрешения проблем и противоречий Юга России. Правовой плюрализм, который существует и развивается во многих странах, в этом регионе может оказаться более эффективным, чем «единое правовое пространство». Ведущей политико-правовой проблемой является закрепление вопросов статуса субъектов Федерации, принципов их взаимоотношений с федеральными органами власти и между собой.
6. На основе исследований сделан вывод о том, что специфика религиозной ситуации в Северо-кавказском регионе определяется процессами, протекающими в обществе и характеризуется следующим:
а) внутренние процессы, происходящие в глубинах православия
и ислама, характеризуются крайне противоречивыми негативными тенденциями. В основе данных тенденций лежит расслоение, разделение и распад; возникновение противоположных взглядов на те или иные догмы религии, возникновение новых религиозных объединений; появление нетерпимости к противоположной точке зрения, что, в конце концов, выливается в конфликт с применением насилия или с использованием других экстремистских методов.
б) проявляющиеся в последние годы агрессивные формы экстремизма в религиозной сфере носят фанатичный характер и угрожают безопасности России в Северо-кавказском регионе.
В диссертации обоснованы направления политико-правового ограничения экстремистской деятельности в религиозной сфере, что позволит активизировать процессы снижения интенсивности конфликтов, имеющих религиозно-политическую составляющую на Северном Кавказе.
Практическая значимость исследования состоит в том, что рекомендации, результаты и выводы научного анализа могут быть использованы в целях оптимизации деятельности законодательных и исполнительных органов власти, в научно-практической деятельности аналитических центров, исследующих проблемы федеративных отношений.
Материалы исследования могут стать основой спецкурса, а также могут быть использованы при подготовке учебных курсов и программ по политической регионалистике, конфликтологии, политологии и другим дисциплинам.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования были обсуждены на заседании Научно-экспертного совета Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Основные положения диссертации были использованы при подготовке двух монографий автора, а также нашли отражение в других публикациях автора, общим объемом более 14 п.л.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
