Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Общая характеристика правового положения прокурора в досудебном производстве по уголовным делам 14
1. Исторический анализ развития положений, регламентирующих процессуальный статус прокурора 14
2. Функции прокурора в досудебном производстве 29
3. Полномочия прокурора на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования 42
Глава 2 Правовые вопросы организации назора прокурора в досудебном производстве 71
1. Правовое регулирование организации надзора прокурора за процессуальной деятельностью органа дознания и дознавателя 71
2. Правовые вопросы надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя 103
3, Организация надзора прокурора за осуществлением процессуального руководства в органах предварительного расследования 121
Заключение 137
Список использованной литературы 149
Приложения 172
- Исторический анализ развития положений, регламентирующих процессуальный статус прокурора
- Функции прокурора в досудебном производстве
- Правовое регулирование организации надзора прокурора за процессуальной деятельностью органа дознания и дознавателя
- Правовые вопросы надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя
Введение к работе
Актуальность темы обусловлена тем фактом? что принятый в декабре 2001 г. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации принципиально изменил положение прокурора в судебном производстве, Существенно изменились полномочия прокурора и в сфере предварительного расследования. Новый процессуальный закон скорректировал понятие предмета прокурорского надзора в этой области. В отличие от УГ1К РСФСР 1960 г., который формулировал предмет надзора как «осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия», в УПК РФ (ст. .17) установлено, что прокурор осуществляет «надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Если ранее прокурора интересовала лишь деятельность, связанная с исполнением законов, то теперь его внимание должно быть направлено на любую процессуальную деятельность и её оценку с точки зрения соответствия закону.
Под прокурором в уголовно-процессуальных отношениях, законодатель понимает Генерального прокурора Российской Федерации и подчинённых ему прокуроров, их заместителей, иных должностных лиц органов прокуратуры участвующих в уголовном судопроизводстве и наделённых соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре. Неслютря на довольно широкую трактовку понятия прокурора как участника уголовного процесса (п. 31 ст. УПК РФ), законодатель предусматривает, что все процессуальные полномочия прокурора в досудебном производстве вправе осуществлять прокуроры района, города, приравненные к ним прокуроры, их заместители и вышестоящие прокуроры. Вместе с тем уголовно-процессуальным законом не определены конкретные процессуальные полномочия иных прокуроров («иные должностные лица органов прокуратуры» в толковании пункта 3] ст. 5 УПК РФ); не установлены эти полномочия и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», к которому уголовно-процессуальная норма отсылает. Вследствие такой ситуации остаётся фактически открытым и достаточно дискуссионным с научной точки зрения вопрос о том, какими, же реальными процессуальными полномочиями в настоящее время обладают «иные должностные лица органов прокуратуры». Данный вопрос является актуальным как с научной, так и с практической почек зрения.
Проблема обеспечения законности в деятельности государственных органов остаётся актуальной всегда, поскольку отсутствие обеспечения или ненадлежащее ее состояние являются объективной предпосылкой к невыполнению правом своей функции государственного регулятора общественных отношений. Наиболее остро эта проблема проявляется в досудебном производстве, так как именно на этом этапе применяются меры процессуального принуждения (либо следственные действия, имеющие элемсты принуждения), зачастую ограничивающие конституционные права гражданина. Кроме того, в досудебном производстве формируется доказательственная база по уголовному делу. Не перестает оставаться дискуссионной проблема соотношения различных функций, с одной стороны, уголовного преследования, а с другой стороны — обеспечения законности в досудебном производстве, которые реализуются одним и тем же участником уголовного судопроизводства — прокурором.
Внесенные изметтепия в УТІК РФ, вступившие в действие с января 2011 года, касающиеся надзорных полномочий прокурора, не в полной мере разрешили вопросы, определяющие актуальность исследования.
Совокупностью изложенных факторов и определяется актуальность темы данного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросам надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в уголовном судопроизводстве я, следовательно, в досудебном производстве уделено достаточное внимание в трудах учёных-процессуалистов (С.Н.Алексеева, В.И. Баскона, В.П. Божьева, А.Д. Бойкова, В.В. Вандышева, КХЕ. Винокурова, Л,Н. Воскобитовой, Б.А. Галкина, СИ. Герасимова, A.M.. Глушкова, В,Н. Григорьева, А.В, Гриненко. К.Ф. Гуценко, И.Ф. Демидова, Т.Н. Добровольской, А.И. Долговой, Н.В. Жогина, Н.Э. Звечаровского, 3:3. Зинатуллина, М.П. Кан, И.И. Карпеца, С.Г. Кехперова, Л.Д. Кокорева, Э,Ф. Куцовой, А.М.Ларина, ГГ. А. Лу пинской, Ю.А. Ляхова, В.В. Мельника, И.А. Николайчука, И,Л. Петрухина, А.В,Победкина, Р.Д. Рахунова, BJT. Рябцева, ВАТ. Савицкого, К,Ф, Скворцова, А,Б. Соловьёва, М.С. Строгошча, А.Я. Сухарева, М.Е. Токаревой, Ф.Н. Фаткуллина, И.Я. Фойницкого, АХ. Халиулина, Г.П. Химичевой, О.Б. Химичевой, А.А. Хмырова, В.Я. Чеканова, А.А. Чувилёва, B.C. Шадрина, М.С. Шалумова, В,В. Шимановского, С.П.Щербы, П.С. Элъкинд, М.Л. Лкуба, Н.А. Якубович? В.Б. Ястребова и др.)з в многочисленных научных публикациях и в учебной литературе. Им посвящено и значительное число выполненных в последнее Бремя диссертационных исследований (Курышов И.С.: Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел. - Рязань, 2005 г.; Горлоь В.М.: Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, - Москва, 2008 г.; Конярова Ж.Ю Дискреционные полномочия прокурора и проблемы мх реализации на досудебных стадиях уголовного процесса. -Ижевск, 2008 г.; Тушев А.А.: Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий. - Краснодар, 2006 г.; Бабин К.А.: Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном процессе России. - Нижний Новгород, 2008 г.; Табаков С А : Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел. - Омск, 2009 г.; Погорелова Е,ЬТ:: Особенности процессуальной деятельности дознавателя и органов дознания в уголовном процессе России. - Красноярск, 2008 г. и др.).
Однако в этих работах, в основном рассматривались отдельные аспекты осуществления надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя, комплексный подход в этих исследованиях, одновременно с процессуальной и организациопных точек зрения, в этих работах использовался недостаточно (либо в работах до 2008 года не в полной мере учптьтвалась практика применения соответствующие ведомственных нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации по организации надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования).
В рамках настоящего исследования рассматриваются проблемы, касающиеся надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве. Проанализирована процес суатьная деятельность руководителя следственного органа и начальника подразделения дознания, которые также являются предметом прокурорского надзора. Кроме того, как отмечено ранее, законодательство ряд надзорных полномочий прокуроров передало руководителям следственных органов. В связи с этим в рамках настоящей работы изучен вопрое о том, гарантирует ли такое перераспределение реальное обеспечение законности в процессуальной деятельности следователя.
Целью исследования является разработка теоретической модели правового регулирования и организации деятельности прокурора по надзору за уголовно-процессуальной деятельностью, осуществляемой следователем и дознала гелем, а также руководителем следственного органа, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания, а также обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Задачи исследовании определяются его целью и состоят в: рассмотрении процессуальных полномочий следователя и дознавателя;
- выявлении специфики осуществления функций и полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовному делу;
- исследовании содержания процессуальных полномочий прокурора, руководителя следственного органа, начальника подразделения дознания с точки зрения их достаточности для обеспечения законности процессуальной деятельности следователя или дозпавателя - формировании предложений по совершенствованию правовых норм, регламентирующих соотношение процессуальных полномочий прокурора, руководителя следе гвенного органа п начальника подразделения дознания.
Объектом исследования являются правоотЕЮшения, складывающиеся в сфере осуществления прокурором надзора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя (а также их руководителей) на досудебном производстве.
Методология исследования. В основу исследования положен диалектический метод познания социаігьньїх и правовых явлений, комплекс общенаучных и специальных методов, применяемых при исследовании правовых явлений: исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, логический, а также такие методы как анализ, синтез, дедукция, индукция.
Нормативной и информационной базой исследования являются положения Конституции Российской Федерации, УПК РФ и иных федеральных законов, постановлений и определений Конституционного суда Российской Федерации, ведомет пенных нормативных правовых актов, относящихся к предмету исследования. Теоретическую основ}1 диссертационного исследования составили труды учёных-юристов и практиков, касающиеся темы диссертационного исследования: С.Н. Алексеева, В.П.Божьева, Ю.Б. Винокурова, А.Й, Глушкова, В.Н. Григорьева, А,В: Гринепко, И.Э. Звечаровского, П.А. Лупинской И.Л. Петрухяпа, А.В. Победкина, Р.Д. Рахунова, В.М. Савицкого, АЛЗ. Соловьёва, М.С.Строговича, М.Е. Токаревой, А.Г. Халиулпна, Г.П, Химичевой, О.В.Химичевой, А.А. Чувилёва и др.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, полученные в ГИАЦ МВД России, резулыаты опроса по специально разработанным анкетам 237 следователей, дознавателей, прокурорских работников в Москве, Московской области, Архангельской области, Тамбове, Твери, Рязани. При подготовке диссертационного исследования изучено 210 уголовных дел (как находившихся в стадии предварительного расследования, так и законченных производством), 45 материалов прокурорско-надзорной практики (Воскресенская городская прокуратура, Дмитровская городская прокуратура, Чеховская городская прокуратура Московской области).
Научная новизна проведённого исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное междисциплинарное исследование, посвященное актуальным процессуальным проблемам правового регулирования и организации надзора прокурором за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве. Проведён анализ приказов Генерального прокурора Российской Федерации, оценено их соответствие уголовно-процессуальному законодательству. Определён приоритет функции надзора прокурора перед функцией уголовного преследования при сохранении неразрывной связи между ними.
В результате исследования разработана теоретическая модель правового регулирования и организации деятельности прокурора по надзору за уголовно-процессуальной деятельностью, осуществляемой следователем и дознавателем, а также руководителем следственного органа, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания, выявлены актуальные проблемы, возникающие в теории и практике применения норм УТЖ РФ в части, касающейся реализации прокурором своих полномочий при осуществлении надзора. На основании обобщённою анализа теоретических источников и практической деятельности автор сформулировал ряд прпнципиально новых, теоретических положений м предложил иопые (или ранее не применявшиеся) подходы к совершенствованию уголовно-процессуального законодательства, так, предложено внести соответствующее изменение в УПК РФ, которое регламентирует процедуру приёма и регистрации сообщения о преступлении; рассмотрено содержание и смысл понятия «требование прокурора», которое ни в УПК РФ, ни Б Федеральном законе «О прокуратуре» не раскрывается.
Основные положения, выносимые па защиту;
1. Вывод о том, что при соотношении функции прокурорского надзора и функции уголовного преследования приоритеткои является функция надзора при сохранении неразрывности связи между ними.
2. Сформулирована авторская теоретическая модели правового регулирования и организации- деятельности прокурора по надзору за уголовно-процессуальной деятельностью, осуществляемой следователем и дознавателем, а также руководителем следственного органа, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания, которую можно представить как систему взаимосвязанных элементов трех уровней: - первый уровень образуют положения Конституции Российской Федерации, определяющие, во-первых, содержание общеправового принципа законности, а также прав и свобод человека и гражданина поскольку они могут в уголовном судопроизводстве, во вторых, положение прокуратуры в системе государственной власти Российской:, - во второй уровень входит основанные на Конституции Российской Федерации федеральные законы, важнейшими из которых являются: 1)Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации, нормы которого раскрывают содержание предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора и общее определение полномочий прокурора; 2) УПК РФ, в нормах которого детализируются указанные процессуальные полномочия, в необходимых случаях устанавливаются процессуальные сроки, а также устанавливается перечень объектов прокурорского надзора и средств реагирования на выявляемые нарушения закона.
Указанные два уровня являются базисом модели правового регулирования и организации деятельности прокурора по надзору за уголовно-процессуальной деятельностью, осуществляемой следователем и дознавателем, а также руководителем следственного органа, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания,
- третий уровень, основанный на первых двух, составляют ведомственные нормативные правовые атегы Генерального прокурора Российской Федерации {приказы, указания, инструкции и т.д.), которые в силу прямого положения статей Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» регулируют вопросы исключительно организационного характера и эти акты ни при каких обстоятельства не могут изменять или дополнять полномочия прокурора, установленные уголовно-процессуальным законодательством, не могут служить средством восполнения законодательных пробелов.
Механизм реализации представленной теоретической модели должен содержаться в разрабатываемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации методических рекомендациях по осуществлению полномочий прокурора в данной отрасли прокурорского надзора.
3. Обоснование авторской позиции о том, что исключение законодателем из полномочий прокурора его права обязательные для исполнения указания о направлении расследован и я, производстве отдельных следственных действий по существу отстранило прокурора от участия в формирошіши доказательственной базы по уголовному делу, несмотря на то, что именно прокурор выдвигает от имени государства обвинение и затем поддерживает его в суде.
4. Вывод о том? что сокращение полномочий прокурора по надзору при производстве предварительною следствия не адекватного расширения процессуальной самостоятельности следователя, поскольку не изменился перечень процессуальных действий, на совершение которых ранее согласие прокурора, а в настоящее время — согласие руководителя следственного органа.
5. Обоснование позиции о том, что отсутствие полномочий прокурора за процессуальной деятельностью органов расследования приводит к ограничению объема средств надзора, затрудняет, делает несвоевременным выявление фактов нарушения процессуального законодательства.
6. Обоснование вывода о том, что отказ прокурора в заключении соглашения о сотрудничестве может быть обжалован в суд.
7. Предложения об изменении и дополнении законодательства относительно надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве;
7.1, Обосновано, что при осуществлении надзорных полномочий прокурор обязан проверять, не является ли заявление потерпевшего о прекращении уголовного дела или уголовного преследования результатом незаконного воздействий на него со стороны участников судопроизводства или иных лиц. В связи с тем, что процедура проверки ни приказами, пи уголовно-процессуальным законодательством не регламентирована, предложено дополнить статью 212 УПК РФ частью 3 следующего содержания: «В случае прекращении уголовного дела но основанию, предусмотренному статьей 25 настоящего Кодекса, прокурор, применяя предусмотренные законом способы и средства, проверяет заявление потерпевшего на возможность воздействия на него других участников судопроизводства или иных лиц»,
7.2. Часть 5 ст. 37 УПК РФ предложено изложить в следующей редакции: «Полномочия прокурора, предусмотренные пунктами 2-7 и М5 части второй настоящей статьи, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и выше стоя щим"и прокурорами». Также предлагается часть 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» дополнить абзацем следующего содержания: Генеральный прокурор Российской Федерации вправе издавать приказы, определяющие процессуальные полномочия прокуроров, указанных в статье 54 настоящего Федерального закона, с соблюдением требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».
7.3. В связи с отсутствием в тексте УПК РФ законодательной регламентации понятия «грубые нарушения» предлагаем статью 5 УПК РФ дополнить пунктом б следующего содержания: «грубые нарушения — такие нарушения уголовно-процессуального закона (действия), которые не соответствуют принципам уголовного судопроизводства или которыми были незаконно или необоснованно ограничены конституционные права и свободы, а также могу г повлиять (повлияли) на постановление законного, обоснованного и справедливого приговора суда».
В диссертации имеются и другие предложения по изменению и дополнению законодательства, которые позволят устранить имеющиеся пробелы и противоречия.
Теоретическая значимость и с следовании определяется актуальностью и новизной рассмаїриваемьіх положений, которые расширяют и углубляют научные познания о сущности и значении надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя в досудебном производстве.
Практическая значимость работы состоит в возможности применения разработанных в ней теоретических положений и конкретных предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства в правоприменительной деятельности. Результаты исследования могут быть учтены при организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью ор гано в предварительного расследования. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, а также при подготовке методической и научной литературы.
Апробация результаты исследования. Основные положения диссертации докладывались на Всероссийской конференции «Естественные права человека и гражданина как высшая ценность демократического общества» {г. Москва, 2008 г.); на научно-методическом семинаре «Проблемы преподавания учебных дисциплин Правоохранительные органы и Правоохранительные органы и правоохранительная деятельность» (г. Москва, 2008 г.); на 4-й общегородской научно-практической конференции «Студенческая наука» (тематический «круглый стол» Московского университета МВД России «Молодьте ученые о проблемах уголовного судопроизводства в современной России») (п Москва, 2009 г.).
По результатам диссертационного исследования автором подготовлены пять научных статей, из которых одна опубликована в издании, рекомендованном ВАК Министерства образования и науки России.
Результаты исследования используются в деятельности Симоновского районного суда г. Москвы, УВД г. Черкесска, отделе дознания УВД по Ленинскому муниципальному райоїгу Московской области, в учебном процессе Московского университета МВД России,
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной
Исторический анализ развития положений, регламентирующих процессуальный статус прокурора
В начале XVTTT в, произошли серьёзные изменения в системе управления Российским государством. Реформа государственньтх институтов в то время была объективно обусловлена острой необходимостью наведения хотя бы элементарного порядка в делах государственных учреждений, искоренения волокиты, казнокрадства, неприкрытого стяжательства государственных чиновников. Настоящем бедой государственного управления становится бюрократизм. Эти негати вные явления распространялись на всю территорию России, на все уровни государственного управления.
Большие надежды возлагались на прокуратуру, и многие из них в ходе ее долгого исторического развития оправдались. За столь долгий исторический отрезок времени своего существования, конечно же, менялись задачи и функции прокуратуры, её структура и полномочия, В отдельные годы принимались решения об упразднении органов прокуратуры. Тем не менее следует выделить два периода становления царской прокуратуры: до 1864 г., когда проісурорьі осуществляли общенадзорные функции, руководили следствием, надзирали за судом, и после 1864 г., когда прокуроры стали осуществлять только обвинительную функцию в судах.
Предприняв попытку навести ъ стране порядок, Пётр I изменил все основные государственные структуры, обновил законодательство. В 1711 г, Петр I издал Указ «О фискалах» - предшественниках прокурорских работников, выполнявших в сущности те же функции.
Фискалы были особыми должностными лицами, которые наблюдали за соблюдением царских указов, а также следили за ходом уголовных дел. На них же возлагалась обязанность выяштять случаи противодействия-указам царя, фактов взяточничества, расхищения и иных преступлений, далее если по ним не было жалоб. Таким образом, уже-тогда зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре,
В качестве прообраза прокуратуры нами рассматривается исторически сложившийся институт фискалата. Но необходимо отметить, что прокуроры действовали в большинстве случаев гласно, а фискалы — тайно, и основной задачей последних являлось лишь уголовное преследование преступных чиновников. Именно по причине негласного характера деятельности службы фискапатов её сменила прокуратура как действенный орган по охране законности в государстве.
12 января 1722 г, Петр Т издал Указ, направленный на улучшение деятельности всех государственных органов, в котором впервые было введено понятие нового органа — прокурагуры. Ей подчинялись фискалы, упразднённые только в 1729 г.
27 апреля 1722 г. Петром I был издал Указ «О должности Генерал-прокурора», где устанавливал основные права и обязанности этого должностного лица по надзору за Сенатом и руководству подчинёнными прокурорами. Подчиненные ему прокуроры, в свою очередь, требовали строгого следования регламентам и указам, проверяли исполнение принятых решений и опротестовывали незаконные решения . Также они содействовали уяснению точного смысла законов, пресекали незаконную торговлю, леность и медлительность в исполнерщи повелении, посещали тюрьмы, содействовали пресечению деяний, противных установленному порядку, надзирали за арестантскими уголовными делами.
Данный исторический экскурс позволил автору определиться с моментом возникновения надзорной функции в деятельности российской прокуратуры, которая многие годы доминировала Б её деятельности. При этом появилась и функция надзора прокуратуры за судом, получивніая затем дальнейшее развитие в российском законодательстве
В последующем значение и объём полномочий прокурора неоднократно менялись. После смерти Петра. I, особенно в период царствования Анны Иоановпы, прокуратура практически бездействовала.
Восстановление прокурорского надзора было осуществлено в период царствования императрицы Елизаветы Петровны. Прокуроры получили ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
Наивысшего развития прокуратура как государственный орган получила в годы царствования Екатерины TL В этот период прокуроры выполняли не только надзорные, но и часть управленческо-администратиБНьгх функций.
Функции прокуратуры в этот исторический период заключались в надзоре за законностью в деятельности губернских м уездных органов, в том числе судов, а также в проверке соответствия закону принимаемых ими решений. Кроме того, прокуроры обязаны были охранять интересы несовершеннолетних, лид, страдающих физическими недостатками, и иных лип, не способных к самостоятельной защите своих интересов,
Функции прокурора в досудебном производстве
Само понятие «функция» вызывает споры в определении его значения. Это связано с тем? что понятие это является ключевым для многих наук. В толковом словаре русского языка «функция» означает «явление, зависящее от другого... роль, обязанность, круг деятельности» . Многие учёные под уголовно-процессуальной функцией понимают вид или направление деятельности участника уголовного судопроизводства". Но с данным утверждением нельзя согласиться, так как функции существуют даже тогда, когда не производится конкретная уголовно-процсссуалшая деятельность.
В УПК РФ термин «функция» использован-для обозначения основных функций уголовного процесса — обвинения, зашиты и разрешения уголовного дела, осуществление которых обеспечиваег реализацию принципа состязательности. Данный термин упоминается и в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (ч. 1 ет, 1, ст, 6? 22, 27, 46).
В вопросе о том, какие именно процессуальные функции присущи прокурору на досудебном производстве, нет единого мнения.
Существует три основных направления, К примеру, О-В, Химичсва приводит ссылки на достаточное количество авторов , которые полагают, что при определении функций прокурора следует исходить, прежде всего, из исторических традиций, национальных особенностей и потребностей современного развития России, в связи с чем прокуратура рассматривается ими как универсальный государственно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью
В тоже время существует и другая позиция, приверженцы которой -такие известные в научном процессуальном мире учёные, как A.M. Ларин: В.М. Савицкий, ИЛ. Петрухин, В,А. Лазарева, - полагают, что прокурор должен осуществлять только уголовное преследование и процессуальное руководство органами расследования, в том числе поддерживать обвинением суде2.
Третья группа авторов полагает, что прокурор, помимо перечисленных выше, выполняет следующие функции: борьба с преступностью; правозащитная; координация деятельности правоохранительных органов по возбуждению уго лонных дел и расследовании преступлении; профилактическая функция: исследование обстоятельств уголовного дела и т.д.3
В УПК РФ (ч\ 1 ст. 37) чётко закреплены только две функции прокурора; осуществление от имени государства: уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Надо отметить, что ни в УПК РФ. ни в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» прямо не обозначено соотношение, иерархия указанных фз нкций, что позволяет одним авторам выдвигать на первый план прокурорский надзор4, а другим - считать основной функцией прокурора на досудебных стадиях уголовное преследование .
Согласно статье 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, осуществляя уголовное преследование в суде, выступает в качестве государственного обвинителя. Это, по мнению больтштнства процессуалистов, позволяло отождествлять уголовное преследование с функцией обвинения,
В теории уголовного процесса нет однозначного ответа на вопрос — тождественны ли функции «обвинения» и «уголовного преследования».
Со времён советского уголовного процесса функцию обвинения: принято рассматривать как процессуальную деятельность уполномоченных на то органов и лиц, направленную на изобличение лица в совершении преступления, с тем, чтобы обеспечить в конечном счёте осуждение виновного и применение к нему справедливого наказания .
В пункте 22 ст. 5 УПК РФ обвинение рассматривается утверждение о совершении определённым лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое в порядке, установленном УПК РФ.
По мнению В.Ф. Крюкова, «...обвинение как процессуальная функция, по сравнению с уголовным преследованием, имеет более широкое содержание. Оно включает в себя как изобличение конкретных лиц в совершении преступлен ий? так и процессуальную деятельность, выполняемую, скажем, такими участниками уголовного судопроизводства; как следователи и дознаватели, которые обязаны устанавливать все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, в том числе и оправдывающие подозреваемых» обвиняемых либо влекущие освобождение их от уголовной ответственности и наказания (см. ст. 73 и 85-88 УГЖ РФ)
Правовое регулирование организации надзора прокурора за процессуальной деятельностью органа дознания и дознавателя
В соответствии со статьей 40 УПК РФ к органам дознания относятся: 1) органы внутренних дел Российской Федерации, а также иные органы исполнительной власти, наделённые в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности; 2) органы Федеральной службы судебных приставов; 3) командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов; 4) органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы.
Как известно, согласно статье 13 Федерального закона от 12 августа J995 г, № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»1 оперативные подразделения органов ФСО России и органов внешней разведки наделены правом осуществления названной деятельности. В соответствии с положением пункта 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ они должны считаться органами дознания. Однако часть 3 ст. 151 УПК РФ предметную (родовую) подследственность уголовных дел этим органам не установила. Аналогичная неясность существует и в отношении органов ФСБ России. Статья 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» к органам этой службы относит: федеральный орган в области обеспечения безопасности (ФСБ России), территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы и иные органы безопасности. Ведомственными нормативными правовыми актами установлено, что оперативные подразделения ФСБ России, территориальных органов безопасности в войсках и пограничных органов осуществляют ОРД и, следовательно, согласно пункту 1 ч„ 1 ст. 40 УПК РФ все они являются органами дознания. Между тем часть 3 ст. 151 УПК РФ установила подследственность уголовных дел только дознавателям пограничных органов ФСБ России. Наконец, неясно, почему оперативные подразделения ФСИН России, наделённые Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» правом осуществления такой деятельности, не наделены уголовно-процессуальным законом конкретной подследственностью и, следовательно, как орган дознания фактически также не рассматриваются".
Не определена предметная подследственность и таких органов дознания, как командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов (п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ). Можно только догадываться, что указанные должностные лица являются «универсальным» органом дознания по отношению к специальным субъектам преступлений.
Такое положение создаёт объективные трудности, связанные с реализацией прокурорско-надзорных полномочий по отношению к процессуальной деятельности названных органов дознания и их дознавателей. В связи с этим полагаем, что имеется необходимость внесения соответствующих изменений в часть 3 ст. 151 УПК РФ,
Возбуждение уголовного дела в порядке, установленном статьей 146 УПК РФ, и выполнение неотложных следственных действий возлагаются также на:
1) капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах;
2) руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ег. 40 УТЖ РФ, - по уголовным делам о преступлениях, совершенных по. месту нахождения данных партий и зимовок;
3) глав дипломатичеекітх представительств и консульских учреждений Российской Федерации - по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.
О.В. Мичурина считает, что перечисленные выше лица относятся к органам дознания, так как они выполняют отдельные процессуальные полномочия органа дознания. Эти должностные лица наделяются полномочиями органа дознания эпизодически и при определённых условиях лишь потому? что пик го другой, кроме них, не может осуществить уголовно-процессуальную деятельность в дальнем плавании, в местах нахождения геологоразведочных партий и зимовок, а также в иных местах, которые удалены от расположения органов предварительного расследования. Автор настоящего исследования разделяет точку зрения учёных, считающих, что названные должностные лица осуществляют не весь объём следственных и иных процессуальных действий, а их полномочия ограничены только принятием решения о возбуждении уголовного дела и проведением неотложных следственных действий .
В случае, когда орган дознания обозначен в законе не в виде одного должностного лица, а как орган-учреждение, то возглавляет такой орган начальник органа дознания, который является не только ведомственным руководителем, но и субъектом уголовно-процессуальных отношений.
Правовые вопросы надзора прокурора за процессуальной деятельностью следователя
Признан постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, в соответствии со статьей 214 УПК РФ обязан безотлагательно отменять его и с указаниями возвращать в орган дознания, устанавливая- конкретны и срок проведения расследования с учётом объёма производства необходимых следственных действий. При наличии грубых нарушений, связанных с невыполнением ранее данных прокурором указаний, на прокурора возложена обязанность принимать меры прокурорского реагирования по каждому такому факту. В У1Ж РФ не содержится определения понятия «грубые нарушения». Следовательно, предполагается, что прокурор сам решает, какие нарушения относятся к грубым, а какие нет, что создает объективную возможность принятия прокурором решения tic па основе фактических обстоятельств, а и по иным мотивам, возможно, и личным. Таким образом, существует реальная необходимость законодательного определения хотя бы общих критериев так называемых «грубых» нарушений. Поэтому предлагается дополнить статью 5 УПК РФ пунктом б1 следующего содержания: «грубые нарушения — такие нарушения уголовно-процессуалыюго закона (действия), которые не соответствуют принципалі уголовного судопроизводства или которыми были незаконно или необоснованно ограничены конституционные права и свободы, а также могут повлиять (повлияли) на постановление законного, обоснованного и справедливого приговора суда».
Пункт 21 приказа № 137 обязывает прокурора принимать меры реагирования при получении информации о поступлении в суд жалобы в порядке статьи 125 УПК РФ на постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, приостановлении производства, прекращении уголовного дела, а равно на иные решения и действия (бездействие) дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию.
При получении информации о поступлении подобных жалоб в суд прокурор незамедлительно требует от дознавателя материалы, относящиеся к обжалуемому действию (бездействию) или решению, осуществляет их проверку. Прокурор обязан безотлагательно устранять выявленные нарушения, в том числе отменять необоснованные, незаконные постановления дознавателя до рассмотрения поступившей жалобы в суде, о чём информировать суд.
Приказ установил необходимость обеспечения обязательного участия прокурора в судебном рассмотрении жалоб в порядке статьи 125 УПК РФ. В случае несогласия с решением суда об удовлетворении жалобы прокурору важно своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством, к его обжалованию, а при получении согласия на это — по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения закона.
Пункт 22 приказа .№ 137 обязывает прокурора при утверждении обвинительного акта изучать соответствие содержащихся в нём выводов о виновности привлекаемого к уголовной ответственности лица обстоятельствам уголовного дела.
При решении вопроса об утверждении обвинительного акта прокурор руководствуется статьёй 226 УПК РФ. В случае выявления обстоятельств, препятствующих рассмотрению уголовного дела судом, прокурор своим мотивированным постановлением возвращает уголовное дело дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями. При этом прокурор в соответствии с.пунктом 2 чЛ ст. 226 УПК РФ может установить срок для производства дополнительного дознания не более 10 суток, а для пересоставления обвинительного акта - не более 3 сутсж. Ни в УТЖ РФ, ни в приказах Генерального прокурора не сказано, сколько раз прокурор может возвращать уголовное дело и устанавливать процессуальный срок. Прокурор в течение 2 суток принішает по поступившему к нему с обвинительным актом уголовному делу одно из следующих решений: - об утверждении обвинительного акта и о направлении уголовного дела в суд; - о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания либо пересоставлен ця обвинительного акта со своими письменными указаниями; - о прекращении уголовного дела но основаниям, предусмотренным статьями 24-28 УПК РФ; - о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия.
При утверждении обвинительного акта прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (ч, 2 ст. 226 УПК РФ). Также прокурор даёт оценку доказательствам в соответствии с частью 1 ст,88 УПК РФ. Выявив недопустимые доказательства, прокурор должен вынести моти вир о ванное поставовление об их исключении.
Полномочие прокурора по возвращению уголовного дела дознавателю дли производства дополнительного дознания имеет важное значение, так как суд таким правом не наделен- В данном случае прокурор является последней инстанцией, то есть тем должностным лицом, которое призвано не допустить поступления в суд уголовных дел, дознание по которым было проведено неполно либо имеются недостатки в итоговом процессуальном акте, которые не могут быть устранены в судебном заседании.
