Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Становление и развитие российского уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела 15
1. Становление и развитие российского уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора прирешении вопроса о возбуждении уголовного преследования в дореволюционный период 15
2. Становление и развитие уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в советский период и период подготовки и обсуждения УПК РФ 33
Глава II. Общая характеристика процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела 55
1. Значение процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела 55
2. Понятие и общая характеристика процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела 73
Глава III. Процессуальные полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением закона при приёме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях и принятии по ним решений дела
3. Процессуальные полномочия прокурора при решении вопроса о возбуждении уголовного дела 124
Заключение 148
Библиография 153
Приложения 189
- Становление и развитие российского уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора прирешении вопроса о возбуждении уголовного преследования в дореволюционный период
- Становление и развитие уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в советский период и период подготовки и обсуждения УПК РФ
- Значение процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела
- Процессуальные полномочия прокурора при решении вопроса о возбуждении уголовного дела
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное уголовно-процессуальное законодательство придаёт существенное значение утверждению и обеспечению прав человека и гражданина. Так, ст. 6 УПК РФ установлено, что уголовное судопроизводство имеет своим назначением защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения её прав и свобод. Реализация данных положений закона должна начинаться уже в стадии возбуждения уголовного дела.
Одной из важнейших предпосылок успешного расследования уголовного дела является своевременное и законное решение вопроса о его возбуждении. Необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, а также прямое сокрытие заявлений и сообщений о преступлениях от регистрации влечёт утрату доказательств, несвоевременное принятие мер по розыску лиц, совершивших преступления, создаёт им возможность совершать новые преступления.
Анализ работы прокуратуры и органов предварительного расследования показывает, что в их деятельности в стадии возбуждения уголовного дела ещё имеют место недостатки. Нередко уголовные дела возбуждаются без достаточных оснований, в некоторых случаях необоснованно отказывается в возбуждении дела, не принимается необходимых мер по сообщениям о преступлениях, преступления скрываются от учёта. Прокурорами, призванными гарантировать исполнение закона и соблюдение прав и свобод человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела, зачастую уделяется недостаточное внимание этой работе, нет чёткой законодательной регламентации процессуальных полномочий прокурора в указанной стадии уголовного судопроизводства.
Изучение процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела актуализировалось в связи с внесением изменений в УПК РФ и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом Российской Федерации от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федераль-
5 ный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ)' и Федеральным законом Российской Федерации от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» (далее — ФЗ от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ)2. Новые положения закона, существенно изменившие перечень и содержание процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, требуют теоретической разработки.
Рассмотрение указанных проблем весьма важно не только для теории уголовного процесса, но и для практических работников, применяющих нормы уголовно-процессуального законодательства.
Изложенные обстоятельства указывают на актуальность и оправданность выбора темы исследования, подтверждают необходимость продолжения теоретического, комплексного изучения проблем, связанных с реализацией процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела с целью разрешения неисследованных ранее научных и практических проблем, а также разработки предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства в этой части.
Степень научной разработанности темы. В юридической литературе дореволюционного периода изучению отдельных аспектов реализации полномочий прокурора при решении вопроса о возбуждении уголовного преследования уделялось внимание такими процессуалистами, как А. А. Квачевский,
A. Ф. Кони, Н. В. Муравьёв, И. Я. Фойницкий и другими.
В советский период процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела были предметом исследований в трудах А. С. Аку-линчева, Ю. Н. Белозерова, Н. В. Жогина, М. А. Ковалева, О. А. Кожевникова,
B. Г. Лебединского, В. М. Савицкого, М. С. Строговича, В. С. Тадевосяна,
Ф. Н. Фаткуллина и других учёных.
Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 24. - Ст. 2830. 2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 49. - Ст. 5724.
На современном этапе процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела анализировались в работах Ф. Н. Багаутдинова, Н. В. Булановой, Н. А. Власовой, Н. В. Воронцовой, И. М. Егорова, А. В. Капранова, А. П. Короткова, П. Г. Марфицина, И. Л. Петрухина, А. П. Рыжакова, А. Б. Соловьёва, М. Е. Токаревой, А. Г. Халиулина, Г. П. Химичевой, О. В. Хи-мичевой.
Отдельные вопросы реализации полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела анализировались в кандидатских диссертациях С. Н. Алексеева (2002 г.), Е. Д. Болтошева (2002 г.), К. В. Капинуса (2004 г.), М. Г. Ковалёвой (2005 г.), Е. Г. Лиходаева (2007 г.), Ж. К. Коняровой (2008 г.).
Анализируя уровень исследованности проблем реализации процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, необходимо признать значительный вклад учёных в теорию уголовно-процессуального права, прокурорского надзора, совершенствование законодательства и правоприменительной практики. Однако проведённое исследование показывает, что в настоящее время существует немало теоретических и практических проблем, касающихся процессуальных полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела, и не все они получили разрешение в трудах указанных учёных. Достигнутый уровень научной разработки проблемы обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела, а также гарантирования соблюдения прав и свобод граждан процессуальными полномочиями прокурора в условиях действия существенно изменённого уголовно-процессуального законодательства, объективно не может быть признан достаточным. Многие ранее существовавшие и вновь возникшие теоретические вопросы, связанные с ролью прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, его процессуальными полномочиями, остаются дискуссионными и нуждающимися в продолжении научных исследований.
Всё это вызывает настоятельную необходимость переосмысления и анализа на базе изменённого уголовно-процессуального закона процессуальных полномочий, осуществляемых прокурором, оценки эффективности процессу-
7 альной деятельности прокурора, определения пути и средств увеличения роли прокурора в решении задач уголовного судопроизводства в стадии возбуждения уголовного дела.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются уголовно-процессуальные правоотношения, складывающиеся при реализации прокурором процессуальных полномочий в стадии возбуждения уголовного дела.
Предмет исследования составляют нормы российского законодательства дореволюционного, советского и современного периодов в части, регулирующей деятельность прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, ведомственные нормативно-правовые акты; юридическая и иная специальная литература по рассматриваемым в диссертации вопросам; материалы правоприменительной практики и статистические данные; профессиональное мнение (прокуроров, сотрудников органов предварительного расследования и судей) по поводу теоретических и практических проблем реализации полномочий прокурора в начальной стадии уголовного судопроизводства.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка и обоснование на основе комплексного теоретического анализа научных теорий, нормативных актов, исторического опыта теоретических и практических рекомендаций, направленных на совершенствование процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:
анализ становления и развития процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в российском уголовно-процессуальном праве и определение возможности использования исторического опыта в целях совершенствования современного уголовно-процессуального законодательства;
обоснование гарантирующей роли процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, необходимости его активного уча-
стия на данном этапе уголовного процесса, а также осуществления им функций надзора и уголовного преследования;
исследование соотношения прокурорского надзора, а также ведомственного и судебного контроля в стадии возбуждения уголовного дела как средств обеспечения законности;
разработка определения процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела;
- определение пределов осуществления процессуальных полномочий
прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, а также предмета прокурор
ского надзора в указанной стадии;
характеристика и анализ содержания процессуальных полномочий прокурора при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также при принятии решений по результатам их разрешения;
оценка положений действующего уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, а также изучение дискуссионных вопросов, касающихся проблем реализации процессуальных полномочий прокурора;
формулирование научно-обоснованных предложений по совершенствованию норм уголовно-процессуального законодательства, регламентирующих процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.
Методологической основой исследования явились положения диалектического метода познания. Наряду с ним применялись такие общие и частные научные методы исследования, как историко-правовой, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, конкретно-социологических исследований, статистический, логический, лингвистического анализа.
Теоретическая основа исследования состоит из научных трудов в области истории, теории государства и права, уголовно-процессуального права, прокурорского надзора.
Нормативной основой исследования являются международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, уголовно-процессуальное законода-
9 тельство, приказы Генерального прокурора Российской Федерации, иные ведомственные нормативно-правовые акты, ранее действовавшее уголовно-процессуальное законодательство (Устав уголовного судопроизводства 1864 г., законодательство СССР и РСФСР).
Эмпирической базой исследования, обусловившей его достоверность, послужили результаты проведённого автором в 2004-2008 гг. анкетирования по специально разработанной анкете 250 сотрудников органов прокуратуры, обучавшихся в Иркутском юридическом институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также судей и сотрудников органов внутренних дел Иркутской области. Автором выборочно изучены и обобщены по специально разработанной программе 250 уголовных дел, а также 450 материалов проверок сообщений о преступлениях. В ходе подготовки работы использованы данные статистических отчётов, составленных Генеральной прокуратурой РФ, а также районными и специализированными прокуратурами Иркутской области, информационные письма Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры Иркутской области, Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры, акты прокурорского реагирования (представления). Кроме того, при разрешении некоторых проблем автор обращался к собственному опыту практической деятельности в должности старшего помощника Байкало-Ангарского транспортного прокурора Иркутской области, старшего прокурора отдела Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры, старшего помощника прокурора Кировского района г. Уфы Республики Башкортостан.
Научная новизна диссертации заключается в комплексном монографическом исследовании содержания процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, проведенном на основе их исторического анализа и современного уголовно-процессуального законодательства в условиях действия новой редакции УПК РФ (с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ).
В работе исследованы процессуальные полномочия прокурора как при осуществлении надзора за исполнением требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, так и законностью принятых по ним процессуальных решений. Проведённым исследованием выявлены наиболее актуальные проблемные аспекты реализации процессуальных полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела. На основе теоретических и практических исследований диссертантом внесены предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, направленные на повышение эффективности реализации процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту;
Под процессуальными полномочиями прокурора в стадии возбуждения уголовного дела необходимо понимать предусмотренные уголовно-процессуальными нормами его конкретные права и обязанности, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона в целях соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, принятии по ним решений.
В целях гарантирования законности и соблюдения прав и свобод граждан, как потерпевших от преступлений, так и причастных к их совершению, прокурор в стадии возбуждения уголовного дела должен осуществлять процессуальные полномочия по осуществлению надзора и уголовного преследования.
Предлагается ч. 1 ст. 37 УПК РФ изложить в следующей редакции; «1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, установленного порядка проведения
11 расследования, а также законностью решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия.» (предложено мной - Э. И.).
4. Предлагается п.п. 1, 2, 3 и 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ изложить в сле
дующей редакции: «1) проверять исполнение требований федерального закона
при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях не реже
одного раза в месяц;
возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству;
требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе проверки сообщения о преступлении, дознания или предварительного следствия;
давать дознавателю, следователю, руководителю следственного органа обязательные для исполнения письменные указания о ходе проверки сообщения о преступлении, направлении расследования, производстве процессуальных действий;» (предложено мной — Э. И.).
5. Необходимо изложить ч. 3 ст. 144 УПК РФ в следующей редак
ции: «3. Прокурор, руководитель следственного органа, начальник органа доз
нания вправе по ходатайству следователя, дознавателя продлить до 10 суток
срок, установленный частью первой настоящей статьи, а при необходимости
проведения документальных проверок или ревизий прокурор по ходатайству
дознавателя, следователя, а также руководитель следственного органа по хо
датайству следователя вправе продлить этот срок до 30 суток. О продлении
срока проверки дознаватель, следователь уведомляет заявителя. При от
сутствии оснований для продления срока проверки прокурор, руководи
тель следственного органа отказывает в продлении срока проверки и вы
носит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела или о воз
буждении уголовного дела.» (предложено мной - Э. И.).
6. Предлагается ч. 1 ст. 146 УПК РФ изложить в следующей редак
ции: «1. При наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 на-
12 стоящего Кодекса, орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь с согласия прокурора, а также прокурор в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление.».
Предлагается изложить ч. 4 ст. 146 УПК РФ в следующей редакции: «4. Постановление руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела, а также материалы проверки сообщения о преступлении незамедлительно направляются прокурору. Прокурор, получив постановление, незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела, указывая точное его время, либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела и о возвращении материалов для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не более 5 суток. О решении прокурора следователь, дознаватель в тот же день направляют сообщение заявителю, а лицу, в отношении которого возбуждено уголовное дело, направляется копия постановления о принятом решении. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании. В данном случае постановление о возбуждении уголовного дела и материалы передаются прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности.».
Изложить ч. 6 ст. 148 УПК РФ в следующей редакции: «Постановление руководителя следственного органа, следователя, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, а также материалы проверки сообщения о преступлении незамедлительно направляются прокурору. Прокурор, получив постановление, незамедлительно даёт согласие на отказ в возбуждении уголовного дела либо, признав отказ дознавателя, органа дознания, руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным
13 или необоснованным, отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждает уголовное дело в порядке, установленном настоящей главой, либо возвращает материалы для дополнительной проверки, которая должна быть проведена в срок не позднее 5 суток.».
9. В УПК РФ необходимо включить отдельную статью 1451 «Пол-
номочия прокурора при осуществлении надзора в стадии возбуждения уголовного дела» следующего содержания: «Прокурор осуществляет надзор за исполнением требований федерального закона, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела. При этом он:
участвует в производстве предварительной проверки заявлений и сообщений о преступлениях и в необходимых случаях лично производит процессуальные действия, самостоятельно принимает решения по результатам проверки сообщений о преступлениях;
требует от органов дознания и предварительного следствия, иных органов, организаций и учреждений для проверки документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях;
осуществляет надзор за законностью действий (бездействия) органов дознания и предварительного следствия;
проверяет сроки рассмотрения сообщений о преступлениях, при наличии законных оснований продлевает срок проверки сообщений о преступлениях в порядке, установленном настоящим Кодексом;
осуществляет надзор за законностью и обоснованностью решений, принимаемых в стадии возбуждения уголовного дела в порядке, установленном настоящим Кодексом.».
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, разработанные автором положения, направленные на повышение роли прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, могут послужить основой для конструктивной научной дискуссии и дальнейшего исследования проблем реализации процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела.
Сформулированные в диссертации выводы, разработанные рекомендации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования уголовно-процессуального законодательства; в правоприменительной деятельности судей, прокуроров, руководителей следственных органов, следователей, органов дознания; при подготовке учебной и методической литературы; при преподавании курсов «Уголовно-процессуальное право», «Прокурорский надзор», «Правоохранительные органы» в образовательных учреждениях, а также в системе повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре уголовного процесса и криминалистики Байкальского государственного университета экономики и права (г. Иркутск). Её основные теоретические положения отражены в материалах 2-х международных (г. Екатеринбург, 2005 г., г. Уфа, 2006 г.) и 1-ой всероссийской (г. Уфа, 2006 г.) научно-практических конференций. Результаты выполненных исследований опубликованы в семи научных статьях общим объёмом 3,2 п.л., две из них в научном журнале, входящем в перечень Высшей аттестационной комиссии.
Результаты исследования нашли применение в учебном процессе при преподавании дисциплины «Уголовно-процессуальное право» и «Прокурорский надзор» в Байкальском государственном университете экономики и права, а также в Иркутском юридическом институте (филиале) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Основные результаты исследования получили апробацию на семинарах прокуроров Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры. Отдельные выводы и предложения диссертанта внедрены в правоприменительную практику Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры, прокуратуры Кировского района г. Уфы Республики Башкортостан.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений. Объем исследования соответствует предъявляемым требованиям.
Становление и развитие российского уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора прирешении вопроса о возбуждении уголовного преследования в дореволюционный период
Исследуя проблемы, касающиеся применения современного законодательства, нельзя не принимать во внимание российский исторический опыт. Как справедливо указывает Ю. В. Деришев, игнорирование исторического подхода приводит к забвению собственного опыта правового строительства1. Совершенно обоснованно и мнение В. Г. Бессарабова, согласно которому историческое исследование создания и формирования какого-нибудь государственного органа помогает лучше понять его историческое предназначение, место в системе других государственных органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций". В связи с этим изучение процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела представляется более результативным, имеющим как научное, так и практическое значение, через осуществление анализа исторического развития прокуратуры и её функций. Целесообразно на основе исторического материала проследить происхождение и развитие уголовно-процессуального и прокурорско-надзорного законодательства в части, касающейся исследуемой проблемы, начиная с момента создания прокуратуры Петром I и до настоящего времени; выявить закономерности развития процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в уголовно-процессуальном праве России; выделить общие принципиальные черты, которые изначально были присущи полномочиям прокурора в стадии возбуждения уголовного дела и регулировавшему их законодательству; с учётом исторического опыта разработать предложения по внесению изменений в действующий уголовно-процессуальный закон. Для этого необходимо изложить в рамках настоящего исследования основные этапы эволюции прокуратуры как государственного органа: учреждения прокуратуры в Российской Империи, создания прокуратуры в Советской России, а затем в СССР, РСФСР и в Российской Федерации, - а также становления и развития процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в указанные периоды.
Кроме того, исследование становления и развития полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела затруднительно без рассмотрения вопроса о формировании и эволюции самого института возбуждения уголовного дела. Представляется правильным присоединиться к точке зрения А. А. Усачева, который, не соглашаясь с имеющимся в уголовно-процессуальной литературе мнением, согласно которому институт возбуждения уголовного дела появился лишь в советском уголовном процессе и в основном сформировался к 1918 г.1, пришёл к выводу, что становление и развитие процессуального института возбуждения уголовного дела следует рассматривать со времени принятия в 1832 году Свода законов Российской Империи".
Несмотря на это, отдельными полномочиями при решении вопроса о возбуждении уголовного преследования прокурор был наделён задолго до принятия указанного важнейшего законодательного акта.
В допетровской России уголовное преследование осуществлялось либо в порядке частного обвинения потерпевшим челобитчиком при состязательном «суде» по менее важным «судебным» делам либо в розыскном порядке, по распоряжению судьи - по более важным преступлениям и против «лихих людей», угрожавших общественной безопасности. В этот период отсутствовал особый орган публичного преследования, также не существовало специализированного органа, обладавшего надзорными полномочиями. До конца XVII - начала XVIII вв. проверка исполнения законов осуществлялась в форме «народного надзора» — выборными лицами от населения и «высшего надзора» — специальными органами и должностными лицами1. Стержневое основание будущего прокурорского надзора — наблюдательное, контрольное начало — не получило развития, но необходимость в нём при чрезмерном увеличении должностных злоупотреблений остро ощущалась в российском государстве XVIII в.
История образования российской прокуратуры как официального государственного органа берет свое начало с 1722 г., когда Петр I издал Указ о создании особого государственного образования, «ока государева» в делах надзора за законом", в целях пресечения в самом зародыше всякого зла, грозившего успеху новых созданий императора. Прокуратура непосредственно уголовное преследование не осуществляла. Прокуроры наблюдали за уголовными делами точно также как и за всеми остальными, и обвинительный элемент отсутствовал в их организации3. Можно вести речь о некотором руководстве прокурорами «обвинительной» деятельностью фискалов, обязанных доносить о всяких преступлениях. Нос упразднением фискалата и прокуроры перестали в какой-либо мере влиять на возбуждение уголовного преследования. Оно находилось в руках полиции и судей-следователей.
Следующий этап развития прокуратуры наступил после издания 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи»: вводился новый институт стряпчих, которые служили прокурору не только помощниками, но и советниками. В обязанности прокурорского надзора в лице стряпчих входило возбуждение и ведение исков: 1) о всех преступлениях по должности; 2) о делах, сопряжённых с казёнными интересами; 3) о безгласных уголовных делах .
Согласно Высочайше апробированной инструкции (Циркулярному ордеру), с которой первый Министр юстиции Г. Р. Державин 22 сентября 1802 г. обратился ко всем губернским прокурорам империи, по производству уголовных дел прокуроры должны были наблюдать с одной стороны, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинение невинности, а с другой упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытие нестерпимых» (т.е. тяжких и опасных зло- деяний)". Таким образом, уже в тот период отмечалась проблема сокрытия преступлений, а также необоснованного возбуждения уголовного преследования и привлечения невиновных к уголовной ответственности.
Свод законов Российской империи выделял обязанности прокуроров и стряпчих по ближайшему или непосредственному надзору за производством. В одном ряду находились такие несоизмеримые обязанности, как наблюдение за точным исполнением «узаконений», «охранение порядка, ими установленного и содействие к пресечению противных им деяний и злоупотреблений» (п. 2 ст. 2474), возбуждение «дел безгласных» (п. 20 ст. 2474) и др.3
Становление и развитие уголовно-процессуального законодательства, регулирующего процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в советский период и период подготовки и обсуждения УПК РФ
В 1917 г. вся российская государственная система, государственные институты, в том числе и прокуратура, были разрушены.
Первые очертания послереволюционного отечественного уголовно-процессуального института возбуждения уголовного дела были обозначены в нормах Декрета «О суде» № 1 от 22 ноября 1917 г.1 Однако окончательно институт возбуждения уголовного дела, по верному мнению Ю. Деришева, оформился в середине 30 гг. прошлого столетия после принятия резолюции по итогам выступления прокурора СССР А. Я. Вышинского от 23 апреля 1934 г.1
Первым же основным послереволюционным нормативным актом, который определил направления деятельности прокуратуры как системы государственных органов, стало Положение о прокурорском надзоре в РСФСР, утверждённое ВЦИК РСФСР 28 мая 1922 г." Согласно данному Положению в деятельности прокуратуры выделялись следующие направления: 1) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций путём возбуждения уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; 2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов и органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Государственного политического управления; 3) поддержание обвинения в суде; 4) наблюдение за правильностью содержания заключённых под стражей. В пп. «а» п. 13 Положения указывалось, что в области борьбы с преступностью на прокуратуру возлагалось возбуждение судебного преследования против должностных и частных лиц, как по собственной инициативе, так и по поступающим к нему жалобам и заявлениям. Необходимо отметить, что в данном акте произошло разделение общенадзорной деятельности прокурора за соблюдением законов любыми государственными органами от деятельности по надзору за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Таким образом, после периода «революционной законности», начиная с 1922 г., в российском государстве начала функционировать прокуратура так называемого «смешанного» типа1, к основным функциям которой относились: надзор за исполнением законов и уголовное преследование. В стадии возбуждения уголовного дела прокурор наделялся полномочиями по непосредственному возбуждению уголовного преследования, а также по осуществлению надзора за деятельностью органов предварительного следствия и дознания. Прокурор СССР А. Я. Вышинский отмечал, что основным органом возбуждения уголовных преследований являлась прокуратура, на которую и возлагалась соответствующая обязанность. Эта функция исконная, известная и дореволюционному праву. Он же указывал, что было бы большой ошибкой видеть в обвинительной работе прокуратуры основное её содержание. Главная задача прокуратуры - быть проводником и стражем законности".
Однако данное заявление А. Я. Вышинского не соответствовало действительности. Н. В. Жогин обоснованно отмечал, что, возглавляя прокуратуру, A. Я. Вышинский стремился всячески прикрыть беззаконие и произвол, теоре тически оправдать бездействие прокуратуры, ее неспособность пресечь грубые нарушения законности3. Как отмечает А. Г. Звягинцев, А. Я. Вышинский одним из первых подхватил тезис Сталина о том, что при определенных условиях «за коны придется отложить в сторону», заявляя: «Не буква закона, не слепое по добострастное преклонение перед законом, а творческое отношение к закону, такое отношение, когда требования закона корректируются пониманием цели, которой он призван служить.»4.
С принятием в 1922 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, который был утверждён Постановлением ВЦИК от 25 мая 1922 г., полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве были ещё более конкретизированы. В ст. 9 УПК РСФСР шла речь об обязанности прокуратуры возбуждать уголовное преследование перед судебными и следственными органами по всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению1. В соответствии с Временной инструкцией Наркомюста губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора, от 29 июля 1922 г. прокурор должен был являться центром, в котором сосредотачиваются все жалобы и сообщения учреждений и лиц, разоблачения печати о различных преступных действиях как частных лиц, так и органов, а равно о преступном бездействии. Ответственность в тех случаях, когда всё это оставалось безнаказанным, возлагалась на прокурора2.
Согласно п. 4 ст. 96 УПК РСФСР прокурор обладал полномочием по внесению органам расследования предложений о возбуждении уголовного дела, которые являлись самостоятельным поводом к возбуждению уголовного дела.
Данное полномочие можно сравнить с введенным в УПК РФ ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ полномочием прокурора по вынесению мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Данное положение закона существенно усложнило процедуру возбуждения уголовного дела при обнаружении прокурором признаков преступления.
Целесообразность сохранения в УПК РСФСР предложения прокурора как самостоятельного повода к возбуждению уголовного дела среди учёных-процессуалистов вызывала сомнения и обоснованно критиковалась, указывалось, что не было необходимости в существовании данного полномочия прокурора. Правильно отмечалось, что предложение прокурора, сделанное на основании поступившего к нему заявления гражданина или явки с повинной лица, совершившего преступление, не могло являться первоначальным источником сведений, и, следовательно, поводом к возбуждению уголовного дела.
По мнению В. М. Савицкого, предложения прокурора, сделанные в тех случаях, когда преступление выявлено им при осуществлении общего надзора или надзора за расследованием конкретного дела, а также, когда он был очевидцем преступления, действительно являются поводом к возбуждению дела, основу которого составляет непосредственное усмотрение прокурора. Учёный обоснованно отмечал: «непонятно, почему для прокурора его непосредственное усмотрение не могло служить в качестве такого повода, почему прокурор, обнаружив преступление, должен был составить «предложение» органу расследования о возбуждении дела вместо того, чтобы самому возбудить дело по собственному усмотрению. Тем более, если непосредственному усмотрению органов дознания, следователя и суда законодатель придал силу повода к возбуждению уголовного дела (п. 5 ст. 91 УПК)». С точки зрения В. М. Савицкого, направление прокурором органам расследования своих предложений о возбуждении уголовных дел не вызывалось никакой необходимостью, более того, оно создавало волокиту в начальной стадии процесса, а главное — способствовало самоустранению отдельных прокуроров от непосредственного возбуждения дела и переложению ими ответственности за этот важнейший процессуальный акт на следователей и органы дознания".
Значение процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела
В ст. 2 Конституции РФ установлено важное, имеющее принципиальное значение положение, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Указанное конституционное положение заменило приоритет общественных интересов приоритетом прав и свобод личности.
Правоохранительные органы наделены большими полномочиями, затрагивающими существенные права и свободы граждан, интересы государства и общества. Практика прокурорского надзора показывает, что при использовании предоставленных им полномочий часто допускаются нарушения закона, а также прав и свобод человека и гражданина.
В ходе уголовного процесса осуществляется уголовное преследование лиц, совершивших преступные деяния, - государственное реагирование на наиболее опасные нарушения законности. Вместе с тем, уголовное судопроизводство - это и средство ограждения человека от необоснованного обвинения в совершении преступления .
Современное уголовно-процессуальное законодательство придаёт существенное значение утверждению и обеспечению прав человека и гражданина. Права человека в сфере уголовного судопроизводства — важнейший фактор, определяющий назначение, содержание и формы процессуальной деятельности. Подтверждением этому является УПК РФ, пришедший на смену УПК РСФСР советского периода, где, как известно, доминировали интересы общества и государства, а не права человека. Несмотря на многочисленные противоречия, несогласованности, пробелы и иные недостатки, обоснованно критикуемые правоприменителями, УПК РФ стал результатом приведения отечественного уголовно-процессуального права в соответствие с Конституцией РФ.
Нельзя не согласиться с аргументированным мнением В. С. Шадрина, что уголовный процесс в качестве процесса демократического правового государства должен ориентироваться на защиту прав как пострадавшего от преступления, так и подвергаемого уголовному преследованию лица от незаконного и необоснованного привлечения к уголовной ответственности и осуждения, а также на защиту каждого вовлекаемого в любом качестве в уголовно-процессуальную деятельность, от злоупотреблений властью со стороны государственных органов и должностных лиц, ответственных за производство по уголовному делу1.
Ст. 6 УПК РФ установлено, что уголовное судопроизводство имеет своим назначением защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения её прав и свобод. Оба элемента назначения современного уголовного судопроизводства органически вытекают из положений ст. 2 Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека и ряда других международно-правовых актов о правах человека.
Реализация данных положений закона должна начинаться уже в стадии возбуждения уголовного дела, наиболее близкой к моменту совершения преступления, и в связи с этим в значительной мере предопределяющей реальность выполнения назначения уголовного судопроизводства.
Ведь данная стадия уголовного процесса это не только факт издания акта возбуждении уголовного дела. Это начальная стадия уголовного процесса, на которой проверяются те или иные факты, обстоятельства, могущие содержать признаки преступного деяния; проверяется и определяется предварительная юридическая квалификации деяния, обстоятельства, которые могут исключать уголовную ответственность.
Возбуждение уголовного дела без достаточного к тому основания и необоснованный отказ в его возбуждении являются грубейшими нарушениями закона, приносящими вред обществу, государству, его гражданам. Так, необоснованное возбуждение уголовного дела (а нередко и возбуждение так называемых «заказных» дел) негативно влияет на состояние борьбы с преступностью, подрывает авторитет правоохранительных органов.
В то же время одной из важнейших предпосылок успешного расследования уголовного дела является своевременное и правильное решение вопроса о его возбуждении. Необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, а также прямое сокрытие заявлений и сообщений о преступлениях от регистрации влечёт утрату доказательств, несвоевременное принятие мер по розыску лиц, совершивших преступления, создаёт им возможность совершать новые преступления.
В уголовно-процессуальной науке выделяют следующие задачи стадии возбуждения уголовного дела:
- обеспечение своевременного получения информации из всех возможных и предусмотренных законом источников, а также регистрации и учёта заявлений, сообщений и иных сведений о совершённом, готовящемся или совершаемом преступлении;
- своевременная и полная проверка поступающей информации и решение вопроса, является ли данная информация поводом к возбуждению уголовного дела;
- выявление достаточных оснований, указывающих на признаки преступления и необходимых для возбуждения дела;
- определение юридической квалификации преступного деяния для решения вопроса о подследственности возбуждаемого дела;
- принятие необходимых мер для пресечения или предупреждения преступления, фиксация и закрепление следов преступления;
- принятие решения о необходимости направления заявления или сообщения (иной информации) по подследственности, территориальности или подведомственности для незамедлительного решения этого вопроса;
- проверка обстоятельств, которые могут быть препятствием к возбуждению уголовного дела или исключать возможность такого решения в соответствии с положениями Уголовного или Уголовно-процессуального кодекса РФ;
- принятие обоснованного решения о возбуждении уголовного дела, влекущего возникновение новых правоотношений между государственными органами, наделёнными властными полномочиями, и их должностными лицами и гражданами, поскольку с возбуждением уголовного дела эти органы и их должностные лица наделяются полномочиями, которыми до возбуждения уголовного дела не обладали;
- принятие специального акта о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела1.
Гарантиями реализации указанных задач стадии возбуждения уголовного дела, а также прав и законных интересов личности на данном этапе уголовного процесса, по верному суждению А. М. Рыжакова, являются: принципы уголовного процесса; процессуальные нормы, закрепляющие права и обязанности субъектов судопроизводства; процессуальная форма; деятельность субъектов судопроизводства; система проверки законности и обоснованности процессу-альных действий".
Процессуальные полномочия прокурора при решении вопроса о возбуждении уголовного дела
Одной из важнейших предпосылок успешного расследования уголовного дела является своевременное и соответствующее требованиям уголовно-процессуального закона решение вопроса о его возбуждении.
Вступивший в силу ФЗ от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ значительно изменил процессуальные полномочия прокурора при осуществлении надзора за законностью решения о возбуждении уголовного дела, отменив двухэтапную процедуру: 1) вынесение постановления о возбуждении уголовного дела дознавателем, органом дознания, следователем, начальником следственного отдела; 2) согласование решения о возбуждении уголовного дела надзирающим прокурором1. В этой связи Н. А. Колоколовым отмечено, что превентивный прокурорский надзор за законностью и обоснованностью возбуждения всех без исключения уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения трансформи-рован в последующий неотложный .
В новой редакции ч. 4 ст. 146 УПК РФ установлено, что «Копия постановления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геолого-разведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании.».
Уголовно-процессуальным законом не предусмотрена обязанность дознавателя и следователя незамедлительного с момента вынесения постановления представления прокурору материалов, на основании которых ими принято решение о возбуждении уголовного дела, указано лишь на незамедлительное направление постановления о возбуждении уголовного дела.
В этой связи Генеральным прокурором РФ в Приказе от 10 сентября 2007 г. № 140 обоснованно указано, что в тех случаях, когда, исходя из текста копии постановления, невозможно сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, прокурор должен незамедлительно требовать от органа дознания, дознавателя представления материалов, обосновывающих принятое решение (п. 6). Аналогичное положение содержится и в абз. 4 п. 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 136.
В п. 6 Приказа Генерального прокурора № 137 от 6 сентября 2007 г. указывается, что, признав постановление дознавателя о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор или его заместитель выносят постановление о его отмене в течение 24 часов с момента получения материалов, обосновывающих принятое решение, независимо от того, производились ли по делу следственные действия.
Иное разъяснение действий прокурора даётся Генеральным прокурором РФ в Приказе от 6 сентября 2007 г. № 136 в отношении незаконного или необоснованного решения следователя о возбуждении уголовного дела, которое должно быть отменено в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, подтверждающих обоснованность принятого решения, о чём выносится мотивированное постановление. При отмене постановления о возбуждении уголовного дела в связи с неполнотой проведённой проверки необходимо указывать конкретные обстоятельства, которые не были выяснены в ходе проверки, что не позволило принять законное и обоснованное решение.
В связи с чем сформулировано такое указание? Следует ли из него, что возможно проведение дополнительной проверки после отмены прокурором постановления следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела? Представляется, что при отмене прокурором незаконного и необоснованного постановления следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела, прекращается всякая их процессуальная деятельность по проверке сообщения о преступлении, и вынесение нового постановления. По обоснованному мнению Б. Т. Безлепкина и С. В. Бородина, отмена прокурором постановления органа расследования о возбуждении уголовного дела означает, что уголовного дела больше нет со всеми вытекающими отсюда последствиями1. Согласно ч. 4 ст. 20 УПК РФ согласие прокурора теперь требуется в случае возбуждения дознавателем уголовных дел о преступлениях, указанных в ч.ч. 2, 3 ст. 20 УПК РФ при отсутствии заявления потерпевшего, если данное преступление совершено в отношении лица, находящегося в зависимом состоянии или по иным причинам не способного самостоятельно воспользоваться принадлежащими ему правами. Однако уголовно-процессуальным законодательством не определён порядок получения и оформления согласия прокурора, сроки представления постановления и материалов прокурору, проверки прокурором законности принятого решения, последствия несогласия прокурора с постановлением о возбуждении уголовного дела.
ФЗ от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ внёс и иные существенные изменения в регламентацию полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела, которые вызвали обоснованную критику учёных1. Согласно новой редакции ч. 1 ст. 144 УПК РФ прокурор не наделён даже полномочиями по проверке сообщений о преступлениях и принятию по ним решений.
Таким образом, прокурор лишён полномочия самостоятельно возбудить уголовное дело при выявлении им нарушений уголовного законодательства.
Данные изменения произошли, как указывает Н.А. Колоколов, в связи с тем, что законодатель посчитал недопустимым совмещение функций надзора и уголовного преследования".
Теперь прокурор по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства может выносить лишь мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Однако уголовно-процессуальным законом не определено, в какие сроки прокурором составляется указанное мотивированное постановление и направляется органам предварительного расследования. Не установлен порядок и сроки рассмотрения следственным органом или органом дознания такого мотивированного постановления. Из указанной нормы не ясно, является ли мотивированное постановление дополнительным поводом к возбуждению уголовного дела. Ч. 1 ст. 140 УПК РФ установлен исчерпывающий перечень поводов для возбуждения уголовного дела: заявление о преступлении, явка с повинной, сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников, оформленное в виде рапорта об обнаружении признаков преступления (ст. 143 УПК РФ). Таким образом, можно сделать вывод о том, что порядок приёма, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях не распространяется на указанное мотивированное постановление прокурора. При этом законом не предусмотрены полномочия прокурора, которые он может реализовать в целях реагирования на бездействие дознавателя, следователя в отношении его постановления.
Кроме того, данное нововведение не согласуется с ч. 2 ст. 21 УПК РФ, согласно которой в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.
