Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы изучения экологической политики 15
1.1. Анализ источниковой базы и историографии по проблеме охраны окружающей среды 15
1.2. Опыт международного управления в области охраны окружающей среды 26
1.3. Современные парадигмы исследования экологической политики 49
ГЛАВА 2. Система государственной экологической политики РФ 68
2.1. Практика охраны окружающей среды в Древней Руси, Российской Империи и СССР 68
2.2. Нормативно-правовая база государственной экологической политики РФ 84
2.3. Структура органов государственной власти по реализации экологической политики РФ 103
2.4. Управление государственной экологической политикой РФ 120
ГЛАВА 3. Роль политических партий и экологического движения в формировании и реализации экологической политики РФ 140
3.1. Роль политических партий в формировании и реализации экологической политики РФ 140
3.2. Роль экологического движения в формировании и реализации экологической политики РФ 154
ГЛАВА 4. Эффективность государственной экологической политики РФ 169
4.1. Критерии эффективности экологической политики 169
4.2. Международный опыт реализации экологической политики 178
4.3. Пути совершенствования экологической политики 195
Заключение 203
Библиография 213
Приложения 226
- Анализ источниковой базы и историографии по проблеме охраны окружающей среды
- Практика охраны окружающей среды в Древней Руси, Российской Империи и СССР
- Роль политических партий в формировании и реализации экологической политики РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Такие понятия и термины, как «глобальная экология», «социальная экология», «политическая экология», «экологические проблемы», «экология человечества», достаточно прочно вошли в общественное сознание.
Несмотря на то, что содержание этих терминов весьма многозначно и точно не определено, внимание к ним отражает изменившиеся реалии нашего времени.
На протяжении многовековой истории человечества, эксплуатация окружающей среды, ее природных ресурсов не была столь активной. Проблемы взаимодействия человека и природы не возникало.
Но во второй половине XX столетия был поставлен вопрос об охране окружающей среды, в том числе в политическом плане, поскольку ее загрязнение в результате жизнедеятельности человечества достигло критического уровня. Превентивные механизмы сохранения окружающей среды до сих пор не выработаны, что с превращением человечества в глобальную силу, грозит ему самоуничтожением. Необходим поиск и разработка теоретических основ и механизмов снятия нарастающего антропогенного воздействия человека на природную среду.
Экологическая ситуация в России также является неблагоприятной. Около 15% территории России по экологическим показателям находятся в критическом или околокритическом состоянии, 60% населения России живет в неблагоприятных экологических условиях. Если в 1999 г. Россия занимала 72-е место в мире по экологическим показателям, то сегодня — 74-е место.
Потому не случайно, что в последние годы экология стала и сферой повышенного интереса политической науки. Это связано прежде всего с тем, что в течение последних десяти лет происходит реформирование политической системы государства, изменение системы управления, формирование и совершенствование нормативно-правовой базы деятельности по охране природы, осознание необходимости решения экологических проблем именно на
государственном уровне. Экологическая наука может и должна сыграть стабилизирующую роль в дальнейшем развитии России. Уже давно звучит призыв к интеграции экологии, экономики и политики, к принятию политических решений на основе экологических императивов. Такой подход определяет иную, чем было принято ранее в нашей стране, стратегию управления обществом.
Проблема эффективности реализации экологической политики по значимости может быть сравнима с идеей устойчивого развития, развиваемой в настоящее время международным сообществом. В то же время она не должна ограничиться лишь общей декларацией важности подхода. Она должна стать практическим инструментом для обеспечения надежной системы приоритетов и индикации любых моделей устойчивого развития, охраны природы, обеспечения разумного природопользования и здоровья человека.
Для этого необходимо пройти достаточно длинный путь от научных разработок самой проблемы здоровья среды, определения четких критериев и методов оценки, подходов для его обеспечения до практического использования этих представлений для обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития. Все это предполагает превращение идеи здоровья среды из научной концепции в конкретную социально-политическую программу ее реализации.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является процесс формирования и реализации государственной экологической политики России.
Предметом является изучение основных принципов политики в области охраны окружающей среды в РФ, обоснование необходимости использования опыта ряда развитых стран, и определение путей выхода страны из экологического кризиса.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Актуальность проблемы исследования, степень ее разработанности и изученности позволили поставить следующую цель — проанализировать состояние и выявить особенности формирования и реализации экологической политики России с учетом многочисленных экономических, политических,
культурологических и других факторов, влияющих на степень эффективности природоохранной деятельности государства.
Для достижения этой цели, диссертантом были поставлены следующие задачи:
охарактеризовать совокупность экологических проблем России в их взаимосвязи с общемировым кризисом в сфере экологического управления;
изучить систему государственного управления и регулирования в области охраны окружающей среды в России.
проанализировать деятельность политических партий России и экологического движения по обеспечению экологической безопасности государства и соблюдению конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию об ее состоянии;
ш изучить опыт реализации государственной экологической политики России за последнее время;
определить возможные варианты и пути выхода России из экологиче
ского тупика посредством определения основных критериев и индикаторов
эффективности экологической политики;
ш рассмотреть положительный опыт государственной экологической политики ряда других стран, возможность применение которого на государственном уровне позволила бы уже в ближайшее время стабилизировать экологическую ситуацию в России.
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала 1990-х годов до настоящего времени. Именно в 90-е гг. начинается формирование экологической политики России на государственном уровне. Это было связано прежде всего с тем, что после распада СССР формирование экологической политики фактически началось с нуля, отсутствовала нормативно-правовая база, которая позволила бы осуществлять природоохранную деятельность на государственном уровне.
Данный период характеризуется не только глубокими политическими, социальными и экономическими трансформациями, но и осознанием экологических проблем частью российской общественности и пониманием того, что решить их можно только на государственном уровне.
Теоретической основой исследования служит предложенная в конце XX века теория оптимального управления или теория управления динамическим хаосом, которая дала жизнь целому направлению современной науки — синергетике1. В начале XX века полагали, что «невидимая рука» рынка должна справляться со всеми возникающими рисками и проблемами безо всякого специального управления, однако XX век внес принципиальные коррективы в данный вопрос.
Концепция государственного регулирования, развитая Дж.М. Кейнсом показала всю серьезность идеи прогнозируемой и направляемой экономики. В середине века А.Тойнби, анализируя исторические судьбы различных цивилизаций и обществ, обращал внимание на точки бифуркации, где подобное управление на несколько веков определяло ход развития огромных государств. Ему принадлежит и термин «альтернативная история», применяемый для нетрадиционного анализа, имеющего дело не с одной реализовавшейся траекторией цивилизации, государства или этноса, а с полем существующих возможностей развития.
Здесь речь идет не только об управлении экономикой, но и разрешении целого спектра возникающих в обществе рисков. Для решения экологических проблем недостаточно усилий инженеров и математиков, политической воли и продуманной стратегии. Принципиальными становятся вопросы, что и как быстро люди готовы понять и принять, как изменится их восприятие мира и себя, какие смыслы и ценности можно и нужно сохранить, а от чего придется отказаться. Все эти проблемы являются междисциплинарными. Очевидна необходимость объединения двух научных направлений, естественнонаучного и гуманитарного.
Данная методологическая основа позволяет рассматривать и анализировать отдельные аспекты проблемы системно и многопланово.
Методологической основой исследования явились основополагающие принципы политологического анализа, системный подход, всесторонность и целостность освящения различных подходов к проблеме, сравнение, социо-
Капица, СП. Синергетика и прогнозы будущего / СП. Капица, СП. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий. - М., 2003.-С 1-15.
логическая теория взаимодействия человека — общества — природы, учет социально-экономических и культурологических факторов, то есть, многоплановость освещения предложенной темы.
Диссертантом были использованы общенаучные методы исследования — индукция и дедукция, исторический метод, метод сравнительного анализа, систематизация и обобщение полученных выводов и результатов.
Источники и литература. Настоящее диссертационное исследование опирается на несколько групп источников.
Первую группу источников составляют официальные материалы и документы международных организаций, занимающихся проблемами охраны окружающей среды на межправительственном уровне. Это документы таких организаций как ООН, ЮНЕП (программа ООН по окружающей среде), МСОП (Международный союз охраны природы и природных ресурсов), МКОСР, ВОЗ, ФАО (Сельскохозяйственная и продовольственная организация), ВМО (Всемирная метеорологическая организация ООН), ГСМОС (глобальная система мониторинга окружающей среды), ЮНЕСКО и др. Основные принципы международной экологической политики были закреплены на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. (Рио-де-Жанейро), специально организованной для подведения итогов 20-летней работы по охране окружающей среды со времен Стокгольмской Конференции ООН по окружающей среде 1972 г.
Второю группу источников составили международные нормативно-правовые акты, а также нормативно-правовые акты федеральных органов власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Среди нормативно-правовых актов РФ особое место занимает Конституция РФ 1993 г., где закреплены права человека на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии, определена обязанность каждого гражданина РФ по сохранению природы и бережному отношению к природным богатствам.
Важное значение для исследования темы имеет федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды», принятый 12 января 2002 г., определивший основные принципы, параметры, правовые основы государственной экологи-
ческой политики РФ, нацеленный на решение социально-экономических задач на основе экологических императивов.
Были также проанализированы федеральные конституционные законы, такие как ФЗ «О животном мире» — 24.04.95, «Об экологической экспертизе» — 23.11.95, «Об использовании атомной энергии» — 20.10.95, подзаконные федеральные акты — указы, распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты министерств и других центральных органов, приказы, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов в РФ.
Третью группу источников составили программные документы политических партий и общественных движений России, Нидерландов, США, Китая; результаты социологических исследований и статистические данные; материалы конференций, заседаний, форумов по вопросам экологии; государственные ежегодные доклады о состоянии окружающей среды в России; выступления политических лидеров, руководителей государств мира и ученых по предложенной тематике.
Был проанализирован большой объем аналитических материалов изданий, специально выпускаемых государственными органами власти по охране и использованию природной среды России. Среди них газета «Зеленый мир» Госкомэкологии РФ, бюллетень «Использование и охрана природных ресурсов в России» Минприроды РФ.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам экологии, вопросам охраны окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов посвящено огромное количество литературы, в основном прикладного характера. Незначительное количество работ затрагивают политологический аспект проблемы, экологическая составляющая государственной политики России практически не исследована.
Проанализировав широкий круг литературы, диссертант счел целесообразным сгруппировать ее по хронологическому принципу.
До середины XX века экологическим проблемам уделялось незначительное внимание. Это было связано с тем, что в течение долгого времени влияние человека на природу было заметно только в локальном масштабе. Однако постепенно, обеспокоенные нарастанием негативных явлений в развитии мирового сообщества, ученые различных стран стали предпринимать попытки научного исследования неблагоприятных последствий, к которым сложившаяся ситуация могла привести.
Важную роль в формировании экологического мышления сыграли различные организации и объединения, которые занимались не только исследованием экологических проблем и путей их решения, но и донесением результатов исследований до широкой публики. Большое влияние на общественное сознание оказали доклады Римского клуба «Пределы роста», в котором впервые был употреблен термин «глобальные проблемы»2; «За пределами роста», в котором было введено в обращение понятие «органический рост», как стратегия решения глобальных проблем человечества3; «Человечество на перепутье»4. Благодаря многочисленным исследованиям характера и масштабов экологических проблем, стало очевидным, что человечество столкнулось не с какими-то отдельными, не связанными друг с другом проблемами, а с поистине глобальной экологической проблемой, затрагивающей все государства.
Исследованиями в области экологии занимались лучшие ученые мира: Мальтус Т.Р., разработавший теорию роста народонаселения, его работа «Опыт закона народонаселения» вошла в историю развития человечества, имеет значение для демографических исследований и планирования5; К.Маркс и Ф.Энгельс, наряду с другими проблемами, исследовали вопросы взаимодействия человека и природы, полагали, что пока существуют люди, история природы и история людей взаимно обуславливает друг друга6; Э.Геккель, внесший неоспоримый вклад в развитие экологической науки и давший первую биологическую трактовку термина «экология»;
Доинел, А. Пределы роста/ А. Доннел, Д. Медоуз. - М., 1984. - С. 14.
Пестель, Э. За пределами роста / Э. Пестель. - М., 1984. - С. 94.
Mesarovich, М. Pestcl Е. Mankind at the Turning Point/ M. Mesarovich, E. Pestel. - N.-Y., 1974. - P. 36.
Мальтус, T.P. Опыт закона народонаселения I T.P. Мальтус. - М., 1991. - С. 16.
Маркс, К. Собрание сочинений / К. Маркс. - М.: Прогресс, 1991. -Т. 19, Т. 42.
В.И.Вернандский, предупреждавший еще в середине 1920-х гг. об опасности неразумного, неконтролируемого отношения к природе, разработавший концепцию о ноосфере7; Н.Г.Холодный, внедривший понятие антропокосмизма, как единство человека с космосом и природой и т.д8.
Наряду с теоретической частью экологической философии следует различать также и практическую. Непреходящая заслуга такого расширения принадлежит Х.Йонасу9. В своей концепции Х.Йонас рассматривает политико-философские вопросы экологических проблем, которые не решаются с помощью одних лишь максим индивидуальной этики и следствия для политической философии здесь неизбежны. В работах Х.Ионаса, разумеется, еще отсутствуют подходы к экологически приемлемому переустройству экономики, развитые только в 1980-е годы. Размышления эти имеют особое значение, ибо сущность нашей эпохи определяется экономикой10.
Взгляды на урегулирование экологической проблемы очень различны, их можно разбить на две основные группы: проекты ученых, исследователей, философов, считающих, что экологические проблемы носят глобальный характер и нуждаются в немедленном и комплексном решении — «экологи-сты» и их противники — так называемые «антиэкологисты». И те и другие внесли огромный вклад в дело изучения экологических проблем и оказали существенное влияние на развитие экологической мысли в нашей и других странах мира.
В трудах А.Наэсса", Б.Дивола и Дж.Сешенсома12, У.Фокса1 , П.Г.Олдака14, Н.Н.Моисеева15, отчетливо прослеживается идея о том, что
Вернандский, В.И. Размышления натуралиста. Пространство и время в живой и неживой природе / В.И. Вернандский. - Кн. 1. - М.: Наука, 1977. - С. 26.
Холодный, Н.Г. К проблематике возникновения жизни на Земле. Успехи современной биологии / Н.Г. Холодный. - М., 1945. - С. 45. 9
Философские проблемы глобальной экологии / - М.: Наука, 1983. - С. 16.
Борсйко, В.Е. Зарубежные философы дикой природы / В.Е. Борейко, Е.В. Помииова. - Киев: КЭКЦ, 2000. -С. 124.
Наэсс, Л. Поверхностное и глубинное долговременное экологическое движение/ Л.Наэсс. - М., 1973. - С. 32-46.
Дивол, Б. Глубинная экология / Б.Дивол, Дж.Сешенсом. - М., 1979. - С. 19.
Фокс, У. Трансперсональная экология / У.Фокс. - М., 1990. - С. 57.
Олдак, П.Г. Теогносеология: миропостижение на рубеже переломной эпохи. Поиски формулы единения науки и веры / П.Г.Олдак. - М., 1995. - С. 75.
Петрасов, А.И. Концепция устойчивого развития / А.И.Петрасов. - М., 1992. - С. 60.
экологической катастрофы на земле не избежать, если мировое сообщество не предпримет целый ряд совместных политических действий по улучшению ситуации в сфере охраны окружающей среды. Они также приходят к выводу о том, что Концепция устойчивого развития, предложенная на Конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро, не выдерживает критики и не способна защитить мир от экологических угроз в силу целого ряда причин.
Огромную работу в области статистических исследований, таких как динамика и прогноз роста населения земли, добыча и потребление природных ресурсов, вопросы изменения климата, баланс мировых экосистем и т.д., проделали Институт Уорлдвотч (The Worldwatch Institute), Институт Мировой политики США (Earth Police Institute) во главе с Лестером Б.Брауном16, наши ученые С.П.Капица, С.П.Курдюмов, Г.Г.Малинецкий, В.Бердинских, занимающиеся развитием синергетического, междисциплинарного подхода в решении глобальных проблем человечества17.
Ученые Р.Бейли18, Б.Ломборг19, Дж.Л.Симон в своих исследованиях, напротив, пытаются доказать, что экологический проблемы надуманны и вымышлены, не стоят столь остро, не требуют пристального внимания политиков. Однако в ходе изучения концепций данных авторов диссертант пришел к выводу, что их предположения и выводы выглядят односторонне и не совсем убедительно.
Широкий спектр литературы посвящен историческому аспекту экологической политики СССР и экологическому движению в России и за рубежом, вопросам экологического права, разработке теоретической базы социально-экологических законов, вопросам терминологии экологических проблем. Следует назвать работы К.М.Петрова20, О.Н.Яницкого21, В.И.Данилова-
Lester R.Brown. Eco-Economy. Building an Economy for the Earth. Earth Policy Institute I Lester R.Brown. -N.-Y.2001.-P.48.
Капица, СП. Синергетика и прогнозы будущего / СП. Капица, СП. Курдюмов, Г.Г.Малинецкий. - М.,
2001. - С. 25; Берлинских, В.Д. Синергетика — «палочка-выручалочка» человечества? / В.Д.Бердинских. -
М., 2001.-С. 1-16. is
Зарецкая, СЛ. В поисках равновесия. Является ли состояние окружающей среды на планете мегапробле-
мой? / СЛ.Зарецкая. - М., 1998. - С. 26. 19
Lomborg, Bjorn. The truth about the Environment I Bjorn Lomborg//The Economist. - 2001.- August. - P. 24.
Петров, B.B. Экологическое право России I В.В.Петров II Учебник для вузов. - М., 1995. - С. 34-56.
Яницкий, О.Н. Экологическое движение в России/О.Н.Яницкий.-М., 1996. -С. 25.
Данильяна22, В.Д.Комарова23, Н.М.Мамедова24, Д.И.Платонова25, Б.М.Маклярского26, С.А.Боголюбова27, Д.Вайнера28, В.Камыш29. В данных работах обращается внимание на то, что в условиях постиндустриального общества экологические проблемы должны решаться только на политическом уровне, посредством разработанной государственной экологической политики.
Особое внимание в современной научной литературе уделено экономическим вопросам природопользования, экономическим инструментам разрешения экологических проблем, управленческому аспекту экологической деятельности, которые рассмотрены в работах Б.Е. Струковой30, Медведевой О.Е.31, Лукьянчикова Н.Н.32, Н.Д.Казанцева33, Ю.Е.Винокурова34, О.Л.Лаврик, А.Н Лебедевой35.
История развития отечественных экологических движений рассмотрена в трудах О.Н. Яницкого36, А.В.Шубина37, С.И.Забелина38, А.Н.Исаева, В.Грей и др. Особенностью данных исследований является прежде всего то, что авторы данных публикаций принимали непосредственное участие в практиче-
Данилов-Данильян, В.И. Окружающая среда между прошлым и будущим: мир и Россия / В.И.Данилов-
Данильян. - М.: ВИНИТИ, 1994. - С. 46-67.
Комаров, В.Д. Социальная экология — философские аспекты / В.Д. Комаров. - Л., 1990. - С. 35.
Мамедов, Н.М. Проблемы экологии: некоторые актуальные аспекты / Н.М.Мамедов. - М., 1989. - С. 39-
47. 25
Платонов, Д.И. Экологическое право в схемах/Д.И.Платонов.-М., 1999.-С. 150-166.
Маклярский, Б.М. В поисках равновесия: экология в системе социальных и политических приоритетов / Б.М.Маклярский. - М., 1992. - С. 59.
Боголюбов, С.А. Экологическое право / С.А.Боголюбов // Учебник для вузов. - М., 1998. - С. 37. 28
Вайнер, Д. Экология в советской России/Д.Вайнер. - М.: Прогресс. 1991. - С. 57.
Камыш, В. Экологическое право / В.Камыш. - М., 1999. - С. 38.
Струкова, Б.Е. Экономика природопользования / Б.Е. Струкова. - М., 1995. - С. 38-68.
Медведева, О.Е. Методы экономической оценки биоразнообразия / - М., 1998.
Лукьянчиков, Н.Н. О Экономико-организационный механизм управления окружающей средой и природными ресурсами /Н.Н. Лукьянчиков. -М, 1998.-С. 16.
Казанцев, Н.Д. Правовая охрана природы / Н.Д. Казанцев. - М., 1961. - С. 68.
Винокуров, В.Ю. Экологическое право / В.Ю. Винокуров. - М., 1993. - С. 27.
Лебедева, А.Н. Природоохранное законодательство развитых стран / А.Н. Лебедева., О.Л. Лаврик. - Новосибирск, 1994.-С. 16.
Яницкий, О.Н Экологическое знание и городская культура/О.Н. Яиицкий//Общественные науки. - 1988. -№1.
Шубин, A.B. Экологическое движение в СССР и вышедших из него странах / А.В. Шубин // Экологические организации на территории бывшего СССР. - М., 1992; Электронный архив Шубина А.В. —
Забелин, СИ. Веер средств какоснова стратегии и тактики экологического движения / СИ. Забелин // Зеленый луч. - 1994. - № 6; Забелин, СИ. Феномен экодвижения / СИ. Забелин // Охрана природы. - М., 1998; Забелин СИ. Природоохранные движения в России до и после перестройки // Россия в окружающем мире.
ской реализации экологической политики СССР и России, что делает данные фактологические материалы ценными.
Были также использованы материалы диссертационных исследований Е.А.Худоренко39, Н.В.Беломытцевой и др.40
В процессе написания диссертации, автор опирался на широкий круг источников сети Интернет, где можно найти информацию по широкому тематическому спектру в области экологии и охраны окружающей среды41. В электронной библиотеке национального портала «Природа» Министерства природных ресурсов России собраны электронные книги и учебные посо-бия42,43,44, содержащие в себе экологическую информацию разнообразного профиля. Была также изучена литература и информация проэкологического характера, представленная на сервере Российского Экологического Федерального Агентства45, сайте Государственной экологической экспертизы46.
Документы, предвыборные программы, заявления политических партий Государственной Думы РФ оказались доступными, так как практически каждая из них имеет свои официальные сайты в Интернет.
Наконец, среди источников информации, хорошо отражающих деятельность, динамику развития, трансформацию экологических движений и экологическую политику государств, изучены российские периодические издания, такие как «Берегиня», «Вестник экообразования в России», «Выживем вместе», «Зеленый луч», «Зеленая политика», «Известия Русского географического общества», «Итоги», «Итоги науки и техники», «Мировая экономика и международные отношения», «Независимая газета», «Охрана природы и воспроизводство природных ресурсов», «Полития», «Российская газета», «Социологические исследования», «Третий путь», «Экологический вестник Рос-
Худоренко, Е.А. Политическая трансформация современных экологических движений: сравнительный
анализ западноевропейского и российского опыта / Е.А. Худоренко / Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук: 23.00.02. - М.: МГИМО (Университет) МИД России, 2002.
Беломытцева, Н.В. Экологическая политика в условиях Московского мегаполиса: особенности, состояние, перспективы / Н.В.Беломытцева / Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук: 23.00.02. - М.: МГОПУ им. М.А.Шолохова. 2002.
.zip и 2.zip
http: 2000.htm
сии», «Экологическое образование», «Экология и жизнь», «Экология XXI век», «Экосинформ», «Pro et Contra». Среди зарубежных изданий автор опирался прежде всего на материалы и публикации в «Climate», «Ecolife», «Ecos», «Environment: the Next Frontien>, «Global Governance», «Green Peace», «National Geographic», «The Economist».
Несмотря на широкий спектр литературы по схожей тематике, в настоящее время отсутствуют работы, посвященные формированию и реализации экополитики в России на современном этапе. Недостаточно разработан набор ключевых понятий, отражающих феномен экологический политики; не исследованы пути совершенствования и критерии эффективности государственной экологической политики России.
Научная новизна работы состоит в том, что автором:
проведено политологическое исследования системы и реализации государственной экологической политики Российской Федерации с 1990-х гг. с учетом исторических особенностей формирования экополитической деятельности в СССР, международного сотрудничества и опыта управления в сфере охраны окружающей среды в ряде других стран;
показана специфика реализации экологической политики России;
выявлены принципиально новые концепции, критерии, связанные с поддержанием и установлением стабильного политического курса, направленного на формирование надежной государственной системы охраны окружающей среды;
определены основные критерии эффективности экологической политики, разработаны практические рекомендации, которые могут быть востребованы политическими деятелями, лидерами политических партий, общественных организаций природоохранной направленности.
Практическая значимость работы определяется тем, что выводы, сделанные в ходе исследования, могут быть использованы субъектами политического управления при выборе приоритетов реализации экологической политики и формировании программ по ее осуществлению, при принятии политических решений по вопросам, связанным с охраной окружающей среды,
которые позволили бы улучшить качество природной среды в России, обеспечить экологические права граждан.
Основные выводы исследования могут быть также востребованы лидерами политических партий, в обязанность которых входит защита экологических прав своих избирателей и лоббирование экологических интересов граждан в правительстве, также лидерами общественных организаций природоохранной направленности, успех деятельности которых во многом зависит от лояльности и поддержки государства.
Анализ источниковой базы и историографии по проблеме охраны окружающей среды
Экологической политики и международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды предшествовал долгий путь по осознанию экологических проблем как глобальных проблем современности.
До середины XX века экологическим проблемам уделялось незначительное внимание. Это было связано с тем, что в течение долгого времени влияние человека на природу было заметно только в локальном масштабе, преобразующая деятельность человека была несоизмеримо меньше «параметров» природной среды, в которой развивалось общество47.
До начала ощутимого воздействия человека на биосферу она функционировала по принципу безотходного производства. Экосистемы развивались вне зависимости от человека, а под действием только природных факторов.
Уже с начала XX века негативные последствия воздействия человека на окружающую среду стали нарастать, постепенно принимая глобальный характер и угрожая общепланетарным экологическим кризисом.
На современном этапе человечество не только широко использует продукты природных процессов, но и создает искусственные вещества и механизмы, которых нет в самой природе, что приводит к нарушению равновесия между природной средой и средой, искусственно созданной человечеством . В 1970 г. Том Хелдер Камара на экуменистическом совещании по проблемам развития в Монтре так описал современное состояние человече ства: «Печальная реальность, великолепные перспективы, вероятность трагического исхода»49.
Ныне, спустя 30 лет, оказалось, что у человечества нет более важной задачи, чем выжить, сохранить жизнь на планете.
Постановка проблемы охраны окружающей среды не нуждается в фактологических доказательствах. XX век — последовательная череда экологических катастроф с массовыми жертвами и губительным влиянием на природную среду.
1930 г., Германия — в Берлине, в долине реки Маас произошел первый выброс промышленного смога. Пострадало 600 человек, 60 погибли.
1945 г., Япония — первое применение ядерного оружия (г. Нагасака и Хиросима), погибло 200 тыс. человек.
1952 г., Великобритания — в результате отравления промышленными выбросами и сернистым газом в Лондоне погибло 4 тыс. человек.
1958 г., Россия — первая катастрофа, связанная с использованием радиоактивных материалов на Челябинском комбинате «Маяк», где произошел выброс радиоактивных материалов. В результате 124 тыс. человек получили облучение, 106 тыс. га земли оказались непригодными для использования.
1971 г., Токио — от фотохимического смога пострадало 28 тыс. человек, 10 тыс. человек погибло.
1976 г., Индия — в индийском городе Бхопал произошла утечка ядовитых паров метиллизацианида, погибло 2,5 тыс. человек и более 4 тыс. человек получили отравление.
1978 г., Канада — первый случай нанесения ущерба экологии космическим аппаратом. Советский спутник «Космос», оснащенный ядерным реактором, упал на Землю (Канада), заразив часть территории радиоактивными веществами.
1986 г., Россия — авария на Чернобыльской АЭС. Количество жертв не поддается исчислению.
1989 г., США — первая катастрофа нефтяного танкера. Судно «Exxon Valdez» потерпело крушение вблизи побережья Америки — 6 млн. тонн нефти вылилось в открытое море.
XX век ознаменовался появлением новых видов заболеваний, которые связаны исключительно с неудовлетворительным состоянием качества окружающей среды, так называемые экологически обусловленные заболевания. ХОБЛ (хроническая обструктивная болезнь легких) — сегодня занимает четвертое место по смертности после СПИДа, не лечится, металл-возбудитель болезни не определен. От этой болезни в мире уже погибло более 2,7 млн. человек. XX век также назван «веком аллергии», так как от этой болезни страдает каждый третий человек на планете. Раковые болезни также относятся к экологически обусловленным заболеваниям. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) считает, что более 2/3 всех заболеваний так или иначе связаны с состоянием окружающей среды, и предупреждает о появлении в ближайшем будущем новых вирусов различных болезней (например, гриппа).
За XIX век человечество добыло 22711 тыс. тонн свинца, 10679 — меди, 11,5 — золота. В XX веке потребление металлов и химических элементов возросло в 1000 раз. Втрое увеличилось потребление древесины, в 6 раз — рыбная добыча и так далее.
Однако осознание обществом масштаба грядущих экологических проблем произошло с заметным опозданием.
В середине XX века в обществе доминировал так называемый «технократический оптимизм», обусловленный успехами научно-технической революции. Технократы следовали идеям покорения, преобразования, борьбы с природой. Главная задача общества, по их мнению, состояла в приведении сформировавшейся окружающей среды в максимальное соответствие с жизненными потребностями человека. Их лозунг: «Нам нечего ждать милостей от природы, взять их — наша задача».
И хотя сторонники этой точки зрения признавали наличие отдельных экологических проблем, большинство ученых, не говоря уж о простых обывателях, смотрели на них как на второстепенные по отношению к кажущимся экономическим успехам. Экологические проблемы воспринималась в общественном сознании как результат необдуманных или злонамеренных действий в производственной сфере и в быту. Не учитывалось, что во многих случаях нарушения требований охраны окружающей среды органически вытекают из сложившегося способа производства, при котором любая производственная деятельность влечет нежелательные последствия для окружающей среды51.
Кроме того, отдельные экологические проблемы не воспринимались как нечто взаимосвязанное, целое, а лишь как внутренние проблемы каждого государства, следовательно, решать их нужно было на локальном, т.е. государственном уровне52.
Практика охраны окружающей среды в Древней Руси, Российской Империи и СССР
Природа щедро наградила русского человека — необъятные пространства, безграничные русские поля и равнины, леса и реки — географический фактор играет в судьбе России огромное значение. Русский народ изначально был принужден к образованию огромного государства, однако организация огромных пространств давалась ему нелегко.
Говорить о практике политического экологического регулирования на протяжении всей истории России (в Древней Руси, Российской империи, СССР) сложно, ведь в те времена не существовало самих понятий «экология», «экологические проблемы», «экологическая политика». Не было ни политического института, который бы занимался вопросами экологии, ни научной базы для постановки данной проблемы. Между тем на бытовом уровне происходило становление системы санитарно-гигиенических норм, которая впоследствии стала оформляться в санитарное и пищевое законодательство, являющееся на сегодняшний день неотъемлемой гарантией экологической безопасности общества, относящейся к науке экологии человека.
История возникновения и развития пищевого санитарного законодательства изучена плохо. Возникло оно на Руси очень рано и охватывало довольно широкий круг вопросов. Законодательство, посвященное изготовлению, хранению и продаже пищевых продуктов, устанавливающее известные нормы, запрещающее вредные для здоровья действия, первоначально являлось в какой-то мере обобщением опыта. В законы включались положения, целесообразность которых проверялась на практике. Народом, например, давно было замечено положительное влияние еловых и сосновых настоев, предупреждающих цингу. Многовековой опыт подтвердил правильность такой меры, и опыт этот был узаконен позднее в сенатском указе 1744 г., где говорится «о настаивании вина еловыми и сосновыми шишками для предохранения от цинготной болезни»169.
В решениях Стоглавого собора также имеются попытки законодательно регламентировать питание. В «Стоглаве» рассмотрены многие вопросы общественного поведения, в том числе относящиеся к питанию. Так, «Стоглав» резко осуждает злоупотребление спиртными напитками. «Стоглав» предусматривает и некоторые частные вопросы питания, например запрещает употребление кровяной колбасы, вредной для здоровья.
В литературе указывалось, что история русского санитарного пищевого законодательства начинается с относящегося к 1624 г. указа царя Михаила Федоровича «Памяти приставам, назначенным в Москве для смотрения за печением и продажею хлеба».
Следует указать, что в 1546 г., т.е. примерно за 80 лет до этого закона, Иван Грозный подписал указ, в котором «велел заповедать, да и велел кликать не по одно утро, чтобы все люди безомены, чей кто нибуди, соль возить от моря, от варниц без кардехи и без подмесу, да и в Турчасове бы и на Порозе ту соль делали у них в рогожи без подмесу; а которые учнут соль продавати с кардехою и тех людей велел давати на поруки за и заповедь в них». Указ этот был вызван плохим качеством соли, наличием в ней вредных при-месеи .
Указ царя Михаила Федоровича от 1624 г. устанавливал правила не только продажи, но и производства хлеба. Он требует, чтобы хлеб был определенного качества, чтобы «подмесу никакого не было отнюдь» и устанавливает определенные цены на ржаной хлеб, ситный хлеб и калачи.
Следующий важный этап развития санитарного законодательства связан с историей Российской империи и временем царствования Петра I, при котором законодательство значительно пополнилось и расширилось.
С первых лет существования Санкт-Петербурга стали появляться указы и распоряжения о соблюдении чистоты улиц, рек и проток, о правилах продажи съестных припасов, о санитарном состоянии города. Одновременно, в связи с появлением медицинской службы, а также в связи с распространенностью инфекционных заболеваний, появились первые указы о медицинском обслуживании некоторых категорий населения, о борьбе с эпидемиями.
Указом 1718 г. устанавливался порядок на рынках, где торговали пищевыми продуктами: «Также опасно хранить надлежит в рядах и местах, а наипаче, гда столовые харчи продаются, дабы отнюдь нездорового какого съестного харчу не продавали, а паче вредительного чего, но всеб держали здоровое, ешеж смотреть и хранить с прилежанием дабы мера и весы были прямые, також бы и цену не в указанную пору таким товарам не возвышали и не подымали»17.
Указ требовал, чтобы торгующие съестными припасами носили белый мундир и наблюдали бы во всем чистоту: «...в мундирах, в законах и покровах на товаре»172.
В 1722 г. Петром I организуется в Москве полиция, и вскоре Сенат дает ей для руководства инструкцию, в которой предусматриваются все вопросы о порядке и чистоте в городе, ряд пунктов посвящается порядку торговли. В инструкции указано, что бойни и мясные ряды должны быть вне города. Подчеркивается, что необходимо соблюдать чистоту, мясо покрывать чистой холстиной. Инструкция была подтверждена сенатским указом в 1728 г.
В 1738 г. правительством было объявлено, что болезни в Петербурге «могут умножаться от привоза на продажу весьма дурного мяса». Полиция должна была послать офицеров и лекарей для осмотра продаваемого мяса. Полиция также должна была наблюдать, чтобы на рынках не продавали испорченных съестных припасов.
Таким образом, правительство Петра I законодательно установило ряд прогрессивных санитарно-гигиенических законоположений, основанных на достижениях иностранной и отечественной науки того времени. В интересах экологической безопасности прогнозировались и предупреждались последствия воздействия хозяйственной деятельности населения на окружающую среду.
К концу XIX века начинает оформляться система экологического права, которая впоследствии, во времена правления Коммунистической партии, практически была сведена на «нет». Процитируем «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», изданных в 1885 году. Там выделены отдельные статьи «О нарушении правил для охранения чистоты и безвредности воды, а также безвредности съестных припасов».
Роль политических партий в формировании и реализации экологической политики РФ
В демократическом обществе действуют разнообразные силы, которые в большей или меньшей степени воздействуют на принятие решений, на выработку и осуществление государственных программ, порой предопределяют внутреннюю и внешнюю политику государства. Это партии, профессиональные союзы, общественные организации, интеллектуальная элита.
Используя средства массовой информации, изучая общественное мнение, собирая подписи, организовывая демарши, пикетирования, через систему образования, через произведения культуры и искусства они расширяют свою социальную базу, привлекают все новых и новых людей в свои ряды.
Одновременно они открывают возможность более широкого воздействия на политику. Важнейшим инструментом воздействия на политическую жизнь любого государства являются партии. Вопросы формирования и деятельности политических партий особенно актуальны в современных условиях, в период становления многопартийной системы. Смена монистического взгляда на развитие природы и общества привела к многопартийности в России и ликвидации КПСС. Поэтому вызывает особый интерес отношение к экологии политических партий, осуществляющих законотворческий процесс на современном этапе.
В России очень много различных партий, но очень мало партий про-экологической направленности. Особенно важным данный вопрос виделся накануне выборов в Государственную Думу 7 декабря 2003 года.
Тема экологии в предвыборных лозунгах и манифестах всегда была выигрышной — для правых и левых, для красных и «триколорных» . Но последнее время проблематика экологии понемногу «вымывается» из программных документов политических партий, из арсенала политтехнологов.
Какие же из политических структур, идущих в Государственную Думу по партийным спискам, еще не забыли упомянуть в своей предвыборных программах экологическую тему. Оказалось, таковых немного. Мы рассмотрим программы лишь тех думских партий, которые уже имеют свое представительство в Государственной Думе в виде одноименных фракций — «Единая Россия», ЛДПР, СПС, «Яблоко», КПРФ и Народная партия, а также экологические приоритеты политического блока «Родина».
НАРОДНАЯ ПАРТИЯ
В программе этой партии есть даже отдельная подглава — «Экологическое обновление». «Здоровье нации, ее социальное благополучие зависит от состояния окружающей среды. Успешное решение этой проблемы требует, чтобы каждый гражданин, каждое предприятие, каждая организация и орган власти несли свою долю ответственности за здоровую окружающую среду и рачительное обращение с природными ресурсами.
Экологические требования должны лежать в основе разработки энергетических и транспортных систем, всех без исключения производственных процессов, а также в отношении состава и качества производимой продукции. В то же время нельзя превращать экологическую политику в «экологический экстремизм», отрицающий любые проекты экономического и научно-технического развития страны и превращающийся в средство политического манипулирования. Мы рассматриваем человека как часть живой природы, вне которой его полноценная жизнь невозможна и считаем сохранение природы во всем ее многообразии не только моральным долгом общества перед грядущими поколениями, но и условием выживания человека и общества. Поэтому мы поддерживаем идею Общественного Договора о сохранении жи вой природы России и видим в нем реальную почву для достижения действенного согласия в обществе».
КПРФ
Среди идеологических установок российских левых с большим трудом удалось отыскать нечто, хоть и весьма отдаленно, но все-таки имеющее отношение к экологии:
«Произойдут крупнейшие изменения во взаимоотношениях человека и природы. В единый технологический процесс, органически встроенный в кругооборот живой и неживой природы, будут объединены процессы производственные и природовосстановительные. Радикально изменится объективный смысл трудовой деятельности человека. До сих пор природа служила как бы вечным и неисчерпаемым базисом труда. Теперь труд призван превратиться в основу сохранения и воспроизводства природной среды. Общественная безопасность во всех ее проявлениях (экономическая, техническая, экологическая, культурнонравственная) станет основным критерием эффективности производства».
Но странно то, что в программе партии не уточняется, какими путями экологическая безопасность будет обеспечена.
