Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Политико-методологические основы политического управления в процессе развития российского федерализма
-
Отражение понятия политического управления в политической мысли26
-
Процесс трансформации российского федерализма: традиция и современность 47
Глава 2. Исторический опыт политического управления Северным Кавказом
2.1. Политика имперского управления политическими процессами на Кавказе
2.2. Миграционные процессы на юге россии как одно из последствий политико-территориальных преобразований советского периода
Глава 3. Роль федеральных округов в совершенствовании механизма политического управления на Северном Кавказе
-
Политико-правовые основы формирования федеральных округов в современной россии..131
-
Создание СКФО как политико-управленческое решение в стабилизации обстановки на Северном Кавказе 139
Заключение
Источники и литература
- Процесс трансформации российского федерализма: традиция и современность
- Политика имперского управления политическими процессами на Кавказе
- Миграционные процессы на юге россии как одно из последствий политико-территориальных преобразований советского периода
- Создание СКФО как политико-управленческое решение в стабилизации обстановки на Северном Кавказе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Прежде всего, следует заметить, что использование отечественного опыта в исследовании процесса политического управления окраинами Российского, полиэтничного по составу населения, государства, существует в течение долгого времени.
К сожалению, только в последние годы начала проявляться тенденция к слиянию достижений политической и исторической традиции в русле тематики, обозначенной в названии данной работы. Оценки и положения видных отечественных ученых М.М. Блиева, К.С. Гаджиева, В.В. Дегоева и других показывают, что наши кавказоведы не могут успешно работать без взаимопроникновения в сферу смежных общественных дисциплин: без анализа исторических источников, с одной стороны, и построения политологических схем, с другой стороны.
Отсутствие четкой долгосрочной программы в кавказском вопросе у российского правительства, стремление к унификации управленческих объектов привели к тому, что местные этнические кланы восприняли подобные действия со стороны Центра как своеобразный сигнал к поиску альтернативных путей спасения своей государственности, своих этносов.
В 1990-е годы XX века эти процессы, проходившие под лозунгами суверенизации бывших союзных и автономных республик, создали реальную угрозу единству и целостности Российской Федерации. Естественная тяга к усилению государственно-этнического самоопределения в условиях ослабления общероссийского Центра, прежде всего, в республиках Северного Кавказа проявилась в тенденции активизации, так называемого «этнонационализма», то есть идеи национальной обособленности на основе доктрины национального превосходства отдельно взятого этноса по отношению к иноэтническим ближайшим соседям.
Данная тенденция спровоцировала возникновение межэтнических столкновений, представлявших и до настоящего времени являющих непосредственную угрозу стабильности, прежде всего, полиэтничным регионам страны и, в частности, Южному федеральному округу и вновь созданному Северо-Кавказскому федеральному округу.
С учетом сложившихся реалий, создание по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева нового Северо-Кавказского федерального округа с «русским центром» в роли политического арбитра призвано способствовать решению всего комплекса актуальных задач в этом «взрывоопасном регионе».
Однако их осуществление невозможно без концептуального переосмысления российского опыта политического управления Кавказом, учета динамики и институциональных форм этнополитических процессов, что обуславливает теоретическую и практическую актуальность исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время наблюдается всплеск исследовательского интереса к Кавказу.
К сожалению, дореволюционные исследования, посвященные южной границе Российской империи – Кавказу,- не охватывают многие проблемы, актуальные в кавказоведении. При этом в дореволюционной историографии проблема изучения национальных окраин, в частности, Кавказского края, изучалась либо глобально, либо локально.
После Октябрьского переворота 1917 года история национальных окраин, в т.ч. и Кавказа, рассматривается с позиций колониальной эксплуатации и национально-освободительной борьбы угнетенных царизмом народов, что связано с переоценкой опыта Российской империи и критикой дореволюционных источников, посвященных Кавказу.
Примерно с конца 1980-х – начала 1990-х годов прошлого века происходит изменение направлений исследований по истории национальной политики Российской империи и отдельных ее окраин.
Одной из первых работ, претендующих на комплексное исследование национальных окраин Российской империи, стала монография «Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления». Методологический интерес представляют также работы А.Ю. Бахтуриной, П.Я. Крупникова, Т. Полвинена и других.
Однако на рубеже XX – XXI столетий отечественное кавказоведение столкнулось с историографическим и методологическим кризисом. Попыткой преодолеть его призвана серия работ «Окраины Российской империи». В частности, в монографии «Северный Кавказ в составе Российской империи» предпринята удачная попытка дать региональный срез дореволюционной северокавказской истории с учетом местных особенностей основных областей региона, таких как Кабарда, Дагестан, Кубань, Ставрополье.
Несмотря на значительное количество работ посвященных изучению различных сторон политических процессов на Кавказе недостаточно изучена практика реализации закона о репрессированных народах, прежде всего, народов Кавказа. Различные аспекты депортационной политики, проблемы репрессированных народов затронуты в исследованиях и диссертационных работах Э.А. Аджиевой, Н.Ф. Бугая, А.М. Гонона, М.Р. и Ж.М.Курбановых, Д.В.Шабаева и др.
Формирование новой политической элиты, так называемых «титульных» этносов, представлено в монографиях и статьях М.М. Атаева, Н.М. Гаджиева, Г.С. Денисовой, В.Д. Дзидзоева, А.М. Кадилаева, А.Ю. Коркмазова, Л.Л. Хоперской.
Сущность сопряжения ключевых ценностей, ценностных ориентаций общества и новых ценностей в условиях реформирования общества и переоценки ценностей выявили Р.Г. Абдулатипов, С.А. Арутюнов, В.О. Бобровников, В.В. Гудков, Ю.Ю. Карпов, Р. Ханаху, А.А. Цуциев и т.д..
Однако в контексте изучаемой проблемы одним из центральных вопросов является проблема становления и развития федерализма в России и политических отношений между Центром и регионами. Наиболее значимыми представляются исследования Р.Г. Абдулатипова, Л.М. Дробижевой, В.А. Тишкова, Р.Ф. Туровского, И.А. Умновой, В.А. Черепанова.
В контексте федерализма наиболее остро стоит проблема политического управления федеральными округами в контексте зарождающейся трехзвеньевой структуры «центр-округа-регионы». Данная проблематика представлена трудами А.Е. Бусыгина, С.И. Некрасова, Р.Ф. Туровского и целого ряда других исследователей.
Исследуя проблему политического управления Кавказом как южной границы государства, представляется целесообразным уточнить вопрос терминов «граница» и «пограничье». Одним из первых регионообразующую роль границы в контексте национальной безопасности оценил С.В. Голунов.
Советский подход к проблеме политического управления окраинными регионами в области политико-территориального строительства породил многочисленные межэтнические противостояния, которые, в свою очередь, способствовали активизации миграционных процессов на южных границах постсоветского пространства. В этом плане миграционные процессы системно проанализированы в монографиях В.А. Авксентьева, А.А. Вартумяна, В.Н. Петрова и целого ряда других исследователей.
Общепризнанными центрами южнороссийской миграциологии являются Южный научный центр РАН и Северо-Кавказской академии государственной службы (г. Ростов-на-Дону), где в настоящее время сложились междисциплинарные научные школы анализа миграционной политики.
Однако, в целом, миграционные процессы, как правило, рассматриваются в каком-либо одном ракурсе, вне контекста с предшествовавшими им событиями.
Литература, касающаяся определения понятия и сущности ключевого термина данного исследования «политическое управление», его составляющих весьма немногочисленна.
Отечественная политическая наука в течение продолжительного времени рассматривала проблему политического управления в специфическом контексте развития теории государственного управления в Российской Федерации, чему посвящены работы Г.В. Атаманчука, В.А. Козбаненко, Ф.И. Шамхалова.
Исследование региональной составляющей в системе политического управления в государствах с федеративным устройством разработано в трудах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Кисельникова, Н.И. Лариной, В.Н. Лексина, А.В. Усягина, А.Н. Швецова.
Таким образом, проведенный анализ позволяет констатировать, что в отечественной политической науке комплекс проблем, связанных с влиянием политического управления на развитие и трансформации российского федерализма на примере полиэтничных округов Юга России, остается слабо изученным.
Объект диссертационного исследования - политическое управление современным процессом территориального строительства на Северном Кавказе в условиях становления и развития российского федерализма.
Предмет диссертационного исследования - принципы, особенности и технологии реализации политики российского федерализма в современном процессе политического управления Северным Кавказом.
Цель диссертационного исследования - выявление особенностей осуществления принципов российского федерализма на Северном Кавказе посредством технологий политического управления.
В соответствии с поставленной целью в работе решается ряд взаимосвязанных задач:
- уточнить и систематизировать понятийный аппарат, используемый для анализа понятий политического управления, федерализма, федеральных округов, границы;
- обобщить достижения политической мысли в изучении проблемы управления территориальными образованиями Северного Кавказа;
- проанализировать специфику современного процесса российского федерализма применительно к политическому управлению Северным Кавказом как южной границы Российского государства;
- выяснить сущность и дать характеристику политико-правовых обоснований формирования федеральных округов;
- определить степень эффективности политического управления в формировании взаимоотношений внутри системы «Центр – округа - регионы»;
- исследовать влияние современного процесса политического управления на достижение стабильности территориального строительства на Северном Кавказе;
- выявить приоритетные (императивно-стратегические) задачи политического управления федеральными округами в Российской Федерации;
- предложить инструментарий реализации и применения современных политических технологий, связанных с выработкой концепции политической стратегии и политического менеджмента в новых социально-политических и экономических условиях.
Территориальные рамки исследования включают в себя субъекты Южного и Северо-Кавказского федерального округов.
Хронологические рамки исследования с момента зарождения в отечественной политической мысли идеи федерализма по 2010 г., когда из состава Южного федерального округа (ЮФО) был выделен Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО).
Теоретико-методологической основой исследования стали труды О. Бауэра, Н.А. Бердяева, С.Н. Булгакова, М. Вебера, Г. Гегеля, И. Канта, Г. Лебона, В.И. Ленина, К. Маркса, Дж. Милля, Т. Парсонса, Р. Шпрингера, представителей ряда социологических школ.
Основными приемами исполнения диссертационной работы выступают прикладные методики и технологии анализа: системный, структурно-функциональный, компаративистский, кейс-стади.
Эмпирическая основа исследования включает в себя широкий круг документов, которые могут быть классифицированы на виды по своему содержанию и функциям в региональной этнонациональной политике:
законодательные акты Российской Федерации;
нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации;
выступления влиятельных политических лидеров;
справочные и отчетно-аналитические материалы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
результаты социологических исследований, проведенные ведущими исследовательскими информационно-аналитическими центрами;
материалы повременных периодических изданий, в том числе, средств массовой информации (СМИ);
интернет-материалы, прежде всего, официальные сайты администраций республик, краев и областей Юга России;
неопубликованные и опубликованные источники.
Таким образом, широкий круг источников, привлеченных для написания работы, и их разнообразие, позволило провести подробное исследование, сделать объективные выводы и решить поставленные научные задачи.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в определении возможностей оптимизации политического управления процессом территориального строительства на Северном Кавказе в условиях трансформации российского федерализма. Это стало возможно благодаря сопряженности средств и методов политического управления федеральными округами, учету новых тенденций социально-политических условий, исходя из потребностей политической науки и практики государственно-федеративного устройства в новых исторических реалиях.
По мнению автора, диссертационное исследование содержит следующие элементы научной новизны:
-
Уточнено содержание понятий «политическое управление», «федерализм», «федеральный округ», «граница».
-
Анализ понятия «политическое управление» и сопоставление наиболее известных его определений позволило охарактеризовать особенности российской модели территориального строительства на Северном Кавказе.
-
Систематизированы политико-методологические основы изучения феномена «политического управления» для выявления мотивации учреждения и задач функционирования федеральных округов.
-
Выявлена степень научной разработанности процесса политического управления Северным Кавказом в его историко-политологической ретроспективе.
-
Установлена корреляция научной разработанности проблемы территориального строительства с практикой политического управления Северным Кавказом в границах советского и постсоветского пространства.
-
Доказано, что территориальное строительство на Северном Кавказе находится в прямой зависимости от политических решений органов федеральной власти и состояния федерального законодательства и конституционного права в области политического управления.
В результате исследовательской работы диссертант пришел к ряду выводов, которые подлежат обсуждению и защите.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Современный российский опыт политического управления Северным Кавказом сформировался на основе использовавшихся в прошлом, прежде всего, силовых методов в регулировании всего спектра отношений, неадекватных принципах национального строительства, репрессиях целых народов, глубокого политического, экономического и идеологического кризиса, поразившего Россию в начале 1990-х годов прошлого века.
Анализ причин нестабильности на южных границах Российской Федерации показывает, что проводимая политика в области политического управления по отношению к территориальным образованиям Северного Кавказа породила у местного коренного населения вполне понятное снижение доверия к решениям Центра. Это явление, несомненно, должно было перейти и в какой-то степени перешло на бессознательный уровень коллективного сознания и стало частью его ментальности в северокавказских регионах, что, в свою очередь, определило специфику политического сознания и политического поведения. Политические лидеры целого ряда северокавказских регионов, апеллируя к подсознанию масс, делают этническую принадлежность весьма эффективным и действенным инструментом мобилизации масс к активному противодействию политике Центра Российской Федерации, что традиционно приводило к целой цепи противостояний. Они, к сожалению, представляли и представляют до настоящего времени реальную угрозу южным границам Российского государства.
Следовательно, анализ причин и универсализация категориального аппарата, используемых в диссертационном исследовании позволяет учесть суть сложного и противоречивого характера формирующейся системы политического управления по разрешению подобного рода противостояний на южных рубежах постсоветского пространства и перспективы ее дальнейшего совершенствования.
2. Различные виды отношений, в том числе отношения между субъектами общественного развития и их территориально-государственными образованиями, элитами разных регионов Северного Кавказа складываются в процессе жизнедеятельности и взаимодействия этнических общностей, испытывают на себе влияние других феноменов общественно-политической жизни – политической культуры, массового сознания, местных традиций и ценностей. Все это во многом определяет состояние политической, социальной и экономической системы общества и оказывает влияние на современный политический процесс.
Совокупная деятельность политических институтов и общественных объединений в продолжающемся процессе федерального строительства российского общества, возникающие новые политические отношения, развитие гражданского общества, формирование механизма политического управления на южных границах постсоветского пространства, согласно принципу системного подхода, оказывают существенное влияние на изменение подхода к процессу территориального строительства на Северном Кавказе и политическому управлению, проистекающими там процессами.
3. Анализ понятия «федерализм» и его составляющих, развитие федеративных отношений в исторической ретроспективе позволило охарактеризовать особенности политического управления в области территориального строительства в Южном и во вновь созданном Северо-Кавказском федеральном округе.
Причины возникновения всевозможных противостояний в конкретных субъектах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов заключаются в гипертрофии этнонациональных интересов и неадекватном выборе властью Центра форм диалога с их выразителями в лице местных политических элит.
Динамика подобного рода противостояний представляет целостный, и вместе с тем дифференцированный политический процесс. Каждый из его этапов отличен друг от друга, что в полной мере относится и к его развитию на южных границах постсоветского пространства, острота протекания которого объясняется главным образом кризисной ситуацией и наследием истории в области политического управления в этом регионе.
4. Механизм политического и социального регулирования, основанный на императивном давлении и манипуляции массовым сознанием, не способствует оптимальному обеспечению адаптивности политических решений к сложившимся отношениям в российском обществе. В процессе формирования же нового механизма политического управления необходимо найти точки как манипулятивного, так и диалогового соприкосновения в следующих моментах:
а) внедрение технологий государственной власти в современную российскую политику, должно происходить с учетом специфики переходного российского общества и территориального строительства субъектов, входящих во вновь созданный Северо-Кавказский федеральный округ Российской Федерации;
б) согласие всех контактирующих субъектов политики относительно проводимой стратегии для достижения оптимального развития всех сфер жизни общества и распределения ответственности за обеспечение его безопасности и минимально бесконфликтного функционирования.
5. Государственная политика в области федерального реформирования РФ, прежде всего в проблемных субъектах Южного и Северо-Кавказского федерального округов требует новых и особых методологических и практических подходов к программированию и политическому прогнозированию с целью достижения оптимального развития как субъектов, входящих в ЮФО и СКФО, так и российского общества в целом.
В итоге, сегодня возникла объективная необходимость в разработке государственной концепции политического управления в проблемных округах, которая учитывала бы особенности различных групп интересов этнических общностей, фактически проживающих в полиэтничных субъектах РФ, и вела бы к сдерживанию угрозы терроризма.
6. В настоящее время назрела необходимость разработки и реализации действенных концепций на региональном уровне в области миграционной политики, вызванной противоречивой ситуацией в субъектах Южного федерального округа.
Так до начала 2000 года в ЮФО преобладала внутренняя этническая миграция из зон межэтнических противостояний Юга России.
Однако вынужденная миграция во многом повлияла на ранее сложившуюся межэтническую и межэтноконфессиональную структуру принимающих субъектов ЮФО и Ставропольского края, который в настоящее время выделен из состава ЮФО в СКФО.
С начала XXI века в миграционном потоке стала преобладать трудовая нелегальная миграция, которая внесла свои коррективы во взаимоотношения мигрантов с традиционно старожильческим населением принимающего субъекта, что нашло свое выражение в зарождении «вялотекущих», но потенциально опасных новых очагов напряженности.
7. В связи с вышесказанным важнейшими видами практик и технологий политического управления является не только учет исторического опыта политического управления государственными структурами окраинных субъектов Российского государства на Северном Кавказе, но также диагностика и прогнозирование стадий развития территориального строительства в условиях российского федерализма.
Более того, создание федеральных округов позволило сравнительно оптимально хотя бы на время стабилизировать национально-территориальную проблему, доставшуюся в наследство от прошлых политических режимов.
При этом национально-территориальные образования Северного Кавказа сохранили границы территорий и политический статус, но над ними появляется еще одна надстройка в виде окружной системы, предназначенная для обеспечения единообразия в применении российского законодательства на южных границах РФ в целях достижения стабилизации единой системы политического пространства.
8. В настоящее время назрела необходимость трансформации механизма политического управления во взаимоотношениях «центр-округа-регионы» в условиях развития и функционирования окружной системы. В данном случае эта триединая система должна способствовать нивелированию политических притязаний усилившихся к настоящему времени региональных элит.
Научно-теоретическая значимость исследования определяется тем, что совершенствуется понятийный аппарат ряда категорий политической науки. В научный оборот вводятся новые сведения в области политического управления одной из окраин Российского государства – Северного Кавказа, предлагается компаративистский анализ принимаемых политических решений.
Практическая значимость исследования состоит в том, его основные положения и выводы могут быть использованы органами государственной власти и специалистами при разработке новых концепций и моделей в дальнейшем развитии территориального строительства на Северном Кавказе в условиях российского федерализма в системе политического управления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена в Российском государственном торгово-экономическом университете (Волгоградский филиал). Публикации. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 17 публикациях автора общим объемом 12,8 п.л. Из них 2 работы автора опубликованы в научных изданиях ВАК РФ для публикации результатов диссертационных исследований.
Апробация осуществлялась как через публикации промежуточных результатов, так и через выступления диссертанта на всероссийских, межрегиональных и региональных научно-практических конференциях в Краснодарском крае, Астрахани, Махачкале, Волгограде, Элисте (всего автор приняла участие в 13 конференциях).
Структура диссертационной работы подчинена решению задач исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы. Структура исследования выбрана по проблемно-логическому принципу.
Процесс трансформации российского федерализма: традиция и современность
Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями и законами субъектов Российской Федерации.
При этом Конституция в широком смысле этого понятия представляет собой, прежде всего, «политико-правовой механизм или механизм ограничения (упорядочения) власти правом», а, кроме того, обеспечение стабильности общественного развития!15. Как отмечается в юридической литературе, формальным условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в конституции государства116. Так основные политико-правовые параметры понятия «федерация»117 в России зафиксированы в Основном Законе государства-Конституции118. В ч. 1 ст. 1 главы 1 Конституции Российская Федерация провозглашается демократическим федеративным правовым, государством с республиканской формой правления119. Данное положение требует обоснования федеративной основы, а также возникает необходимость закрепления свойств, которые позволяют типологизировать модель российского федерализма. Конституционные принципы федерализма определяют федеративное устройство государства.
В главе 1 «Основы конституционного строя» ч. 3 ст. 5 закреплены положения о том, что «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации»120.
Данная статья Конституции РФ, прежде всего, определяет специфику российского федерализма, заключающуюся в наличии нескольких видов субъектов Федерации - республика, край, область, город федерального значения и автономия двух видов: автономный округ и автономная область121.
Кроме того, к конституционным принципам федерализма относятся также положения о государственном суверенитете (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст. 71 - 73) .
Однако, как справедливо отмечают специалисты в области конституционного права, некоторые части статей Конституции, касающиеся равноправия субъектов РФ, характеризуются алогичностью, что свидетельствует о попытке политического компромисса со стороны Федерального центра с субъектами федерации в целях сохранения единого суверенного государства и перспективе построения общего демократического правового пространства на основе новой федеральной Конституции .
Однако опыт зарубежных федераций и история советского федеративного государства свидетельствует о том, что эффективное функционирование федеративной модели зависит от историко-политических и социально-экономических аспектов становления и дальнейшего развития федерации.
Сам принцип федерализма применительно к России рассматривался русской общественной мыслью уже в начале XIX века. В границах избранной проблематики исследования остановимся на «Государственной уставной грамоте Российской империи (проект Н.Н. Новосильцева) 1820 г.», предложениях П.И. Пестеля, основателя и главы Южного общества декабристов, автора таких документов как «Русская правда, или Заповедная государственная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования, государственного- устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного верховного правления» (1821 - 1824 гг.) и «Конституция - Государственный завет», и «Конституции» Никиты Муравьева (1822 — 1826 гг.).
Так после Отечественной войны 1812 г. новые политические реалии заставили императора Александра I поставить вопрос о пересмотре старых патримониальных форм с единственной целью использовать идею конституции в дипломатических целях. К указанному временному промежутку начала действовать Польская конституция, а с 1809 г. - конституция Финляндии. Данные территории именно с этого времени являлись подвластными Российской империи.
В ходе работы над «Государственной уставной грамотой» наибольшей сложностью явилась, с одной стороны, необходимость ее соответствия Польской конституционной хартии, а, с другой стороны, новый конституционный проект не должен был вступать в противоречия с самодержавным строем метрополии - Российской империи125.
Содержание документа во всех редакциях сохраняло идеи политической свободы, представительного правления и федерализма.
Так в первой главе «Предварительные распоряжения», состоящей из восьми статей, был обоснован принцип территориального деления Российской империи. Наибольшей территориальной единицей являлись «большие области, называемые наместничествами» (ст. 1), называемые «по имени одной из составляющих оные губерний или по месту; для присутствия наместнического начальства определенному» (ст. 3) и заключавшие в себе «определенное число губерний» (ст. 2), разделявшиеся на уезды (ст. 4). Уезды делились на округа, состоявшие «из городов третьей степени и из определенного числа волостей, сел и деревень» (ст. 5) .
Во второй главе «О правлении Российской империи» утверждался принцип неделимости «державной власти», сосредотачиваемой «в лице монарха» (отделение I ст. 11), и определялись полномочия Государя (отделение I ст. 12, 14 - 16, 18, 19, 24 - 26, 32, ЗЗ)127.
Особый раздел составляло положение «О наместниках и советах наместничеств», которым определялись контролирующая и кадровая функции наместника (отделение IV, ст. 54) . При этом прерогатива назначения на должность Наместника оставалась за Государем Императором (отделение IV, ст. 57) . Кроме того, достаточно подробно была расписана структура Совета наместничества (отделение IV, ст. 49) и его полномочия (отделение IV, ст. 50 — 62)130.
Таким образом, «Государственная уставная грамота» явилась, по своей сути, одним из первых документов Российской империи, в котором были обозначены не только некоторые принципы федерализма, но и отчетливо прослеживаются элементы современной окружной системы в виде наместничеств и полномочных представителей Государя — наместников. Несомненный вклад в развитие идей федерализма в России внесли декабристы. Так одержимый идеей модернизации России, ГГ.И. Пестель с 1821 г. готовил проект социально-экономических и политических преобразований государственного устройства империи, оставшийся незаконченным и официально не принятый тайным обществом.
Согласно этому проекту в будущей Российской Республике верховная власть должна принадлежать свободному народу, т.е. совокупности всех тех людей, которые принадлежат к одному государству и составляют гражданское общество131.
Политика имперского управления политическими процессами на Кавказе
Со второй половины XVIII - начала XIX века в длительной и изнуряющей борьбе трех великих держав — России, Турции и Ирана за политическое и стратегическое господство над Кавказом перевес Российской империи становится все более явным. Причина этого заключается в том, что, начиная с XVI века, территория Северного Кавказа находилась в зоне геополитических и геостратегических интересов крупнейших мировых держав . При этом для России Кавказ выступал, прежде всего, южной границей. Однако любая граница- может определяться не только в качестве некоего барьера, разделяющего народы и культуры, .но и восприниматься в качестве контактной зоны — фронтира.
Понятие фронтира было введено в научный оборот американским историком Ф. Тернером, отмечавшим его позитивную роль в смысле развития отношений между различными этносами244. Более того, современный американский историк Т. Барретт отмечает, что проникновение Российской империи на Кавказ - это не только некая статичная пограничная линия, очерчивающая новые приобретения земель, но и достаточно сложный процесс взаимовлияний горских и славянских этносов245. Так на основании анализа комплекса документальных источников можно убедиться о постоянно проходившей смене политической ориентации у горских этносов, выражавшейся в легкости заключения и. нарушения союзнических обязательств и договоров246.
Однако турецкий исследователь О. Коджаман, например, отмечает, что для Оттоманской (Османской) империи Закавказье и Южное предгорье Кавказа также было чрезвычайно важным стратегическим объектом, во-первых, в связи с войнами против Персии за право распространять свои религиозные взгляды, прежде всего, в Кавказском регионе . Во-вторых, для Турции Закавказье представляло район, «открывающий доступ на Северный Кавказ, в Астрахань и Центральную Азию» . Дальнейший ход истории показал, что на международной арене обозначился еще один сильный игрок в борьбе за влияние на Кавказе - Московское государство249. Именно с этого момента турецкий султан совместно с Крымским ханом стали стремиться к тому, чтобы остановить дальнейшее продвижение России на Северный Кавказ250.
Однако экспансионистская политика Оттоманской империи и Крымского ханства вызвала резкое недовольство со стороны местного кавказского населения, попросившего помощи в борьбе против крымских ханов и кумыков у своего более сильного соседа - России. Возникшая ситуация оживила интерес России к Северному Кавказу, а вскоре послужила поводом к строительству на реке Терек мощного военного форпоста.
На основании источников, конца XVI - первой трети XVII вв. известно, что построенный первоначально в 1567 г. Терский город (Терки) впоследствии неоднократно сносился и возобновлялся примерно на одном и том же месте251.
Следовательно, его местоположение было выгодно, прежде всего, Московскому государству, в стратегическом отношении, о чем свидетельствует обострение турецко-крымско-русских отношений сразу после постройки Терков252. Кроме того, будучи приграничным городом, Терский город находился в постоянных сношениях с землями Северного Кавказа253. Не случайно поэтому, как отмечают исследователи, воевода должен был быть в курсе состояния местных отношений, а также учитывать, как эти отношения преломляются в интересах и действиях соседних держав . Более того, согласимся с мнением Е.Н. Кушевой, четко определившей задачи восточной политики Московского государства в последнее десятилетие XVI - начала XVII вв.: «ослабить военные успехи Турции в Закавказье и турецкое влияние на Северном Кавказе», а, кроме того, учитывая сложившуюся международную обстановку, «обеспечить пути сношений с Грузией и Азербайджаном» . Новый поворот во внешней политике по отношению, прежде всего, к Северному Кавказу наступил в период нахождения на российском престоле Петра I. Так Каспийский поход (1722 - 1723 гг.), предпринятый российским императором, стал началом активных действий на Кавказе с целью, во-первых, его присоединения, а, во-вторых, Восточный Кавказ рассматривался Россией как будущий торговый путь в Индию. Свои цели преследовала и Порта — во что бы то ни стало выйти к Каспийскому морю256. По Константинопольскому договору от 12 июля 1723 г. Порта признала законными завоевания России в Прикаспии (Дербент, Баку, Ширван, Гилян, Мазандеран, Астрабад), а Россия признала власть Оттоманской империи над большей частью Грузии, Арменией и Северным Азербайджаном .
Однако, последовавшая после смерти Петра I (1725 г.) «эпоха дворцовых переворотов» отличалась непоследовательностью во всех направлениях внешней политики, в том числе и в восточном вопросе.
Согласимся с мнением В.В. Дегоева, который, анализируя деятельность Петербургского Кабинета во второй четверти XVIII века, пришел к парадоксальному, на первый взгляд, выводу: с одной стороны, исследователь отмечает, что создавалось впечатление, что «кавказское направление в восточной политике России вообще упразднено». Но, с другой стороны, им подчеркивается «живучесть» внешнеполитических идей Петра I с сохранением главной цели - не допустить турок к Каспию258. Так со второй половины XVIII века, во время правления Екатерины II, Кавказ снова входит в сферу внешнеполитических интересов Российского государства. Россия усиливает силовое давление на народы Кавказа. Сооружение цепи кордонных укреплений и казачьих станиц, строительство крепостей, создание Кавказского наместничества в Екатеринограде (1785 - 1786 гг.) свидетельствовало о явных намерениях России присоединить к ней Кавказ и тем самым обезопасить южные рубежи государства «от устья р. Кубани... до Кизляра»259.
Миграционные процессы на юге россии как одно из последствий политико-территориальных преобразований советского периода
Правительство царской России, а впоследствии советское руководство нашего государства далеко не всегда строили свои взаимоотношения с народами Северного Кавказа на основе взаимного сотрудничества и партнерства: насильственное изгнание с плодородных земель, депортация по национальному признаку, репрессирование целых народов, произвольное политико-территориальное деление земель.
Но, в целом, в этнонациональной политике государства на протяжении всей истории покорения Кавказа неоднократно допускались ошибки, которые, накапливаясь, привели к кризисной ситуации. А это, в свою очередь, явилось своеобразным итогом запущенности сферы межэтнических отношений к середине 1980-х годов XX века. Исследователи Ю.Д. Анчибадзе, В.А. Барсамов справедливо полагали, что максимальное количество вреда всестороннему национальному развитию народов принесла политика И.В. Сталина340. Послесталинское руководство получило тяжелое наследство в сфере межэтнических отношений, но, стремясь найти пути выхода из кризисных ситуаций, действовало испытанными методами - чаще всего при помощи соответствующих директив, - не устраняя источник конфликта . Ю.В. Анчибадзе, В.А. Скороходов высказали небезосновательное предположение о том, что кризисное состояние, в котором находилась одна из важнейших сфер полиэтничного государства, также способствовало распаду СССР342. Кроме того, со времен Советского Союза, согласно ранее принятому политико-территориальному делению, на Северном Кавказе сформировался этнополитический регион, в состав которого входили 7 автономных республик, 2 края и 1 область. Однако новая геополитическая обстановка нарушила сложившийся ранее существенный баланс сил. Это также способствовало превращению региона в один из самых нестабильных на постсоветском пространстве. Отнеся Северный Кавказ к потенциально взрывоопасной зоне, исследователи в качестве одного из показателей сложности разработки управленческих технологии называют многоэтничность региона .
По сравнению с переписью населения 1989 г. количество национальностей возросло, что объясняется иной, многоступенчатой методикой группировки ответов . Так, только среди дагестанских аварцев различают свыше десяти малочисленных групп, говорящих на андо-цезских языках. Среди даргинцев в отдельную этническую категорию вошли кайтагцы и кубачинцы, несмотря на то, что в научной литературе данные этнические группы уже выделены в качестве самостоятельных345. Среди других показателей, влияющих на потенциальную нестабильность в регионе, следует отнести: численность этноса (от некоторых малочисленных этносов Дагестана, например, цахуров до этносов, численность которых перешагнула миллионный рубеж, например, армяне, чеченцы)346; конфессиональность (господствующая религия — ислам различного толка), хотя, по мнению не только многих церковных деятелей, но и обществоведов, фактор религиозной веры не является ведущим в современных политических отношениях; ? традиционные культурные воззрения и обычаи, личностные установки и система ценностей (по мнению ряда исследователей, данный показатель «объективно несет некий заряд», который в случае обострения межэтнических отношений «безусловно, выступает в качестве отягчающего обстоятельства»347; ? историческая память (исследователи заявляют о высокой значимости данного компонента для этнического самосознания, которое актуализирует различные аспекты исторического прошлого, опосредованно проецируя его на современные реалии); ия расселения и государственно-административный статус ; немаловажное значение играют и неблагоприятные социально экономические показатели развития северокавказского региона; деление с помощью СМИ людей на «своих» и «чужих», особенно когда речь идет о преступлениях в отношении представителей того или иного этноса, так как чтобы выяснить истоки и мотивы преступления, необходимо изучить менталитет преступника. Социальные противоречия в северокавказских республиках наиболее отчетливо начали ощущаться к середине 1980-годов XX века350.
Согласно статистическим данным, начиная с 1970-х годов XX века, зафиксировано формирование научной интеллигенции в республиках351, а также повышение образовательного уровня среди ряда возрастных групп населения. Однако найти применение полученным знаниям в процессе трудовой деятельности удавалось далеко не всем. Особенно остро этот вопрос стоял, для вернувшихся на места прежнего проживания представителей репрессированных народов. Эта проблема затрагивала интересы не только выходцев с Северного Кавказа, но и традиционно «титульных» этносов (например, немцев Поволжья, калмыков), чьи социальная и экономическая ниши были заняты выходцами иных этнических групп.
Создание СКФО как политико-управленческое решение в стабилизации обстановки на Северном Кавказе
Однако создание и развитие института федеральных округов- неизбежно вызвало ряд практических вопросов функционирования нового института в теории территориально-государственного строительства. В частности, много проблем вызвали границы федеральных округов, которые, как например, границы Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа нарушили исторически сложившиеся структуры региональной идентичности458. Так по поводу территориальных границ нового округа единое мнение отсутствует как среди политиков, так и среди ученых и экспертов. Например, Валерий Гаевский, губернатор Ставропольского края, в своих оценках по поводу создания СКФО сделал акцент на положительных моментах для подведомственной ему территории, которые заключаются, прежде всего, в экономической составляющей — привлечь инвесторов459. М.А, Аствацатурова, известный политолог Ставрополья, справедливо считает, что в Ставропольский край обладает значительным политико управленческим опытом и потенциалом в сфере межэтнических и, что немало важно, этноконфессиональных отношений, миграции, формирования «национально-культурных институтов гражданского общества, институционализации казачества», а также разработанной стратегией и тактикой взаимодействия с северокавказскими республиками.
Кроме того, исследовательница пояснила, что в условиях современных исторических реалий включение в состав нового округа северокавказских республик вполне логично, так как эти субъекты объединяет схожесть исторического развития, традиций и менталитета, населяющих их этносов, общие пути политического и социально-экономического развития в постсоветский период460.
По мнению известного московского политолога Р.Ф. Туровского, разделение Южного федерального округа вполне оправданное логичное решение со стороны федеральных властей, в основе которого лежит стремление «начать новую кавказскую политику» .
Однако; наряду с позитивом, ряд экспертов отмечают и негативные моменты. Так, например, С. Маркедонов, комментируя Указ Президента РФ о создании восьмого федерального округа, с одной стороны, констатирует, что к Северному Кавказу невозможно подходить на основе какого-то стандарта, так как все северокавказские республики объединяет фактическое отсутствие общегосударственной стратегии в их отношении, а также прогностического виденшь перспектив. В настоящее превалирует ситуативное реагирование со стороны федеральной власти. С другой стороны, экспертом былог указано на недооценку ряда угроз. Главными из них, по его убеждению, заключаются в непонимании разницы между терроризмом и бандитизмом, политическим и криминальным насилием, неготовностью со стороны федеральной власти сочетать военно-политические операции с «мягкой силой» (корректировкой образовательной, кадровой, информационной политики), фаворитизмом (по отношению и к отдельным личностям, и к республикам), наличием исламизма- и этнического национализма.
Все вышеперечисленные угрозы осложнены бюрократической конкуренцией за доминирование в рамках «отдельно взятой республики», представляющей сложную конфигурацию клановых интересов и «групп влияния» в Москве, и осложненные коррупцией. Именно поэтому практика «дистанционного управления» неприемлема в республиках Северного Кавказа.
Для построения грамотного политического управления северокавказскими республиками необходимо «комплексное исследование ситуации на Кавказе», дополненное системной кадровой подготовкой специалистов «со знанием языка, обычаев, местных особенностей»462.
Кроме того, потенциал для этого имеется. Он заключается в наличии пророссийских настроений в республиках, с одной стороны, и в стремлении российской власти к критической оценке северокавказских реалий и желании укрепить этот стратегически важный регион на южных границах Российской Федерации, с другой стороны463.
Более того, выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа уже давно ожидалось руководством и ведущими политиками северокавказских республик. По их мнению, Южный федеральный округ являлся слишком большим в его территориальных границах, в результате чего северокавказские республики со своими специфическими. проблемами отходили на второй план государственной политики
Так Президент Чеченской Республики Рамзан Кадыров рассчитывает, что создание Северо-Кавказского федерального округа должно способствовать ускоренному развитию южных территорий России по причине того, что это небольшая компактная территория, а «проведенная реформа поможет оперативно решить проблемы подъема экономики».
Р. Кадыров теперь уверен, что «регион заслуживает того, чтобы здесь сложилась процветающая экономика», а для этого, прежде всего, необходимо решить проблему с безработицей, уровень которой крайне высок в республике465.
Позицию Президента Чеченской республики, разделяют глава отделения «Справедливой России» Иса Хаджимурадов и первый секретарь республиканского отделения КПРФ в Чечне Магомед Ахматов. Они полагают, что с созданием нового округа, во-первых, федеральный центр более эффективно начнет решать проблемы экономического плана, а во-вторых, появилась надежда на действенный контроль над ситуацией в этих проблемных субъектах Российской Федерации, где «правят местные князьки, которые творят, что хотят»466. Президент Республики Ингушетии Юнус-Бек Евкуров также одобрил решение Президента РФ Д.А. Медведева о создании нового федерального округа, отметив удачной идею выбора столицей город Пятигорск467. Так эксперты отмечают, что в настоящее время Пятигорск характеризуется устойчивой динамикой развития, факторами которой являются безопасность, уникальность, престиж468. Фактор безопасности определяется этнополитическими особенностями региона, обуславливая потенциальную инвестиционную привлекательность Пятигорска.
Похожие диссертации на Опыт политического управления процессом территориального строительства на Северном Кавказе в практике российского федерализма
