Содержание к диссертации
Введение .3
Глава 1. Понятие федерально-окружной политики и ее антикриминального аспекта 15
§ 1. Методологические основы изучения проблемы противодействия преступности в федеральном округе 15
§ 2. Теоретические основы разработки федерально-окружной политики 31
§ 3. Антикриминальный аспект федерально-окружной политики 45
Глава 2. Криминологический анализ проблем противодействия преступности на уровне федерального округа 54
§ 1. Основные проблемы федерально-окружной политики и их криминологическое содержание 54
§ 2. Общая характеристика криминальной ситуации в федеральном округе 68
§ 3. Криминальные явления, формирующие угрозу национальной безопасности в Центральном федеральном округе 85
Глава 3. Институты формирования государственной политики в области противодействия преступности на уровне федерального округа 105
§ 1. Основные институты формирования антикриминального аспекта федерально-окружной политики 107
§ 2. Специальные субъекты разработки и реализации федерально-окружной политики в области противодействия преступности 113
Глава 4. Формирование государственной политики противодействия преступности на федерально-окружном уровне 131
§ 1. Взаимодействие федерально-окружных структурных подразделений федеральных правоохранительных органов как средство обеспечения непосредственного противодействия наиболее опасным видам и блокам преступности 131
§ 2. Предупредительная деятельность как средство проведения государственной антикриминальной политики на федерально-окружном уровне 141
Заключение 165
Список литературы 168
Приложения 196
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах" образованы семь федеральных округов.
Несмотря на относительно короткий срок существования федерально-окружное звено федеральных органов государственной власти продемонстрировало свою действенность.
Президент неоднократно отмечал существенную роль федерально-окружной ветви государственной власти в проведении внутренней политики государства, решении проблем укрепления вертикали власти, обеспечении национальной безопасности и продвижении реформ.
Наряду с успехами высветились и трудности, с которыми столкнулись полпреды и структурные подразделения федеральных органов государственной власти в округах. Эти трудности в значительной степени связаны с несоответствием функций федеральных органов государственной власти предоставленным им полномочиям.
Создание федеральных округов сразу породило крупную научно-практическую задачу осмысления функционального предназначения этой ветви Аппарата Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах. Теоретических наработок по решению этой проблемы не имелось. Она оказалась белым пятном в обществоведении. На повестку дня в числе прочих был поставлен вопрос о предмете деятельности полномочных представителей Президента и этих органов в федеральных округах в плане борьбы с преступностью и их возможностях решать эту задачу.
В силу неисследованности области правоохранительной деятельности на федерально-окружном уровне диссертант был свободен в выборе направления научного поиска. Любое из них актуально.
Специфика участия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в организации противодействия преступности на территории округа определила направленность диссертационного исследования. Эта специфика выражена в том, что Генеральная прокуратура является центральным звеном в координации борьбы с преступностью, осуществляемой окружными структурными подразделениями федеральных правоохранительных органов. Поэтому исследование было нацелено на определение особенностей участия полномочных представителей Президента и окружных структурных подразделений федеральных правоохранительных органов в формировании (разработке и проведении) федеральной политики в сфере противодействия преступности на территории федерального округа.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере противодействия преступности, осуществляемого федерально-окружными структурами федеральных органов государственной власти.
Предметом исследования выступают, во-первых, наиболее опасные виды и блоки преступности, связанные с негативными явлениями и процессами, создающими в федеральном округе угрозу национальной безопасности и (или) препятствующими проведению в нем реформ. Во-вторых, в предмет исследования входит анализ возможностей федеральных органов государственной власти в округе (их задач, функций и полномочий) минимизировать наиболее опасные виды и блоки преступности, лишить их способности создавать угрозы национальной безопасности и препятствовать продвижению реформ, а также средств совершенствования осуществляемого указанными органами государственной власти противодействия преступности.
Исследование проводится на материалах, характеризующих криминальную и криминогенную ситуацию в Центральном федеральном округе, а также состояние противодействия преступности, осуществляемого в нем федерально-окружными структурами федеральных органов государственной власти.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ обеспечения эффективности противодействия преступности на федерально-окружном уровне.
Достижению этой цели служат предлагаемые в исследовании решения научно-практических задач, формулируемых как:
обоснование основных положений теории противодействия преступности на федерально-окружном уровне;
разработка основ теории формирования антикриминального аспекта федерально-окружной политики;
анализ криминогенной и криминальной ситуации в федеральном округе с точки зрения их связи с угрозами национальной безопасности и явлениями, препятствующими проведению в нем реформ;
анализ нормативно-правовой базы противодействия преступности на федерально-окружном уровне, выявление необходимости и возможности ее совершенствования;
анализ практики осуществления на федерально-окружном уровне противодействия преступности в форме непосредственного противоборства с преступностью и в форме предупреждения преступности; выявление полноты и всесторонности этого противодействия, потенциальных возможностей его улучшения;
разработка научно-практических основ и конкретных предложений по совершенствованию противодействия преступности, осуществляемого на федерально-окружном уровне.
Методология и методика исследования.
Методологическую основу диссертации составляют положения (законы, категории и т.д.) материалистической диалектики как метода познания. Работа опирается на общенаучные и частнонаучные инструменты познания, используемые в социально-правовых, в том числе криминологических исследованиях. Использованы методы системного и структурно-функционального анализа. Особую роль играют положения социологии.
Методологическую базу исследования составляют также положения Конституции РФ, определяющие государственное устройство, предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, приоритеты во внутренней политике государства. Аналогичную методологическую роль играют Концепция национальной безопасности Российской Федерации; нормативные правовые акты, определяющие задачи, функции и полномочия государственных органов, действующих на федерально-окружном уровне.
В исследовании автор опирался на теоретическую разработку проблем противодействия преступности в фундаментальных научных трудах Г.А. Аванесова, А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, М.М. Бабаева, Т.А. Боголюбовой, СВ. Бородина, СЕ. Вицина, Л.Д. Гаухмана, СИ. Герасимова, А.А. Герцензона, Я.И. Гилинского, К.К. Горяинова, А.И. Гурова, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, М.П. Журавлева, Г.И. Забрянского, В.К. Звирбуля, К.Е. Игошева, Ф.Ш. Измайловой, И.И. Карпеца, В.Е. Квашиса, Л.В. Кондратюка, Н.П. Косоплечева, В.Н. Кригера, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Кудрявцева, А.Н. Ларькова, В.В. Лунеева, Г.М. Миньковского, А.С. Овчинского, В.В. Панкратова, О.Г. Перминова, Э.ф. Побегайло, Д.В. Ривмана, А.Л. Репецкой, В.Я. Рыбальской, А.Б. Сахарова, В.Н. Сомина, А.Я. Сухарева, О.В. Филимонова, Л.В. Франка, Г.Ф. Хохрякова, Д.А. Шестакова, А.С. Шляпочникова, В.Е. Эминова, A.M. Яковлева и других.
Существенную методологическую роль сыграли разработки этих проблем в коллективных научных трудах отечественных криминологов.
Методически исследование строилось на обобщении материалов отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе и курирующего его заместителя Генерального прокурора Российской Федерации по осуществлению прокурорского надзора в области государственного строительства и федерализма; координации борьбы с преступностью, осуществляемой федеральными государственными органами в округе; материалов аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе по осуществлению взаимодействия в округе между правоохранительными органами и силовыми ведомствами, ежегодных докладов (отчетов) полномочного представителя Президента в ЦФО Президенту Российской Федерации за 2000 и 2001 годы, информационно-справочных материалов по итогам за полугодие и год оперативно-служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел Центрального федерального округа и других направляемых в Генеральную прокуратуру материалов о состоянии борьбы с преступностью в ЦФО. Все эти материалы анализировались и обобщались применительно к предмету исследования и поставленных перед исследованием задач.
Особое значение в проведении исследования сыграло сотрудничество с НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Материалы совместной работы использовались институтом при выполнении планов НИР и внеплановых заданий, а диссертантом в собственном исследовании по методике, позволяющей решать поставленные в нем задачи.
Это относится к совместной работе по изучению состояния борьбы с тяжким насилием в сельской местности Белгородской области и постановкой в этой области профилактической работы (2000 г.), состояния борьбы с квартирными кражами на материалах ряда регионов ЦФО (2001 г.), к анализу материалов отдела Генеральной прокуратуры по приведению в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством региональных нормативных правовых актов и по координации борьбы с преступностью на федерально-окружном уровне, к корректировке направлений противодействия преступности в свете ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию, к изучению на статистическом материале отдельных параметров криминальной ситуации и состояния противодействия преступности в округе. Объем и репрезентативность изучаемого материала (уголовных дел, представлений и частных определений, анкет по опросу экспертов и т.д.) определялся при подготовке программ совместных исследований.
Научная новизна исследования определяется двумя обстоятельствами. Во-первых, диссертация является первым монографическим исследованием, посвященным проблеме противодействия преступности на федерально-окружном уровне. В этом новизна тесно связана с актуальностью исследования. Во-вторых, его новизна состоит в том, что в исследовании представлено теоретическое обоснование наличия на федерально-окружном уровне особого предмета противодействия преступности, а именно ее наиболее опасных видов и блоков, связанных с созданием угроз национальной безопасности и препятствий на пути продвижения реформ в округе, а также обоснование необходимости формирования антикриминального аспекта федерально-окружной политики как особой области противодействия преступности. В исследовании на теоретическом уровне рассмотрены содержание антикриминального аспекта федерально-окружной политики, структура и формы противодействия преступности, осуществляемого федеральными органами государственной власти в федеральных округах.
Теоретическая значимость исследования вытекает из его научной новизны. В работе сформулированы концептуальные положения, обосновывающие необходимость выделения и содержание антикриминального аспекта федерально-окружной политики, формируемой полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и федерально-окружными структурными подразделениями федеральных правоохранительных органов.
Практическое значение работы состоит в предоставлении государственным органам модели противодействия преступности на федерально-окружном уровне; в разъяснении того, что является предметом этой деятельности, каким образом этот предмет идентифицировать (определять и изучать на практике), с помощью каких средств эту правоохранительную деятельность можно формировать (разрабатывать и реализовывать).
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования.
1. В частной криминологической теории, а именно в региональной криминологии, формируется новое, федерально-окружное направление. Основанием для его выделения служит наличие специфического предмета криминологических исследований на федерально-окружном уровне, освоение которого требует проведения разносторонних исследований.
Предметом противодействия преступности на федерально-окружном уровне предстают ее наиболее опасные виды и блоки, участвующие в создании в округе угроз национальной безопасности и (или) препятствующие продвижению в нем реформ.
2. Задачи, функции и полномочия, предоставленные Президентом Российской Федерации своим полномочным представителям в федеральных округах, являются основой формирования новой области во внутренней политике государства - федерально-окружной политики. Федерально-окружная политика представляет собой модификацию с учетом ситуации в округе внутренней политики государства, определенной Президентом Российской Федерации. Она направлена на решение наиболее острых проблем, прежде всего на устранение угроз национальной безопасности и обеспечение продвижения в округе реформ.
3. Противодействие преступности на федерально-окружном уровне имеет существенные особенности. Они вытекают из специфики предмета противодействия преступности на этом уровне и особенностей задач, функций и полномочий, предоставленных федеральным органам государственной власти в федеральном округе.
4. Противодействие преступности на федерально-окружном уровне представляет собой аспект федеральной политики в округах. Противодействие преступности является одним из средств решения более общих проблем проведения в жизнь округа внутренней политики Президента Российской Федерации.
5. Противодействие преступности на федерально-окружном уровне складывается из непосредственного противоборства с преступностью, осуществляемого окружными структурными подразделениями федеральных правоохранительных органов, и предупреждения наиболее опасных видов и блоков преступности за счет деятельности всех федеральных органов государственной власти в округе. Непосредственное противоборство с преступностью и ее предупреждение в округе должны носить сбалансированный характер. Это положение не противоречит тому факту, что в силу ограниченности времени, отведенного федеральным органом государственной власти в округе на решение злободневных проблем на данном этапе их существования, основной антикриминальный эффект в противодействии преступности достигается общепредупредительной деятельностью.
6. Одним из основных организационных средств достижения эффективности в противодействии преступности на федерально-окружном уровне является обеспечение взаимодействия и координации в этой работе между федеральными правоохранительными органами в округе. Наиболее существенным препятствием на пути повышения эффективности противодействия преступности на федерально-окружном уровне является несоответствие в задачах, функциях и полномочиях между различными структурными подразделениями федеральных правоохранительных органов в округе. Дефицит полномочий по контролю за состоянием противодействия преступности на региональном уровне затрудняет координационную деятельность отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах.
7. Важным условием обеспечения эффективности противодействия преступности в округе является осознание властью как цели формирования антикриминального аспекта федерально-окружной политики. В диссертации излагается методика выбора направлений и средств противодействия преступности, разработанная на основе анализа ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и других руководящих документов Федерального центра.
8. Направляющая роль полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе в организации противодействия преступности, в том числе ее предупреждения, может быть повышена за счет внесения изменений и дополнений, учитывающих специфику федерального округа, в правовой акт (Положение), определяющий направления взаимодействия правоохранительных органов в этой области.
9. В Центральном федеральном округе наблюдаются особенности проявления экономической, организованной коррупционной преступности. Это выражается в подрыве экономической, политической и социальной жизни округа; специфике криминальной деятельности экономических и политических региональных элит. Выявляются особенности криминальной и криминогенной роли оседания в округе незаконных мигрантов. В округе обнаруживается тенденция быстрого нарастания тяжкого насилия; выявляются регионы, в которых уровень корыстной и корыстно-насильственной преступности достигает порога формирования угрозы национальной безопасности. В 2001 г. проявилась негативная тенденция ослабления борьбы с экономической преступностью. Повышение качества противоборства с наркотизмом и "телефонным терроризмом" не переломило криминальную ситуацию в этой ее части.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Материалы исследования использованы диссертантом в работе на должности заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, курирующего отдел Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе, и в работе этого отдела. Прежде всего они были положены в основу работы координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов в Центральном федеральном округе по борьбе с преступностью в 2001-2002 гг. Они также использовались в те же годы в работе коллегии по вопросам взаимодействия правоохранительных органов и силовых ведомств Центрального федерального округа, при подготовке предложений о совершенствовании работы структурных подразделений федеральных правоохранительных органов в ЦФО, направлявшихся Генеральному прокурору Российской Федерации и полномочному представителю Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе.
На основе материалов диссертационного исследования в 2002 году подготовлены и направлены прокурорам субъектов Российской Федерации в ЦФО два информационных письма Генеральной прокуратуры РФ "Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации о противодействии преступности" и "О результатах криминологического изучения причин распространения квартирных краж, состояния борьбы с ними и рекомендации по ее совершенствованию".
Результаты исследования докладывались на научно-практических форумах в 2000-2002 гг. Диссертант выступил:
1) на расширенном заседании Ученого совета НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации (22 ноября 2000 г.) с докладом "Специфика борьбы с преступностью в сфере экономической деятельности на уровне федерального округа";
2) на Международной научно-практической конференции (5-6 февраля 2002 г.) "Терроризм и безопасность на транспорте" с докладом "О состоянии законности при обеспечении безопасности и противодействии терроризму на транспорте";
3) на Всероссийской научно-практической конференции (18-20 апреля 2002 г.) "Проблемы социальной и криминологической профилактики преступлений в современной России" на пленарном заседании с докладом "Проблемы предупреждения преступности на федерально-окружном уровне";
4) на научно-практической конференции (20 февраля 2002 г.) "Власть и права человека" с сообщением о роли органов прокуратуры в обеспечении прав человека в ЦФО;
5) на заседании "круглого стола" (27 ноября 2001 г.) в Совете Федерации РФ с докладом о социальной значимости прокурорского надзора в обеспечении законности и правопорядка в РФ;
6) в Совете Безопасности РФ (10 декабря 2001 г.) с информацией об обеспечении национальной безопасности в ЦФО.
Результаты исследования также использованы в 2001-2002 гг. при подготовке выступлений на 34 совещаниях руководителей и оперативных работников региональных правоохранительных органов, коллегиях прокуратур субъектов РФ округа; на 8 Советах ЦФО, на коллегиях при полномочном представителе Президента РФ в округе, координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов ЦФО по борьбе с преступностью и заседаниях областных законодательных (представительных) органов, а также в 5 выступлениях по телевидению.
Структура диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы и трех приложений. В первой и второй главах - по три параграфа, в третьей и четверной - по два.
