Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые основы реализации прокурором полномочий на первоначальной стадии уголовного судопроизводства
1. Ретроспективный анализ развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела 13-34
2. Понятие, цели, задачи и значение надзора прокурора в стадии возбуждения уголовного дела 34-45
3. Правовые основы деятельности прокурора по обеспечению законности на стадии возбуждения уголовного дела 45-55
4. Соотношение прокурорского надзора с ведомственным и судебным контролем на первоначальном этапе уголовного судопроизводства 55-73
ГЛАВА 2. Обеспечение прокурором прав и законных интересов лиц, участвующих в стадии возбуждения уголовного дела
1. Участники первоначальной стадии уголовного судопроизводства ...74-84
2. Деятельность прокурора по обеспечению соблюдения прав- и свобод граждан в стадии возбуждения уголовного дела 84-91
ГЛАВА 3. Организационные и прикладные аспекты обеспечения прокурором законности на первоначальном этапе уголовного судопроизводства
1. Организационные и методические вопросы реализации прокурором процессуальных полномочий в стадии возбуждения уголовного дела 92-100
2. Реализация прокурором своих полномочий в целях обеспечения законности при проверке заявлений и сообщений о преступлениях 100-120
3. Осуществление прокурором полномочий при проверке итоговых процессуальных решений в стадии возбуждения уголовного дела 121-139
Заключение 140-151
Список использованной литературы 152-170
- Ретроспективный анализ развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела
- Соотношение прокурорского надзора с ведомственным и судебным контролем на первоначальном этапе уголовного судопроизводства
- Участники первоначальной стадии уголовного судопроизводства
- Организационные и методические вопросы реализации прокурором процессуальных полномочий в стадии возбуждения уголовного дела
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. В соответствии со ст.1 Конституции Российская* Федерация является правовым и демократическим государством. Его основная задача - обеспечение прав и свобод человека и гражданина, их защита и охрана, что является, в свою очередь, и основной задачей правоохранительных органов. Віправоприменительной деятельности прокуратуры-имеется много направлений, однако наиболее важным является обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина, осуществляемое на всех направлениях многогранной деятельности прокуратуры. Основные усилия прокуратуры .всегда сводятся к установлению правового порядка во всех сферах жизни, особенно в сфере уголовного судопроизводства.
Возбуждение уголовного» дела - первоначальная стадия уголовного судопроизводства, хотя и кратковременный, однако, важный этап уголовного процесса. От эффективности осуществления деятельности в первоначальной стадии уголовного, процесса вомногом зависит реализация назначения уголовного судопроизводства в целом. Стадию возбуждения уголовного дела некоторые ученые предлагают упразднить (Вицин? С, Деришев Ю.), однако возбуждение уголовного дела как самостоятельная стадия уголовного процесса имеет свою ценность, конкретные цели. Обоснованное возбуждение уголовных дел - одна из важных гарантий успешной борьбы с преступлениями, защиты личности, ее прав и законных интересов.
Последние изменения, произошедшие в УПК РФ, привели к корректировке процессуального статуса прокурора в досудебном производстве. Существенно изменен процессуальный порядок возбуждения уголовного дела, которое теперь возбуждается без согласия прокурора. Можно констатировать, что новелла о возбуждении уголовного дела с получением согласия прокурора, введенная в УПК РФ 2001 года, не прошла проверку временем и потребовала внесения изменений в УПК.
4 Как свидетельствует практика, распространенность нарушений закона при возбуждении уголовных дел нередко связана с неэффективностью осуществления прокурором на данной стадии своих процессуальных полномочий.
Исследование деятельности прокурора в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, особо актуально в связи с тем, что прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования является^ средством, обеспечивающим законность на стадии возбуждения уголовного-дела, а также средством, реализации гражданами гарантированного Конституцией РФ права на доступ к правосудию.
О высокой актуальности проведенного исследования, учитывающего последние изменения* уголовно-процессуального законодательства, свидетельствуют многочисленные трудности, с которыми сталкиваются прокуроры в последние годы на рассматриваемом участке надзора в связи с меняющимся законодательством и практикой его применения, а также многочисленные нарушения законодательства, выявляемые органами прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела.
Данные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и свидетельствуют о ее актуальности и практической значимости.
Степень разработанности проблемы. Вопросы законодательной регламентации и практики правоприменения в стадии возбуждения уголовного дела были предметом исследования многих ученых-процессуалистов: B.C. Афанасьева, Ю.Н. Белозерова, Д.И. Беднякова, В.П. Божьева, СВ. Бородина, А.И. Васильева, Н.А. Власовой, А.К. Гаврилова, О.В. Гладышевой, СИ. Гирько, В.Н. Григорьева, И.М. Гуткина, Н.В. Жогина, Л.М. Карнеевой, Д.С Карева, Н.Н. Ковтуна, A.M. Ларина, П.А. Лупинской, Ю.А. Ляхова, П.Г. Марфицина, Л.Н. Масленниковой, И.Л. Петрухина, В.А. Семенцова, П.П. Сердюкова, В.А. Стремовского, СП. Серебровой, В.Т. Томина, А.А. Тушева, Ф.Н. Фаткуллина, А.Г. Халиулина, Г.П. Хи-мичевой, А.А. Чувилева, B.C. Шадрина, СА. Шейфера и др.
В последние годы интерес к прокурорскому надзору в стадии возбуждения уголовного дела заметно возрос, что отразилось в уголовно-процессуальной
5 литературе. В период действия УПК России были защищены диссертации-, в которых рассматривались, в том числе и вопросы прокурорского надзора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства: С.Н-. Алексеева, К.В. Капи-нуса, В.О. Трофимова, А.А. Тушева, А.Б. Чичканова, и др.
Вместе с тем до настоящего времени остаются неисследованными многие аспекты, связанные с определением содержания полномочий прокурора, соотношения статуса прокурора со статусом иных участников уголовного судопроизводства на стадии возбуждения уголовного дела, с разрешением* проблем, возникающих при реализации полномочий прокурора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства. Также до настоящего времени-остаются недостаточно разрешенными вопросы, связанные с обеспечением прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся между прокурором и иными участниками уголовного судопроизводства при осуществлении прокурором надзора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства.
Предмет диссертационного исследования составляют теоретические и практические положения, касающиеся определения полномочий прокурора в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, а также уголовно-процессуальные нормы, регламентирующие реализацию прокурором своих полномочий.
Цель исследования состоит в разработке и обосновании теоретических положений, определяющих наиболее эффективную реализацию полномочий прокурора, обеспечивающих законность и обоснованность возбуждения- уголовного дела, а также выработке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.
В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования, ограниченные рамками избранного плана диссертации. Они сводятся к тому, чтобы:
на основе ретроспективного анализа развития института прокурорского надзора определить понятие, цели, задачи и значение надзора прокурора на стадии возбуждения уголовного дела;
произвести сопоставление и уточнение понятий прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля на начальной стадии уголовного судопроизводства;
проанализировать деятельность прокуратуры в качестве гаранта обеспечения законности на стадии возбуждения уголовного дела;
исследовать проблемы реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан на начальном этапе уголовного процесса;
- выработать рекомендации по совершенствованию законодательства,
регламентирующего вопросы прокурорского надзора при приеме, регистрации
и разрешении сообщений о преступлениях.
Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания, общенаучные и частно-научные методы, такие как исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический и иные.
Выводы и предложения базируются на нормах: Конституции РФ, уголовно-процессуальном законодательстве, постановлениях Конституционного Суда РФ, постановлениях Пленума Верховного Суда России, нормативных актах Генеральной прокуратуры РФ.
Эмпирическая база исследования. Диссертантом изучено 860 уголовных дел, находившихся в производстве прокуратуры и ГУВД и 530 материалов проверки сообщений о преступлениях органами предварительного расследования с 2005 по 2008 гг., опрошено 230 следователей и дознавателей, ПО работников прокуратуры, 130 сотрудников органов дознания. Изучение уголовных дел и опрос практических работников проводился в разных регионах России (в Ростовской области, Краснодарском и Ставропольском краях). При написании дис-
7 сертационного исследования использован и личный опыт работы диссертанта в качестве прокурора района.
Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней обоснована концепция, согласно которой недооценка в теории и законодательстве значения стадии возбуждения уголовного дела, недостаточное внимание к ней привели к неудовлетворительному урегулированию этой стадии в уголовно-процессуальном законодательстве. Все это порождает многочисленные нарушения прав и законных интересов участников этой стадии, принятие значительного количества незаконных решений по вопросам возбуждения уголовных дел, приводит к недостаточно эффективному прокурорскому надзору на этом этапе уголовного судопроизводства. Для разрешения сложившейся проблемы диссертантом предложен целый ряд изменений и дополнений в УПК РФ.
Выводы исследования позволяют более гармонично решать две взаимосвязанные проблемы, стоящие перед наукой и правоприменительной практикой: повышение эффективности прокурорского надзора - с одной стороны, и усиление гарантий прав и законных интересов участников стадии возбуждения уголовного дела - с другой.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Изменения в правовой регламентации института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела зависят, прежде всего, от места и роли прокуратуры в общей системе органов государственной власти и в уголовном судопроизводстве, и отражают именно эти концептуальные положения, о чем свидетельствует, предложенная в диссертации периодизация истории развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела. Не менее значительную роль при этом сыграла и недооценка самостоятельного значения стадии возбуждения уголовного дела, как в теории уголовного процесса, так и на практике.
В настоящее время произошла оправданная и закономерная смена приоритетов прокурорского надзора: на первый план вышла правозащитная функ-
8 ция прокуратуры. Основным видом процессуальной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве на досудебных стадиях выступает надзор за процессуальными действиями и решениями органов дознания и предварительного следствия.
Правовые основы осуществления прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела состоят из: 1) Конституции и УПК РФ; 2) международно-правовых норм; 3) подзаконных нормативных актов: Представляется неоправданным чрезмерная роль подзаконных нормативных актов в регулировании стадии возбуждения уголовного дела и надзора прокурора за законностью этой стадии.
Сложившийся порядок получения объяснений и истребования необходимых материалов при проверке заявлений и сообщений о преступлениях недопустим, и не соответствует закону, так как деятельность по поводу установления' оснований к возбуждению уголовного дела регламентируется в основном подзаконными нормативными актами. По нашему мнению, с целью укрепления законности в этой части уголовного судопроизводства необходимо законодательно закрепить способы проверки сообщений о преступлении. Предлагаем в этой связи следующую редакцию ч.1 ст. 144 УПК РФ: «...при проверке сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель и следователь, руководитель следственного органа вправе получать от граждан объяснения, истребовать от физических и юридических лиц предметы и документы, требовать производства документальных проверок, ревизий и привлекать к их участию специалистов, давать поручения о производстве проверочных или розыскных действий органу дознания».
Необходимо предоставить участникам стадии возбуждения уголовного дела право обжаловать действия и решения должностных лиц, право знать о решениях, принятых в данной стадии, знакомиться с материалами проверки, заявлять отводы, представлять дополнительные данные, требовать возмещения понесенных ими расходов и заявлять ходатайства, иметь представителя и др. В связи с .чем главу 19 УПК РФ дополнить нормой, в которой перечислить всех
9 заинтересованных участников первоначальной стадии, обозначив их как «лиц, чьи права и непосредственные интересы затрагиваются принимаемыми решениями» и конкретизировать их права.
Действие ст. 59 УПК РФ «Переводчик» следует распространить и на стадию возбуждения уголовного дела. Для этого необходимо внести изменения в чЛ ст. 59 УПК РФ, изложив ее в следующей редакции «Переводчик - лицо, привлекаемое к участию в уголовном судопроизводстве в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с момента появления повода к возбуждению уголовного дела, свободно владеющее языком, знание которого, необходимо для перевода», а также изменения в ст. 169 УПК РФ «Участие переводчика», заменив слова «... к участию в следственном действии...» на «... к участию в следственных и иных процессуальных действиях...».
В связи с тем, что в законодательстве не нашёл разрешения вопрос о сроках проверки прокурором материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также вопрос о том, каким образом прокурор должен поступать в случае признания, постановления об отказе в возбуждении уголовного дела законным, представляется необходимым ввести процедуру дачи заключения о законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. В связи с этим предлагаем ч.б ст. 148 УПК РФ дополнить «Прокурор проверяет законность постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 5 суток с момента поступления всех материалов об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав отказ в возбуждении уголовного дела законным прокурор делает соответствующую запись в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела.»
8. В УПК России не урегулирован вопрос о том, каким образом прокурор должен реагировать на нарушения федерального законодательства в стадии возбуждения уголовного дела, а также процедура обжалования мер прокурорского реагирования на указанные нарушения. Для разрешения сложившейся ситуации предлагаем в этой связи дополнить п.З ч.2 ст.37 УПК РФ словами «...допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступ-
10 лениях...», а ч.б ст. 37 УПК РФ дополнить словами: «... допущенных в ходе возбуждения уголовного дела, а также предварительного следствия...».
9. В действующей редакции УПК РФ не указывается на необходимость да
чи прокурором органу дознания, дознавателю, в случае отмены постановления
об отказе в возбуждении уголовного дела, указаний о проведении дополнитель
ной проверки, в целях принятия* законногои обоснованного решения и ее сроках,
что, однако осуществляется прокурорами на практике и требует своего закреп
ления в уголовно-процессуальном законодательстве. Предлагаем в этой связи
следующую редакцию ч.б ст. 148 УПК РФ: «...Признав постановление органа
дознания, дознавателя* об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или
необоснованным, прокурор отменяет его, и направляет соответствующее поста
новление начальнику органа дознания со своими указаниями о проведении до
полнительной проверки, устранении недостатков и принятии решения в соответ
ствии со ст. 145 УПК РФ; которая должна быть проведена в срок не более 5 су
ток».
В целях конкретизации положений п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ представляется необходимым предусмотреть полномочия прокурора по проведению проверок в отношении лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предварительную проверку сообщений о преступлениях и предварительное расследование. В связи с этим предлагается-дополнить п.2 ч.2'ст.37 УПК РФ: «По поступившим заявлениям и сообщениям о преступлениях, совершенных в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности, в ходе проверки сообщения о преступлении и при производстве предварительного расследования- прокурор вправе проводить проверки...», а также внести соответствующие изменения в СТ.144УПКРФ.1
Несмотря на то, что у прокурора имеются полномочия по направлению материалов в следственный орган для осуществления уголовного преследования, этого недостаточно. Такое положение затягивает рассмотрение сообщений о преступлениях, не обеспечивает в необходимой мере прав и законных интересов граждан, поэтому представляется целесообразным предоставить
прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела. В связи с этим предлагается внести изменения в п.2 ч.2 ст.37 УПК РФ; изложив в следующей редакции «...по результатам выявленных нарушений уголовного законодательства при наличии повода и оснований для возбуждения уголовного дела, прокурор вправе возбудить уголовное дело и поручить его расследование соответствующему органу предварительного следствия или дознания».
Теоретическая и практическая значимости исследования состоит в том, что проведенные исследования, сделанные выводы и сформулированные рекомендации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования уголовно-процессуального законодательства, при подготовке учебных, методических и учебно-методических пособий, монографий, а также в повышении качества работы правоохранительных органов.
Апробация, и внедрение результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации, прошли обсуждение на кафедре уголовного процесса и криминалистики юридического факультета ГОУ ВП0 Южный федеральный университет, на кафедре уголовного процесса юридического факультета ГОУ ВПО Кубанский государственный университет, использовались для подготовки научных публикаций и сообщений. Основные положения диссертации нашли свое отражение в опубликованных восьми статьях, в том числе две — в изданиях, рекомендованных ВАК России. Результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Глобальные и региональные факторы правового обеспечения, национальной безопасности» (26-27 октября 2006 г., Ростовский юридический институт МВД РФ), Третьей Международной научно-практической конференции «Юридическая наука и методология преподавания юридических дисциплин в условиях реформирования системы высшего образования» (10-11 октября 2008г. Туапсе-Небуг: Ассоциация юридических вузов; Ростовский государственный университет «РИНХ», юридический факультет; Южный федеральный университет).
Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность прокуратуры Ростовской области и в учебный процесс ЮФУ.
Структура диссертационного исследования. Работа выполнена в объеме, соответствующим требованиям ВАК России. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Ретроспективный анализ развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела
Вопросам совершенствования досудебных стадий в уголовно-процессуальной литературе уделяется достаточно большое внимание. Многие авторы рассматривали вопросы реорганизации органов предварительного расследования, вопросы изменения порядка расследования и процессуальных полномочий дознавателя, следователя и прокурора, вопросы пересмотра правового регулирования отношений, складывающихся в ходе уголовно-процессуальной деятельности органов предварительного расследования. Особый интерес, как нам представляется, имеет исследование деятельности прокурора в первоначальной стадии досудебного производства, поскольку прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, дознавателей и органов предварительного следствия является средством, обеспечивающим законность на стадии возбуждения уголовного дела, а также средством, реализации гражданами гарантированного Конституцией РФ права на доступ к правосудию.
Практически во всех областях знания исследователи сходятся во мнении, что трудно переоценить исторический опыт в организации и развитии всех государственных и общественных институтов, необходимо его изучать, перерабатывать, а затем использовать. Поэтому представляется целесообразным в начале нашего исследования рассмотреть тенденции становления и развития института прокурорского надзора на первоначальной стадии уголовного судопроизводства с исторических позиций, чтобы затем более полно и осмысленно проанализировать современные актуальные проблемы института прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Полагаем, что исторический анализ позволит также сделать выводы о направлениях дальнейшего совершенствования прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела в контексте совершенствования уголовно-процессуального законодательства в целом и его досудебных стадий в частности.
В историческом плане прокуратура претерпевала различные проблемы развития, связанные в основном с определением ее правового статуса и места в структуре государства.
Прокуратура в России возникла при Петре I по французскому образцу1, однако французские прокуроры организационно состояли при судебных органах, а российские - при административных. Исследователи сходятся во мнении, что российская прокуратура создавалась в 1722 г. исключительно как орган надзора2, как инструмент борьбы со значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения .
Как отмечал В.Г. Бессарабов «Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурорів пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу» . «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении»5. Основным средством прокурорского надзора являлась «...так называемая про тестанция, то есть принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вы 6 шестоящии орган» .
Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего (административного) надзора;, а собственно судебная, обвинительная или исковая?деятельность... составляла лишь одно из чаг стных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и нет значительное на практике»1. Следственная деятельность однозначно не предусматривалась ни одним из.регламентировавших компетенцию тогдашней; прокуратуры, нормативных актов; - ни; базисным законом «Должность генерал-прокурора», ни главой 2 «Должность прокурора» образцового Адмиралтейского регламента. Следственного аппарата в системе органов прокуратуры не было, лишь .-. отдельные случаи в силу их важности и значительности: расследовались прокурорами, как, например, дела фискалов в 1722 - 1724 гг." «Цель, поставленная перед прокуратурой — проведение в жизнь.экономических, социальных и политических реформ царя; вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами; носили уже тогда чисто надзорный характер»?. Прокуратура выступала независимым; органом в структуре государственного управления4.
Екатерина № придавала должности генерал-прокурора исключительно? важное значение, однако полномочия, и функции генерал-прокурора не были четко обозначены. Иоле его деятельности было очень обширным, в, отдельные периоды российской истории Генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов; но и, как министр; финансов и внутренних дел. Прокурор был не только участником уголовного судопроизводства на стороне обвинения, он также осуществлял надзор за исполнением законов, нередко выполнял личные поручения: монарха . Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины IE и Павла I. Начиная же с. 1802 года, генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Функции прокуратуры.изменились в период реформы 1864 г., в частности была упразднена надзорная функция прокуратуры, деятельность прокуратуры приобрела обвинительную направленность. Судебная реформа 1864 года установила «Основные начала судебных преобразований», которые в части, касающейся судоустройства, определяли, что «при судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий, должны иметь товарищей», а также констатировали, что «власть обвинительная отделяется от судебной». Таким образом, организованная при судебных местах прокуратура принадлежала к судебному ведомству, но была независима от него, существовала «... в качестве самостоятельного института, имеющего свою особую организационно-правовую основу и историческую традицию»1. По сути, прокуратура была реорганизована по французскому образцу, что придало ей характер органа уголовного преследования и поддержания государственного обвинения на правах стороны в процессе. Согласно ст. 2, 4 УУС 1864 года обвинительная функция прокурора распадалась, на функции возбуждения уголовного преследования и обличения перед судом.
Соотношение прокурорского надзора с ведомственным и судебным контролем на первоначальном этапе уголовного судопроизводства
Система надзора за законностью и обоснованностью процессуальных действий и решений включает в себя надзор за обеспечением прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве. Без осуществления такого рода надзорной деятельности реализация уголовно-процессуальных гарантий не будет являться полной. Однако, прокурорский надзор выступает не единственным из специальных государственных средств обеспечения законности в уголовном судопроизводстве . В зависимости от органов, осуществляющих контрольные функции, в теории уголовного процесса принято различать: l)t ведомственный контроль, 2) прокурорский надзор, 3) судебный контроль2.
Прокурорский надзор, не исключает ведомственный и судебный контроль, а вместе с ними делает более надёжной систему гарантий прав человека на стадии возбуждения уголовного дела. Их соотношение можно определить как взаимодействие. Взаимодействие СИ. Ожегов определил как: 1) взаимную связь двух явлений; 2) взаимную поддержку3.
Взаимодействие прокурорского надзора, ведомственного и судебного контроля - это согласованная по целям и средствам, месту и времени деятельность по контролю и надзору за законностью проверки сообщений о преступлениях и решениями, принятыми по результатам проведенной проверки.
Система ведомственного контроля, равно как и прокурорского надзора строится в соответствии с типичными, возможными на этой стадии нарушениями: 1) на этапе приема заявлений и сообщений о преступлениях: а) сокрытие преступлений от учета; б) фальсификация заявлений и сообщений о совершенном преступлении; 2) на этапе проверки заявлений и сообщений о преступлениях, принятии процессуальных решений: а) необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела; б) фальсификация материалов предварительной проверки и принимаемых решений; в) превышение сроков предварительной проверки (несвоевременное принятие процессуального решения); г) производство следственных и иных действий, не разрешенных на этапе предварительной проверки; д) необоснованное возбуждение уголовного дела4. А.Д.Назаров определял момент возникновения института ведомственного контроля с начала 60-х годов1. Именно после принятия УИК РСФСР, в ст. 127-1 на начальника следственного отдела законодатель возложил контроль за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений и наделил его для этого рядом значимых полномочий. Под ведомственным контролем указанный автор предлагал понимать «деятельность начальника следственного отдела или руководителя вышестоящего следственного органа по принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам»2.
В уголовно-процессуальной литературе, согласно мнению отдельных авторов, ведомственный контроль подразделяется на два вида: процессуальный и непроцессуальный (организационный) , другие авторы не делают такого различия4, а некоторые не считают данный контроль в стадии возбуждения уголовного дела процессуальным, поскольку, по их мнению, в законе имеется прямое указание на осуществление его только при предварительном следствии5.
Считаем, что институт процессуального контроля распространяется на первоначальную-стадию уголовного процесса. Аргументировать данное положение можно тем, что «Ведомственный процессуальный контроль урегулирован уголовно-процессуальным законом и реализуется участником уголовного процесса - начальником органа дознания в процессуальных формах и оказывает непосредственное влияние на процессуальную деятельность должностного лица, непосредственно рассматривающего заявление и сообщение о преступлении»6. В соответствии с действующим УПК РФ, орган дознания - это государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия (п.24 ст.5 УТЖ РФ), то есть начальник органа дознания» (п. 17 ст. 5 УПК РФ) и начальник подразделения дознания (п.171 ст. 5 УПК РФ), но смысл высказывания не утратил своего смысла.
Ведомственный организационный контроль в. стадии возбуждения уголовного дела представляет собой деятельность по организации своевременной и полной регистрации информации о преступлениях, оперативной проверки такой информации и правильностью ее разрешения. Он основывается на положениях уголовно-процессуального закона, но в основном регламентирован ведомственными нормативными актами. Такой контроль возлагается на начальника органа дознания и его структурных подразделений. Здесь реализуется в. административно-правовых и иных формах организационное воздействие субъекта, управления на подчиненных ему лиц .
Руководитель следственного органа в отношении следователей в рамках организационного ведомственного контроля распределяет функциональные обязанности, проверяет выполнение планов расследования; учет и отчетность, проводит служебные проверки, рассматривает жалобы на действия следователя. При проведении проверки учетно-регистрационной дисциплины в следственных отделах СУ СК при прокуратуре РФ по Ростовской области учитываются положения Инструкции о едином порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в системе Следственного комитета при Прокуратуре РФ, утвержденной приказом первого заместителя Генерального прокурора -Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ № 14 от 07.09.2007 том, что сообщения о преступлениях вне зависимости от места и времени со вершения преступного деяния, полноты сообщаемых сведений и формы пред ставления, а также подследственности принимаются во всех следственных ор ганах Следственного комитета и незамедлительно регистрируются в книге ре гистрации сообщений о преступлениях.
Участники первоначальной стадии уголовного судопроизводства
На этапе проверки сообщений о преступлениях и принятия по ним процессуальных решений, лицами, вовлекаемыми в уголовное судопроизводство являются: заявитель, пострадавший, лицо, дающее объяснения, лицо, в отношение которого решается вопрос о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, лицо, явившееся с повинной, специалист, представитель пострадавшего, переводчик, понятой, очевидцы преступления, а также иные лица, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства, подлежащие выяснению, лицо, задержавшее подозреваемого на месте совершения преступления или с поличным, задержанный.
На стадии возбуждения уголовного дела достаточно подробно регламентируется статус заявителя о преступлении, менее - статус понятого, специалиста, эксперта, переводчика, в УПК РФ имеются нормы, посвященные данным участникам, однако процессуальное положение некоторых иных участников на стадии возбуждения уголовного дела сложно определить, так как упоминаются они лишь вскользь1. Например; на практике существует необходимость, ознакомления заинтересованных лиц с результатами проведения ревизии и документальной проверки и вручении копии акта представителю юридического ли-ца, либо материально-юридическому лицу . Однако термин «заинтересованные лица» в законе не определен, сложившаяся практика не имеет законодательного регулирования. Учитывая, что стадия возбуждения уголовного дела весьма скоротечна во времени, здесь не применяются меры процессуального принуждения, уголовное преследование осуществляется ограниченно, можно сделать вывод, что существенного нарушения прав участников стадии не происходит. Однако практика показывает, что недостаточная урегулированность данного этапа судопроизводства лишает лиц, участвующих в первоначальной стадии возможности целенаправленно влиять на ее движение путем подачи заявлений, ходатайств, жалоб в момент проверки сообщений, принятия по ним решений, передачи по подследственности и т.д. Также в дополнительной регламентации нуждаются вопросы уведомления участников стадии возбуждения уголовного дела о принятых решениях. Как отмечается «требования об информированности заинтересованных лиц о ходе и результатах реагирования на информацию о преступлении вытекает из публичного характера уголовного процесса»1.
Согласно ч.4 ст. 144 УПК РФ заявителю выдается документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия. В части 5 этой статьи закрепляется право заявителя обжаловать отказ в приеме сообщения о преступлении прокурору или в суд в порядке ст.ст.124 и 125 УПК РФ: 4.2 ст.145 УПК РФ предоставляет заявителю право знать о принятом решении по заявлению (о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении, о передаче по подследственности), а также разъясняется право обжаловать принятое решение и сам порядок обжалования. Однако в ст. 145 УПК содержится лишь указание на необходимость соответствующего уведомления, а конкретных требований по срокам и- формам не предъявляется. Данный пробел восполняется на ведомственном уровне путем принятия приказов, инструкций, указаний, которые решают данный вопрос по разному: либо путем отсылки уведомления, либо копии принятого решения. Представляется, что необходимо закрепить в УПК РФ норму, согласно которой уведомление заявителя о передаче сообщения по подследственности, а по уголовным делам частного обвинения в суд осуществляется путем направления ему в суточный срок после принятого решения копии принятого решения с указанием регистрационного номера проверочных материалов, нормативной основы и причин принятого решения (о передаче по подследственности или Вїсуд по делам частного обвинения).
Отдельными авторами аналогично практике уведомления участников уголовного процесса о продлении срока производства по преступлению, предлагается также письменно уведомлять заявителя в случае, когда при проверке-сообщения о преступлении требуется продлить срок проверки1. Представляется, что подобная зарегламентированность стадии не будет соответствовать ее главному назначению.
4.6. ст. 141 УПК РФ содержит предупреждение для-заявителя об уголовной ответственности за заведомо ложный донос, то есть фактически содержит обязанность заявителя давать правдивые показания путем предупреждения. Предметом деятельности прокурора-здесь являются вопросы по поводу изменения заявителем своего первичного обращения или заявления, вопросы правовой оценки событий, правильности применения норм материального и процессуального права, уведомления заявителя о результатах рассмотрения его сообщения; разъяснения ему права обжаловать принятое решение и порядок обжалования2.
Представляется, что предоставленное заявителю право обжалования итогового процессуального решения в первоначальной стадии уголовного судопроизводства, должно быть дополнено закрепленной в законе правом на, ознакомление с материалами проведенной проверки в части, затрагивающей права и законные интересы заявителя, что, безусловно, будет способствовать законности принимаемых итоговых процессуальных решений в уголовном судопроизводстве в целом.
Организационные и методические вопросы реализации прокурором процессуальных полномочий в стадии возбуждения уголовного дела
Проблема организации процессуальной деятельности прокурора в стадии возбуждения уголовного дела представляется актуальной как в теоретическом, так и непосредственно в практическом отношении. В зависимости от ее решения находится сам процесс реализации прокурором своих процессуальных полномочий, направленный на обеспечение законности в деятельности органов, разрешающих сообщения о преступлении в целом, используемая методика прокурорской проверки и реагирования на те или иные нарушения законности, и результаты надзорной деятельности прокурора.
Организация как функция управления имеет объективный характер, что определяется необходимостью постоянного согласования деятельности людей, выполняющих какую-либо работу. Главной целью организации надзора прокурора является эффективное достижение поставленных перед ним задач. Это достигается с помощью различных средств в процессе сложной деятельности, учитывающей специфику данного вида деятельности органа, осуществляющего от имени государства прокурорский надзор, реализующего властные полномочия, имеющего возможность применять принуждение, а также специфику осуществляемых функций, условий применения полномочий прокурора.
Организация прокурорского надзора - это часть управленческого воздействия на процесс надзора за исполнением законов в деятельности дознания и предварительного следствия, осуществляемая в целях обеспечения его законности и эффективности. Под управлением следует понимать многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них ФЗ «О прокуратуре» и иным федеральным законодательством1. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. М ФЗ «О прокуратуре» в основе организации прокурорского надзора лежит принцип централизации, осуществляющих этот надзор органов, действующих по правилу подчинения вышестоящим. Данный принцип способствует такой организации прокурорского надзора за органами, производящими! расследование по уголовным делам, при котором обеспечивается единообразное применение прокурорами, а вместе с тем и органами расследования уголовного и уголовно-процессуального закона на всей территории Российской Федерации и В/целом содействует совершенствованию и распространению передовых методов надзорной деятельности.
Методика деятельности прокурора на этом этапе уголовного процесса предполагает необходимость самостоятельного поиска определенных схем, совокупности приемов и методов в конкретной стадии уголовного судопроизводства, направленного на достижение определенных целей и задач прокурорского надзора на данной стадии уголовного судопроизводства.
Надлежащая организация, и методика проверки прокурором исполнения требований федерального закона в стадии возбуждения уголовного дела — необходимое условие результативности выполнения прокурором своих полномочий в рамках проверочных действий, осуществляемых органами дознания и следствия, важная предпосылка успешности деятельности прокурора в последующих стадиях уголовного процесса.
Процессуальная литература определяет методику прокурорского надзора как комплекс методов, то есть способов, средств, приемов использования законных форм реализации полномочий прокурора в целях предупреждения, выявления, устранения нарушений закона, причин и условий, им способствующих2. Выработка методики есть сложный процесс познания, влияющий в итоге на процессуальное решение прокурора. Процессуальное решение прокурора, по всем признакам классифицируемое как «управленческое решение»1, должно быть подготовлено на основе вариантного анализа и оценки материалов дела, принято в установленном порядке, иметь обязательное значение, содержать указание на цели и средства достижения, организовывать практическую деятельность субъектов и объектов управления; должно быть основано на сложив-шемся у прокурора по данному делу внутреннем убеждении , а также на основе правильного выбора средств и способов реализации принятого решения.
Как справедливо отмечалось: «Ни одно компетентное решение прокурора не принесет ожидаемого результата, если окажутся ошибочными средства и способы его реализации»3.
В отличие от процессуальных полномочий прокурора, конкретные методы деятельности прокурора не регламентируются. Они вырабатываются прокурорской практикой, большую роль в этом играют инструкции, письма, приказы Генеральной прокуратуры РФ. Как отмечалось: «Правовые средства (формы) определяют, что могут и обязаны делать прокуроры, а методы, как им ре-комендуется совершать свои действия» . Таким образом, организационные и методические вопросы реализации прокурором процессуальных полномочий тесно связаны, имеют множество различных уровней, направлены на выполнение единой задачи. Основная цель решений прокурора, принимаемых на стадии возбуждения уголовного дела — своевременное предупреждение и устранение нарушений законности при приеме, регистрации, проверке и рассмотрении сообщений о преступлениях. Надлежащим образом организованная деятельность прокуратуры по осуществлению указанной деятельности, в совокупности с совершенствованием правового урегулирования регистрации и учета преступле 95 ний1, способно реально улучшить механизм обеспечения конституционного права граждан на доступ к правосудию в стадии возбуждения уголовного дела.
По мнению А.Б. Соловьева, М.Е. Токаревой, А.Г. Халиулина к методике прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия следует отнести: «1) учет всех дел, находящихся в поднадзорном органе расследования, определение среди них тех дел, которым необходимо уделить первоочередное внимание; 2) выделение в качестве первоочередных объектов надзорной деятельности «узких мест» в расследовании, где обычно допускаются наиболее распространенные и типичные нарушения законов; 3) определение конкретных форм надзора применительно к целям надзорной деятельности, связанным с предупреждением, выявлением и устранением нарушений закона по-конкретным делам; 4) выбор оптимальных методов для реализации каждой из форм надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в ходе расследования преступлений»2.
Прокурорские проверки выполнения требований закона органами внутренних дел при приеме, регистрации, проверке и рассмотрении сообщений о преступлениях разделяют на текущие и специальные3.
Текущие осуществляются в рамках надзора за соблюдением законности при возбуждении уголовных дел и отказе в возбуждении уголовных дел. Вг соответствии с действующим законодательством копии соответствующих постановлений руководитель следственного органа, следователь и дознаватель отправляют прокурору, а последний обязан проверить их законность. Также поводом к проведению текущей проверки могут послужить обращения граждан, их жалобы, публикации из СМИ, иная информация.
