Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ 15
1.1. Основные парадигмы исследования федерализма 15
1.2. Политические процессы в федеративной системе 40
1.3. Становление федерализма в России: проблемы и противоречия 60
ГЛАВА 2. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 86
2.1. Структурные и институциональные факторы федеративных политических процессов на Северном Кавказе 86
2.2. Особенности реализации принципа федерализма на Северном Кавказе 113
2.3.Пути совершенствования административно- территориального деления Российской Федерации и Северного Кавказа 143
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 166
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИ
ТЕРАТУРЫ
- Основные парадигмы исследования федерализма
- Становление федерализма в России: проблемы и противоречия
- Структурные и институциональные факторы федеративных политических процессов на Северном Кавказе
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На рубеже XX и XXI веков мир вступил в качественно новый этап своего исторического развития. Набирающие обороты процессы глобализации, всплеск национализма и религиозного экстремизма, возрастающее количество региональных конфликтов - все это, как и многое другое, представляет собой серьезный вызов государственности любой страны. Ответ на этот вызов - процессы децентрализации, регионализации и федерализации во всех уголках мира.
Особенно актуальна проблема федерализма в России. Представители научной общественности и политики сходятся во мнении, что в России до сих пор еще нет полноценного федеративного государства. Стремительность, а подчас и непредсказуемость событий, разворачивающихся в этой сфере, вызывает как яростную критику, так и активную поддержку, демонстрирует несовершенство модели российского федерализма. Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что требует выяснения причин сложившейся ситуации, поиска путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений.
Развитие принципа федерализма, закрепленного конституционной моделью Российской Федерации, является приоритетной задачей современной отечественной политики, без этого невозможна организация эффективно функционирующей государственной власти. Многонациональный и многоконфессионального характер России, на протяжении многих веков сталкивающейся с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов, объективно диктует необходимость взвешенного подхода к определению степени централизации государственной власти.
Проблемы реализации федеративных отношений стоят не только перед Российской Федерацией в целом, но и перед каждым из ее субъектов. Одним из регионов, где процессы федерализации и государственного строительства имеют свою специфику, является Северный Кавказ. Именно здесь проявился
4 феномен фактического выхода одного из субъектов федерации из правового поля государства, концентрируется около 1/3 национально-государственных образований Российской Федерации и все это в условиях экономических трудностей, активных миграционных процессов, демографического давления и национальной неприязни. На Северном Кавказе все споры, противоречия и конфликты, характерные для России в целом, проявляются в наиболее запутанной форме.
Современные политические процессы на Северном Кавказе имеют глубинный характер, их причины и корни заложены в сложной истории региона, его полиэтническом характере. Серьезный отпечаток и дополнительную остроту северокавказским политическим процессам придали активно развернувшиеся процессы регионализации и федерализации. Встраиваясь в общую логику российского политического процесса, политическая сфера Северо-Кавказского региона имеет и особенности в развитии.
Северный Кавказ занимает особое место в системе российской государственности и федерализма. Это объективно предполагает необходимость того, чтобы политические процессы на Северном Кавказе в их федеративном измерении были не только предметом пристального изучения, но и постоянным объектом социального управления.
Исследование политических процессов на Северном Кавказе, рассмотрение их структуры и содержания в контексте становления российского федерализма является насущным и необходимым как в научном плане, так и для социальной практики.
Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на столь важное значение федерализма, степень научной разработанности данной проблемы остается недостаточной.
Различные теоретические и практические аспекты федерализма представлены в работах таких ведущих зарубежных ученых, как И.Дукачек, Д.Кинкейд, П.Кинг, В.Острем, У.Райкер, К.Уир, Д. Уокер, Р.Уоттс,
5 Д.Элейзер, др1. Работы этих, а также некоторых других зарубежных теоретиков федерализма широко использовались в ходе анализа теоретических и методологических основ исследования политических процессов в федеративных системах, который представлен в первой главе.
Поскольку федеративное устройство, также как и в целом государственность любой страны, носит индивидуальный, специфический характер, то наибольшая изученность данной проблемы в каждом отдельном взятом государстве прослеживается в трудах ученых, посвященных анализу федерализма именно своей страны, где они живут и работают. Россия в этом отношении не является исключением. Можно выделить фундаментальные работы А.Н.Аринина, И.Б.Гоптаревой, В.Н.Иванова, В.Ф.Калины, Г.В.Каменской, Л.В.Смирнягина, Э.В.Тадевосяна, Р.Ф.Туровского, М.Х.Фарукшина, В.Е Чиркина и других авторов , рассматривающих теоретические аспекты, историю федерализма в России и за рубежом, конкретные федеративные системы, прежде всего российский федерализм.
Для современной отечественной федералистики характерно фрагментарное рассмотрение различных сторон этого явления. Наибольшее внимание
1 См.: Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. - 2000. - №5. - С.7-18.; Остром В. Смысл амери
канского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: пер. с англ. - М., 1993. - 320 с; Duchacek
Ivo D. Comparative Federalism. The Territorial Dimension of Politics. - Lanham, London, 1987. - xii, 370 p.;
Elazar D.J. Exploring Federalism. - Tuscaloosa, 1987. - 242 p.; Kincaid J. Federalism and policy-making: advan
tages and disadvantages of the federal model II International Conference on Federalism in an Era of Globalization,
Canada, Mont-Treblant, 5-8 October 1999; Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. - Boston, 1966.
- 382 p.; Smiley D.V., Watts R.Intrastate federalism in Canada. - Torornto, London, 1985. - xix, 170 p.; Smith J.
Federalism. - Vancuver, B.C., 2004. - xi, 192 p.; Walker D. B. The Rebirth of Federalism. Slouching toward Wash
ington. - New York, London, 2000. - 386 p.; Watts R.L. Comparing Federal Systems in the 1990s. - Kingston,
Ont., Great Britain, 1996. - xiv, 126 p.; Wheare K.C. Federal Government. - 4lh Ed. - New York, London, 1963. -
vi, 278 p.
2 См.: Аринин A.H. Российская государственность и проблемы федерализма. - М.: Изд. Института этноло
гии и антропологии РАН, 1997. - (Исследования по прикладной и неотложной этнологии.№105). - 46 с;
Гоптарева И.Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность: Дисс. ... д-ра
полит, наук. - М., 2003. - 324 с; Иванов B.H., Яровой О.А. Российский федерализм: становление и развитие.
- 2-е издание, доп. - М., 2001. - 248 с; Калина В.Ф. Особенности становления российского федерализма //
Социально-гуманитарные знания. - 1999. — №3. - С.223-241.; Калина В.Ф. Принципы федерализма на рос
сийской почве // Социально-гуманитарные знания. - 2000. - №1. - С.235-251.; Каменская В.Г. Федерализм:
мифология и политическая практика. - М., 1998 - 188 с; Лысенко В.Н. Федерация в начале XXI века // Не
зависимая газета. - 2000. - 11 апреля; Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия,
предрассудки. - М., 1998. - 124 с; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-
государственный нигилизм // Государство и право. - 1996. - №10. - С.3-14.; Туровский Р.Ф. Баланс отноше
ний «центр-регионы» как основа территориально-государственного строительства // Мировая экономика и
международные отношения. - 2003. - №12. - С.54-65.; Фарукшин M.X. Современный федерализм: россий
ский и зарубежный опыт. - Казань, 1998. - 334 с; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. -
M., 1997.-128 с.
в отечественной науке в настоящее время уделяется экономическим аспектам федерализма, межбюджетным отношениям1. Большое внимание проблемы федерализма получили и со стороны правоведов - С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, Б.Н.Топорнина, И.А.Умновой, Б.С.Эбзеева и многих других исследователей . Тема этнополитики и межнациональных отношений, вопросы взаимосвязи этнополитических процессов и федерализма получили достаточно глубокое освещение в ряде работ российских ученых: Р.Г.Абдулатипова, М.Н.Губогло, Л.М.Карапетяна, Э.А.Паина, В.А.Тишкова, В.Р.Филиппова, других исследователей3.
В то же время недостаточно рассмотрены особенности протекания политических процессов в федеративных системах, культурному основанию федерализма. Исключение составляют работы А.А.Захарова, И.В.Бахлова, И.А.Бусыгиной, некоторых других авторов4.
Также недостаточна разработка федеративных отношений отдельных регионов Российской Федерации с Центром. Несмотря на обилие работ, посвященных исследованию различных сторон политических процессов на Се-
1 См., в частности: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт. - М., 2001 - 472 с; Карташов
СВ. Формирование и совершенствование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и
местного самоуправления. - М., 2003 - 227 с; Совершенствование межбюджетных отношений в России:
Сборник научных трудов. - М., 2000 - 407 с; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и
практика государственного регулирования развития. - М., 2000. - 368 с; Экономические проблемы станов
ления российского федерализма // Под .ред. С.Д.Валентея. - М., 1999. - 268 с.
2 См.: Основы теории и практики федерализма // С.А.Авакьян и др. - Leuven, 1998. - 348 с; Баглай М.В.
Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и фак. - M., 1998. - 648 с;
Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1999 - 162
с; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федера
ции. - Новосибирск: Сибирская издательская фирма «Наука» РАН, 2003. -246 с; Федерализм: теория, ин
ституты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. Ред. Б.Н.Топорнин. - М., 2001. - 376 с;
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998.-280 с; Эбзеев
Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъек
тов // Государство и право. -1995. -№3. - С.3-12.
3 См.: Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. — М., 1995. —
96 с; Губогло М.Н. Дробижева Л.М., Комарова О.Д., Осипов А.Г., Степанов В.В., Тишков В.А., Чешко СВ..
Межэтнические отношения в Российской Федерации: Ежегодный доклад Института этнологии и антрополо
гии РАН. - М., 1998. - 145 с; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.,
2001. - 352 с; Паин Э.А. Чечня и другие конфликты в России // Международная жизнь. - 1998. - №9. - С.
89-102; Пути мира на Северном Кавказе: Независимый экспертный доклад под руководством проф.
В.А.Тишкова. — М., 1999. - 196 с; Филиппов В.Р. Реформирование российской государственности: полити
зация этничности или деэтнизация этничности // Казанский федералист. -2002. -№1. - С. 45-62.
4 См.: Бахлов И.В. Современное федеративное государство: (Опыт методологии анализа механизма федера
тивных отношений). - Саранск, 1999. - 132 с; Бусыгина И. Семь контекстов российского федерализма:
Предисловие к книге Захарова А.А, Е pluribus unum (очерки современного федерализма). - М., 2003. - С.З-
15; Захарова А.А., Е pluribus unum (очерки современного федерализма). - М., 2003.-280 с.
7 верном Кавказе, разработка практики реализации принципа федерализма в северокавказском регионе остается неполной.
Практически отсутствуют комплексные исследования федеративных
отношений северокавказских субъектов федерации с федеральным центром.
Отдельные аспекты интересующей нас проблемы можно встретить в работах
следующих ученых: А.В.Авксентьева, Х.А.Аджиева, С.И.Аккиевой,
М.Б.Беджанова, Ю.Г.Волкова, С.М.Воробьева, К.С.Гаджиева, Н.А.Зубаревич,
А.Ю.Коркмазова, С.В.Передерия, А.В.Попова, В.А.Тишкова,
Х.Г.Тхагапсоева, Л.Л.Хоперской, В.В.Черноуса, В.М.Юрченко, других исследователей1. Однако по большей части проблемы федеративных отношений в работах этих исследователей находятся на периферии, уступая место проблемам национальной политики, этнополитических процессов на Северном Кавказе.
Тема политико-административных элит в России и на Северном Кавказе, влияния этничности на процессы элитообразования находится в центре внимания ученых Северо-Кавказской Академии Государственной Службы -
См.: Авксентьев В.А. Этнические проблемы Северного Кавказа в контексте общероссийских и мировых этнических процессов // Известия ВУЗов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. — 1998. — №2. — С.9-12; Аджиев X.A. Российский федерализм и государственное устройство республик Северного Кавказа: Дис. ... канд. полит, наук. - М, 1998. - 145 с; Аккиева СИ. Развитие этнополитической ситуации в Кабардино-Балкарской Республике: Постсоветский период: Дис. ... док. ист. наук. - М., 2002. -427 с; Беджанов М.Б. Россия и Северный Кавказ: межнациональные отношения на пороге XXI века. - Майкоп, 2002. — 443 с; Волков Ю.Г., Черноус В.В. Этничность как фактор устойчивого развития в условиях модернизации // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2003. - №2; Воробьев СМ. Этно-политические процессы на Северном Кавказе в постсоветский период: Дис. ... канд. полит, наук. - Ставрополь, 2001. - 158 с; Гаджиев К.С. Геополитика Кавказа. - М., 2001. - 464 с; Зубаревич Н. Южный федеральный округ // Федеральная реформа 2000-2003. - Т.1. - Федеральные округа. - М., 2003. - С. 240-286; Коркмазов А.Ю. Этнополитические процессы и особенности их проявления на Северном Кавказе // Научная мысль Кавказа. - 1997. - №3. - С. 64-72; Передерни СВ. Миграционные процессы на Юге России: некоторые оценки // Человек и этносы в трансформирующемся обществе: социальные девиации и пути их преодоления. — Ростов н/Д, 2004. - С. 191-195; Передерни СВ. «Формирование жизнеспособного государства возможно только при условии перехода к унифицированному территориальному делению страны // Сб. статей «Русская нация и государство». Руководитель коллектива, составитель и автор вступительной статьи Е.С.Троицкий. — М., 2002. - С. 286-293; Попов А.В. Конституционные основы регионального управления на Северном Кавказе // Научная мысль Кавказа. - 2000. - №2. - С. 22-25; Тхагапсоев Х.Г. Этноэтатизм как инобытие российского федерализма // Научная мысль Кавказа. - 2002. - №3. - С. 25-34; Хоперская Л.Л. Этнический фактор становления федерализма на Северном Кавказе // Известия ВУЗов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. - 1998. - №2. С. 14-20; Черноус В.В. Этноэтатизм в системе федеративных отношений на Северном Кавказе // Сб.: Федерализм на Юге России. - Ростов н/Д, 2003. - [Электронный ресурс]. - 2004. - 28 июня. - ежим доступа: conferences/ conf_2003_01/ docs/ conf_01_doc_main.htm; Юрченко B.M. Политика как фактор региональной конфликтности. — Краснодар, 1997.-186 с.
8 В.Г.Игнатова, А.В.Понеделкова, А.М.Старостина, других1. Полезными оказались также работы, посвященные межнациональным конфликтам. Такие авторы, как Д.Е.Фурман, А.А.Мацнев, Л.М.Дробижева особое внимание уделяют рассмотрению такой стороны конфликтов как отношения «центр-периферия», взаимодействие федеральных и региональных властей, автоно-мизация и сепаратизм.
Современные политические вопросы в регионе невозможно рассматривать в отрыве от тех процессов, которые разворачивались в регионе последние двести лет. В работах В.В.Дегоева, В.Д.Дзидзоева, М.Г.Малаховой, В.А.Матвеева, С.А.Чекменева, других авторов3 современный политический опыт осмысливается в исторической перспективе.
Значительная работа ведется в Дагестанском Государственном Университете, Дагестанском научном центре РАН. В исследованиях И.Г.Далгатова, А.А.Магомедова, АІР.Омарова, А.М.Халилова4 показано не только место республики Дагестан в составе Российской Федерации, но затрагиваются также и другие республики Северного Кавказа.
Системно проблемами реализации принципа федерализма на Юге России призвана заниматься Лаборатория по проблемам федеративных отноше-
1 См.: Игнатов В.Г., Люлька О.Ф., Понеделков А.В., Старостин A.M., Хоперская Л.Л. Технологии управле
ния этнополитическими процессами в Северо-Кавказском регионе. - Ростов н/Д, 1999. — 40 с; Понеделков
А.В., Старостин A.M.Региональные этнократические элиты Юга России // б.: Региональные элиты в процес
се современной российской федерализации. - Ростов н/Д, 2001.-С.ЗЗ-39.
2 См.: Дробижева Л.М. Социальные проблемы межнациональных отношений в постсоветской России. - М.,
2003. - 376 с; Мацнев А.А. Этнополитические конфликты: природа, типология и пути урегулирования //
Вопросы национальных и федеративных отношений. Выпуск II. - М., 1997. - С. 124-139; Чечня и Россия:
общества и государства: мат. межд. конф. // Отв. ред. Д.Е.Фурман. - М, 1999. - 432 с.
3 См.: Дегоев В.В. Кавказский вызов российской государственности // Независимая газета. - 1998. - 14 ок
тября; Дегоев В.В. Региональные угрозы глобальному порядку // Независимая газета. - 1997. - 16 октября;
Малахова Т.Н. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в
конце XVII-XIX вв. - Ростов н/Д, 2001.-400 с; Матвеев В.А. Россия и Северный Кавказ во второй полови
не Х1Х-начале XX века: опыт укрепления государственного единства // Известия ВУЗов. Северо-Кавказский
регион. Общественные науки. - 2004. - №1. - С.24-30; Матвеев В.А. Исторический опыт противодействия
сепаратизму на Северном Кавказе и современность // Известия ВУЗов. Северо-Кавказский регион. Общест
венные науки. - 2002. - №3. - С.27-34;.Чекменев С.А. Северокавказский регион и Причерноморье во внеш
ней политике России в XVI1I-XIX вв. // Вестник «Миротворческой миссии на Северном Кавказе». - 1998. -
№2.-С.110-113.
4 См.: Далгатов И.Г. Республики Северного Кавказа в системе российского федерализма (географический
подход). - Махачкала, 2003 - 276 с; Магомедов А.А. Национально-государственный интересы и социаль
ные приоритеты Дагестана как субъекта Российской Федерации: политологический анализ: Дис... д-ра по-
литол. наук в форме научного доклада. - Махачкала, 1998 - 258 с; Садыки М.М. Перспективы республики
Дагестан в составе Российской Федерации // Вестник Московского Университета. Сер. 12. Политические
* ний и формированию гражданского общества на Юге России ИППК при РГУ
и ИСПИ РАН, которой заведует проф. Ю.Г.Волков. Однако очевидно, что
масштаб проблем с которыми сталкивается Северный Кавказ в этой сфере, а
также скорость и глубина преобразований оставляют значительное поле для
исследований. Заявленная тема, несмотря на ее актуальность как в научном,
так и практическом плане, не получила достаточное рассмотрение в научной
литературе.
* Объект исследования — политические процессы в Российской Феде
рации в условиях становления федерализма.
Предмет исследования — особенности реализации принципа федерализма в политических процессах на Северном Кавказе.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является выявление специфики осуществления принципа федерализма в Северо-Кавказском регионе. В соответствии с выдвинутой целью в работе ставятся и решаются следующие задачи:
систематизировать основные подходы к исследованию федерализма;
выявить особенности изучения политических процессов в федеративной системе;
— структурировать проблемы, противоречия и перспективы исторического
развития федеративных отношений в Российской Федерации;
і — раскрыть предпосылки политических процессов на Северном Кавказе в их
федеративном измерении;
- уточнить сущностные характеристики политических процессов в северо
кавказских субъектах Российской Федерации с учетом развития федерализ
ма;
t - определить пути оптимизации федеративных отношений в Российской Фе-
дерации и на Северном Кавказе.
науки. - 1996. - №3. - С. 31-47; Халилов A.M., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Национально-государственное
0 устройство Республики Дагестан в составе Российской Федерации. - Махачкала, 1995. - 389 с.
* Теоретико-методологической основой исследования являются рабо-
ты отечественных и зарубежных исследователей по заявленной тематике. Междисциплинарный подход позволил интегрировать исследования политологов, правоведов, социологов, историков и экономистов. Используются методы исторического и логического анализа, принципы и методы системного подхода. При исследовании политических процессов в федеративной системе применялись методы структурного функционализма. Компаративистский
w подход позволил изучить генезис федеративных отношений в России, сфор-
мулировать предложения по совершенствования российского федерализма. Политические процессы рассматриваются с помощью инструментария не-оинституционализма, теории рационального выбора. В качестве специальных методов исследования в работе применяются функциональная концепция федерализма, теория федеративного общества У.Левингсона. Исследование политических процессов в контексте федерализма проводится на основе метода Д.Кэмпбелла «воронка причинности».
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
— выявлена теоретическая и практико-политическая ограниченность основ
ных концепций федерализма и предложен вариант построения целостной
теории федерализма;
> — определены особенности исследования политических процессов в федера-
тивной системе;
— структурированы основные проблемы и противоречия российской модели
федерализма, представлены возможные сценарии развития федеративных от
ношений в России и пути их оптимизации;
, —раскрыты сущностные характеристики современных политических процес-
сов на Северном Кавказе в контексте российского федерализма;
— систематизированы структурные и институциональные элементы, оказы
вающие влияние на федеративные политические процессы на Северном Кав
казе;
- предложена оптимальная форма административно-территориального деления Российской Федерации и Северного Кавказа.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
Исследовательская ситуация в области федералистики характеризуется наличием большого числа теоретических конструкций, рассматривающих одну или несколько сторон принципа федерализма. Наиболее полно основные положения федерализма отражает функциональная теория,_которая может служить базой для построения интегральной концепции.
На политические процессы в федеративной системе оказывают влияние три группы факторов: структурные, институциональные, процедурные. Структурные факторы - это особенности политической культуры, уровень развития демократии и социально-экономическое положение. Институциональные факторы - структура государственного управления, правовая система, степень развития гражданского общества. Процедурные факторы - это конкретные действия и волевые решения ключевых политических акторов. Теорией интегрирующей роль этих групп факторов следует признать модель «воронка причинности» Д.Кэмпбелла.
Состояние современного российского федерализма характеризуется наличием большого количества проблем и противоречий, которые зачастую дискредитируют саму идею построения федеративного государства: исключительно большое количество субъектов в составе России и их социально-экономическое неравенство; наличие национального признака в административно-территориальном строении федерации; асимметричность статусов субъектов федерации; неразвитость экономической базы федерализма; непоследовательность и противоречивость политики центра в области федеративных отношений; авторитаризм региональных политических режимов. Совершенствование российского федерализма может идти по пути укрепления центральной власти, интеграции и укрупнения регионов, устранения асимметричности статуса субъектов федерации, строительства федерации на ос-
12 нове территориального подхода, развития системы разграничения предметов ведения и бюджетного федерализма.
Политические процессы на Северном Кавказе в контексте российского федерализма детерминированы рядом факторов структурного характера, а именно - недостатками административно-территориального деления, особенностями региональных политических систем и политической культурой региона, низким уровнем социально-экономического развития. Федеративный аспект политических процессов на Северном Кавказе в настоящее время характеризуется лояльностью регионов федеральному центру. Такую ситуацию нельзя назвать стабильной, так как лояльность достигается за счет фактического невмешательства центра во внутренние дела регионов, предоставления финансовой помощи и других экономических преференций властным элитам.
Система управления северокавказских субъектов федерации и северокавказскими субъектами федерации является неэффективной. Политика невмешательства Центра в дела региона приводит к консервации низкого уровня социально-экономического и политического развития, то есть задачи поддержания социально-политической стабильности входят в противоречие с задачей модернизации. Сфера реформирования федеративных отношений представляется ключевой для разрешения проблем и противоречий Юга России.
Гармонизация политических процессов в Российской Федерации и на Северном Кавказе в контексте российского федерализма предполагает реформирование административно-территориального деления страны. Необходимо создание 15-20 новых укрупненных субъектов федерации, включающих национально-государственные образования. Северокавказские субъекты федерации целесообразно включить в единое территориальное образование.
Теоретическая значимость исследования состоит в обобщении и концептуализации эмпирического и аналитического материала, что позволило сформировать представление о реализации принципа федерализма на Се-
13 верном Кавказе, особенностях политических процессов в полиэтническом северокавказском регионе в контексте российского федерализма. Это также дает возможность уточнить структуру и содержание политических процессов в данном регионе, характеризуя отношения северокавказских субъектов федерации с федеральным центром.
Практическая значимость исследования связана с определением направлений гармонизации политических процессов на Северном Кавказе в контексте федерализма, а также возможных средств воздействия. Данная работа может быть полезна для разработки комплексных моделей и программ в области государственного управления этими процессами. Результаты исследования, выводы и рекомендации могут быть применены в работе государственных структур и муниципальных образований. Они могут представить интерес для формирования общественного мнения как со стороны властных структур, так и различных институтов гражданского общества.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы исследователями в области политологии, философии, истории для дальнейшего углубленного изучения политических процессов на Северном Кавказе в целом и их федеративной стороны. Результаты исследования могут быть полезны как в преподавании базовых курсов социологии и политологии, так и для подготовки специальных курсов по региональной политологии, конфликтологии, национальной и федеративной политике.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры управления, политологии и социологии Пятигорского государственного лингвистического университета. Основные положения диссертационного исследования доложены на следующих научных и научно-практических конгрессах и конференциях: научно-методических чтениях ПГЛУ «Университетские чтения - 2004» (Пятигорск, 2004), IV Международном конгрессе «Мир на Северном Кавказе через языки, образование, культуру» (Пятигорск, 2004), научно-методических чтениях
14 ПГЛУ «Университетские чтения - 2005» (Пятигорск, 2005). Основные положения диссертации представлены в 5 публикациях общим объемом 1,9 п.л.
Объем и структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы. Общий объем - 173 машинописные страницы. Список литературы включает 290 наименований, в том числе 41-на иностранных языках.
Основные парадигмы исследования федерализма
На сегодняшний день в научной среде не сложилось единой теории федерализма. Сущность понятия федерализм является предметом споров, конфликтов вот уже двести лет. Концепции федерализма многочисленны, разнообразны и не согласуются между собой, в результате некоторые ученые начали ставить вопрос об их пользе.
Возможно, разнобой в определении сущности федерализма объясняется тем, что теория и практика федерализма, насчитывая несколько веков, претерпевала существенные изменения: от федеральной теологии и «универсального принципа организации» до политико-правового способа распределения государственных полномочий по вертикали.
На развитие и усложнение категории федерализма значительное влияние оказало возникновение и широкое научное применение понятий, производных от него. Часть из них связана с эволюцией и многообразием форм государственности (федерализация, федерация, конфедерация), часть - с управлением в федеративных государствах (федеральный центр, федеративные отношения), часть - с появлением данного слова в названиях различных организаций (федерации профсоюзов, женщин).
Вместе с тем успех в формировании оптимальной модели федерализма зависит не только от объективных политических, экономических и социокультурных факторов, но и от способности акторов политического процесса понимать сущность самой категории федерализм, его принципов и моделей построения.
Сложность категории «федерализм» наглядно демонстрируется огромным количеством определений. Так, американский политолог Уильям Стю арт собрал 497 толкований федерализма1, каждый исследователь считает своим долгом предложить свое определение данной категории. Однако все это многообразие оценок, по нашему мнению, можно объединить в три основные парадигмы.
Целый ряд исследователей рассматривают федерализм в рамках правовой парадигмы, что особенно характерно для европейской традиции. В этом случае федерализм отождествляется с федерацией и противопоставляется унитарным государствам, с одной стороны, и конфедерациям - с другой. Среди представителей этого направления можно назвать таких ученых, как У. Райкер, Э.Дайси, Г. Мур, Д. Браун, Р. Гарран и К. Уир.
Одним из классических в рамках данной парадигмы определений является определение федерализма, предложенное австралийским ученым Кеннетом Уиром: классический федерализм «предполагает общее и региональное правительства, которые равны, независимы в своих сферах деятельности, осуществляют свою власть в отношении одних и тех же людей и территории под надзором суда» . Схожие определения дают Р.Даль, У. Райкер, А. Лип-харт.
Подобный подход возобладал в целом ряде отечественных работ3. Подобные определения можно встретить в работах Р.Г.Абдулатипова, Г.В.Атаманчука, Л.Ф.Болтенковой, К.С. Гаджиева, Л.М.Карпетяна и ряда других ученых.
Все эти авторы делают акцент на распределении полномочий, на взаимоотношении федерации и ее субъектов, на обеспечении самостоятельности субъектов федерации при реализации своих полномочий, проблеме реализации принципа равноправия субъектов федерации. Безусловно, все эти вопросы являются чрезвычайно актуальными для любого федеративного государства, но равно важны и для унитарных государств.
Кроме того, для отечественной теории федерализма характерно повышенное внимание к этнической стороне проблемы. В большинстве случаев федерализм рассматривается как альтернатива унитарной государственности исключительно в этническом контексте и трактуется как эффективный способ решения «национального вопроса». Эта позиция наиболее отчетливо представлена в трудах Р.Г.Абдулатипова. «Федерализм — явление многоаспектное, многогранное, - пишет Р.Г.Абдулатипов, - его нецелесообразно сводить лишь к государственному устройству определенных территорий. Для России это еще и принцип обустройства различных народов в государстве через различного рода образования... Можно сказать, что федерализм — это демократический принцип обустройства народов и территорий в рамках единого государства»1.
Различные версии такого понимания идей федерализма мы находим в многочисленных работах его учеников и последователей. Концепция этнического федерализма в начале 90-х годов была с энтузиазмом воспринята в «национальных» республиках. На протяжении последнего десятилетия XX века она активно разрабатывалась учеными, лоббировавшими политические интересы так называемых «титульных» этносов, а точнее - интересы этнопо-литических элит, выступающих от имени «своего» народа.
Теоретические концепции, которые отстаивают эти ученые, фактически представляют собой совокупность наиболее ортодоксальных идеологем «ленинско-сталинской национальной политики», а генетическая связь постсоветского этнического федерализма и советской доктрины национальной государственности прослеживается достаточно четко .
По нашему мнению, отождествление идеи федерализма и этнической государственности неправомерно. Федерализм отнюдь не сводится к проблеме этнических образований и национальных отношений. Мировой опыт свидетельствует, что федерализм не является средством решения национального вопроса.
Становление федерализма в России: проблемы и противоречия
Нам представляется, что рассмотрение российского федерализма следует начать с исторических и культурных предпосылок российского федерализма.
Принято считать, что Россия всю свою историю была жестко централизованным унитарным государством. Однако это преувеличение. Если принять схему т.н. «пяти России» (Киевская Русь, Русь под игом, Московское царство, Российская империя, СССР), то происхождение первой из них — Киевской Руси — не то что федеративное, но даже конфедеративное.
Историк Н.И.Костомаров писал: «Начала, соединявшие земли между собою, хотя и были достаточно для того, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявление и слить все части в одно целое. И природа и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьбы его с началом единодержавия».
Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесточайшей централизацией государственной власти. Самодержавность российского монарха стала притчей во языцех, а российская государственность - символом предельного унитаризма. Однако в реальности окраины державы всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел. И речь тут не только о земстве, но и о более крупных частях - о губерниях, прежде всего.
Путь, скажем, от Якутска в Санкт-Петербург или Москву занимал в 17-18 веках не один месяц, поэтому на практике не могло идти и речи о том, чтобы жёстко управлять Сибирью из столицы. Если же вспомнить, как много специфики было в государственном устройстве Польши, Грузии или Хивы, то Российская империя может предстать некоей «протофедерацией».
Так А.С.Ященко в 1912 году отмечал: «В прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративное (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)»1.
Таким образом, Российскую империю можно определить как унитарное государство с децентрализованной системой управления. Именно децентрализованный характер способствовал колоссальному территориальному росту российского государства, присоединению и удержанию совершенно разнородных и культурно чужеродных земель.
Конечно, история территориального устройства Российского государства нуждается в серьезной проработке. Ее характеризуют разнонаправленные тенденция и противоречия, которые еще недостаточно изучены. «При желании любой искушенный исследователь, - пишет Л.В.Смирнягин, - может выбрать в этой истории черты, обычаи и традиции, которые «неопровержимо» покажут, что в России федерализм существовал со дня основания государства и пронизывал всю его историю, а может выбрать и другую коллекцию «доказательств», с помощью которых нетрудно показать, что Россия и федерализм ортогональны, что федерализм совершенно чужд России, более того, - он вреден ей».
Структурные и институциональные факторы федеративных политических процессов на Северном Кавказе
Прежде всего, необходимо рассмотреть вопрос о делимитации Северного Кавказа. В зависимости от отрасли знаний, специализации ученых (география, геополитика, геоэкономика, политология, культурология, история и т. д.) они приходят к вполне обоснованным, но очень разнящимся результатам в определении границ, степени гомогенности или гетерогенности кавказского пространства. В Северный Кавказ включается не только территория Предкавказья, но и выходящие за ее пределы земли. Сегодня, в связи с образованием Южного федерального округа, говорят о формировании такого особого региона как Юг России . Кроме республик Северного Кавказа в эту целостность входят Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская, Волгоградская и Астраханские области, Калмыкия.
Конечно, всякое членение земной поверхности на регионы основывается на представлении о наличии у них естественных (физико-геграфических), исторически сложившихся (экономико-географических, культурно-цивилизационных) и искусственных, волевых образом установленных (административно-политических) границ. Поскольку в проблемы региона нами рассматриваются с политологической точки зрения, то первоочередное значение получает политико-административный принцип.
Традиционно в северокавказский регион включаются следующие административно-территориальные образования: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Краснодарский край, Ростовская область, Северная Осетия, Ставропольский край, Чеченская республи-ка\
Волгоградская и Астраханская области, а также Калмыкия тяготеют к Волжскому региону. Хотя они и отражают частично общее влияние «Кавказ-ского фактора», но лишены собственно северокавказской специфики .
Постоянное влияние на динамику взаимоотношений центр-регионы оказывает цивилизационная принадлежность Северного Кавказа. Находясь в зоне влияния как христианского, так и мусульманского миров, Северный Кавказ испытывает двойное притяжение, оказываясь под влиянием этих разнонаправленных векторов. Исследователь С.М.Воробьев считает, что жесткое и определенное трактование цивиллизационной специфики Северного Кавказа у различных этнических групп представляет собой тот «разрушительный потенциал», который способен дать толчок для развития центробежных сил3.
Кроме того, значительное влияние оказывает периферийное географическое положение. Например, Э.Шилз считает, что «чем более периферийное положение» занимают регионы, «тем менее они влиятельны, менее созидательны, менее проникнуты культурой, исходящей из центра, и менее непосредственно охватываются властью центральной институциональной системы». По мнению Л.Мюльбраса, автора концепции «ценрально-переферийной позиции», уровень интегрированности в систему политических отношений возрастает по мере приближения к центрам принятия политических решений .
Существенным фактором сепаратизма считается поликонфессиональный характер Северного Кавказа, где традиционно распространено как мусульманство, так и православие. Причем следует отметить наличие линий водораздела между ареалами распространения религий: православное население концентрируется в Краснодарском и Ставропольском краях, а мусульманское - в республиках Северного Кавказа. Хотя в целом, по нашему мнению, стоит согласиться с теми авторами1, которые считают, что на Северном Кавказе доминирует не конфессиональная, а этническая идентичность, религия представляет собой характеристику второго или третьего уровня. Основное содержание религиозного фактора заключается не в соседстве православных и мусульман, а в распространении исламского фундаментализма (например, ваххабизм), одной из целей которого является создание на Северном Кавказе независимого надэтнического исламского государства. Но реализация такого проекта на Северном Кавказе входит в противоречие с реализацией политического проекта национализма, кроме того, в силу ряда других причин, по-видимому, не имеет шансов на успех.
Нельзя не заметить исторические особенности вхождения Северного Кавказа в состав России и, что более важное, созданные на этой основе мифологемы. Влияние односторонних негативных знаний о прошлом на усиление «этнической субъектности» подтверждается в частности наблюдениями Л.Л.Хоперской . Зачастую односторонняя негативная организация исторического знания об обстоятельствах установления единства России и Кавказа оказывает отрицательное воздействие на развитие ситуации и порождает государственно-политическую дезинтеграцию.
