Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретическое обоснование управлениясистемой общего образования в педагогическойтеории и практике 14
1.1. Управление системой регионального общего образования какорганизационно-педагогическая проблема 14
1.2. Принципы и механизмы управления системой общего образованияна региональном уровне 57
1.3. Показатели управления региональной системой общего образования 72
Выводы по первой главе 103
Глава 2. Оценка эффективности принципов имеханизмов управления общим образованием нарегиональном уровне 106
2.1. Состояние и результаты управления общим образованием на уровнесубъекта Российской Федерации 106
2.2. Технология проектирования и построения эффективногоуправления системой общего образования 140
2.3. Оценка эффективности управления системой общего образованияна региональном уровне 179
Выводы по второй главе 185
Заключение 187
Список используемой и цитируемой литературы 191
Приложения 207
- Управление системой регионального общего образования какорганизационно-педагогическая проблема
- Принципы и механизмы управления системой общего образованияна региональном уровне
- Состояние и результаты управления общим образованием на уровнесубъекта Российской Федерации
- Технология проектирования и построения эффективногоуправления системой общего образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена темпом и характером изменений, происходящих в социальной, экономической и производственной сферах. При этом современный этап развития социально-экономических процессов в Российской Федерации характеризуется поиском способов преодоления системного кризиса возникшего на рубеже ХХ-ХХ1 веков и предопределившего необходимость дальнейшей модернизации во всех сферах [ц жизнедеятельности общества, государства и производства. В социальной сфере формируются основы гражданского общества и правового государства. В экономической сфере возникла существенная стратификация граждан по уровню доходов, определяющая его образовательные потребности и возможности. Складываются новые экономические отношения, характеризующиеся изменением форм собственности. В структуре доходов появились доходы от собственности, при сохранении доминирующей доли • + доходов от труда. Идут проц ссы разукрупнения производства, меняется характер труда.
Наряду с рынком сырья, товаров, капитала и труда складывается рынок образовательных услуг как фактор, определяющий содержание и характер развития человеческих ресурсов, от которых в конечном итоге зависит эффективность социально-экономических преобразований в России.
В соответствии с этим должны происходить и адекватные изменения в статусе, содержании, технологиях, организации учебно-воспитательного процесса, его обеспечении, связях образования с другими сферами, и, что наиболее значимо, в управлении образовательными системами различного уровня. При этом центр тяжести модернизации образования и управления образованием в последнее время все больше смещается на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Руководителям необходимо учитывать такие особенности современного образования как л автономность, вариативность, инновационность образовательных учрежде ний, а также наличие жестких ограничений на ресурсы.
Возникло противоречие между сложившейся ранее чрезмерной централизацией системы управления образованием и новыми социально-экономическими отношениями.
В ряде работ А.Г. Асмолова, В.В. Давыдова, A.M. Цирюльникова, И. С. Якиманской и других исследователей решаются проблемы диверсификации в системах образования вообще, без учета особенностей функционирования и развития региональных систем общего образования.
В работах Ю.А. Конаржевского, Н.В. Немовой, В.П. Симонова, В.А. Сластенина, К.М. Ушакова, Т.И. Шамовой, Р.Х. Шкуратова, В.П. Худоминского и других авторов рассматриваются вопросы управления образовательным учреждением. Осуществлению нововведений в школе и внутришкольном управлении посвящены труды М.М. Поташника, A.M. Моисеева, А.Е. Капто, А.В. Лоренцева и других ученых.
Значительно меньше исследованы вопросы управления образованием на муниципальном и региональном уровнях. К этому направлению можно отнести ряд работ М.И. Кондакова, Е.Б. Куркина, Н.Д. Малахова, A.M. Новикова, В.И. Подобед, М.Л. Портнова, П.И. Третьякова, Ф.Е. Штыкало и других. Например, в работе «Нововведения в муниципальном управлении образованием», вышедшей под ред. Н.Д. Малахова, рассматриваются вопросы проектирования и реализации изменений в управлении вообще, без учета особенностей функционирования и развития муниципальных систем общего образования.
Исследованию вопросов стандартизации и мониторинга образования, в том числе на региональном уровне, посвящены работы М.Ф. Королева, B.C. Леднева, Н.Н. Решетникова, М.В. Рыжакова, СЕ. Шишова и др. Однако они затрагивают проблему совершенствования управления с позиций разработки и реализации механизмов управления качеством образования.
В работе В.М. Петровичева «Региональное образование: организация, управление развитием» основное внимание сосредоточено на объекте управления, программировании его развития (125, с. 21). Громыко Ю.В. в книге «Проектирование и программирование развития образования» представляет методологические основания и технологию развития образовательных систем, в том числе регионального уровня (45, с. 115).
Выбор темы исследования обусловлен необходимостью повышения качества управления общим образованием с целью повышения конкурентоспособности выпускников на уровне отдельного региона. Кроме того, возникли и институциализируются такие механизмы управления образовательными процессами и его результатами как стандартизация, лицензирование, аттестация и инспектирование.
Сущность проблемной ситуации, связанная с совершенствованием управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации, проявляется в следующих противоречиях, требующих исследования и разрешения:
1) противоречие между потребностью педагогической практики в точной и ясной системе непротиворечивых понятий, необходимых для описания, объяснения и проектирования моделей совершенствования управления общим образованием на региональном уровне и реальным состоянием понятийного аппарата, используемого в научных текстах и нормативно-правовых документах;
2) противоречие между наличием значительного числа показателей деятельности региональной системы общего образования, управления региональной системой образования и отсутствием реальных и реалистичных моделей расчета количественных показателей их эффективности;
3) противоречие между потребностью управленцев в системе принципов совершенствования управления общим образованием на региональном уровне и недостаточной ее обоснованностью с учетом новых социально-экономических и государственно-политических условий;
4) противоречие между наличием значительного числа обособленных механизмов совершенствования управления общим образованием на региональном уровне и недостаточным уровнем их системности, как важнейшего условия эффективности их использования;
5) противоречие между высокой мобильностью внешней и внутренней среды управления общим образованием и отсутствием в структуре компетентности руководителей, средств и методов изучения, проектирования и реализации программ совершенствования управления.
Решение этих противоречий возможно с помощью разработки и реализации системы совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации, представляющей средства эффективного управления управлением в современных социально-экономических условиях.
Анализ показывает, что в работах посвященных управлению, проблема . совершенствования управления общим образованием рассматривается либо в условиях прежнего директивного типа управления, либо фрагментарно, без учета требований системно-параметрического подхода. Поэтому разработка и реализация целостной модели совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации в современных условиях представляет актуальную практико-ориентированную педагогическую проблему. Необходимость решения данной проблемы определила тему нашего исследования «Принципы и механизмы совершенствования управления общим образованием (региональный аспект)».
Объект исследования - управление региональной системой общего образования.
Предмет исследования - принципы и механизмы совершенствования управления общим образованием на региональном уровне.
Цель исследования - разработать и экспериментально проверить принципы и механизмы совершенствования управления общим образованием на региональном уровне.
Гипотеза исследования;
Совершенствование управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации будет эффективным в том случае, если: реализована целостная система принципов его осуществления, включая принцип непрерывной адаптации управления к внешним и внутренним условиям; соразмерности внутреннего и внешнего управления; соотношения единоначалия и коллегиальности, централизации и децентрализации, целе-ориентированного и ценностно-ориентированного управления; выявлен и использован комплекс нормативно-правовых, мотивационных, образовательных, структурно-функциональных, организационно-деятельностных, индустриальных, программно-целевых и рефлексивно-аналитических механизмов внесения изменений; разработан комплекс показателей, позволяющих оценивать управление общим образованием, как тождественно воспроизводимую систему идеальных и материальных средств, методов и процедур, обеспечивающих достижение заданного уровня управляемости.
В соответствии с поставленной целью и выдвинутой гипотезой были поставлены следующие задачи исследования;
1) изучить теорию и практику реализации совершенствования управления общим образованием на уровне отдельного субъекта Российской Федерации;
2) выявить целостную систему принципов совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации, как руководящих правил, отражающих закономерности проектирования и реализации изменений в управлении;
3) разработать комплекс нормативно-правовых, мотивационных, образовательных, структурно-функциональных, организационно-деятельностных, индустриальных, программно-целевых и рефлексивно-аналитических механизмов внесения изменений в управление общим
образованием на уровне субъекта Российской Федерации;
4) разработать комплекс показателей, позволяющих оценивать управление общим образованием;
5) осуществить экспериментальную апробацию принципов, механизмов и показателей совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации в современных условиях;
6) разработать методические рекомендации по вопросам совершенствования управления общим образованием на региональном уровне.
Теоретической и методологической базой исследования являются:
- общая теория управления Ф.Н. Тейлора, Э. Мэйо, А. Файоля, М. Вебера, У. Оучи, П. Дракера, Ф. Котлера, М.Х. Мескона и др., а также труды отечественных ученых по данной проблеме В.Г. Афанасьева, В.М. Глушкова, О.С. Виханского, Г.Х. Попова и др.
- теория систем и системного анализа В.Н. Саготовского, Ф.И, Перегудова, Ф.П. Тарасенко и др.
- концепции образовательных систем различного уровня, представленные в работах В.П. Беспалько, Б.С. Гершунского, Н.В. Кузьминой и др.
- концепции педагогического прогнозирования Ю.А. Громыко, В.И. Слободчикова, Г.П. Щедровицкого и др.
- теоретические работы в области управления образованием на региональном уровне В.Н. Аверкина, Л.Э. Глока, Э.Д. Днепрова, В.П. Клочкова, Е.Б. Куркина, B.C. Лазарева, М.М. Поташника, В.М. Петровичева, П.И. Третьякова, Ф.Е. Штыкало и др.
Ведущей методологической идеей, на основе которой строится исследование, является, разрабатываемая в трудах Л.Э. Глока и В.П. Клочкова, идея многомерного системно-параметрического подхода к анализу и проектированию региональных систем управления общим образованием.
База исследования. Исследование осуществлялось в образовательной системе Томской области, сеть которой представлена 409 общеобразовательными учреждениями с численностью обучающихся в 105014 человек, а также органами управления общим образованием на муниципальном и региональном уровне.
Избранные методологические и теоретические основы и поставленные задачи определили логику исследования, которое осуществлялось в три этапа с 2000 по 2004 гг.
Этапы исследования;
На первом этапе (2000 г.) осуществлялось исследование теоретических и практических аспектов проблемы совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации. Были подготовлены предпосылки исследования, сформулированы проблема, гипотеза и задачи исследования, выявлены и уточнены необходимые рабочие понятия, способствующие продуктивному описанию, объяснению и проектированию процессов управления общим образованием, был проведен констатирующий эксперимент. На данном этапе были использованы следующие методы: анализ научной литературы, изучение нормативно-правовой документации управления региональной образовательной системой и практического опыта управленческой деятельности, системный метод исследования, педагогическое проектирование, экспертные оценки, устный и письменный опрос, педагогический эксперимент, статистические методы.
На втором этапе (2001-2003 гг.) были разработаны теоретические вопросы исследования, определена структура и содержание диссертации, осуществлялся сбор необходимой аналитической информации, велось теоретическое обобщение данных по проблеме исследования и подготовка публикаций, проводилась экспериментальная апробация принципов и механизмов совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта РФ, определялась эффективность их применения. Были опубликованы работы по теме исследования. Были использованы следующие методы: педагогический эксперимент, педагогическое проектирование, экспертные оценки, статистические методы, анализ нормативно-правовой базы и результатов функционирования областной образовательной системы.
На третьем этапе (2003-2004 гг.). На данном этапе осуществлялся анализ проведения формирующего эксперимента по оценке разработанных принципов и механизмов повышения эффективности управления региональной системой общего образования. Определялась достоверность положений гипотезы и проводилась статистическая и математическая обработка эмпирических данных проводимого исследования. Формулировались общие выводы научного поиска. Осуществлялось диссертационное оформление работы. Методы исследования: анализ, синтез, сравнение, метод аналогий, экспертной оценки, математическая, статистическая компьютерная обработка эмпирических данных.
Научная новизна результатов исследования заключается в:
1) уточнении понятий «структура управления региональной системой общего образования», «целостная система принципов совершенствования управления общим образованием», «механизм совершенствования управления общим образованием»;
2) обосновании целостной системы общих, инвариантных и специфических принципов совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта РФ, построенная на понимании управления как многомерного диалектического взаимодействия управляемой и управляющей подсистем;
3) в разработке комплекса нормативно-правовых, мотивационных, образовательных, структурно-функциональных, организационно-деятельностных, индустриальных, программно-целевых и рефлексивно-аналитических механизмов совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта РФ как необходимое условие реализации программ прогрессивных изменений.
4) в разработке методики оценки эффективности совершенствования управления общим образ расчета интегрального коэффициента качества управления, коэффициентов содержательной и экономической эффективности изменений в управлении, основанная на соразмерном использовании данных государственной статистики, статистических и экспертных опросов.
Теоретическая значимость исследования состоит в углублении теории управления образованием в плане конкретизации общетеоретических представлений об управлении общим образованием на основе различения непосредственного и опосредованного его типов, использовании целостной системы принципов и комплекса механизмов совершенствования управления, построенных на основе сочетания и соразмерности противоположных сторон управления как многомерного процесса упорядочения, отражающего диалектический тип взаимодействия управляющей и управляемой подсистем в проектировании и реализации реорганизаций систем управления общим образованием на региональном уровне, что является основой для дальнейшей разработки нормативных и поисковых показателей управления и его совершенствования на основе последовательной реализации системно-параметрического подхода.
Практическая значимость. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты являются необходимыми и значимыми для проектирования и реализации систем совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта РФ, они доведены до конкретных практических положений и рекомендаций. В процессе исследования: разработана минимизированная система коэффициентов, позволяющих количественно рассчитать и оценить качество управления и качество совершенствования управления общим образованием;
- дано описание принципов, исполняющих роль руководящих правил при разработке и реализации реорганизаций систем совершенствования управления;
- дано описание механизмов управления совершенствованием общего образования, выполняющих функцию ориентировочной основы деятельности при организации и проведении реорганизаций региональных органов управления общим образованием;
- предложена технология совершенствования управления общим образованием как тождественно воспроизводимая система идеальных и материальных средств, методов и процедур деятельности, обеспечивающая достижение гарантированных результатов;
- подготовлены методические рекомендации по реорганизации организационных структур управления общим образованием на региональном уровне.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены методологической обоснованностью и непротиворечивостью исходных теоретических положений исследования; реализацией системного и деятельностного подходов в исследовании совершенствования управления системой регионального общего образования; практическим подтверждением основных положений исследования и научной обработкой полученных в ходе эксперимента данных
На защиту выносятся следующие положения;
1. Совокупность общих, инвариантных и специфических принципов эффективно влияет на совершенствование управления общим образованием, если они представлены как целостная система, построенная на понимании управления как многомерного диалектического взаимодействия управляемой и управляющей подсистем.
2. Состав механизмов, обеспечивающих комплексное влияние на совершенствование управления общим образованием, должен включать следующее их оптимальное сочетание: нормативно-правовые, мотивационные, образовательные, структурно-функциональные, организационно-деятельностные, индустриальные, программно-целевые и рефлексивно-аналитические.
3. Объективность оценки эффективности реализуемых принципов и механизмов совершенствования управления общим образованием обеспечивается на основе интегрального показателя, включающего следующие признаки: достижение целей образовательного процесса, достижение целей обеспечения образовательного процесса, качество управления муниципальными органами образования, качество обеспечения управления на муниципальном уровне, качество организационной структуры управления на уровне субъекта РФ, качество управления органа образования субъекта РФ, качество обеспечения управления на уровне субъекта РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования в практику осуществлялась в образовательной системе Томской области, основные положения и выводы исследования рассматривались на научно-практических конференциях: «Образование в XXI веке» (2003г.), «Научное творчество молодежи» (г.Новосибирск, 2002г.), «Самоопределение личности. Новые подходы и технологии» (г.Курган, 2003г.), на методологическом семинаре по проблеме педагогического исследования (г.Тюмень, 2004г.), на заседаниях кафедры педагогики Курганского государственного университета, Департамента образования Томской области. По теме диссертации опубликовано 8 работ.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.
Управление системой регионального общего образования какорганизационно-педагогическая проблема
Осуществляя описание, объяснение, анализ и проектирование системы общего образования, системы управления общим образованием, а также системы совершенствования этого управления на региональном уровне, мы руководствовались следующими принципами, отражающими основания нашей исследовательской позиции: 1) учета логики образования систем, в том числе системы общего образования: цель — функции — структура — результаты; 2) различения основных (базовых) и обслуживающих (вспомогательных) процессов в системе общего образования; 3) выделения, в рамках темы исследования, необходимого и достаточного числа уровней при декомпозиции глобальной цели общего образования; 4) осуществления системно-параметрического подхода, как наиболее отвечающего многомерной, многоаспектной, многофакторной природе исследуемого объекта — процесса управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации.
Образование является важнейшим социальным институтом. Под социальным институтом мы понимаем совокупность людей, материальных средств и организационных структур управления, осуществляющих определенные социальные функции. В свою очередь социальная функция представляет собой совокупность действий социального института, необходимых и достаточных для удовлетворения определенной социальной потребности. Именно состав, структура и уровень социальных потребностей выступает в методологическом плане основанием для определения состава, структуры и уровня функционирования социального института того или иного целевого назначения.
Образование, как важнейший социальный институт, воздействует на состояние и тенденции развития общества, производства и государственного управления. В свою очередь, изменения в системе общественных отношений активно воздействуют на образовательные процессы и учреждения, требуют от них «... мобильности и адекватного ответа на задачи нового исторического этапа» (78, с. 25-48).Социальные объекты имеют системно-деятельностную природу. «...Социальная система есть упорядоченная, самоуправляемая целостность множества разнообразных общественных отношений, носителем которых является индивид и те социальные группы, в которые он включен» (84, с. 13). Мы считаем, что именно человек, перцептивные, коммуникативные и иные взаимодействия людей, выступают порождающим и системообразующим элементом социальных систем. Поэтому социальную систему следует рассматривать как совокупность социальных элементов и отношений между ними.
Социальные системы имеют сложный иерархический характер. Они многогранны, многомерны, в том смысле, что разные уровни их организации и стороны их содержания составляют предмет разных наук. Эта многопредметность, полисистемность проявления, многофакторность поведения обуславливает трудности анализа и синтеза отдельных сторон в целостный образ объекта. При оперировании с моделями социальных систем возникает потребность в оценке их совокупной сложности, выявлении интегральных критериев.
Самой большой социальной системой является общество в целом. Производство, безусловно, выступает основополагающей характеристикой социальной системы, так как в качестве конечного продукта общественного производства выступает человек, само общество. С этой точки зрения религия, семья, государство, право, мораль, наука, искусство и т.д. суть особые виды производства и подчиняются его всеобщему закону. Социальные науки и общественное сознание, различая лишь производственную и непроизводственную сферы, редуцирует общественное производство к материальному, отказывая «непроизводственным» сферам в статусе производственных элементов.
В исследовании общего образования как социального института мы берем в качестве методологического основания положение о том, что «производство есть потребление; потребление есть производство. Каждое из них выступает как средство для другого, одно опосредуется другим, что находит свое выражение в их взаимной зависимости....» (96, с. 217). Только взяв общественное производство в качестве предмета системного анализа со стороны его всеобщих, устойчивых атрибутов, можно выявить основные производственные сферы и необходимые, существенные взаимосвязи между ними, роль и место в нем общего образования в системе общественного производства.
Мы полагаем, что производственные, экономические отношения по своей природе одновременно являются и социальными отношениями, поскольку постоянно имеют социальные последствия. Для анализа социальных последствий производства необходимо его структурное представление. В.Н. Цыгичко полагает, что в общественное производство входят четыре взаимосвязанные сферы: 1. Материальное производство. 2. Производство форм общения общественных отношений. 3. Духовное производство. 4. Производство человека (167, с. 93). Выявление сфер важно для их использования в анализе и проектировании процессов общего образования как специфической формы общественного производства.
Любая социальная сфера, на наш взгляд, является необходимым условием существования общества в целом, обладает относительной самостоятельностью, обслуживает общество в целом. Структура отдельной сферы, в нашем случае - общего образования, определяется структурой социального целого и не может рассматриваться как отдельно взятая целостность.
Сферы обмениваются своими продуктами, обеспечивая совместное функционирование и развитие. Для существования сферы необходимы материально-вещественные (техноструктура), организационные, информационные и кадровые условия. «Условия в узком смысле - это факторы, важные для реализации явления, но не вызывающие, не порождающие его, как это свойственно причинам. Под условиями же в широком смысле подразумеваются все опосредующие, обуславливающие факторы (среда, фон, и т.п.)» (36, с. 134), Важнейшим условием существования, функционирования и развития общего образования как сферы выступает эквивалентный обмен с другими сферами.
Принципы и механизмы управления системой общего образованияна региональном уровне
Совершенствование управления может и должно основываться на соответствующих принципах, которые являются нормативным выражением законов совершенствования управления общим образованием на региональном уровне. Как считают некоторые авторы, «под принципами управления понимаются... основные правила и положения, выражающие в наиболее общей форме главное содержание и направленность практической деятельности управляющей системы» (64, с. 248). Если принципам управления посвящено значительное число исследований, то принципы совершенствования управления общим образованием на том или ином уровне разработаны недостаточно основательно. Это подтверждает качество реорганизаций органов управления образованием.
Одним из факторов определяющим в существенной мере эффективность преобразований в управлении образованием, является то, что понимают лица, инициирующие или осуществляющие те или иные изменения, под управлением и принципом совершенствования управления. Мы, как уже отмечалось, придерживаемся позиции В.П. Клочкова, считающего, что управление представляет собой максимально многомерный процесс упорядочения системы, отражающий диалектический тип отношений между управляющей и управляемой подсистемами. Однако отношения в системе могут быть разнопорядковыми и разнокачественными. В работе «Основы систематизации всеобщих категорий» В.Н. Сагатовский указывает: «Принцип - отношение в системе, от которого зависят все другие отношения» (140, с. 386). Именно такое отношение приобретает статус принципа, выражающего существенные, необходимые и устойчивые закономерности преобразования того или иного объекта.
Опираясь на понимание принципа как отношения в системе, от которого зависят все другие отношения (В.Н. Сагатовский), учитывая многомерность управления, а также специфику субъекта управления как объекта управления, целесообразно различать принципы управления и принципы совершенствования управления образованием. Нами выделено четыре группы принципов: 1. Общие принципы, являющиеся нормативным воплощением понимания управления как максимально многомерного процесса упорядочения системы, отражающего диалектический тип взаимодействия: - принцип реализации системно-параметрического подхода; - принцип сочетания отрицающих друг друга сторон управления; - принцип соразмерности отрицающих друг друга сторон управления. 2. Инвариантные принципы, то есть принципы, сохраняющие свою определенность при переходе от системы управления к системе совершенствования системы управления. В качестве таковых можно взять следующие принципы сочетания и соразмерности: - учета специфики объекта управления и самого управления; - управления процессами поддержания, роста и процессами развития; - стратегического, тактического и оперативного управления; - простого целевого, программно-целевого и регламентного управления; - внешнего и внутреннего управления; - централизации и децентрализации в управлении; - структурных и процессных отношений; - кибернетического и синергетического подходов в управлении; - целе-ориентированного и ценностно-ориентированого управления; - непосредственного и опосредованного управления; - рационального и иррационального подходов в управлении; - единоначалия (принцип первого лица) и коллегиальности; - административных (принятие решения, утверждение решения) и технологических (разработка решения, согласование решения, выполнение решения) функций; - прав и обязанностей; - полномочий (прав и обязанностей) и уровня ответственности; - административных, социально-экономических и социально-психологических методов управления. 3. Специальные принципы управления: - различения структуры управления, структуры органа управления и организационной структуры; - различения функций органа управления, общих и частных функций, управленческих процедур; - сочетания и соразмерности государственных и общественных начал в управлении; 4. Специальные принципы совершенствования управления. - соразмерности совершенствования принятия решений, организационной структуры управления и управления обеспечением поддержания, роста и развития управления; - соразмерности общих, модульных и точечных инноваций в управлении управлением; - соразмерности революционных (скачкообразных) и эволюционных инноваций в управлении; - соразмерности формального и неформального (самосовершенствование) совершенствования управления.
При проектировании и реализации систем совершенствования управления необходимо использовать общие, инвариантные, специальные принципы управления и совершенствования управления общим образованием. Доминантное использование той или иной группы принципов определяется задачами и условиями проводимых улучшений.
Сформулируем некоторые инвариантные принципы, опираясь на общий принцип соразмерности противоположных сторон в управлении. Наиболее значимыми инвариантными принципами совершенствования управления общим образованием на уровне субъекта Российской Федерации, на наш взгляд, являются: Соразмерности учета специфики управления как объекта совершенствования управления. И.Д. Раченко отмечает, что «Главное требование управления заключается в том, что субъект управления осуществляет свою деятельность с учетом особенностей и специфики объекта управления» (133, с. 45). Специфика в случае управления управлением заключается в том, что объектом управления выступает сам субъект управленческой деятельности, в силу чего любая трансформация органа управления в значительной мере затрагивает карьерные и экономические интересы управленческого персонала. Кроме того, нельзя абсолютизировать значение объекта при анализе и проектировании управления управлением, необходимы объективные законы управления управлением относительно конкретной трансформируемой системы управления образованием того или иного уровня.
Состояние и результаты управления общим образованием на уровнесубъекта Российской Федерации
Состояние системы общего образования субъекта Российской Федерации зависит от многих факторов. Одним из существенных факторов, определяющих достижение целей общего образования, выступает система управления общим образованием на региональном уровне. Действительно, как указывает Ю.И. Молотков «Качество организационной системы в целом зависит, прежде всего, от эффективности процесса управления». В тоже время уровень развития образования является одним из показателей качества управления общим образованием. Как мы уже отмечали, региональная система общего образования представляет собой совокупность взаимосвязанных образовательных учреждений и сервисных служб (организаций), образовательных и обеспечивающих процессов, существующих в рамках его территориально-административных границ. Именно она обеспечивает «...полноту и непрерывность образования... индивида, проживающего на данной территории» (149, с. 13). При этом стабильное развитие школы - гарантия стабильного развития социальной, экономической и производственной сфер субъекта Российской Федерации.
Выпускники общеобразовательных учреждений пойдут в свое региональное полисистемное общество - сельское хозяйство, промышленность, в сферу обслуживания. Приобретая новое качество, образование из «...сферы трансляции культуры молодому поколению, от решения прагматических задач должно трансформироваться в сферу, меняющую управление обществом, в главную область вложения интеллектуально - трудовых усилий и капитала. Тогда оно станет надежным способом разрешения экономических, технологических, социальных проблем» (92, с. 23). Станет средством развития региона.
В тоже время изучение общего образования на уровне субъекта Российской Федерации имеет ряд проблем: во-первых, отсутствуют или недостаточно полно и глубоко разработаны федеральные, а так же региональные нормы и нормативы, выступающие целями общеобразовательного, обеспечивающего процессов и процессов управления общим образованием. В статье «Управление образованием на пороге новой эпохи», написанной в 1995 году, B.C. Лазарев отмечал, что «Федеральные и региональные показатели качества образования на сегодня только еще разрабатываются, социальный заказ к образованию не определен... столь же нечетко... определены ориентиры для обеспечивающих процессов, поскольку не разработаны многие нормативы обеспеченности образовательных учреждений необходимыми средствами и ресурсами, нормативы расходования ресурсов, социально - гигиенические нормативы, учитывающие специфику территории» (90, с. 15). В целом ситуация не изменилась, за исключением определенного продвижения в разработке и принятии стандартов содержания и обученности выпускников общеобразовательных учреждений;
во-вторых, подавляющее число собираемых данных относится к учреждениям образования и образовательному процессу, и в значительно меньшей степени к органам управления образования, процессам управления общим образованием;
в-третьих, сбор государственных и отраслевых статистических данных основывается на сплошных наблюдениях, требующих значительных трудовых затрат. Не сплошные наблюдения, основанные на формировании репрезентативных выборок в управлении общим образованием, проводятся с целью получения необходимой управленческой информации значительно реже, а механизм их проведения не достаточно полно и глубоко отработан; в-четвертых, в силу многофакторности образовательных вещей и процессов, состояний и событий, недостаточно точно и ясно сформировано представление о доле влияния того или иного фактора на тот или иной образовательный эффект.
Собираемые сегодня на уровне субъекта РФ государственные и отраслевые статистические данные играют разную роль в определении качества управления общим образованием. Например, с какой точки зрения интерпретировать такой показатель как «число школ, ведущих занятия в две смены» - с валеологической, дидактической, экономической? На наш взгляд, двухсменность при соблюдении санитарных и гигиенических нормативов, не может и не должна рассматриваться как отрицательный показатель деятельности образовательного учреждения в условиях принципиального ограничения ресурсного обеспечения. Речь идет о рациональности направления расходов, о необходимости многоцелевой оптимизации с целью выявления рационального сочетания сменности и оздоровительных, дидактических, экономических эффектов общего образования.
Важными показателями деятельности системы общего образования являются показатели, характеризующие динамику сети общеобразовательных учреждений. Эти показатели позволяют получить данные о количестве начальных, основных, средних школ, школ с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиях и лицеях, учреждениях для детей с отклонениями в состоянии здоровья и развитии, выступают основанием для принятия обоснованных управленческих решений о размещении образовательных учреждений, изменении их статуса.
На основе содержательного анализа требований целеполагающих систем, представленных в виде дерева целей, А.Н. Мартыновым в диссертации «Разработка и исследование моделей управления развитием системы просвещения области», еще в 1982 году был проведен выбор способов формального описания структуры, критериев оценки и целей развития сети школ (99, с. 9). Полученные в его работе модели планирования сети школ требуют уточнения с учетом изменения нормативно-правовой базы деятельности общеобразовательных учреждений, методов управления образованием.
Сеть учреждений общего образования Томской области отражает табл.5. Она показывает, что уменьшилось общее количество образовательных учреждений.
Технология проектирования и построения эффективногоуправления системой общего образования
Совершенствование системы управления, по-нашему мнению, должно быть направлено на: - повышение эффективности управленческой деятельности (трудовой процесс); - улучшение его подготовки (научной, конструкторской, технической); - развитие технологии (технологический процесс); - обеспечение качества организации управления общим образованием. При этом целесообразно различать, с одной стороны, содержание проектируемых и реализуемых нововведений в структуру управления общим образованием на региональном уровне, в структуру органа управления образованием, в организационную структуру, а также в процесс управления, с другой - механизмы осуществления нововведений в управлении общим образованием.
Основными факторами, определяющими содержание, структуру и организацию управления общим образованием, являются: 1) существующие нормативно-правовые акты; 2) стабильность социально-экономической ситуации; 3) структура и полномочия органов законодательной и исполнительной государственной власти; 4) структура и полномочия органа управления образованием субъекта РФ; 5) структура и полномочия органов местного самоуправления; 6) структура и полномочия районных (территориальных) органов управления образованием; 7) структура муниципальной образовательной системы (типы и виды образовательных учреждений, наличие и расположение сервисных служб -научно-методических центров, центров социальной педагогики, центров коррекционной педагогики, центров здоровья, складских помещений, гаражей, образовательная индустрия и т.д.); 8) масштабы муниципальной системы образования (число образовательных учреждений, численность персонала, численность обучающихся, территория и др.); 9) уровень развития средств коммуникации (транспорт, почта, телефон, компьютеры, факс и др.). В результате анализа сущности управления и исследования эмпирических данных, нами выявлена и использована система основании для осуществления анализа и проектирования регионального органа управления образованием. В качестве таких оснований, на наш взгляд, выступают: 1) двойная (отраслевая и территориальная) подчиненность регионального органа управления общим образованием.
По административно-территориальному признаку они подчинены исполнительному органу субъекта Российской Федерации, по отраслевому - Министерству образования Российской Федерации. 2) многоуровневый, иерархический характер взаимодействия управляющей и управляемой подсистем. Проектирование региональных органов управления образованием осуществляется с учетом федерального и муниципального уровней управления образованием, учета прямых и обратных связей, отношений субординации и координации, делегирования полномочий. 3) различение структуры управления, структуры органа управления и организационной структуры управления общим образованием. 4) возможность прямого ведения в отношении общеобразовательных учреждений, независимо от их территориального расположения. Это приводит к возникновению необходимости управления объектами различного масштаба и целевого назначения. Целесообразность такого положения требует специального анализа. 5) наделение компетенциями (полномочиями) для выполнения функций по решению задач. Компетенции (полномочия) представляют собой единство прав и обязанностей, необходимых для выполнения общих и частных функций управления по решению управленческих задач. 6) формирование нормативно-правовой базы по территориальной и отраслевой принадлежности;
Проектирование региональных органов управления образованием осуществлялось на основе правовой базы, формируемой по административно-территориальной и отраслевой принадлежности. Основными юридическими актами являются: а) по административно-территориальной принадлежности: - положение о разграничении компетенций в области образования между Думой и Администрацией, утвержденное решением Думы; - соглашение о разграничении компетенций между региональным органом управления образованием и Администрацией Томской области, имеющее самостоятельный или вспомогательный характер (до принятия положения о региональном органе управления образованием); 6) по отраслевой принадлежности соглашение о разграничении компетенций между федеральным и областным органами управления образованием, между областным и муниципальными органами управления образованием; 7) наличие предварительных механизмов реорганизации регионального органа управления образования, включая: а) модификацию существующей нормативно-правовой базы; б) реструктуризацию региональной образовательной сети в) изменение компетенций регионального органа управления общим образованием. 8) различение функций органа управления общим образованием; общих и частных функций управления, а также процедур управления общим образованием; 9) различение производственных функций системы общего образования, системы управления общим образованием и системы совершенствования системы управления общим образованием. 10) учет факторов детерминации структуры регионального органа управления образованием.
В качестве средств совершенствования, являющихся важным элементом технологии, были использованы органиграммы, циклограммы, графики, перечни контрольных функций, программы изменений и планы действий, механизм целевых заданий, а в качестве методов - методы анализа и проектирования, мотивации персонала на принятие и реализацию прогрессивных нововведений.
